Kompas: O wykorzystaniu narzędzi partycypacji obywatelskiej na poziomie UE

Sala Obrad Parlamentu Europejskiego

Jedną ze wskazywanych często przyczyn niskiego poziomu zainteresowania mieszkańców kontynentu udziałem w podstawowym akcie demokracji na poziomie unijnym, czyli wyborach do Parlamentu Europejskiego, jest słabe zrozumienie przez nich zasad funkcjonowania wspólnotowych instytucji. Podkreśla się także zamkniętość tych ostatnich na dialog z obywatelami poszczególnych państw członkowskich. Te deficyty funkcjonowania Unii Europejskiej dostrzeżono jeszcze w latach 90ych XX w. i zaproponowano konkretne rozwiązania, mające im przeciwdziałać. Dobrym miejscem na ich przybliżenie jest Biuletyn Kompas, skoro wszystkie nakierowane były na wsparcie partycypacji obywatelskiej na poziomie unijnym.

W drugiej części materiału poświęconego temu zagadnieniu zajmiemy się narzędziem tego typu wprowadzonym jeszcze w 1993 roku w Traktacie z Maastricht, czyli prawem petycji do Parlamentu Europejskiego (w tym samym czasie umożliwiono też apelowanie do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, tzw. ombudsmana). Zgodnie z wprowadzonymi wówczas do prawa traktatowego zapisami, każdy obywatel Unii Europejskiej  może zwrócić się do Parlamentu Europejskiego z petycją związaną z obszarem działania Unii Europejskiej. Możliwość taką wprowadzono na mocy zapisów art. 227 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) i art. 44 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. W ten sposób wprowadzono w Unii Europejskiej, znane już w czasach starożytnych, najbardziej klasyczne narzędzie, umożliwiające obywatelom komunikowanie się z mającymi reprezentować ich interesy członkami władzy.

Jak działają petycje do Parlamentu Europejskiego?

Zgodnie z zapisami unijnych Traktatów do składania petycji uprawnieni sią wszyscy obywatele UE oraz przedstawiciele osób fizycznych lub prawnych posiadających miejsce zamieszkania lub statutową siedzibę w jednym z państw członkowskich. Dokument taki można złożyć indywidualnie lub wspólnie z innymi osobami czy podmiotami. Nie każdy taki wniosek będzie uznany za dopuszczalny i przyjęty do dalszego rozpatrywania przez Parlament Europejski. Aby tak się stało, musi się odnosić do spraw objętych zakresem działalności Unii Europejskiej (podobnie jak w przypadku europejskiej inicjatywy obywatelskiej, będącej specjalną formą petycji). Powinien także dotyczyć bezpośrednio osób go składających, co podlega jednak interpretacji o wyjątkowo szerokim zakresie.

Petycja może zawierać indywidualny wniosek, skargę lub komentarz dotyczący stosowania wspólnotowego prawa, lub też wezwanie Parlamentu Europejskiego do przyjęcia stanowiska w określonej sprawie. Co do idei, wnioski takie umożliwiają Parlamentowi Europejskiemu zwrócenie uwagi na wszelkie przypadki naruszenia praw obywateli Unii Europejskiej przez państwo członkowskie, władze lokalne lub instytucję.

Procedura rozpatrywania każdej ze złożonych w powyższy sposób petycji została określona w art. 201–203 Regulaminu Parlamentu Europejskiego. Na ich podstawie kompetencje do zajmowania się nimi przyznano odpowiedniej komisji parlamentarnej. Od początku działania tego narzędzia funkcję tę pełni Komisja Petycji Parlamentu Europejskiego (powołana na mocy Traktatu z Maastricht). Wartościowym rozwiązaniem, ułatwiającym składanie petycji autorom oraz ich ocenę pracownikom Komisji, jest wykorzystanie w tym celu narzędzi teleinformatycznych. Służy temu dedykowany składaniu petycji portal utworzony przez Parlament Europejski. Pozwala on także dowiedzieć się więcej o złożonych już petycjach zainteresowanym danym zagadnieniem obywatelom Unii.

Zgłoszone powyższą drogą wnioski wpierw podlegają ocenie formalnej (muszą zawierać nazwisko, obywatelstwo i miejsce zamieszkania każdej z osób składających oraz być sporządzone w jednym z języków urzędowych UE). Tylko petycje spełniające te warunki, przekazuje się do Komisji Petycji, która najpierw decyduje o merytorycznej dopuszczalności wniosku – sprawdza, czy przedmiot petycji należy do kompetencji działalności UE. Jeśli ten test wypadnie pozytywnie, ruszają dalsze procedury prowadzone przez Komisję Petycji (ale obraduje ona tylko na kilkunastu posiedzeniach w ciągu roku).

Uprawnienia tego organu są całkiem istotne. Uznawszy zasadność zajęcia się danym tematem może skierować prośbę o rozpatrzenie zagadnienia do innych komisji parlamentarnych, Komisji Europejskiej lub innych instytucji unijnych. Do kompetencji Komisji Petycji należy też żądanie wyjaśnień od państwa członkowskiego, którego dotyczy petycja, a jeśli uzna je za niewystarczające, może też przeprowadzić wizytę śledczą w danym kraju lub regionie w celu ustalenia faktów. W rezultacie tych działań może zobowiązać państwo członkowskie do zmiany prawa lub praktyki jego stosowania, a w razie braku reakcji z jego strony, skierować sprawę przeciwko niemu do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, z groźbą nałożenia kary pieniężnej (więcej informacji o odpowiednich procedurach zawiera strona Parlamentu Europejskiego).

Petycje do Parlamentu Europejskiego w świetle badań ISP

Zagadnieniem petycji składanych na poziomie europejskim jako mechanizmem partycypacji obywatelskiej zajął się też Instytut Spraw Publicznych. W ramach jego programu stypendialnego powstał raport „Petycja do Parlamentu Europejskiego jako narzędzie rozwiązywania konfliktów lokalnych i regionalnych”, który podsumowuje wyniki przeprowadzonego badania dotyczącego sposobu korzystania przez Europejczyków z omawianego mechanizmu. W publikacji przedstawiono m.in. dane, pokazujące, iż liczba petycji kierowanych do Parlamentu stale się zwiększa. W 2012 roku było ich już 1986, o ponad 500 więcej niż rok wcześniej. Obywatele interweniują najczęściej w sprawie naruszania przepisów unijnych dotyczących podstawowych praw obywatelskich (wolności słowa i zrzeszania się, prawa dzieci i osób niepełnosprawnych czy sprzeciwu wobec różnych form dyskryminacji) oraz ochrony środowiska i zdrowia. Część wniosków porusza też wątek wewnątrzunijnego przepływu towarów i kapitału. Według obserwacji autorki raportu, petycje „ostatnio coraz częściej odnoszą się także do problemów społecznych związanych m.in. z mieszkalnictwem i bezrobociem”. 30–40% wniosków dotyczy zagadnień regionalnych i lokalnych.

Z drugiej strony, raport wskazuje na szereg deficytów pomniejszających rolę petycji i utrudniających wykorzystanie sporego zaufania, jakim cieszy się Komisja Petycji. Podkreśla m.in., iż wielu autorów petycji traci kontrolę nad dalszym przebiegiem działań prowadzonych w ich sprawie i nie uzyskuje od Parlamentu dostatecznie klarownej informacji zwrotnej o sposobie ich rozwiązania. Sytuacja taka nie sprzyja upowszechnieniu wśród obywateli Unii wiary w to, że korzystanie z petycji ma sens. Raport dowodzi, że ich rolę najchętniej doceniają zawodowi aktywiści (najczęściej podmioty działające na poziomie ponadlokalnym), w przypadku których złożenie petycji jest tylko elementem szerszej kampanii społecznej prowadzonej na różnych poziomach sprawowania władzy. Jedynie podjęcie takich działań upowszechniających, skierowanych do różnych grup społecznych i decydentów, z wykorzystaniem odpowiednich nakładów finansowych, daje organizatorom szanse osiągnięcia jakiegoś rezultatu w interesującej ich sprawie.

W oparciu o takie obserwacje (tutaj przedstawiono tylko ich wybraną część), raport postuluje m.in. zwiększenie przejrzystości działań Komisji Petycji oraz poprawę jej komunikacji z obywatelami i samorządami terytorialnymi. Jako niemniej istotne rozwiązanie wskazuje też potrzebę przyspieszenia procesu rozpatrywania petycji. Wywiady przeprowadzone z ich autorami pokazały, że niejednokrotnie w momencie ogłoszenia odpowiedzi na złożony przez nich wniosek, cała sprawa była już na tyle odległa, że jej rozwiązanie traciło znaczenie.

Pomimo wspomnianego w tym tekście wzrostu zainteresowania składaniem petycji w UE, poziom ich wykorzystania należy ciągle ocenić jako stosunkowo niski. W rezultacie, słabe jest też uznanie dla tego instrumentu w europejskim społeczeństwie. Sytuacja taka wskazuje na potrzebę prowadzenia dalszych, promujących zastosowanie petycji działań edukacyjnych. Warto je uwzględnić szczególnie w nowych edycjach unijnych programów, takich jak: „Europa dla Obywateli” czy „Erazmus+”. Zwiększeniu społecznego uznania dla tego mechanizmu demokracji bezpośredniej będzie służyła także postulowana wyżej poprawa poziomu transparentności w jego stosowaniu.
Biuletyn Kompas - Instytut Spraw Publicznych