1. Wstępna kontrola i odmowa nadania dalszego biegu (art. 76-79 proj. u. TK)

 Instytucja wstępnej kontroli, kończącej się rozstrzygnięciem w przedmiocie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu (czego konsekwencją jest jej zadekretowanie we właściwym repertorium i wyznaczenie składu orzekającego) lub odmowy nadania dalszego biegu, dobrze wpisała się w wieloletnią praktykę orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego. Dotycząca tych kwestii regulacja art. 76 i n. proj. u. TK jest, w znacznej mierze, kontynuacją rozwiązań znanych z art. 36 i art. 49 u. TK. Równocześnie jednak projekt wprowadza w tym zakresie szereg zmian zasługujących na bliższą uwagę.

Podstawowym problemem wydaje się brak jednolitości co do określenia rodzajów i zakresu „formalnej kontroli”, o której mowa w tytule i przepisach rozdziału 5 projektu. Z porównania treści art. 77 i art. 78 proj. u. TK wynika, że zakłada on, wzorem dotychczasowych przepisów § 16-25 r. TK, dwa rodzaje formalnej kontroli pism inicjujących postępowanie w sprawie: (a) kontrolę „bezprzymiotnikową”, o której mowa w art. 77  proj. u. TK – sprawowaną bezpośrednio przez Prezesa Trybunału, w wypadku wniosków podmiotów posiadających legitymację ogólną (art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji), KRS (art. 191 ust. 1 pkt 2 Konstytucji) oraz pytań prawnych, która w razie pozytywnej weryfikacji kończy się „skierowaniem do rozpoznania”, a w razie stwierdzenia braków – wezwaniem do ich usunięcia (co interesujące, ustawa nie określa jednak wprost skutków nieusunięcia braków w terminie); (b) wstępną kontrolę – sprawowaną przez trzyosobowy skład orzekający, w wypadku wniosków podmiotów posiadających legitymację szczególną (za wyjątkiem KRS) oraz skarg konstytucyjnych, w efekcie której – po ewentualnym uruchomieniu postępowania o usunięcie braków – zapada postanowienie o nadaniu dalszego biegu lub odmowie jego nadania. Przyczyny opisanego dualizmu, poza dotychczasową tradycją regulacyjną, wydają się mało czytelne, a rezultat takiego rozwiązania – apragmatyczny. Wniosek ten dotyczy zwłaszcza pytań prawnych, które – jak wskazuje statystyka – stanowią coraz częstszą formę inicjowania konkretnej kontroli konstytucyjności prawa, ale i coraz częściej są dotknięte brakami skutkującymi ostatecznie umorzeniem postępowania przez właściwy (z reguły 5-osobowy) skład orzekający. Co więcej, przyjmując – jak to uczyniono powyżej – że KRS nie ma legitymacji ogólnej do występowania z wnioskami o kontrolę hierarchicznej zgodności norm, należy stwierdzić, że  projekt powiela ułomność obecnie obowiązującej u. TK, nie przewidując kontroli formalnej takiego wniosku i różnicując sytuację prawną wnioskodawców także w obrębie tej grupy.

Ponadto, wbrew sugestii wynikającej z tytułu rozdziału, wstępna kontrola, o której mowa w art. 78 proj. u. TK, nie ma wcale charakteru czysto formalnego. Zestawienie art. 78 ust. 3 z art. 106 ust. 1 proj. u. TK prowadzi do wniosku, że przedmiotem wstępnej kontroli jest nie tylko – jak można byłoby oczekiwać – problem dopuszczalności wniosku czy skargi, ale także – w pewnej mierze – jej ocena wartościująca (merytoryczna). Z przywołanych przepisów wynika bowiem, że odmawia się nadania dalszego biegu także wówczas, jeżeli wydanie orzeczenia (scil. wyroku) byłoby zbędne, a przesłanką owej „zbędności” może być brak w sprawie „istotnego zagadnienia prawnego” (zob. niżej). Jeżeli dodać do tego brak możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie nadania skardze lub wnioskowi dalszego biegu oraz brak związania samego Trybunału jakimkolwiek (nawet instrukcyjnym) terminem zakończenia etapu wstępnej kontroli, projektowana regulacja musi nasuwać zastrzeżenia.

Odrębny charakter mają problemy związane z systematyką regulacji. Wydaje się, że zupełnie niepotrzebna jest próba unormowania w przepisach rozdziału 5 całości zagadnień związanych z „formalną” kontrolą pism inicjujących postępowanie. Tak, jak nie są tutaj powtarzane ustawowe przesłanki warunkujące dopuszczalność wniosku, pytania prawnego czy skargi, tak też nie powinny być dublowane podstawy odmowy nadania dalszego biegu. Naszym zdaniem, przesłanki odmowy nadania dalszego biegu i umorzenia postępowania powinny być uregulowane łącznie; rozstrzygnięcia w tym przedmiocie różni jedynie faza wydania i skład orzekający. W związku z tym, właściwy przepis – który mógłby znaleźć się ostatecznie w rozdziale 5, tyle że pod zmienionym tytułem – powinien brzmieć: „Trybunał Konstytucyjny odmawia nadania wnioskowi lub skardze dalszego biegu, a w razie nadania postępowanie umarza, jeżeli: […]”. Być może, realizując konsekwentnie koncepcję stricte formalnego charakteru kontroli wstępnej, warto byłoby rozważyć zmianę nomenklatury na stosowaną w innych procedurach i zamiast o „odmowie nadania dalszego biegu” mówić o „odrzuceniu wniosku / skargi”. Z kolei formę orzeczeń należałoby jednolicie unormować w rozdziale 7 projektu. Problemem zupełnie innej natury jest zamieszczenie w rozdziale 5 przepisu art. 80 proj. u. TK, którego merytoryczny związek z regulowaną tam materią jest co najwyżej luźny (kwestia ta zostałaby rozwiązana w razie zmiany intytulacji rozdziału; zob. uwagę na wstępie).  

 2.  Nieujawnianie danych osobowych skarżącego (art. 79 proj. u. TK)

 Proponowane przez ustawodawcę novum, przyznające skarżącemu prawo zastrzeżenia nieujawniania jego danych osobowych, zawiera art. 79 proj. u. TK. Na tle tej regulacji nasuwa się wiele pytań, które przed nadaniem ustawie ostatecznego kształtu wymagałyby odpowiedzi, w tym przede wszystkim: czy pojęcie „danych osobowych” (nawiązujące do terminologii przyjętej w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych; t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) obejmuje wszelkie informacje dotyczące wyłącznie zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej, pomija zaś dane indywidualizujące inicjatorów postępowania innych niż osoby fizyczne (osoby prawne; jednostki, o których mowa w art. 33¹ § 1 kodeksu cywilnego), a jeśli tak, to jakie racje przemawiają za tym zróżnicowaniem; dlaczego prawo do żądania nieujawniania danych osobowych dotyczy jedynie postanowień Trybunału dotyczących nadania dalszego biegu skardze (art. 78 proj. u. TK), pomija zaś wydawane w sprawie skarżącego: postanowienia tymczasowe (art. 69 proj. u. TK), postanowienia o umorzeniu postępowania (art. 106 proj. u. TK) oraz wyroki; dlaczego nieujawnianie danych osobowych skarżącego ma następować na wniosek, a nie z urzędu i czy stosowne zastrzeżenie skarżącego nastąpić musi „w skardze”, czy może także w złożonym później (przed wydaniem orzeczenia przez TK) piśmie procesowym?

 3.  Rozprawy i posiedzenia (art. 82 i art. 94 proj. u. TK)

 W stosunku do aktualnie obowiązującej regulacji projekt nie zmienia znacząco zasad odbywania rozpraw i posiedzeń niejawnych Trybunału. Interesujący (i nowatorski) jest natomiast sposób delimitacji spraw, które mogą być rozstrzygane merytorycznie na rozprawie i posiedzeniu niejawnym. Nie ulega wątpliwości, że aktualny stan prawny jest w tym zakresie dalece niezadowalający: po myśli art. 59 ust. 2 u. TK Trybunał może rozstrzygnąć na posiedzeniu niejawnym wyłącznie sprawę zainicjowaną skargą konstytucyjną, jeżeli z pism uczestników postępowania wynika bezspornie, że zarzuty skarżącego są zasadne (a więc kwestionowany przepis jest niezgodny z Konstytucją). Artykuł 94 ust. 1 proj. u. TK dopuszcza taką możliwość wówczas, gdy: (a) pisemne stanowiska uczestników postępowania oraz pozostałe dowody zgromadzone w sprawie stanowią wystarczającą podstawę do wydania orzeczenia lub (b) sprawa dotyczy zagadnienia prawnego, które zostało wystarczająco wyjaśnione we wcześniejszych orzeczeniach Trybunału. Określenie „podstawy do wydania orzeczenia” należy, jak się wydaje, rozumieć w sposób analogiczny do „dostatecznego wyjaśnienia sprawy” (por. art. 92 ust. 1 proj. u. TK). Nie sposób odnieść się w tym miejscu do problemu relacji między trybem orzekania a jego efektywnością; jeżeli tylko wybór trybu orzekania nie rzutuje na gwarancje procesowe stron, rozstrzygnięcie tej kwestii należy do sfery polityczno-prawnej decyzji ustawodawcy.

Tym niemniej, istotne (i zalecane) byłoby wyraźne, jednoznaczne i konsekwentne przesądzenie modelu postępowania przed Trybunałem oraz – co za tym idzie – zasadniczego trybu merytorycznego rozstrzygania spraw. Wydaje się, że w tej mierze projektodawcy nie przyświecało jakieś jednolite założenie. Intytulacja rozdziału 6 oraz treść art. 94 ust. 1 i (zwłaszcza) ust. 2 proj. u. TK może wskazywać, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest traktowane – podobnie, jak ma to miejsce de lege lata – jako wyjątek od ogólnej reguły. Z kolei zadekretowana wcześniej pisemność postępowania (art. 55 ust. 1 proj. u. TK), a także brzmienie art. 82 proj. u. TK prowadzą do wniosku wręcz odwrotnego. Tymczasem decyzja ustawodawcza w tej mierze powinna być jednoznaczna. Jeżeli istotnie zamiarem projektodawców było nadanie postępowaniu przed TK charakteru – przynajmniej w zasadniczej mierze – pisemnego, to naszym zdaniem, należałoby konsekwentnie zadekretować jako regułę ogólną rozpoznawanie spraw na posiedzeniu niejawnym. Przeprowadzenie rozprawy wymagałoby w tej sytuacji decyzji składu orzekającego, podejmowanej z inicjatywy własnej (w szczególności, jeżeli zgromadzonej dokumentacji skład sędziowski nie uzna za dostateczną podstawę do rozstrzygnięcia sprawy), Prezesa Trybunału lub uczestnika postępowania (nie tylko wnioskodawcy, sądu pytającego lub skarżącego, ale także – zgodnie z zasadą równości broni – organu, który wydał zakwestionowany akt prawny, Prokuratora Generalnego etc.).

4.  Łączne rozpoznanie spraw (art. 84 proj. u. TK)

 Projekt poszerza możliwość podjęcia przez Prezesa TK decyzji o łącznym rozpoznaniu co najmniej dwóch spraw. Inaczej, niż ma to miejsce na tle obowiązującego aktualnie § 27 ust. 1 r. TK, który operuje kryterium tożsamości „sprawy”, jedyną przesłanką, która warunkuje dopuszczalność podjęcia takiej decyzji jest tożsamość przedmiotu kontroli. Naszym zdaniem, trudno prezentować w tej mierze stanowisko nadmiernie rygorystyczne i wymagać pełnej zbieżności spraw, determinowanej zarówno tożsamością przedmiotu, jak i wzorców kontroli. W praktyce niewątpliwie mogą wystąpić sytuacje, w których, pomimo rozbieżności (częściowej rozbieżności) wzorców kontroli, łączne rozpoznanie kilku spraw będzie korzystne
– nie tylko z punktu widzenia ekonomiki postępowania, racjonalizacji obciążenia i optymalizacji efektywności pracy poszczególnych sędziów, ale także ze względu na celowość uwzględnienia różnych aspektów ocenianej regulacji.

Kolejna różnica w stosunku do § 27 ust. 1 r. TK polega na tym, że redakcja art. 84 proj. u. TK, używającego konsekwentnie liczby mnogiej („w co najmniej dwóch wnioskach, pytaniach prawnych lub skargach”, „tych wniosków, pytań prawnych lub skarg”) wskazuje, że łączenie spraw do wspólnego rozpoznania jest możliwe wyłącznie wówczas, kiedy zostały one zainicjowane w tym samym trybie. Sugestię tę potwierdza analiza praktyki orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego, zwłaszcza w ostatnich latach. Można postawić pytanie, czy tego typu rozumowanie – determinowane, jak się wydaje, koncepcją różnicowania skutków prawnych orzeczeń Trybunału – jest prawidłowe, a jeżeli tak, to czy nie należałoby mimo wszystko dozwolić na łączenie spraw inicjowanych w trybie kontroli konkretnej (a więc skargą konstytucyjną i pytaniem prawnym).

Wobec projektowanego przeniesienia treści dotychczasowego § 27 r. TK do materii ustawowej, warto poddać także pod rozwagę wyraźne przyznanie Prezesowi Trybunału, działającemu z inicjatywy własnej lub na wniosek składu orzekającego, uprawnienia do podjęcia decyzji o wyłączeniu określonej sprawy (a nawet jej części) do odrębnego rozpoznania, jeżeli byłoby to korzystne z uwagi na tok rozpoznania sprawy, a łączne rozpoznanie nie jest konieczne z uwagi na zakres zaskarżenia lub charakter zarzutów.

 5.  Udział uczestników w rozprawie (art. 89 proj. u. TK)

 Projekt dość istotnie modyfikuje zasady i rygory udziału uczestników postępowania w rozprawie. Zgodnie z art. 89 proj. u. TK, obowiązkowy ma być udział w rozprawie: wnioskodawcy, jego przedstawiciela lub pełnomocnika (niestety, funktory „lub” i „albo” są tutaj ponownie stosowane bardzo swobodnie), a także pełnomocnika skarżącego. Skutkiem niestawiennictwa ww. osób może być odroczenie rozprawy lub nawet umorzenie postępowania (o czym jednak nie wspomina już art. 106 proj. u. TK). Niestawiennictwo pozostałych uczestników – w tym także przedstawiciela organu, który wydał zakwestionowany akt prawny czy też podmiotów wymienionych aktualnie w art. 41 ust. 2 u. TK – nie tamuje postępowania i rozpoznania sprawy. Utrzymana została ponadto dotychczasowa reguła rozpoznawania na rozprawie sprawy zainicjowanej pytaniem prawnym, bez udziału przedstawiciela pytającego sądu.

Analizowane zmiany nie wydają się w pełni konsekwentne. Wprawdzie trudno w sposób uniwersalny, globalny ocenić efektywność bezpośredniego udziału uczestników postępowania w rozprawie przed TK. Należałoby jednak przyjąć w tym zakresie jedną, kierunkową regułę, dekretując obligatoryjny udział w rozprawie głównych aktorów postępowania, bądź też uznając go za fakultatywny, jednak
z zastrzeżeniem – zwłaszcza w odniesieniu do inicjatora postępowania
– ewentualnych negatywnych skutków procesowych. Konieczne wydaje się uwzględnienie w tym aspekcie proponowanej zmiany „filozofii” procedowania przez sąd konstytucyjny, wg której rozprawa ma być de facto wyjątkiem od reguły, wchodzącym w grę, jeżeli pisemne stanowiska uczestników postępowania oraz pozostałe dowody zgromadzone w sprawie nie stanowią wystarczającej podstawy do wydania orzeczenia (arg. a contrario ex art. 94 ust. 1 pkt 1 proj. u. TK; zob. także uwagi wyżej).

6.    Przesłanki umorzenia postępowania (art. 106 proj. u. TK)

 Normujący przesłanki umorzenia toczącego się przed Trybunałem postępowania w sprawie kontroli hierarchicznej zgodności prawa art. 106 proj. u. TK w większości powtarza obowiązującą regulację art. 39 u. TK i w tej części nie wymaga komentarza. Na bliższą uwagę – chociaż na różnym poziomie analizy
– zasługują natomiast dwie zmiany wprowadzone w stosunku do aktualnego stanu prawnego w art. 106 ust. 1 pkt 3 i 5 proj. u. TK.

Przepis art. 106 ust. 1 pkt 3 projektu modyfikuje zastane pojęcie „zbędności”, wskazując jako jej przykład sytuację, w której w sprawie „nie występuje istotne zagadnienie prawne wymagające rozstrzygnięcia Trybunału”. Odchodząc od dotychczasowej praktyki, która w istotnej mierze przyczyniła się do budowania pozycji i zaufania do sądu konstytucyjnego w latach ubiegłych, wprowadza on zatem do postępowania przed TK zasadę oportunizmu. Z wykładni językowej art. 106 ust. 1 pkt 3 proj. u. TK wynika, że dla zwieńczenia postępowania przed Trybunałem orzeczeniem merytorycznym (wyrokiem) nie będzie wystarczające spełnienie wstępnych przesłanek warunkujących jego zainicjowanie (zob. art. 79 ust. 1 i art. 193 Konstytucji; art. 63 i n. proj. u. TK), w tym postawienie zarzutu hierarchicznej niezgodności norm, ale także to, aby owa zarzucana niezgodność miała odpowiedni „ciężar gatunkowy”, umożliwiający stwierdzenie, że in casu mamy do czynienia z „istotnym zagadnieniem prawnym”. Rozstrzygnięcie takie jest, naszym zdaniem, niewłaściwe merytorycznie i – jeśli w ogóle miałoby być zachowane w projekcie – wymaga zmiany. Po pierwsze – proponowana regulacja, wzorowana zapewne w jakiejś mierze na art. 398⁹ § 1 pkt 1 k.p.c., nie uwzględnia w wystarczającym stopniu specyfiki postępowania przed Trybunałem i jego przedmiotu. Zwłaszcza zarzut niekonstytucyjności prawa jest zarzutem tak daleko idącym, że tego typu próba ograniczania prawa uczestników do jego merytorycznego rozpatrzenia wydaje się błędna. Wypada przy tym podkreślić, że stanowisko to jest aktualne niezależnie od spodziewanego kierunku rozstrzygnięcia sprawy. Zwłaszcza z punktu widzenia organów stanowiących prawo orzeczenie afirmatywne lub stwierdzające nieadekwatność wzorca kontroli jest równie istotne, jak orzeczenie kasatoryjne – potwierdza bowiem zakres swobody regulacyjnej i może być podstawą do aktywności prawotwórczej w zbliżonych przypadkach. Po drugie
– w skoncentrowanym modelu rozstrzygania hierarchicznych konfliktów norm Trybunał Konstytucyjny jest jedynym organem uprawnionym do dokonywania tego typu ocen ze skutkiem erga omnes, co jest najbardziej oczywiste i widoczne w przypadku orzeczeń kasatoryjnych, skutkujących derogacją normy z systemu prawa. W przeciwieństwie zatem do zdecentralizowanego (rozproszonego) systemu wykładni prawa przez Sąd Najwyższy i sądy powszechne, nie powinien on powstrzymywać się od ostatecznego rozstrzygnięcia „nieistotnego” problemu konstytucyjnego, brak bowiem organu o paralelnych kompetencjach, który mógłby takich rozstrzygnięć (ocen) dokonywać. Stan ten oznaczałby zgodę na występowanie hierarchicznej niezgodności norm, stojąc w sprzeczności z ustrojowymi zadaniami TK (por. art. 1 proj. u. TK). Po trzecie – przyznawana Trybunałowi przez art. 106 ust. 1 pkt 3 proj. u. TK dyskrecjonalność wydaje się niewskazana zarówno z pragmatycznego, jak i teoretycznego punktu widzenia: problem niekonstytucyjności nie musi być (i często nie jest) podejmowany w toku postępowania w sprawie, a zainicjowanie kontroli konstytucyjności stanowi z reguły ostatni sposób usunięcia stanu naruszenia określonych wolności, praw lub wartości, chronionych przez ustawę zasadniczą. Stąd też znamienne doświadczenia z przyjmowaniem do rozpoznania kasacji, a obecnie skarg kasacyjnych przez SN powinny być dla projektodawców nie tyle inspirujące, co pouczające. Po czwarte – przepis art. 106 ust. 1 proj. u. TK wydaje się niedostatecznie zsynchronizowany z art. 78 ust. 3 proj. u. TK. Trudno wskazać powody, dla których systematyka i redakcja tych przepisów różnią się. Skoro brak istotnego zagadnienia prawnego przesądza o zbędności wydania orzeczenia (por. art. 106 ust. 1 pkt 3 proj. u. TK), to element ten może (powinien) badać również sędzia dokonujący wstępnej kontroli pisma inicjującego postępowanie w sprawie. To zaś oznacza, że kontrola ta – wbrew tytułowi rozdziału 5 – nie będzie miała wcale charakteru „formalnego”, ale – przynajmniej po części – merytoryczny, oraz że o możliwości rozpoznania wniosku, pytania prawnego lub skargi konstytucyjnej i to ujmowanej z punktu widzenia tak nieostrej znaczeniowo przesłanki będzie decydował Trybunał, już w składzie 3-osobowym, bez możliwości uruchomienia procedury zażaleniowej, z której – także na tym etapie – w projekcie zrezygnowano (zob. także wyżej).

Zakładając, że analizowana reguła zostanie mimo wszystko recypowana w uchwalonej ostatecznie ustawie, należy poddać pod rozwagę wyjaśnienie szeregu kwestii szczegółowych, związanych z jej stosowaniem w praktyce. Czy bowiem dokonane w fazie wstępnej kontroli ustalenie, że w sprawie występuje „istotne zagadnienie prawne” wiąże (powinno wiązać) właściwy skład orzekający? Czy ocena TK co do występowania istotnego zagadnienia prawnego nie powinna poprzedzać obowiązków uczestników ustosunkowania się do zarzutów? Innymi słowy – czy obowiązek zajęcia stanowiska przez uczestników postępowania (art. 83 ust. 2 proj. u. TK) nie powinien aktualizować się dopiero po uprzednim rozstrzygnięciu przez TK, że sprawa jest „istotna”? Czy też powinno być odwrotnie – ocena „istotności” zagadnienia prawnego miałaby następować dopiero po przedstawieniu stanowisk wszystkich uczestników postępowania i zapoznaniu się z nimi przez Trybunał? 

W art. 106 ust. 1 pkt 5 proj. u. TK dodano odesłanie do art. 72 ust. 2 proj. u. TK, który normuje skutki stosowania w postępowaniu przed Trybunałem „zasady ograniczonej dyskontynuacji” (zob. wyżej). Celowość i systemowa poprawność takiej regulacji są jednak dyskusyjne. Z formalnego punktu widzenia, brak możliwości dalszego procedowania ze względu na zasadę dyskontynuacji stanowi tylko jeden z możliwych przypadków następczego braku strony posiadającej czynną legitymację procesową. Analogiczne skutki wywoła – w braku następcy prawnego pod tytułem ogólnym – śmierć osoby fizycznej lub ustanie osoby prawnej będącej inicjatorem postępowania. Naszym zdaniem, przypadki te należałoby raczej kwalifikować jednolicie jako zdarzenia skutkujące niedopuszczalnością wydania wyroku w rozumieniu art. 106 ust. 1 pkt 2 proj. u. TK.

Niezależnie od powyższych uwag, na marginesie trzeba zauważyć, że zarówno w art. 78 ust. 1 pkt 4, jak i w art. 106 ust. 1 pkt 2 i 3 proj. u. TK określenie „wydanie orzeczenia” powinno zostać zastąpione – przynajmniej w kontekście spraw dotyczących kontroli hierarchicznej zgodności norm – zwrotem „wydanie wyroku”. Alternatywnie, można byłoby mówić o „orzeczeniu co do istoty sprawy” (zob. także art. 94 ust. 1 pkt 1 i 2 proj. u. TK).  Postanowienie o odmowie nadania wnioskowi lub skardze dalszego biegu, czy też o umorzeniu postępowania wydane na podstawie przywołanych przepisów są wszak także „orzeczeniami” i to kończącymi postępowanie w sprawie. Wadą tą jest jednak dotknięta i obecnie obowiązująca ustawa (art. 39 ust. 1 pkt 1 u. TK).

Jakkolwiek regulacja art. 106 ust. 2 proj. u. TK powtarza dosłownie treść art. 39 ust. 2 u. TK, należy poddać pod rozwagę jej pominięcie w projekcie. Po pierwsze – reguła badania okoliczności warunkujących dopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy w każdym stadium postępowania jawi się dzisiaj jako zupełnie oczywista. Podobnie należy ocenić formę orzeczenia, jakim Trybunał umarza sprawę – także na rozprawie (arg. a contario ex art. 96 w zw. z art. 4 ust. 1-5 proj. u. TK). W przyjętym brzmieniu przepis ten wydaje się natomiast niekoherentny z niektórymi, wprowadzonymi przez projekt zmianami – m.in. rozszerzeniem przesłanki zbędności o niewystępowanie w sprawie istotnego zagadnienia prawnego (zob. wyżej), czy też ograniczeniem zasady dyspozycyjności i możliwości cofnięcia wniosku, pytania lub skargi (zob. art. 50 ust. 2 i 3 proj. u. TK, z uwagi na które nie wydaje się możliwe „ujawnienie” faktu cofnięcia pisma inicjującego postępowanie w sprawie dopiero na rozprawie).

 7.      Pytanie sądu o konstytucyjność statutu partii politycznej (art. 112 proj. u. TK)

 Pomimo istnienia względów funkcjonalnych silnie przemawiających za powierzeniem kompetencji do inicjowania postępowania przed TK w sprawie zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych sądowi prowadzącemu ich ewidencję, Konstytucja tego nie czyni. Niezależnie od praktyki, jaka się w tym zakresie ukształtowała (por. postanowienia TK z: 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt Pp 1/10 oraz 16 lipca 2003 r., sygn. akt Pp 1/02), jest oczywiste, że sanowanie tej ułomności tkwiącej w ustawie zasadniczej nie może nastąpić w drodze przyznania zdolności wnioskowej sądowi mocą ustawy zwykłej. Wbrew temu ograniczeniu, art. 112 proj. u. TK podejmuje próbę rozwiązania wspomnianego problemu.

Przywołany przepis wyposaża sąd właściwy do ewidencjonowania partii politycznych w prawo wniesienia do Trybunału pytania w sprawie zgodności z Konstytucją statutu partii politycznej, w zakresie określonych w nim celów i zasad działania partii. W naszej ocenie, nie powinno jednak ulegać wątpliwości, że nie jest to pytanie prawne, o którym mowa w art. 193 Konstytucji. Teza przeciwna wymagałaby przyjęcia kontrowersyjnego poglądu, że zakres przedmiotowy pytania prawnego wyznaczony jest ramami pojęcia „aktu normatywnego”, a nie katalogiem aktów rodzajowo wskazanych w art. 188 pkt 1-3 Konstytucji (byłoby to konieczne założenie wstępne, bowiem statut partii politycznej nie jest aktem centralnego organu państwowego, por. art. 188 pkt 3 Konstytucji), a następnie wykazania, że statut (także przed jego zarejestrowaniem) wyczerpuje kryteria materialne, jakie aktowi normatywnemu stawia orzecznictwo Trybunału. Skądinąd trzeba podkreślić, że również sam wnioskodawca nie traktuje pytania sądu w sprawie zgodności z Konstytucją statutu partii politycznej jako pytania prawnego, o czym świadczy wyrażona w analizowanym art. 112 proj. u. TK dyrektywa nakazująca Trybunałowi rozpoznawać tego typu pytanie „na zasadach i w trybie przewidzianych dla pytania prawnego”.

Trzeba zatem stwierdzić, że projekt kreuje w omawianym przepisie nową, niemającą podstaw konstytucyjnych instytucję prawną, która stanowi w istocie formę pośrednią między wnioskiem a pytaniem prawnym. Inicjatywę tę, jako wykraczającą poza zakres swobody legislacyjnej Sejmu, należy ocenić jako niedopuszczalną. Podzielając przekonane wnioskodawcy o istnieniu potrzeby wyposażenia sądu prowadzącego ewidencję partii politycznych w prawo wszczynania przez Trybunałem kontroli konstytucyjności ujawnionych w statutach celów lub zasad działania partii politycznych, trzeba jednak uznać, że kompetencja tego rodzaju mogłaby zostać przyznana sądowi wyłącznie w drodze odpowiedniej nowelizacji Konstytucji.

8. Postanowienie o tymczasowym uregulowaniu kwestii spornych (art. 116 ust. 2 proj. u. TK)

 Rozwiązaniem dyskusyjnym, jakkolwiek przejętym z aktualnie obowiązującej u. TK (art. 54 ust. 2 u. TK), jest przyznanie Trybunałowi – orzekającemu w sprawie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego między centralnymi konstytucyjnymi organami państwa – uprawnienia do wydawania postanowień o tymczasowym uregulowaniu kwestii spornych (art. 116 ust. 2 proj. u. TK). Różnica polega na zrezygnowaniu w projekcie z frazy „a w szczególności o zawieszeniu czynności egzekucyjnych, jeżeli jest to konieczne dla zapobieżenia poważnym szkodom” oraz zastąpieniu funktora „jeżeli” zwrotem „zwłaszcza”. W rezultacie, nowa redakcja przepisu zdecydowanie poszerza możliwość wydawania przez TK postanowień o tymczasowym uregulowaniu kwestii spornych.

Wątpliwości, jakie powstają na tle art. 116 ust. 2 proj. u. TK dotyczą przede wszystkim konstytucyjnej legitymacji takiego unormowania, a także wybranych aspektów jego praktycznego stosowania. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 3 czerwca 2008 r. (sygn. akt Kpt 1/08): „przedmiotem rozstrzygania przez Trybunał Konstytucyjny w zakresie odnoszącym się do sporów kompetencyjnych może być tylko pytanie o kompetencję (o jej istnienie bądź nieistnienie oraz o jej kształt prawny) oraz o «zbieg (konflikt) kompetencji». Nie ma natomiast w tej procedurze «możliwości kwestionowania innych aspektów działania organów co do ich zgodności z prawem»”. Z kolei w postanowieniu z 20 maja 2009 r. (sygn. akt Kpt 2/08) Trybunał wyjaśnił: „Rozstrzyganie przez Trybunał Konstytucyjny sporu kompetencyjnego sprowadza się do zajęcia przez Trybunał wiążącego prawnie stanowiska w sytuacji, gdy pojawi się […] rozbieżność stanowisk dwóch lub większej liczby organów co do zakresu (granic) kompetencji któregoś z nich. Rozbieżność może polegać na przekonaniu, że obu spierającym się organom przysługuje określona kompetencja do wydania danego aktu lub podjęcia danej czynności prawnej (spór pozytywny), bądź na przekonaniu, że oba danej kompetencji nie mają. Musi przy tym zaistnieć realny spór, nie zaś – potencjalna wątpliwość interpretacyjna”.

Tłem (podstawą) każdego sporu kompetencyjnego jest więc wątpliwość interpretacyjna dotycząca treści norm określających zadania i kompetencje organów będących uczestnikami postępowania. Ostateczne jego rozstrzygnięcie (zob. art. 190 ust. 1 Konstytucji) polega zaś na ustaleniu powszechnie wiążącej – zarówno dla stron, jak i dla samego Trybunału – wykładni spornej normy kompetencyjnej (konstytucyjnej lub ustawowej). W tym sensie istota rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa nie odbiega znacząco od innych jego kompetencji, wynikających z art. 188 Konstytucji (które w gruncie rzeczy również sprowadzają się do sporu o granice kompetencji prawodawczych), a moc wiążąca jego orzeczeń wynika bezpośrednio z art. 190 ust. 1 Konstytucji. Natomiast postanowienie tymczasowe, o którym mowa w analizowanym przepisie, nie ma wiązać Trybunału, ale inne podmioty (organy)
– chociaż ich krąg oraz podstawa takiego związania (zwłaszcza w sytuacji, w której przedmiotem sporu są kompetencje przewidziane explicite w Konstytucji) nie zostały w projekcie precyzyjnie wskazane. Przy utrzymaniu projektowanego przepisu rozstrzygnięcia wymagałby sposób ogłoszenia takiego orzeczenia. Na marginesie należy wskazać, że projekt nie reguluje wprost nawet sposobu ogłaszania orzeczeń rozstrzygających spór kompetencyjny między centralnymi konstytucyjnymi organami państwa (chyba, że uznamy, iż jest to sprawa „dotycząca aktu normatywnego”, na tle którego powstał spór; zob. art. 105 proj. u. TK; por. także art. 80 u. TK). Kwestią otwartą jest wreszcie możliwość zmiany postanowienia wskutek zmiany okoliczności na podstawie art. 98 ust. 2 proj. u. TK.  

9. Stwierdzenie przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta RP (art. 120 proj. u. TK)

 Instytucja prawna zastępowania przez Marszałka Sejmu głowy państwa tymczasowo niezdolnej do wykonywania swych zadań została wprowadzona do polskiego porządku prawnego przez Konstytucję i nie znalazła dotychczas zastosowania. Na aprobatę zasługuje podjęta przez wnioskodawcę próba kompleksowego uregulowania w ustawie postępowania w sprawie stwierdzenia przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta RP. Na tle proponowanych w projekcie rozwiązań nasuwają się jednak istotne zastrzeżenia.

Po pierwsze, w art. 120 ust. 1 proj. u. TK mowa jest o tym, że tymczasowe wykonywanie obowiązków Prezydenta RP może zostać powierzone Marszałkowi Sejmu „nie dłużej niż na 3 miesiące”. Zastosowana formuła przesądza, iż okres zastępstwa powinien być w stosownym postanowieniu Trybunału z góry oznaczony, co – zwłaszcza w przypadku określenia go in casu jako krótszego – może okazać się dysfunkcjonalne. Bardziej operatywne wydaje się powiązanie ustania zastępstwa z momentem ustania okoliczności uniemożliwiających Prezydentowi RP sprawowanie urzędu (o czym niżej) i ewentualne wprowadzenie maksymalnego okresu, po jakim przedmiotowe postanowienie TK traci moc.

Po drugie, jest oczywiste, że przeszkoda w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta RP może trwać dłużej niż ustalone w projekcie 3 miesiące. W zamyśle wnioskodawcy: „Projekt wyklucza powtórzenie postępowania w sprawie powierzenia Marszałkowi Sejmu wykonywania obowiązków Prezydenta Rzeczypospolitej, na kolejny wniosek Marszałka. Należy bowiem przyjąć, że ewentualne przedłużanie okresu niemożności sprawowania urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej – na okres ponad 3 miesięcy, nie byłoby już «przejściowe» i w takiej sytuacji powinny być stosowane pozostałe rozwiązania prawne, określone w art. 131 Konstytucji” (uzasadnienie projektu, s. 25). W związku z tym stanowiskiem, należy przypomnieć, że Konstytucja zawiera zamknięty katalog przesłanek opróżnienia urzędu Prezydenta RP. Konstrukcja zakładająca, iż przejściowa niezdolność Prezydenta RP do wykonywania przypisanych mu zadań po trzech miesiącach przeradza się w niezdolność o charakterze trwałym, skutkującą nowymi wyborami prezydenckimi, jest do rozważenia jedynie w sytuacji, gdy przyczyną przejściowej niezdolności do sprawowania urzędu jest stan zdrowia, co jednak nie musi mieć miejsca. W innych przypadkach nie byłoby żadnych możliwości, aby stwierdzić opróżnienie urzędu głowy państwa i zarządzić wybory, bowiem uznanie przez Zgromadzenie Narodowe trwałej niezdolności Prezydenta RP do sprawowania urzędu dotyczy jedynie sytuacji, gdy owa niezdolność występuje „ze względu na stan zdrowia” (art. 131 ust. 2 pkt 4 Konstytucji). Wbrew woli ustrojodawcy, projekt dopuszcza wystąpienie impasu, obejmującego: niezdolność Prezydenta RP do wykonywania obowiązków przy równoczesnym braku zastępstwa na tym urzędzie i braku możliwości przeprowadzenia przedterminowych wyborów prezydenckich. Wobec powyższego, w przypadku uznania konieczności utrzymania w projekcie maksymalnego limitu czasowego zastępstwa Marszałka Sejmu, celowe jest zapewnienie temu ostatniemu możliwości ponownego wystąpienia z wnioskiem w tej sprawie do Trybunału Konstytucyjnego. Warto podkreślić, że niezależnie od intencji wnioskodawcy, możliwości takiej nie wyklucza brzmienie opiniowanego projektu.

Po trzecie, pewne zastrzeżenia trzeba zgłosić również do art. 120 ust. 2 proj. u. TK. Zgodnie z tym przepisem, postanowienie o stwierdzeniu przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta RP miałoby tracić moc „jeżeli przed upływem określonego w nim terminu Prezydent Rzeczypospolitej zawiadomi Marszałka Sejmu oraz Trybunał o podjęciu wykonywania swoich obowiązków”. Poza tym zdarzeniem oraz wspomnianym wyżej upływem trzech miesięcy (lub upływem krótszego okresu wskazanego w postanowieniu TK), utratę mocy postanowienia Trybunału powinna powodować także śmierć Prezydenta RP, zrzeczenie się urzędu przez Prezydenta RP, a nawet uznanie przez Zgromadzenie Narodowe trwałej niezdolności Prezydenta RP do sprawowania urzędu ze względu na stan zdrowia. Odnośnie do ostatniej przesłanki wyjaśnić trzeba, że z formalnego punktu widzenia podjęcie takiej uchwały przez obradujące wspólnie Sejm i Senat byłoby dopuszczalne także w okresie zastępstwa powierzonego przez Trybunał Marszałkowi Sejmu, a w razie zmiany okoliczności faktycznych byłoby to także funkcjonalnie pożądane (skróceniu uległby proces wyłonienia nowego Prezydenta RP, a w efekcie również okres zastępstwa sprawowanego przez Marszałka Sejmu). Pod rozwagę można byłoby również poddać dodatkową okoliczność, jako prowadzącą do utraty mocy omawianego postanowienia Trybunału – zawiadomienie Marszałka Sejmu przez Prezydenta RP o przejściowej niemożności sprawowania urzędu (wówczas Marszałek Sejmu przejmowałby obowiązki głowy państwa ex lege, na podstawie art. 131 ust. 1 ab initio Konstytucji).

Po czwarte, w związku z art. 120 ust. 2 zd. 2 proj. u. TK należy jeszcze podnieść, że projekt nie przewiduje (co mogłoby prowadzić do poważnych skutków w praktyce) żadnych mechanizmów pozwalających ustalić datę pewną zawiadomienia przez Prezydenta RP Marszałka Sejmu oraz Trybunału o podjęciu wykonywania swoich obowiązków. W szczególności, projekt nie określa jaki organ byłby kompetentny do ogłoszenia tego faktu (skutkującego – przypomnijmy – utratą mocy postanowienia Trybunału o zastępstwie w zakresie wykonywania obowiązków prezydenckich), ani nie nakazuje opublikowania informacji na ten temat (odpowiednim do tego miejscem byłby Dziennik Urzędowy Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", por. art. 10 ust. 2 pkt 5 ustawy  z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych; Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.). 

 IV. Zagadnienia pominięte w projekcie ustawy

 1.  Typologia orzeczeń Trybunału oraz ich skutków prawnych

De lege lata nie ma wyraźnych podstaw prawnych, które pozwalałyby sądowi konstytucyjnemu stosować zróżnicowane formuły orzecznicze o niejednorodnych skutkach prawnych (tzw. wyroki zakresowe, aplikacyjne, czy stwierdzające pominięcie). Obowiązujące przepisy Konstytucji oraz u. TK nie wskazują wprost również na dopuszczalność dywersyfikacji skutków prawnych wyroków TK w zależności od trybu (abstrakcyjny, konkretny), w jakim zostają one wydane (pominąwszy odmienności dotyczące kontroli prewencyjnej i następczej, o czym niżej). W orzecznictwie Trybunału nie ma spójnej linii ani co do okoliczności posługiwania się poszczególnymi formułami orzeczniczymi, ani co do sposobu określania następstw wyroków (tak w sferze stanowienia, jak i stosowania prawa). Opiniowany projekt nie zawiera propozycji normatywnych w tym zakresie (z czym wiąże się również zaniechanie uregulowania innego fundamentalnego zagadnienia, jakim jest wykonywanie wyroków TK). Brak propozycji zmian oznacza utrzymanie dotychczasowego status quo, a zatem i dalszy stan niepewności prawnej

 2. Odrębności kontroli prewencyjnej

 Kontrola prewencyjna i następcza różnią się przedmiotem, procedurą i skutkami prawnymi. Poddany analizie projekt – podobnie jako obowiązująca ustawa o TK – nie oddaje tej dyferencjacji – mimo, że zakres swobody ustawodawcy, wyznaczony przepisami Konstytucji, nie jest tutaj tak ograniczony, jak w odniesieniu do ww. zagadnienia skutków wyroków TK. Można poddać pod rozwagę celowość wyodrębnienia w systematyce przyszłej ustawy o TK regulacji swoistych dla kontroli prewencyjnej, a nawet wprowadzenia dodatkowych elementów proceduralnych, korelujących ze specyfiką tego trybu (przykładowo: terminu instrukcyjnego na rozpoznanie sprawy przez TK, wyłączenia „istotności zagadnienia prawnego” jako przesłanki umorzenia postępowania, zakazu cofnięcia wniosku po upływie 21 dni od przedstawienia uchwalonej ustawy Prezydentowi RP, jako wyjątku od art. 50 ust. 2 i ust. 3 proj. u. TK). Niezależnie od ewentualnej przychylności dla tego postulatu i nie w opozycji do niego, warto rozważyć, czy w projekcie (art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2) trafnie zostało przeprowadzone rozróżnienie „ustaw” i „ustaw przed ich podpisaniem” oraz „umów międzynarodowych” i „umów międzynarodowych przed ich ratyfikacją”. Zastosowana konstrukcja wewnętrzna i redakcja art. 4 proj. u. TK sugeruje, że oczekujące na podpis głowy państwa ustawy oraz umowy międzynarodowe są innym, od wymienionych w pozostałych punktach ustępu 1 tego artykułu, rodzajem aktu normatywnego, tymczasem są one tylko kwestionowane na innym, od pozostałych aktów normatywnych, etapie dochodzenia do skutku (co lepiej oddaje obecne brzmienie art. 2 ust. 2 u. TK). Przyjęte przez wnioskodawcę rozróżnienie w obrębie ustaw i umów międzynarodowych w zasadzie (z wyjątkiem przepisu określającego składy orzekające dla poszczególnych typów spraw, zob. art. 47 proj. u. TK) nie znajduje kontynuacji w dalszych częściach projektu ustawy (por. art. 57 pkt 5 i 6 proj. u. TK).

3. Kontrola prawa pochodnego Unii Europejskiej

 Wyraźnie odczuwalnym deficytem projektu jest pominięcie w nim skomplikowanych i kontrowersyjnych, a przy tym mających realne znaczenie praktyczne, kwestii związanych z kontrolą prawa pochodnego UE. Jak wspomniano na wstępie, Trybunał uznaje pod pewnymi warunkami swoją kognicję do oceny zgodności aktów normatywnych stanowionych przez prawodawcę unijnego z Konstytucją, czemu daje wyraz w swoim orzecznictwie. Kognicja ta nie znajduje jednak expressis verbis umocowania w Konstytucji, zaś ani obecna u. TK, ani proj. u. TK nie mówią o niej wprost. Pomijając fakt, że sygnalizowana właściwość sądu konstytucyjnego koliduje z zasadami, na których ufundowany jest porządek prawny Unii Europejskiej, należy uznać, że formalnym wyrazem jej obowiązywania w polskim systemie prawnym nie powinno być jedynie orzecznictwo TK. Co więcej, pominięcie w projekcie tej problematyki milczeniem będzie – analogicznie do obowiązującej u. TK – wywoływać szereg komplikacji praktycznych w sytuacji, gdy Trybunał ponownie zostanie skonfrontowany z problemem kontroli konstytucyjności aktu prawa pochodnego UE. Abstrahując bowiem od doniosłych systemowo i teoretycznie dylematów związanych ze skutkami wyroku negatoryjnego dla statusu prawnego aktu prawa unijnego, należy zwrócić uwagę, iż projekt ustawy nie rozwiązuje takich kwestii, jak: odpowiedni skład orzekający (o ile Prezes TK nie uzna takiej sprawy za szczególnie zawiłą bądź doniosłą, o konstytucyjności prawa pochodnego UE orzekać będzie skład trzech sędziów Trybunału, por. art. 47 ust. 1 pkt 3 proj. u. TK), uczestnictwo w postępowaniu przed TK  organu, który wydał akt normatywny będący przedmiotem kontroli (czy obowiązek ten dotyczy organów UE i w jaki sposób miałby być realizowany, por. art. 57 pkt 4 proj. u. TK), zwrot na rzecz skarżącego kosztów postępowania przez organ, który wydał akt normatywny (czy obowiązek ten dotyczy organów UE i w jaki sposób miałby być realizowany, por. art. 73 ust. 2 proj. u. TK), miejsce ogłoszenia wyroku (por. art. 105 proj. u. TK).

 V. Uwagi na temat techniki legislacyjnej oraz o charakterze redakcyjnym

 Jakkolwiek nie jest to celem opinii, w jej ramach warto jednak zasygnalizować pewne uchybienia z zakresu techniki legislacyjnej bądź mające charakter redakcyjny, dostrzeżone w toku analizy projektu ustawy.

·                    W art. 4 ust. 6 zd. 1 proj. u. TK zamiast „Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej” powinno być – stosownie do konwencji przyjętej w całym projekcie ustawy oraz w ślad za terminologią (niestety też niejednolitą) Konstytucji – „Prezydenta Rzeczypospolitej”.

·                    W art. 6 ust. 2 proj. u. TK powinno być „o której mowa w ust. 1” (podobnie jak w art. 6 ust. 3 proj. u. TK, ewentualnie można rozważyć rezygnację z tego doprecyzowania w obydwu jednostkach redakcyjnych: ust. 2 i 3).

·                    Projekt ustawy operuje pojęciem „sędzia Trybunału” stąd niekonsekwencją wymagającą korekty jest sformułowanie w art. 32 ust. 3 projektu zakazu podejmowania dodatkowych zajęć, które mogłyby „przynieść ujmę godności urzędu sędziego”, zwłaszcza, że w analogicznie zredagowanym ust. 4 tego artykułu mowa jest już o „ujmie godności urzędu sędziego Trybunału”. Podobną uwagę poczynić trzeba w odniesieniu do frazy „sędzia Trybunału w stanie spoczynku”, która nie jest uwzględniona w art. 41 ust. 2 pkt 2 proj. u. TK (gdzie mowa o „zrzeczeniu się statusu sędziego w stanie spoczynku”), art. 44 ust. 3 pkt 3 proj. u. TK (karą dyscyplinarną jest „pozbawienie statusu sędziego w stanie spoczynku”) oraz ust. 4 tego artykułu (skutkiem wymienionych w tej jednostce redakcyjnej okoliczności jest „utrata statusu sędziego w stanie spoczynku”).

·                    Wydaje się, że również do usterek o charakterze redakcyjnym (kwestia ta bowiem nie powinna nasuwać żadnych wątpliwości co do meritum) można zaliczyć pominięcie w art. 34 ust. 2 projektu prokuratorów oraz notariuszy wśród podmiotów, które uprawnione są do sporządzania we własnym imieniu wniosków w sprawie wyrażenia zgody na pociągnięcie sędziego Trybunału do odpowiedzialności karnej (na temat ekwiwalentności względem sędziów, adwokatów itd. kwalifikacji posiadanych przez prokuratorów i notariuszy por. m.in.: art. 48 ust. 1 u. TK lub art. 67 ust. 2 projektu).

·                    Należy rozważyć, czy trafnie została usytuowana kompetencja Prezesa Trybunału do wyznaczenia pierwszej narady składu orzekającego (art. 48 ust. 3 proj. u. TK), obecnie mieszcząca się w przepisie dotyczącym wyznaczania składów orzekających. Właściwszym miejscem dla takiej normy wydaje się rozdział 6 projektu (Rozprawy i posiedzenia).

·                    Można zgłosić zastrzeżenie do ujęcia uczestników rozprawy w sprawie stwierdzenia przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta Rzeczpospolitej w art. 118 ust. 2 proj. u. TK (w poświęconym temu postępowaniu rozdziale 10). Poza specyfiką tej procedury trudno wskazać argumenty uzasadniające wyłączenie tej kwestii z zakresu regulacyjnego art. 57 proj. u. TK, który określa uczestników poszczególnych typów postępowań przed TK, w tym służących kontroli konstytucyjności partii politycznych czy rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego.

 VI. Podsumowanie

 Konkluzywna, ogólna ocena projektu ustawy o Trybunale Konstytucyjnym przedstawionego przez Prezydenta RP nie jest łatwa. Stwierdzona wyżej (zob. pkt II), pozytywna ocena wstępna celowości przygotowania nowej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, determinowana autentyczną potrzebą rozwiązania wielu istotnych problemów, jakie pojawiły się na tle orzecznictwa tego organu w ciągu ostatnich lat, którą dostrzegamy i w pełni popieramy, musi bowiem być skonfrontowana z poczynionymi dalej (zob. pkt III i IV) uwagami szczegółowymi. Dotyczą one z jednej strony – wątpliwości co do podstaw konstytucyjnych szeregu promowanych w projekcie rozwiązań, spójności systemowej lub pragmatycznie definiowanej zasadności, z drugiej zaś – katalogu zagadnień, których projekt nie jest w stanie rozwiązać, ze względu na ograniczenia konstytucyjne i brak perspektywy uprzedniej zmiany ustawy zasadniczej.

Naszym zdaniem, przeprowadzona analiza nakazuje optować za powiązaniem procesu przygotowywania nowej ustawy o TK z uprzednią zmianą regulacji wybranych elementów ustroju i funkcjonowania sądu konstytucyjnego w ustawie zasadniczej. Jedynie w takim przypadku dopuszczalne będą realne zmiany i dalej idące modyfikacje, dotyczące m.in. sposobu powoływania sędziów, zróżnicowania skutków kontroli hierarchicznej zgodności norm w jej poszczególnych trybach, formuł i skutków orzeczeń Trybunału, przyznania kompetencji do inicjowania kontroli celów i działalności partii politycznych sądowi prowadzącemu ewidencję partii politycznych (lub innym sądom) etc. Wydaje się również, że tylko tego typu, głębsze zmiany ustawowe, oparte i nawiązujące do skorygowanej pod kątem współczesnych wymagań regulacji konstytucyjnej, są w stanie nie tylko zapewnić właściwy poziom sprawności orzeczniczej Trybunału, ale i wykluczyć lub ograniczyć wątpliwości, jakie de lege lata dotyczą kwestii dla jego pozycji i funkcjonowania całkowicie rudymentarnych. Lista zagadnień, których próbę rozwiązania podjęto w opiniowanym projekcie, a co do sposobu unormowania których powstają istotne wątpliwości konstytucyjne, jedynie wspiera przedstawiony tok rozumowania.

W razie podjęcia decyzji o skierowaniu opiniowanego projektu do dalszych etapów procedury legislacyjnej – niezależnie od zgłoszonych uwag ogólnych i bez jakiejkolwiek korekty ustawy zasadniczej – należy przede wszystkim dążyć do zmiany lub rezygnacji z przepisów, które wywołują zastrzeżenia natury konstytucyjnej lub systemowej. Jakkolwiek zmniejszy to znacznie skalę proponowanych zmian (a być może nawet wpłynie na aktualność koncepcji przygotowania nowej ustawy), względy stabilności i zgodności (wertykalnej i horyzontalnej) tego aktu prawnego powinny mieć, naszym zdaniem, znaczenie priorytetowe. Zasadne są również inne zmiany, o charakterze techniczno-legislacyjnym, których potrzeba została w niniejszej opinii jedynie zasygnalizowana.
Autorzy: dr hab. Andrzej Herbet i dr Marzena Laskowska są ekspertami ds. legislacji w Biurze Analiz Sejmowych.