28 kwietnia prof. Maciej Szpunar, Rzecznik Generalny Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej przedstawił swoją opinię w sprawie pytania prejudycjalnego włoskiego Tribunale di Firenze, a dotyczącego obywatela państwa trzeciego przebywającego nielegalnie na terytorium państwa członkowskiego po ponownym wjeździe na terytorium tego państwa, wbrew zakazowi wjazdu wydanemu łącznie z decyzją nakazującą powrót na podstawie dyrektywy 2008/115/WE. Do Trybunału zwrócono się z pytaniem, czy dyrektywa 2008/115 stoi na przeszkodzie stosowaniu wobec takiej osoby kary pozbawienia wolności. Przedstawiamy obszerne fragmenty tej opinii.

„Czy bycie obcokrajowcem jest przestępstwem? Nie sądzimy”. Tak brzmią końcowe słowa wspólnej, częściowo odrębnej opinii sześciu sędziów Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC) przedstawionej w mającej doniosłe znaczenie sprawie Saadi przeciwko Zjednoczonemu Królestwu.

Jak przypomina M. Szpunar, w podobnym duchu wypowiedziała się Agencja Praw Podstawowych Unii Europejskiej, według której „sam fakt, że dana osoba jest emigrantem o nieuregulowanej sytuacji prawnej, nie może być wystarczającą podstawą do jej zatrzymania”.

Ściganie i karanie obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium państwa członkowskiego jest przedmiotem ożywionej debaty. Nawet podmioty, do których należy ocena prawna, często nie mogą oprzeć się pokusie używania argumentów natury polityczno-prawnej, o czym świadczą najwyraźniej dwie przytoczone wyżej wypowiedzi.

Okoliczności faktyczne, postępowanie i pytanie prejudycjalne

Skerdjan Celaj, obywatel Albanii, wjechał na terytorium Włoch w nieznanym czasie. W dniu 26 sierpnia 2011 r. został aresztowany przez władze włoskie za usiłowanie rozboju, za co został skazany na karę roku pozbawienia wolności (wykonanie tej kary zostało zawieszone) oraz grzywnę w wysokości 400 EUR. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu 15 marca 2012 r.

W dniu 17 kwietnia 2012 r. prefekt Florencji wydał dekret w sprawie doprowadzenia do granicy, zaś questore di Firenze (szef policji we Florencji) wydał nakaz wydalenia, któremu towarzyszył zakaz ponownego wjazdu do Włoch w okresie trzech lat. Prefekt Florencji stwierdził w swej decyzji, że należy wykluczyć możliwość skorzystania z uprawnienia do dobrowolnego powrotu, gdyż okoliczności sprawy uzasadniały niezwłoczne doprowadzenie S. Celaja do granicy. Nie wniósł on bowiem o wyznaczenie terminu dobrowolnego wyjazdu, a nadto istniało ryzyko ucieczki, gdyż nie przedłożył on żadnych dokumentów wskazujących na możliwość zakwaterowania.

Ze względu na brak miejsca w samolocie i niemożność umieszczenia cudzoziemca w ośrodku detencyjnym, nie zastosowano przymusowego doprowadzenia do granicy, a questore di Firenze nakazał S. Celajowi opuszczenie terytorium państwa, uprzedzając go jednocześnie, że w przeciwnym wypadku zostaną na niego nałożone kary przewidziane przez prawo.

S. Celaj w dalszym ciągu pozostawał we Włoszech. Został on trzykrotnie zidentyfikowany w trzech różnych miejscach, w okresie od 27 lipca 2012 r. do 30 sierpnia 2012 r., w związku z zarzutami dotyczącymi statusu nielegalnego emigranta oraz uprawy środków odurzających. 4 września 2012 r. S. Celaj z własnej woli zgłosił się na posterunek policji granicznej w Brindisi, a następnie dobrowolnie opuścił terytorium państwa.

Następnie S. Celaj ponownie wjechał na terytorium Włoch. W dniu 14 lutego 2014 r. został aresztowany z powodu naruszenia art. 13 ust. 13 decreto legislativo nr 286 z 1998 r. przez karabinierów z posterunku w San Piero a Sieve. Prokurator wszczął przeciwko niemu postępowanie karne przed Tribunale di Firenze (sądem rejonowym we Florencji), wnosząc o skazanie go na karę ośmiu miesięcy pozbawienia wolności na podstawie art. 13 ust. 13 decreto legislativo nr 286 z 1998 r.

W ramach tego postępowania postanowieniem z dnia 22 maja 2014 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 12 czerwca 2014 r., Tribunale di Firenze przedstawił następujące pytanie prejudycjalne:

 

„Czy przepisy dyrektywy 2008/115 stoją na przeszkodzie obowiązywaniu przepisów prawa krajowego państw członkowskich, przewidujących karę pozbawienia wolności do lat czterech dla obywatela państwa trzeciego, który po tym, jak został odesłany do kraju pochodzenia, nie tytułem ani nie w konsekwencji sankcji karnej, powrócił na terytorium państwa z naruszeniem legalnie wydanego zakazu wjazdu, w sytuacji kiedy taki obywatel nie został uprzednio poddany środkom przymusu określonym w art. 8 dyrektywy 2008/115 celem jego szybkiego i skutecznego wydalenia?”.

 

Uwagi na piśmie przedstawiły rządy: czeski, niemiecki, grecki, włoski, norweski i szwajcarski, a także Komisja Europejska.

Ocena

Po raz kolejny do Trybunału zwrócono się o wydanie orzeczenia w przedmiocie zgodności krajowej sankcji prawnokarnej z przepisami dyrektywy 2008/115. Tym razem sprawa dotyczy krajowej sankcji prawnokarnej w postaci kary pozbawienia wolności, która ma zostać wymierzona obywatelowi państwa trzeciego jedynie na tej podstawie, że po powrocie z państwa członkowskiego na terytorium swego państwa pochodzenia w ramach wcześniejszej procedury powrotu ponownie wjechał on na terytorium tego samego państwa członkowskiego.

Trybunał wielokrotnie stwierdzał już, że chociaż co do zasady ustawodawstwo karne i normy postępowania karnego mieszczą się w kompetencji państw członkowskich i chociaż ani dyrektywa 2008/115, ani jej podstawa prawna nie wykluczają właściwości państw członkowskich w zakresie prawa karnego w obszarze nielegalnej imigracji i nielegalnego pobytu, to państwa członkowskie nie mogą stosować uregulowań z zakresu prawa karnego mogących zagrażać realizacji celów wytyczonych przez dyrektywę 2008/115, a tym samym pozbawiać ją skuteczności.

Przed przystąpieniem do analizy przepisu krajowego, o którym mowa w postępowaniu głównym, chciałbym pokrótce przypomnieć, na użytek niniejszego postępowania, tryb ustanowiony w dyrektywie 2008/115 oraz orzecznictwo Trybunału dotyczące sankcji prawnokarnych w kontekście tej dyrektywy.

Tryb powrotu, wydalania i zatrzymywania ustanowiony w dyrektywie 2008/115

Procedura powrotu ustanowiona w dyrektywie 2008/115 była już obszernie opisywana w różnych sprawach rozpatrywanych przez Trybunał. Dlatego mój opis na tym etapie postępowania może być zwięzły i ograniczać się do kluczowych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy aspektów

Przed przystąpieniem do analizy przepisu krajowego, o którym mowa w postępowaniu głównym, chciałbym pokrótce przypomnieć, na użytek niniejszego postępowania, tryb ustanowiony w dyrektywie 2008/115 oraz orzecznictwo Trybunału dotyczące sankcji prawnokarnych w kontekście tej dyrektywy.

Sąd odsyłający ustalił, że S. Celaj przebywa nielegalnie na terytorium Włoch. W myśl art. 2 ust. 1 dyrektywy 2008/115 akt ten znajduje zatem zastosowanie. Nie wchodzi w grę żaden z wyjątków przewidzianych w art. 2 ust. 2 i 3. W szczególności nic nie wskazuje na to, że S. Celajowi odmówiono wjazdu na podstawie art. 13 kodeksu granicznego Schengen.

Powstaje zatem pytanie, czy w niniejszej sprawie władze włoskie mogą wymierzyć S. Celajowi karę pozbawienia wolności.

Rządy włoski, czeski, niemiecki, grecki, norweski i szwajcarski, a także Komisja, stoją na stanowisku, że jest to możliwe. Twierdzą one, że okoliczności faktyczne istniejące w niniejszej sprawie da się odróżnić od tych, które rozpatrywano w sprawach El Dridi i Achughbabian. Chociaż pewne szczegółowe aspekty argumentacji tych podmiotów są odmienne, to wszystkie one prezentują pogląd, że należy odróżnić sytuację obywatela państwa trzeciego, który wjeżdża na terytorium państwa członkowskiego po raz pierwszy, od sytuacji, w której w późniejszym czasie ponownie wjeżdża on na terytorium tego państwa, po przeprowadzeniu procedury powrotu. W pierwszej z tych sytuacji państwo członkowskie musi bezwzględnie zastosować dyrektywę 2008/115, zaś w drugiej z nich dane państwo może uznać, że bardziej stosowne będzie wymierzenie kary pozbawienia wolności, tak aby odstraszyć obywatela państwa trzeciego od podejmowania kolejnych prób nielegalnego wjazdu na jego terytorium.

Z drugiej strony sąd odsyłający stoi na stanowisku, że zupełnie nieistotne jest rozstrzygnięcie w przedmiocie znaczenia różnic pojęciowych i strukturalnych istniejących między rozmaitymi sytuacjami, w których może znaleźć się cudzoziemiec w zależności od tego, czy jego obecność na terytorium państwa wynika z nielegalnego wjazdu, czy z ponownego nielegalnego wjazdu w następstwie uprzedniej decyzji o wydaleniu.

Podzielam pogląd prezentowany przez sąd odsyłający i pragnę zwrócić uwagę Trybunału na fakt, że podejście to jest w pełni zgodne z dotychczasowym orzecznictwem.

Jak wskazano wyżej, dyrektywa 2008/115 dotyczy powrotu nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich. Kwestie wjazdu na terytorium Unii Europejskiej regulują w pierwszym rzędzie przepisy stanowiące dorobek prawny Schengen, a w szczególności kodeks graniczny Schengen. Dlatego, choć unijne polityki wjazdu i powrotu są ze sobą nierozerwalnie związane, to nie można zapominać, że są one uregulowane w odrębnych aktach prawnych. Wyrażono to w sposób jasny w art. 2 ust. 2 lit. a) dyrektywy, w myśl którego państwa członkowskie mogą postanowić, że nie będą stosować dyrektywy do obywateli państw trzecich, którzy podlegają zakazowi wjazdu zgodnie z art. 13 kodeksu granicznego Schengen. Świadczy o tym także okoliczność, że jedynie jako motyw dyrektywy 2008/115, a nie jako jej przepis funkcjonuje zapis, który zachęca państwa członkowskie do uzyskania szybkiego dostępu do informacji o zakazach wjazdu wydanych przez inne państwa członkowskie i który przewiduje, że wymiana tych informacji powinna przebiegać zgodnie z rozporządzeniem SIS II.

Nadrzędnym celem dyrektywy 2008/115 nie jest zapobieganie, ale położenie kresu nielegalnemu przebywaniu. Ze względu na to, że zakaz wjazdu ma charakter pomocniczy, sankcje za jego nieprzestrzeganie nie mogą zagrażać realizacji owego nadrzędnego celu. Inaczej mówiąc, zatrzymanie czy pozbawienie wolności w celu wyegzekwowania zakazu wjazdu nie mogą zagrażać przebiegowi przyszłej procedury powrotu.

Nie oznacza to wcale, że istnienie zakazu wjazdu jest pozbawione sensu z punktu widzenia państwa członkowskiego – poprzez uniemożliwienie danej osobie ponownego, zgodnego z prawem wjazdu na terytorium państwa członkowskiego w przyszłości, zakaz ten może zniechęcić obywatela państwa trzeciego do ponownego wjazdu na to terytorium w sposób nielegalny. Tak więc sama dyrektywa wyposaża państwa członkowskie w środki służące zniechęceniu obywateli państw trzecich do ponownego nielegalnego wjazdu na ich terytorium.

Jednakże, w sytuacji gdy obywatel państwa trzeciego (nielegalnie) wjechał lub ponownie wjechał na terytorium danego państwa członkowskiego, zastosowanie znajdują ciążące na państwach członkowskich obowiązki wynikające z dyrektywy.

Na zakończenie Maciej Szpunar pisze:

Wnioski

Mając na uwadze powyższe rozważania, proponuję, aby na pytanie prejudycjalne przedłożone przez Tribunale di Firenze (Włochy) Trybunał udzielił następującej odpowiedzi:

Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, a w szczególności jej art. 15 i 16, należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie uregulowaniu państwa członkowskiego, takiemu jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, które przewiduje wymierzenie przebywającemu nielegalnie obywatelowi państwa trzeciego kary pozbawienia wolności wyłącznie z tego względu, że po powrocie do swego kraju pochodzenia w ramach wcześniejszej procedury powrotu ponownie wjechał on na terytorium tego państwa członkowskiego.