I. Wprowadzenie

Zjawisko lobbingu, rozumianego jako zespół działań zmierzających do wywarcia wpływu na kształt rozstrzygnięć podejmowanych przez organy władzy publicznej, jest nierozerwalnie związane z procesem rządzenia. W praktyce stosowania lobbingu dochodzi bowiem do różnych interakcji między podmiotami reprezentującymi interesy partykularne a mandatariuszami lub innymi funkcjonariuszami aparatu państwowego.

Wielorakie implikacje tego faktu są szczególnie widoczne w państwach demokratycznych, w których tzw. przetarg interesów i towarzyszące mu kontakty lobbistyczne są nieodłącznym elementem procesu decyzyjnego. Przy tej okazji stosunkowo często wychodzą na jaw informacje, że są to relacje poddające w wątpliwość bezstronność decydentów lub mające wyraźnie korupcjogenne tło. W efekcie działalność lobbingowa ma w oczach opinii publicznej zazwyczaj negatywne konotacje. Coraz powszechniej zdarzają się zatem próby „ucywilizowania” lobbingu, najczęściej przez poddanie go rygorom stosownych regulacji prawnych. Należy jednak zauważyć, iż wszelka reglamentacja tej złożonej problematyki wkracza w obszar praw obywatelskich chronionych normami konstytucyjnymi. W takim przypadku niezwykle łatwo jest przekroczyć gra-nice stosownego kompromisu i narazić się na zarzut, że treść regulacji jest niekonstytucyjna. Z tymi problemami szczególnie często borykało się federalne ustawodawstwo lobbingowe w USA. Warto je zatem poddać analizie, gdyż w tej materii doświadczenia amerykańskie mają szczególną wartość. Taka konkluzja wynika zarówno z samej żywotności instytucji lobbingu, jak również z istotnej ewolucji jego regulacji prawnej. Podkreślenia wymaga także uniwersalizm zasadniczych dylematów konstytucyjnych towarzyszących próbom reglamentacji działalności lobbingowej, który wykracza poza środowisko ustrojowe Stanów Zjednoczonych. W efekcie analiza dyskutowanej problematyki może znaleźć praktyczne zastosowanie także w polskich realiach.

II. Ustawa o regulacji lobbingu z 1946 r.

Początki działalności lobbingowej w USA kojarzone są zazwyczaj z dziewiętnastowieczną gwałtowną ekspansją ekonomiczną, która dokonywała się w środowisku stosunkowo niewykształconego systemu prawnego. Początkowo zjawisko lobbingu występowało wyłącznie na szczeblu lokalnym, a następnie – wraz ze wzrostem znaczenia federalnego ośrodka władzy — pojawiło się w Waszyngtonie. W realiach amerykańskich zasadniczym źródłem jego legitymizacji była i nadal jest I poprawka do konstytucji federalnej, gwarantująca prawo wnoszenia petycji do rządu. Nie dziwi zatem fakt, że naruszenie granic ochrony wywodzonych z prawa do petycji było pierwszym argumentem podnoszonym przez przeciwników jakiejkolwiek regulacji prawnej lobbingu — w pierwszym okresie bardzo skutecznym, mimo ujawnianych przykładów korumpowania nie tylko pojedynczych legislatorów, ale wręcz całych legislatur stanowych. Beneficjenci lobbingu bardzo efektywnie bronili się przed zakusami reglamentacyjnymi mniej więcej do połowy XIX w. Zmiany w tym zakresie zapoczątkowano na szczeblu stanowym. Kongres pierwszą próbę całościowego uregulowania tego zjawiska podjął w 1876 r., kiedy przyjął uchwałę, w której przewidziano rejestrację lobbistów i ustanowiono dla nich specjalny organ nadzoru. Uchwała ta jednak obowiązywała tylko do końca kadencji. Kolejne dekady przyniosły kolejne przykłady inicjatyw na rzecz przyjęcia całościowej regulacji zjawiska lobbingu podejmowanych w Kongresie. Nie mogąc jednak osiągnąć stosownego kompromisu, Kongres uchwalał ustawy poświęcone sektorowej aktywności lobbingowej. Wprowadzono zatem obowiązek rejestrowania się lobbystów, reprezentujących przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, transportu morskiego i stoczniowego oraz przedstawicieli obcych rządów. Przełom nastąpił dopiero w trakcie prac nad ustawą dotyczącą reorganizacji Kongresu, podjętych w roku 1945. W efekcie, w dniu 2 sierpnia 1946 r., prezydent Harry S. Truman podpisał ustawę o reorganizacji Kongresu, której trzecia część nosiła tytuł: ustawa o regulacji lobbingu (Regulation of Lobbying Act, dalej: RLA).

Postanowienia ustawy o regulacji lobbingu — poza zdefiniowaniem podstawowych pojęć, takich jak: „wpłata”, „wydatek”, „ustawodawstwo” — nakładały na lobbistów dwa podstawowe obowiązki: sprawozdawczy i rejestracyjny. Ten pierwszy realizowany był przez dokumentowanie m.in. wpłat i wydatków na prowadzenie działalności lobbingowej, co miało być realizowane w formie sprawozdań składanych sekretarzowi Izby Reprezentantów (clerk). Natomiast drugi związany był z koniecznością zarejestrowania się w rejestrze prowadzonym przez sekretarza Izby Reprezentantów i sekretarza Senatu. W tym zakresie, zgodnie z ustawą, lobbista oprócz swoich danych osobowych musiał ujawnić m.in. warunki finansowe zatrudnienia i określić przedmiot swych oddziaływań. Naruszenie wymienionych obowiązków sprawozdawczych i rejestracyjnych było zagrożone odpowiedzialnością karną.

Ustawa o regulacji lobbingu już od momentu wejścia w życie została poddana krytyce zarówno ze strony zwolenników, jak i przeciwników reglamentacji działalności lobbingowej. Pierwsi wskazywali na liczne braki i luki umożliwiające obchodzenie jej postanowień, a dla drugich nawet tak podstawowa regulacja stanowiła niedopuszczalną ingerencję, przede wszystkim w prawo petycji chronione przez I poprawkę do konstytucji. Przeciwnicy nowej regulacji podjęli zatem próbę zakwestionowania konstytucyjności RLA w sądzie. Efektem było postępowanie w sprawie United States versus Harriss, zakończone 7 czerwca 1954 r. wyrokiem Sądu Najwyższego.

W ocenie Sądu Najwyższego, zasadnicze wątpliwości, co do zgodności z konstytucją, dotyczyły postanowień art.: 305, 307 i 308 ustawy o regulacji lobbingu, odnoszące się odpowiednio do obowiązku sprawozdawczego i zakresu podmiotowego oraz obowiązku rejestracyjnego. Wymienione przepisy kwestionowano głównie z uwagi na to, że są niejasne i zbyt niedookreślone, aby m.in. zapewnić wystarczające gwarancje procesowe w postępowaniu karnym. Powództwo domagało się zatem uznania niekonstytucyjności art. 305 i 308, które — zdaniem powoda — naruszały prawa gwarantowane I poprawką do Konstytucji federalnej, takie jak: wolność słowa, prasy i składania petycji. Problem ograniczania prawa petycji rozważany był przez Sąd Najwyższy również w kontekście postanowień karnych zawartych w art. 310(b) RLA.

Uzasadniając wyrok w imieniu większości składu orzekającego, prezes Sądu Najwyższego Earl Warren stwierdził, że chociaż niewątpliwie przepisy art. 305 i 308 wymagają doprecyzowania, to nie naruszają praw gwarantowanych I poprawką do Konstytucji, m.in. z uwagi na fakt, iż trudno jest wymagać od członków Kongresu samo-dzielnego identyfikowania wszystkich nacisków, którym są poddawani. Dlatego też, „[...] pełna realizacja ideału rządu amerykańskiego przez wybranych reprezentantów w niemałym stopniu zależy od ich możliwości właściwej oceny takich nacisków. W innym przypadku głos obywateli może być zbyt łatwo zagłuszony przez głos grup interesów specjalnych dążących do uprzywilejowanego traktowania w przebraniu zwolenników interesu publicznego. To jest zło, któremu ustawa o lobbingu ma zaradzić [...]. Kongres nie dążył do zakazania takich nacisków. Pragnął jedynie odrobiny informacji od tych, którzy są wynajmowani w celu wpływania na ustawodawstwo lub którzy zbierają lub wydają fundusze w tym celu. Chce tylko wiedzieć, kto jest wynajęty, kto daje pieniądze i jak wiele. Działał w tym samym duchu i w podobnym celu, jak przy uchwaleniu ustawy o federalnych praktykach antykorupcyjnych — aby zachować uczciwość podstawowych procesów rządzenia [...]. Stwierdzamy zatem, że art. 305 i 308 zastosowane do osób zdefiniowanych w art. 307 nie naruszają I poprawki”. Należy ponadto zauważyć, że również w zdaniach odrębnych nie podnoszono argumentu, iż przepisy I poprawki wykluczają możliwość uchwalenia przez Kongres aktu prawnego regulującego lobbing. Sędziowie, którzy je zgłosili, podkreślali raczej niską jakość i zbyt mało precyzyjny język ustawy, szczególnie istotny w kontekście jej postanowień karnych.

W analizowanym wyroku Sąd Najwyższy potwierdził konstytucyjność ustawy o regulacji lobbingu, ale jednocześnie znacząco zawęził jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Ingerencja Sądu dotyczyła głównie konieczności wyłączenia spod zakresu reglamentacji sfery pośrednich oddziaływań na ustawodawstwo (tzw. indirect lub grass-roots lobbying). Rozstrzygnięcie w istotny sposób ograniczyło również krąg podmiotów, na które nałożono obowiązki sprawozdawcze i rejestracyjne. Zdaniem Sądu Najwyższego, samo poddanie lobbingu regulacji prawnej jest zgodne z konstytucją, szczególnie w kontekście ewentualnego naruszenia prawa petycji. Natomiast czym innym jest konstytucyjność konkretnych wymogów podmiotowych i przedmiotowych, jakie powinny znaleźć się w takiej ustawie. Bezpośrednim efektem takiej filozofii było ograniczenie do minimum skuteczności RLA.

Znaczenie wyroku Sądu Najwyższego w sprawie United States versus Harriss wykroczyło jednak poza sferę samej regulacji, gdyż faktycznie legitymizowało możliwość prowadzenia kolejnych prac legislacyjnych. Takiej oceny dyskutowanego rozstrzygnięcia nie zmienia fakt, iż musiało minąć ponad 40 lat do zastąpienia nieskutecznej i powszechnie krytykowanej RLA nową regulacją, czyli ustawą o jawności lobbingu.

III. Ustawa o jawności lobbingu z 1995 r.

Świadomość nieskuteczności ustawy o regulacji lobbingu skutkowała wielokrotnie ponawianymi próbami jej zmiany. W efekcie, w prawie każdej kolejnej kadencji Kongresu pojawiał się stosowny projekt. Mimo to większość niezbędną do uchwalenia nowej ustawy zdołano uzyskać dopiero w roku 1995. Wejście w życie ustawy o jawności lobbingu (Lobbying Disclosure Act, dalej: LDA) stwarzało nadzieję na znaczący przełom w sferze federalnej reglamentacji zjawiska lobbingu. Jednocześnie niosło jednak ryzyko powrócenia sporów o konstytucyjność jej postanowień. Prób kwestionowania ustawy można się było spodziewać, tym bardziej, że — w porównaniu z poprzednią ustawą — znacząco zmodyfikowano jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Wśród najistotniejszych zmian należy wskazać istotne rozbudowanie w LDA legalnych definicji służących doprecyzowaniu użytych terminów. W ustawie rozróżniono dwie kategorie lobbistów, tj. pracowników lobbingujących na rzecz swego pracodawcy i podmioty wynajmowane do prowadzenia lobbingu. Określono również grupę funkcjonariuszy publicznych i to nie tylko — jak było do tej pory — w Kongresie, ale także w administracji, z którymi tzw. kontakt lobbingowy (lobbying contact) skutkuje powstaniem obowiązku rejestracji. Zakres przedmiotowy przepisów rejestracyjnych i sprawozdawczych LDA ograniczono wyłącznie do podmiotów, które otrzymują wynagrodzenie z tytułu prowadzenia działalności lobbingowej oraz w danym sześciomiesięcznym okresie wykonały co najmniej jeden kontakt lobbingowy lub na działania lobbingowe na rzecz danego klienta poświęciły co najmniej 20% swego czasu. Utrzymano wyłączenie spod rygorów regulacji pośrednich metod komunikacji z funkcjonariuszami publicznymi. Doprecyzowano przepisy dotyczące obowiązków rejestracyjnych i sprawozdawczych. Mimo to już w 1998 r., a następnie w roku 2007 dokonano znaczących nowelizacji LDA. Szczególnie ważne zmiany wniosła ostatnia z wymienionych nowelizacji. Dotyczyły one przede wszystkim dalszego zaostrzenia wymogów rejestracyjnych i sprawozdawczych oraz kar za naruszenie przepisów ustawy. Istotnym novum było również wprowadzenie przepisów ustanawiających procedury monitorowania przestrzegania postanowień ustawy o jawności lobbingu.

Między uchwaleniem w roku 1946 ustawy o regulacji lobbingu a ostatnimi istotnymi poprawkami LDA z roku 2007 upłynęło ponad 60 lat. W tym okresie w USA zaszły znaczące przemiany polityczne, społeczne i obyczajowe. Oczywiste jest, że znalazły one swoje odbicie także w ustawodawstwie i w orzecznictwie sądowym. Ewolucję, która zaszła w interesującym nas aspekcie, ilustruje m.in. zmiana uzasadnienia potrzeby regulacji prawnej lobbingu. W przypadku RLA mowa była o zapewnieniu stosownej wiedzy członkom Kongresu. Zasadniczym celem, który ma realizować LDA, jest ujawnienie opinii publicznej aktywności lobbingowej i podnoszenie zaufania społeczeństwa amerykańskiego do działań organów władzy. Nie wywołuje zatem kontrowersji pogląd, że współcześnie problem konstytucyjności ustawodawstwa lobbingowego nie powinien być rozpatrywany wyłącznie w kontekście ograniczeń narzuconych przez Sąd Najwyższy w wyroku United States versus Harriss. Faktem jest, iż orzeczenie to nadal ma zasadnicze znaczenie w kontekście dyskutowanej materii, szczególnie w kwestii dopuszczalności regulacji zjawiska lobbingu w świetle prawa petycji chronionego I poprawką. Trudno się bowiem spodziewać powództwa o podobnym zakresie rzeczowym.

Wątpliwości co do zgodności z konstytucją mogą zatem budzić wyłącznie szczegółowe rozwiązania przyjęte w aktualnie obowiązującym ustawodawstwie lobbingowym, które w niektórych aspektach wykraczają poza ramy określone w dyskutowanym orzeczeniu. W efekcie potencjalny zakres sporu powinien w pierwszej kolejności obejmować szeroko rozumianą wolność słowa. Trzeba mieć przy tym świadomość dynamiki zmian zachodzących zarówno w ustawodawstwie regulującym sferę publiczną, jak i w stanowisku samego Sądu Najwyższego. Oba te czynniki powodują, że zastrzeżenia zgłaszane parę dekad temu współcześnie w dużej mierze nie mają racji bytu. Może to prowadzić do konkluzji, że wymogi ustanowione w LDA i jej poprawkach nie powinny zostać uznane za niekonstytucyjne. Tak jednoznaczne stwierdzenie nie jest jednak uprawnione z uwagi na brak stosownego orzecznictwa sądowego poświęconego LDA. Uzasadnienia takiej tezy można wyłącznie poszukiwać w szeregu wyroków Sądu Najwyższego, sformułowanych przy okazji rozstrzygania kwestii konstytucyjności ustawodawstwa o zbliżonym zakresie przedmiotowym.

Na pierwszy plan wysuwają się tutaj orzeczenia, które zapadły przy okazji badania konstytucyjności federalnego ustawodawstwa regulującego finansowanie kampanii wyborczych. Wynika to z podobnego ratio legis przedmiotowych aktów prawnych i zasadniczych zastrzeżeń w zakresie ich zgodności z zasadą wolności słowa. Ta spójność jest szczególnie widoczna w zakresie wymogów jawności przepływów finansowych. W efekcie, w uzasadnieniach wyroków federalnego Sądu Najwyższego w takich znanych sprawach, jak Buckley versus Valeo z roku 1976 i 2003 i w sprawie McConnell versus Federal Election Commission z 2003 r., możemy zidentyfikować wątki istotne w kontekście analizy konstytucyjności LDA. Przykładowo w pierwszym z wymienionych wyroków uznano za konstytucyjne m.in. zobowiązanie podmiotów prywatnych do ujawniania wydatków poniesionych na rzecz wspierania lub zwalczania kandydatów w wyborach. Natomiast w wyroku w sprawie McConnell versus Federal Election Commission podtrzymano konstytucyjność postanowień dotyczących obowiązku ujawniania aktywności finansowej w kampaniach wyborczych zawartych w ustawie Bipartisan Campaign Reform Act of 2002. Istotne jest przy tym, że w obu przypadkach Sąd Najwyższy argumentował swoje stanowisko (a zatem i konstytucyjność przedmiotowych regulacji) m.in. prawem opinii publicznej do uzyskania pełnej informacji o kandydatach oraz koniecznością zwalczania korupcji bądź nawet potencjalnych źródeł jej występowania. Zdaniem Sądu, istnieją dowody, że ci, którzy np. wpłacają duże kwoty na rzecz partii politycznych, otrzymują uprzywilejowany dostęp do funkcjonariuszy wysokiego szczebla. Niewątpliwie zasadniczo podobne przesłanki uzasadniają rację bytu ustawodawstwa lobbingowego.

Należy również wziąć pod uwagę fakt, iż przepisy ustaw o finansowaniu kampanii politycznych są — generalnie — bardziej restrykcyjne w zakresie kreowania obowiązków jawności informacji niż LDA, np. zawierają niższe limity wydatków podlegających obowiązkom sprawozdawczym bądź wymagają bardziej szczegółowego ujawniania powiązań z popieranym lub zwalczanym kandydatem. Na tej podstawie można domniemywać, że w przypadku kwestionowania konstytucyjności przepisów LDA dotyczących obowiązków rejestracyjnych i sprawozdawczych powinny one zostać uznane za zgodne z I poprawką do konstytucji. Przede wszystkim dlatego, iż nie kolidują one z prawem do prowadzenia lobbingu, a służą wyłącznie zachowaniu jawności działalności lobbingowej. Takie oczekiwania potwierdza pierwsze rozstrzygnięcie sądowe odnoszące się do kwestii konstytucyjności LDA, po jej poprawkach z 2007 r., czyli orzeczenie w sprawie National Association of Manufacturers versus Taylor. Z uwagi na podobne przesłanki nie powinno również budzić wątpliwości konstytucyjnych rozszerzenie zakresu podmiotowego LDA (w stosunku do kręgu podmiotów określonych w RLA) przez objęcie regulacją kontaktów lobbingowych z pracownikami organów egzekutywy.

W kontekście tych rozważań należy odnotować, że istnieją przykłady, kiedy Sąd Najwyższy zachowuje w swych rozstrzygnięciach pewną wstrzemięźliwość we wspieraniu dążenia do pełnej jawności życia politycznego. Zasadniczo dotyczy to osób prywatnych i zmarginalizowanych grup, których aktywność w sferze publicznej zasługuje – zdaniem Sądu - na pewien stopień anonimowości. Ochrona prawa do anonimowej wypowiedzi politycznej ograniczona jest jednak tylko do sytuacji, w których istnieje racjonalne prawdopodobieństwo, że ujawnienie informacji pociąga za sobą realne zagrożenie. Zgodnie jednak z prezentowaną przez Sąd Najwyższy linią orzeczniczą, takie okoliczności wymagają analizy indywidualnego przypadku i należy je traktować jako wyjątek od reguły. Takie wnioski można wysnuć zarówno z orzeczeń w sprawach Buckley versus Valeo, McConnell versus Federal Election Commission, Brown versus Socialist Workers'74 Campaign Committee, jak i z orzeczenia w sprawie McIntyre versus Ohio Elections Commission oraz wcześniejszych rozstrzygnięć, np. w sprawie National Association for the Advancement of Colored People versus Alabama. W interesującym nas kontekście należy zauważyć, że liberalizowanie obowiązków sprawozdawczych i rejestracyjnych konstruowane na podstawie takich przesłanek nie miałoby praktycznego wpływu na funkcjonalność LDA.

Przepisy regulujące obowiązki sprawozdawcze i rejestracyjne zawarte w LDA stanowią potencjalnie najpoważniejsze źródło wątpliwości co do konstytucyjności ustawy o jawności lobbingu, nie oznacza jednak, że jedyne. W analizowanej ustawie można bowiem zidentyfikować przynajmniej dwa inne obszary regulacji, które mogą budzić podobne obiekcje. Po pierwsze, dyskusyjne są przepisy wyłączające Kościoły i organizacje religijne z zakresu podmiotowego LDA. W tym przypadku ostrzeżenia, co do potencjalnego zagrożenia naruszenia zasady rozdziału Kościoła od państwa, zgłaszali na etapie prac legislacyjnych w Izbie Reprezentantów przedstawiciele Departamentu Sprawiedliwości. Przedstawiali również zastrzeżenia odnośnie do przepisów LDA, które kreują pewne kompetencje wykonawcze sekretarza Senatu i sekretarza Izby Reprezentantów, a mogą być postrzegane jako naruszające zasadę podziału władzy. W obu przypadkach kwestionowane przepisy weszły w życie w swym pierwotnym brzmieniu i do tej pory nie były przedmiotem postępowań sądowych. Nie wyklucza to oczywiście możliwości zakwestionowania ich w przyszłości.

IV. Podsumowanie

Ponad sześć dekad obowiązywania amerykańskiego ustawodawstwa lobbingowego wskazuje, że zjawisko lobbingu niełatwo jest poddać skutecznej regulacji. Wynika to przede wszystkim z dynamiki i złożoności podmiotowej i przedmiotowej sfery reglamentacji. Równie trudne jest takie ukształtowanie aktu prawnego, aby nie ograniczał on podstawowych praw chronionych konstytucją. W warunkach amerykańskich granica tego kompromisu znacząco ewoluowała na przestrzeni lat. Początkowy spór dotyczył bowiem samej możliwości poddania lobbingu regulacji prawnej w ogóle. Konstytucyjność tej kwestii została jednak jednoznacznie rozstrzygnięta. W efekcie kontrowersje ogniskują się obecnie wokół konstytucyjności szczegółowych rozwiązań służących realizacji celów regulacji. Takie zdefiniowanie pola ewentualnego konfliktu przenosi zasadniczą dyskusję o konstytucyjności ustawodawstwa lobbingowego z ochrony prawa petycji na ochronę prawa do swobody wypowiedzi politycznej. W tej zaś materii obowiązująca ustawa LDA nie wykracza poza powszechnie akceptowane w USA standardy transparentności życia publicznego, a nawet — zdaniem krytyków — znacząco od nich odstaje. Szczególnie przez istniejące w niej ograniczenia jawności pewnych działań lobbingowych, brak skutecznych mechanizmów kontroli, a przede wszystkim pominięcie lobbingu grass-roots. Ewentualne poprawki dotyczące zaostrzenia obowiązków sprawozdawczych i rejestracyjnych nie powinny jednak budzić zasadniczych wątpliwości. Inaczej może być w przypadku wprowadzenia przepisów regulujących lobbing pośredni, co do których istnieje znaczące prawdopodobieństwo podejmowania prób podważania ich konstytucyjności.

Ewolucja amerykańskiego ustawodawstwa lobbingowego dostarcza bogatego materiału analitycznego, który może być wykorzystany w kontekście poprawy jakości także polskiej regulacji zjawiska lobbingu. Tym bardziej, że skuteczność ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa budzi istotne wątpliwości. Opinia publiczna oczekuje z kolei znaczącego postępu w jawności życia politycznego i w walce z korupcją, a takie są przecież zasadnicze cele, które ma realizować ustawodawstwo lobbingowe, niezależnie od kraju jego obowiązywania.

* Dr Krzysztof Zwierzchowski, Uniwersytet Śląski w Katowicach, Katedra Prawa Konstytucyjnego.

Przegląd Sejmowy 1/2015