Opinia w sprawie projektu ustawy o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego, przesłana do marszałka Senatu (druk sejmowy 880)

1.   Przedmiotem opinii jest poselski projekt ustawy o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego, wniesiony do Sejmu RP w dniu 30 września 2016 roku (druk sejmowy 880, dalej jako: projekt ustawy).

2.   Na wstępie Naczelna Rada Adwokacka zauważa, że opiniowany projekt ustawy stanowi kolejną, piątą inicjatywę ustawodawczą zmierzającą do zmiany obowiązujących regulacji prawnych dotyczących Trybunału Konstytucyjnego na przestrzeni ostatnich dwóch lat.

3.   Zgodnie z treścią art. 1 projektu ustawy, nowa ustawa o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego ma określać:

·  prawa i obowiązki sędziów Trybunału Konstytucyjnego;

·  sposób nawiązania, zakres i zasady ustania stosunku służbowego sędziego Trybunału Konstytucyjnego;

·  sprawy immunitetu i nietykalności osobistej oraz zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów Trybunału Konstytucyjnego.

Powyższe zagadnienia są obecnie regulowane w Konstytucji RP, ustawie o Trybunale Konstytucyjnym z dnia 22 lipca 2016 r. (Dz. U. 2016, poz. 1167, dalej: ustawa z 22 lipca 2016 r.), ewentualnie nie podlegają regulacji ustawowej, pozostając w gestii wewnętrznych ustaleń regulaminowych Trybunału Konstytucyjnego.

4.  Nie ulega wątpliwości, że ustawodawca zwykły ma możliwość regulowania zagadnień dotyczących Trybunału Konstytucyjnego w ustawie zwykłej, w zakresie, w jakim taka ustawa nie jest sprzeczna z Konstytucją RP. Nie wyklucza to także regulowania poszczególnych zagadnień w więcej niż jednej ustawie. Naczelna Rada Adwokacka zauważa jednak, że rozbijanie stosunkowo wąskiej problematyki dotyczącej Trybunału Konstytucyjnego oraz sędziów Trybunału Konstytucyjnego na dwie ustawy jest sprzeczne z postulatem racjonalnego tworzenia prawa. Istnienie dwóch ustaw dotyczących tego samego w istocie zagadnienia, jakim jest organizacja i funkcjonowanie Trybunału Konstytucyjnego (a prawa i obowiązki sędziów tego Trybunału należy zaliczyć do tej kwestii) jest wprawdzie możliwe, lecz prowadzi do możliwych kolizji rozwiązań i niejasności co do tego, w którym z aktów prawnych poszczególne zagadnienia powinny się znajdować.

5.  Naczelna Rada Adwokacka zauważa, że wbrew tytułowi projektu ustawy proponowane rozwiązania dotyczą nie pozycji samych sędziów konstytucyjnych, lecz także pewnych zasad funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego, co powinno pozostać przedmiotem regulacji ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Przykładem zagadnień, które powinny znajdować się w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym mogą być art. 2 projektu ustawy, dotyczący obsady Trybunału Konstytucyjnego, art. 3 ust. 3 zd. drugie projektu ustawy, dotyczący obowiązków organizacyjnych Prezesa Trybunału Konstytucyjnego oraz przepisy dotyczące struktury sądownictwa dyscyplinarnego Trybunału Konstytucyjnego.

6.  Naczelna Rada Adwokacka wskazuje także, że art. 35 projektu ustawy sugeruje, że w planach ustawodawcy jest uchylenie obecnej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym w całości i zastąpienie jej dwiema ustawami, z których jedna dotyczyć będzie organizacji Trybunału Konstytucyjnego oraz postępowania przed nim, a druga samych sędziów Trybunału Konstytucyjnego. W dniu 26 października 2016 r. do Sejmu RP wpłynął poselski projekt ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, druk sejmowy nr 963.

7.  W ocenie Naczelnej Rady Adwokackiej powyższe pozwala na stwierdzenie, że proces legislacyjny dotyczący Trybunału Konstytucyjnego jest procesem chaotycznym, a ustawodawca nie prezentuje spójnej wizji tego, jak ma wyglądać ostateczna regulacja prawna. Racjonalnym i uzasadnionym rozwiązaniem, z perspektywy transparentności procedury legislacyjnej i spójności regulacji, byłoby jednoczesne procedowanie wszystkich trzech projektów dotyczących Trybunału Konstytucyjnego. Brak wiedzy o terminie wejścia w życie opiniowanego projektu ustawy utrudnia przedstawienie całościowej opinii odnośnie do projektu ustawy i skutków jej wejścia w życie.

8.  Wreszcie, Naczelna Rada Adwokacka podkreśla, że częste wprowadzanie zmian w ustawie regulującej funkcjonowanie sądu konstytucyjnego nie służy budowaniu zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Jak trafnie zauważa Biuro Studiów i Analiz Sądu Najwyższego w opinii z dnia 12 października 2016 r. do projektu ustawy, częste zmiany ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie sprzyjają rzetelnemu i sprawnemu działaniu tej instytucji, a taki sposób postępowania ustawodawcy godzi w postawy demokratycznego państwa prawnego, do których Preambuła Konstytucji RP zalicza także współdziałanie władz i dialog społeczny.

9.  Zdaniem Naczelnej Rady Adwokackiej, kolejne nowelizacje bądź nowe projekty ustaw dotyczących Trybunału Konstytucyjnego i jego sędziów mogą prowadzić do osłabienia pozycji i autorytetu sądu konstytucyjnego i jego sędziów, co z kolei skutkować może poderwaniem społecznego zaufania do skuteczności ochrony praw i wolności jednostki, poszukiwanej przed sądem konstytucyjnym przez obywateli. Trybunał Konstytucyjny jest kluczowym gwarantem ochrony praw i wolności człowieka i obywatela, zgodności powszechnie obowiązującego w Polsce prawa z Konstytucją i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi. Inicjatywa ustawodawcy zwykłego w odniesieniu do regulacji dotyczących Trybunału Konstytucyjnego powinna mieć miejsce jedynie wówczas, gdy jest rzeczywiście niezbędna. Naczelna Rada Adwokacka podkreśla, że częste zmiany ustaw dotyczących Trybunału Konstytucyjnego i stanu prawnego, mogą rodzić po stronie Wnioskodawców i Skarżących dezorientację, brak pewności co do sytuacji prawnej, co może osłabiać realizację prawa do rzetelnego procesu, a konsekwencji skuteczność ochrony wszystkich praw i wolności jednostki.

10.  Naczelna Rada Adwokacka przypomina również, że w toku dotychczasowych prac nad ustawami dotyczącymi organizacji i trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (tj. w odniesieniu do ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r., ustawy z dnia 19 listopada 2015 r., ustawy z dnia 22 grudnia 2015 r. oraz ustawy z dnia 22 lipca 2016 r.), jak również w toku postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawach zgodności tych ustaw z Konstytucją RP, zwracała uwagę na konieczność poszanowania zasad poprawnej legislacji oraz dochowania konstytucyjnych wymogów trybu stanowienia prawa. Interwencja ustawodawcy zwykłego powinna czynić zadość najwyższym standardom wymaganym przez technikę legislacji.

11. W ocenie Naczelnej Rady Adwokackiej, niektóre z rozwiązań zaproponowanych w opiniowanym projekcie ustawy budzą szczególnie dużo wątpliwości pod względem zgodności z Konstytucją RP.

1)   ŚLUBOWANIE SĘDZIÓW TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO

12. Artykuł 3 projektu ustawy zawiera szczegółową regulację dotyczącą ślubowania odbieranego przez Prezydenta od sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Ustęp 1 omawianego przepisu stanowi powtórzenie obecnego art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym (dalej: ustawa z 22 lipca 2016 r.), zawierając treść ślubowania. Kolejny ustęp przewiduje, że odmowa złożenia ślubowania jest równoznaczna ze zrzeczeniem się stanowiska sędziego Trybunału Konstytucyjnego. Ta regulacja nie wywołuje większych zastrzeżeń. Problematyczne są dalsze fragmenty przepisu.

Rola Prezydenta RP

13. Artykuł 3 ust. 3 projektu ustawy stanowi: „Stosunek służbowy sędziego Trybunału nawiązuje się po złożeniu ślubowania. Sędzia po złożeniu ślubowania stawia się niezwłocznie w Trybunale w celu podjęcia obowiązków, a Prezes Trybunału przydziela mu sprawy i stwarza warunki umożliwiające wypełniania obowiązków sędziego."

14. Zasadnicza wadliwość art. 3 ust. 3 projektu ustawy polega na próbie przywrócenia przez ustawodawcę regulacji raz już uznanych za niekonstytucyjne. Przepis art. 3 ust. 3 projektu ustawy nawiązuje do art. 90, znajdującego się w przepisach zmieniających, przejściowych, dostosowujących i końcowych ustawy z dnia 22 lipca 2016 r., stanowiącego: ,,Sędziów Trybunału, który złożyli ślubowanie wobec Prezydenta Rzeczypospolitej; a do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy nie podjęli obowiązków sędziego, z dniem jej wejścia w życie prezes Trybunału włącza do składów orzekających i przydziela im sprawy". Odmienność art. 3 ust 3 projektu ustawy od art. 90 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. polega obecnie na tym, że z uwagi na brak opublikowania projektu ustawy wprowadzającej przepisy projektu ustawy w życie, kwestie intertemporalne, a więc aspekt czasowo-podmiotowy obowiązywania zaproponowanego mechanizmu, nie jest znany.

14.  Artykuł 90 ustawy z 22 lipca 2016 r. został uznany za niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 sierpnia 2016 r., wydanym w sprawie K 39/16. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał: „Ustawodawca nakazał, aby sędziowie wybrani przez Sejm VIII kadencji zostali dopuszczeni do orzekania w Trybunale. Prezes Trybunału Konstytucyjnego miałby przydzielić im sprawy i stworzyć warunki do wypełniania urzędu sędziego. W tym kontekście Trybunał stwierdził, że art. 90 ustawy o TK z 2016 r. rodzi zastrzeżenia konstytucyjne dwojakiego rodzaju. Po pierwsze, proces wyboru sędziego TK jest kompleksowo unormowany w art. 194 ust. 1 Konstytucji i odpowiednich przepisach ustawy o TK. Poszczególne czynności prawne zmierzające do wyboru sędziego przez Sejm oraz złożenia przez sędziego TK ślubowania wobec Prezydenta są aktami stosowania prawa, dokonywanymi zawsze w odniesieniu do konkretnych kandydatów oraz konkretnych sędziów TK. Ustawodawca nie może tych czynności zastąpić aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, z jednej strony - niejako przejmując obowiązki Prezesa Trybunału Konstytucyjnego, z drugiej zaś - rozstrzygając, które akty wyboru sędziego TK dokonane w przeszłości przez Sejm VII i Sejm VIII kadencji były ważne. Po drugie, Trybunał wypowiedział się ostatecznie na temat podstaw prawnych wyboru sędziów TK na miejsca zwolnione w 2015 r. i stanowisko to uznaje za aktualne także w tym postępowaniu (zob. wyroki TK z: 3 grudnia 2015 r., sygn. K 34/15; 9 grudnia 2015 r., sygn. K 35/15; 9 marca 2016 r., sygn. K 47/15; postanowienie TK z 7 stycznia 2016 r., sygn. U 8/15, OTK ZU nr 1/A/2016, poz. 1). W tym świetle wykonanie przez Prezesa Trybunału Konstytucyjnego dyrektyw zawartych wart. 90 ustawy o TK z2016 r. byłoby równoznaczne z działaniem sprzecznym z wyrokami Trybunału, które mają moc powszechnie obowiązującą i wiążą także sąd konstytucyjny oraz jego Prezesa. Należy przypomnieć, że w wyroku z 3 grudnia 2015 r., sygn. K 34/15, Trybunał uznał, że podstawa prawna wyboru sędziów TK, których kadencja upływała 6 listopada 2015 r. była zgodna z Konstytucją, zaś uchwały Sejmu z 25 listopada 2015 r. w sprawie stwierdzenia braku mocy prawnej uchwał Sejmu z 8 października 2015 r. dotyczących wyboru sędziów Trybunału przez Sejm VII kadencji (M. P. poz. 1131,1132,1133,1134,1135) w ogóle nie odnosiły się do procesu wyboru sędziego TK - miały cechy częściowo oświadczenia, częściowo zaś niewiążącej prawnie rezolucji. W tej sytuacji wybór nowych sędziów TK przez Sejm VIII kadencji został dokonany także na miejsca, które nie wakowały. Tej sytuacji dotyczy właśnie art. 90 ustawy o TKz 2016 r.".

15.  Naczelna Rada Adwokacka podkreśla, że świadome powielenie w nowej ustawie regulacji już uznanych za niekonstytucyjne prowadzi do wniosku o niezgodności takich regulacji z Konstytucją RP. Dodatkowo, w ślad za stanowiskiem wyrażonym w opinii amicus curiae Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 9 sierpnia 2016 r. złożonej w sprawie rozpoznawanej przez Trybunał Konstytucyjny w pod sygn. akt K 39/16, Naczelna Rada Adwokacka wskazuje, że zobowiązanie przez ustawodawcę Prezesa Trybunału Konstytucyjnego do przydzielenia spraw sędziom wybranym nieprawidłowo przez Sejm VIII kadencji, a w konsekwencji umożliwienie im wykonywania obowiązków orzeczniczych, oceniać należy także jako naruszające zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP], a przede wszystkim zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP] oraz odrębności i niezależności władzy sądowniczej. Postępując zgodnie z dyspozycją art. 3 ust. 3 projektu ustawy, zakładając, że przepis ten znajdowałby zastosowanie do sędziów wybranych przez Sejm VIII kadencji na miejsca już zajęte, Prezes Trybunału Konstytucyjnego zobowiązany byłby do podjęcia działań, stojących w sprzeczności z oceną prawną wyboru sędziów konstytucyjnych wybranych przez Sejm VII i VIII kadencji, wyrażoną przez Trybunał Konstytucyjny w wyrokach w sprawie K 34/15 i K35/15.

17. Niezależnie od powyższego, odnosząc się do art. 3 ust. 3 projektu ustawy wskazać trzeba, że prima facie przepis ten nie zmienia wprost pozycji Prezydenta w procesie dochodzenia do stanowiska sędziego Trybunału Konstytucyjnego. Na pierwszy rzut oka, Prezydent RP zachowuje pozycję bierną, jedynie odbierając ślubowanie. Projekt ustawy nie wprowadza, w szczególności, możliwości odmowy odebrania ślubowania od sędziego. Niemniej, art. 3 ust. 1 projektu ustawy używa określenia: „osoba wybrana na stanowisko sędziego Trybunału" wobec sędziego składającego ślubowanie, wybranego przez Sejm. Porównanie tego sformułowania z użytym w art. 3 ust. 3 projektu ustawy sformułowaniem: „stosunek służbowy sędziego Trybunału nawiązuje się po złożeniu ślubowania" prowadzi do wniosku, że zdaniem projektodawcy złożenie ślubowania jest elementem kreującym pozycję sędziego Trybunału Konstytucyjnego. Przed ślubowaniem jest to jedynie: „osoba wybrana na stanowisko", a dopiero po ślubowaniu staje się: „sędzią". Art. 194 ust. 1 Konstytucji RP jednoznacznie wskazuje ona na to, że jedynym organem uprawnionym do nadania statusu sędziego Trybunału Konstytucyjnego jest Sejm RP. Wobec sędziów Trybunału Konstytucyjnego nie przewiduje się żadnej roli Prezydenta RP, który jedynie odbiera ślubowanie od sędziego - a nie od swoistego „kandydata" na sędziego. Jest to, co wielokrotnie podkreślano, sytuacja odmienna od sytuacji prawnej sędziów sądów powszechnych i Sądu Najwyższego, co wynika z art. 179 Konstytucji RP. W przypadku tych ostatnich to właśnie powołanie przez Prezydenta RP jest ostatecznym etapem drogi dochodzenia do stanowiska sędziego.

18. W ocenie Naczelnej Rady Adwokackiej, projektowane rozwiązanie uznać należy za próbę usankcjonowania przyjętej koncepcji drogi do stanowiska sędziego Trybunału Konstytucyjnego, poprzez ukryte dodanie prerogatywy prezydenckiej w postaci nadawania statusu sędziego Trybunału Konstytucyjnego poprzez odebranie ślubowania. Prerogatywa taka nie wynika z przepisów Konstytucji RP, nie jest przewidziana w przepisach o wyborze sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Z tego względu, rozwiązanie przyjęte w art. 3 projektu ustawy należy uznać za niezgodne z art. 194 ust. 1 Konstytucji.

Konsekwencje złożenia ślubowania

19. Artykuł 3 ust. 3 projektu ustawy wskazuje na znaczenie odebrania ślubowania od sędziego przez Prezydenta RP. Przepis ten stwierdza, że ślubowanie staje się warunkiem koniecznym dla sprawowania funkcji sędziego Trybunału Konstytucyjnego, a na dodatek nakłada pewne obowiązki na Prezesa Trybunału Konstytucyjnego. Przepis ten przewiduje, że stosunek służbowy sędziego nawiązuje się po złożeniu ślubowania, a sędzia stawia się niezwłocznie po złożeniu ślubowania w Trybunale w celu podjęcia obowiązków. W porównaniu do regulacji obecnej (art. 6 ust. 7 ustawy z 22 lipca 2016 r.) dodaje się zdanie pierwsze: „Stosunek służbowy sędziego Trybunału nawiązuje się po złożeniu ślubowania”. Jego celem jest ustalenie, że nawiązanie stosunku służbowego następuje z chwilą odebrania ślubowania przez Prezydenta RP, co jednocześnie pozbawia możliwości dokonania oceny tego, czy dana osoba jest sędzią Trybunału czy też nie - przez Prezesa Trybunału Konstytucyjnego. Wadliwość projektowanego rozwiązana polega na tym, że wiąże ono powstanie stosunku służbowego sędziego konstytucyjnego z odebraniem ślubowania przez Prezydenta RP, co wyposaża Prezydenta RP w nieistniejącą prerogatywę, naruszając w ten sposób Konstytucję RP.

2)   OGRANICZENIE DZIAŁALNOŚCI POLITYCZNEJ, ZWIĄZKOWEJ I PUBLICZNEJ SĘDZIÓW TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO W OKRESIE ZAJMOWANIA TEGO STANOWISKA

20. Artykuł 5 ust. 1 projektu ustawy stanowi: „Sędzia Trybunału nie może należeć do partii politycznej, związku zawodowego ani prowadzić działalności publicznej niedającej się pogodzić z zasadami niezależności sądów i niezawisłości sędziów".

21. Należy podkreślić, że art. 195 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, iż sędziowie Trybunału Konstytucyjnego nie mogą należeć do partii politycznej, związku zawodowego ani prowadzić działalności publicznej nie dającej się pogodzić z zasadami niezależności sądów i niezawisłości sędziów, w okresie zajmowania tego stanowiska. Na poziomie regulacji konstytucyjnej, ograniczenia w zakresie przynależności do partii politycznej, związku zawodowego oraz prowadzenia działalności publicznej ograniczone są wyłącznie do okresu pełnienia funkcji sędziego Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie Naczelnej Rady Adwokackiej, kryteria zakazu przynależności do partii politycznej, związku zawodowego oraz prowadzenia działalności publicznej sędziom Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku nie spełniają warunków określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, w szczególności zasady proporcjonalności oraz adekwatności ograniczenia konstytucyjnych wolności zrzeszania (art. 58 Konstytucji RP), wolności zrzeszania w związkach zawodowych (art. 59 Konstytucji RP), a także prawa swobody wypowiedzi (art. 54 ust. 1 Konstytucji RP). Problematyka ta jest poruszona w pkt 41 i nast. niniejszej opinii.

3)   POSTĘPOWANIE DYSCYPLINARNE

Kodeks Etyczny Sędziego Trybunału Konstytucyjnego i inne nieetyczne zachowania mogące podważać zaufanie do bezstronności lub niezawisłości

22. Artykuł 10 ust. 1 projektu ustawy stanowi: „Sędzia Trybunału odpowiada dyscyplinarnie przed trybunałem za naruszenie przepisów prawa, uchybienie godności urzędu sędziego Trybunału, naruszenie Kodeksu Etycznego Sędziego Trybunału Konstytucyjnego lub inne nieetyczne zachowania mogące podważać zaufanie do jego bezstronności lub niezawisłości". Przepis ten wprowadza istotne novum w stosunku do dotychczasowych regulacji dotyczących odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów, w tym sędziów Sądu Najwyższego.

23. Artykuł 10 ust. 1 projektu ustawy wprowadza odpowiedzialność dyscyplinarną sędziów Trybunału Konstytucyjnego za naruszenie Kodeksu Etycznego Sędziego Trybunału Konstytucyjnego. Treść tego Kodeksu nie jest znana. Podobnie, nie jest wiadome jakiej rangi będzie to akt prawny (ustawa, uchwała Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału Konstytucyjnego), a konsekwencji nie jest wiadome również to, jaki organ odpowiedzialny będzie za jego uchwalenie. Z uzasadnienia projektu ustawy wynika jedynie, że Kodeks Etyki Sędziego Trybunału Konstytucyjnego „ma być uchwalony na podstawie odrębnych przepisów prawa", realizując zalecenie Zespołu ekspertów ds. problematyki Trybunału Konstytucyjnego, który wskazał że „wymaganie apolityczności sędziów należy uściślić na poziomie ustawowym, ponadto wskazane byłoby opracowanie w Trybunale Konstytucyjnym kodeksu etycznego".

24. Naczelna Rada Adwokacka ocenia art. 10 ust. 1 projektu ustawy w tym zakresie jako dalece niedookreślony, a przez to niezgodny z zasadą prawidłowej legislacji i wymogiem określoności przepisów prawa, w szczególności w obrębie regulacji o charakterze represyjnym. Z tożsamych względów za niezgodny z zasadą prawidłowej legislacji i wymogiem określoności przepisów prawa należy ocenić ostatni fragment art. 10 ust. 1 stanowiący, iż sędziowie Trybunału Konstytucyjnego podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej za „inne nieetyczne zachowania mogące podważać zaufanie do jego bezstronności lub niezawisłości". Nie ulega wątpliwości, że sędziowie, w tym sędziowie Trybunału Konstytucyjnego, powinni wykazywać się nieskazitelnością charakteru i najwyższymi standardami etycznymi. Rolą ustawodawcy jest takie uregulowanie tej problematyki, by przepisy nie budziły wątpliwości interpretacyjnych. Dodatkowo, sytuację, w której Kodeks Etyki Sędziego Trybunału Konstytucyjnego miałby przybrać formę ustawy, należałoby oceniać z perspektywy niezależności i odrębności sądów i trybunałów (art. 173 Konstytucji RP), oraz zasady podziału i równowagi władz (art. 10 Konstytucji RP).

Wszczęcie postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego

25. Artykuł 12 ust. 1 projektu ustawy przewiduje, że zawiadomienie do Prezesa Trybunału o popełnieniu przez sędziego Trybunału Konstytucyjnego przewinienia może złożyć: 1} sędzia Trybunału, 2) grupa sędziów Trybunału oraz 3) Prezydent RP wniosek Prokuratora Generalnego. Zgodnie z art. 12 ust. 2 projektu ustawy, Prezes Trybunału wyznacza spośród sędziów Trybunału Konstytucyjnego rzecznika dyscyplinarnego do wstępnego wyjaśnienia okoliczności niezbędnych dla ustalenia znamion przewinienia; zgodnie z art. 12 ust. 3 projektu ustawy, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, jeśli zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, rzecznik dyscyplinarny wszczyna postępowanie dyscyplinarne i przedstawia sędziemu zarzuty. Artykuł 12 ust. 5 projektu ustawy stanowi, że w sytuacji, w której rzecznik dyscyplinarny nie znajdzie podstaw do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego na żądanie uprawionego podmiotu, wydaje postanowienie o odmowie jego wszczęcia.

26. Naczelna Rada Adwokacka zauważa, że w obrębie art. 12 projektu ustawy projektodawca posługuje się niespójnym językiem. W art. 12 ust. 1 projektu ustawy posłużono się sformułowaniem „zawiadomienie" - co wskazuje na to, że podmioty wymienione w art. 12 ust. 1 są „zawiadamiającymi". Z kolei art. 12 ust. 5 projektu ustawy mówi o „żądaniu uprawnionego podmiotu" oraz „organie, który złożył wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego". Zestawienie sformułowań użytych art. 12 ust. 1 ze sformułowaniami użytymi w ust. 2 i 5 tego przepisu nie pozwala na jednoznaczne określenie, jakim podmiotom (zawiadamiającym czy też rzecznikowi dyscyplinarnemu) przyznano określone kompetencje. Sformułowania użyte w art. 12 ust 5 projektu ustawy zdają się sugerować, że podmioty wymienione w art. 12 ust. 1 - w tym Prezydent RP działający na wniosek Prokuratora Generalnego, a więc przedstawiciele władzy wykonawczej, mogą żądać wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przeciwko sędziom konstytucyjnym.

27.  W ślad za opinią przedstawioną przez Naczelną Radę Adwokacką w sprawie projektu ustawy o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z uwzględnieniem poprawek przyjętych na posiedzeniu Komisji Ustawodawczej w dniu 21 grudnia 2015 r. (druk sejmowy nr 122), Naczelna Rada Adwokacka ponownie podkreśla, że sama możliwość występowania z żądaniem wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przez przedstawicieli władzy wykonawczej może być odbierana jako wywieranie wpływu na niezawisłość sędziów Trybunału Konstytucyjnego i także rodzi obawy o zgodność projektowanej ustawy z art. 10, art. 173 i art. 195 ust. 1 Konstytucji RP.

28. Artykuł 12 ust. 1 projektu ustawy nawiązuje do art. 1 pkt 5 ustawy z 22 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. 2015, poz. 2217) i dodanego art. 28a ustawy z 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. 2016 r. poz. 293) stanowiącego: „Postępowanie dyscyplinarne można wszcząć także na wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej lub Ministra Sprawiedliwości w ciągu 21 dni od dnia otrzymania wniosku, chyba że Prezes Trybunału uzna wniosek za nieuzasadniony. Postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wraz z uzasadnieniem doręcza się wnioskodawcy w ciągu 7 dni od dnia wydania postanowienia.".

29. W wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt K 47/15, Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 1 pkt 5 ustawy z 22 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. 2015, poz. 2217) i dodanego art. 28a ustawy z 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. 2016 r. poz. 293) za niezgodne z art. 118 ust. 1 i art. 119 ust. 2 Konstytucji RP, a także z art. 173 w związku z art. 10 ust. 1 oraz z art. 195 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał między innymi, że „Niezawisłość sędziego to nie tylko uprawnienie sędziego, lecz także jego konstytucyjny obowiązek, podobnie jak konstytucyjnym obowiązkiem ustawodawcy jest ochrona niezawisłości sędziego (zob. wyrok z 3 grudnia 2015 r, sygn. K 34/15, a także wyroki o sygn. sygn. K 3/98 oraz sygn. Kp 1/15). Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że niezawisłość sędziowska należy do istoty prawidłowego wykonywania zawodu sędziego i przez to jest również gwarancją praw i wolności obywatelskich. Szczególną postacią sprzeniewierzenia się obowiązkom łączącym się z zasadą niezawisłości jest naruszenie obowiązku zachowania przez sędziego bezstronności, co może m.in. polegać na dostosowywaniu treści wydawanych orzeczeń do sugestii czy poleceń przekazywanych sędziemu z zewnątrz (zob. wyroki o sygn. K 3/98 oraz sygn. Kp 1/15). Dla realizacji wynikającego zart. 195 ust. 1 Konstytucji obowiązku zachowania zasady niezawisłości sędziowskiej niezbędne są prawne gwarancje tej niezawisłości. Jedną z nich jest pozostawienie Trybunałowi inicjatywy w zakresie realizacji odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów Trybunału, jest to konieczne do zapewnienia niezależności Trybunału od innych organów państwa, zarówno zaliczanych do władzy ustawodawczej, jak i władzy wykonawczej czy sądowniczej. Natomiast przepisy ustaw zwykłych powinny raczej stwarzać dalsze gwarancje zapewnienia niezawisłości sędziowskiej, nie zaś przyznawać organom władzy wykonawczej uprawnienia bezpośrednio do oddziaływania na sytuację sędziów Trybunału. Należy uznać, że kwestionowane art. 1 pkt 5 ustawy nowelizującej i art. 28a ustawy o TK, przyznające organom władzy wykonawczej uprawnienia do występowania z wnioskiem o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, naruszają niezawisłość sędziowską przez uzależnienie decyzji dotyczącej sędziego od organów spoza władzy sądowniczej oraz od czynników politycznych. Nie ma przy tym decydującego znaczenia okoliczność, że samą decyzję o uznaniu wniosku za uzasadniony i podjęciu działań zmierzających do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego podejmuje Prezes Trybunału. Już sama możliwość wystąpienia z takim wnioskiem może negatywnie oddziaływać na sędziego TK i wywiera wpływ na postrzeganie jego niezawisłości."

30. Naczelna Rada Adwokacka ponownie podkreśla, że świadome powielenie w nowej ustawie regulacji już uznanych za niekonstytucyjne powoduje, że mamy do czynienia z domniemaniem naruszenia standardu konstytucyjnego. W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w sprawie o sygn. akt K 47/15, projektowany art. 12 projektu ustawy należy uznać za niezgodny z ustawą zasadniczą.

31.  Dodatkowo, Naczelna Rada Adwokacka zauważa, że art. 12 ust. 2 projektu ustawy stanowi, iż Prezes Trybunału Konstytucyjnego nie dysponuje - jak przewidywał art. 1 pkt 5 ustawy z 22 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. 2015, poz. 2217) - uprawnieniem stwierdzenia niezasadności złożonego zawiadomienia (czy też żądania, bądź wniosku) przez przedstawiciela władzy wykonawczej, lecz ma obowiązek wyznaczenia rzecznika dyscyplinarnego, a co za tym idzie, doprowadzenia wszczęcia postępowania wyjaśniającego. W tym kontekście należy raz jeszcze przywołać uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w sprawie o sygn. akt K 47/15, w którym Trybunał zauważył, że „impulsy dla Prezesa Trybunału lub Zgromadzenia Ogólnego do wystąpienia do rzecznika dyscyplinarnego o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego mogą pochodzić z różnych źródeł, m.in. od innych organów państwowych, podmiotów prywatnych czy ze środków masowego przekazu. Właściwe organy Trybunału powinny jednak oceniać informacje mogące potencjalnie prowadzić do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, po to, aby z jednej strony nie wszczynać postępowania pochopnie, a z drugiej strony nie bagatelizować sytuacji, gdy przeprowadzenie postępowania byłoby wymagane w świetle art. 28 ustawy o TK. Kwestionowany art. 1 pkt 5 ustawy nowelizującej i art. 28a ustawy o TK jako jedyne formalizują procedurę poprzedzającą wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, nakładając na Prezesa Trybunału obowiązek rozpoznania wniosku Prezydenta lub Ministra Sprawiedliwości dotyczącego wszczęcia postępowania.". Brzmienie art. 12 ust. 2 projektu ustawy sugeruje, iż obowiązkiem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego jest wyznaczenie rzecznika dyscyplinarnego w przypadku każdego zawiadomienia. Co za tym idzie, Prezes Trybunału Konstytucyjnego nie dysponuje nawet możliwością oceny zasadności wszczęcia powstępowania wyjaśniającego.

4)    OGRANICZENIA W ZAKRESIE PROWADZENIA DZIAŁALNOŚCI GOSPODARCZEJ PRZEZ SĘDZIÓW TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO

30. Naczelna Rada Adwokacka podkreśla, że wyłączenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez sędziów (nie tylko Trybunału Konstytucyjnego) jest oczywiste i co do zasady nie podlega dyskusji. Jednakże sposób, w jaki uregulowano to ograniczenie w projekcie ustawy jest tak dalece wadliwy, że przepisy regulujące tą sprawę należy ocenić bardzo krytycznie.

31. Przepisu rozdziału 3 projektu ustawy - „Prawa i obowiązki sędziego Trybunału" w sposób kazuistyczny wskazują na zakaz prowadzenia przez sędziów Trybunału Konstytucyjnego działalności gospodarczej oraz wprowadzają zasadnicze ograniczenia co do uczestniczenia sędziów Trybunału Konstytucyjnego w działalności spółek i innych przedsiębiorców. W ocenie Naczelnej Rady Adwokackiej, art. 20 projektu ustawy, dotyczący tego zagadnienia, jest wyjątkowo nieporadnie sformułowany i budzi poważne zastrzeżenia co do zachowania standardów prawidłowej legislacji.

Sposób sformułowania art. 20 projektu ustawy

32. Artykuł 20 ust. 1 pkt 1-3 projektu ustawy wyłącza możliwość piastowania przez sędziego Trybunału Konstytucyjnego funkcji w organach zarządzających i organach nadzoru spółek prawa handlowego, spółdzielni i fundacji prowadzącej działalność gospodarczą. Wydaje się, że takie kazuistyczne wskazanie na niektóre tylko formy prawne działalności gospodarczej jest ułomne. Już na pierwszy rzut oka widać, że projektodawca, z niezrozumiałego powodu, pominął choćby stowarzyszenie prowadzące działalność gospodarczą, kościelną osobę prawną prowadzącą działalność gospodarczą, przedsiębiorstwo państwowe czy też jednostki organizacyjne gmin prowadzące taką działalność. Zdecydowanie właściwsze byłoby wskazanie ogólnego zakazu piastowania funkcji w jednostkach organizacyjnych prowadzących działalność gospodarczą niż wskazywanie ich konkretnych typów. Uwagę zwraca również nieporadność językową projektu: język prawny nie posługuje się w innych ustawach zwrotem: „spółka prawa handlowego".

33. Artykuł 20 ust. 1 punkt 4 projektu ustawy wskazuje na limit udziałów i akcji, jakie może posiadać w spółce kapitałowej sędzia Trybunału Konstytucyjnego. Z nieznanych względów, w przepisie tym mowa jest o limicie 10% akcji i limicie udziałów przedstawiających więcej niż 10% kapitału zakładowego. Nie wyjaśniono przy tym, dlaczego w spółce akcyjnej ograniczenie dotyczy ilości jednostek uczestnictwa, a w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością wysokości udziału w kapitale zakładowym. Należy przypuszczać, że projektodawca nie uwzględnił tego, że 10% akcji nie musi odzwierciedlać uprawnień wynikających z uczestnictwa w 10% w kapitale zakładowym spółki akcyjnej i odwrotnie, posiadanie 10% udziału w kapitale zakładowym spółki z ograniczoną odpowiedzialnością wcale nie musi oznaczać posiadania 10% ogólnej liczby udziałów. Powyższa niekonsekwencja w budowaniu treści przepisu budzi wątpliwość co do istnienia spójnego ratio legis proponowanego rozwiązania, trudno bowiem zrozumieć, dlaczego ograniczenie w ilości posiadanych udziałów ma podlegać odmiennej zasadzie niż ograniczenie w ilości posiadanych akcji.

34. Artykuł 20 ust. 1 punkt 5 projektu ustawy zakazuje, między innymi: „zarządzania działalnością gospodarczą" oraz bycia „przedstawicielem w prowadzeniu działalności gospodarczej". Trudno w oparciu o zasady podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce ustalić, jakie sytuacje prawne ma na myśli projektodawca, wprowadzając takie formy ograniczeń. Komentowany przepis nie spełnia więc wymogów zasad prawidłowej legislacji,

35.  Artykuł 20 projektu ustawy jest w znacznym stopniu dosłownym powtórzeniem art. 37 § 3 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym , co nie zmienia negatywnej oceny jego poziomu legislacyjnego.

36.  Naczelna Rada Adwokacka zwraca uwagę na wadliwe sformułowanie art. 20 ust. 2 projektu ustawy. Wprowadza on swoistą „definicję" nieużywanego w innych aktach prawnych pojęcia „spółka prawa handlowego". Do tej kategorii zalicza się: spółki handlowe oraz inne spółki, do których stosuje się przepisy prawa handlowego, w tym spółki według prawa obcego.

37.  Bardzo trudno ustalić, jakie podmioty miał na myśli projektodawca wskazując na spółki, do których stosuje się „przepisy prawa handlowego". W sensie normatywnym nie istnieje odrębna kategoria „przepisów prawa handlowego", prawo handlowe stanowi część prawa cywilnego. Można jedynie podejrzewać, że dotyczy to spółki europejskiej, jest to bowiem jedyna spółka handlowa nieuregulowana przepisami Kodeksu spółek handlowych.

38. Naczelna Rada Adwokacka zwraca również uwagę na ostatni fragment art. 20 ust. 2 projektu ustawy, który stwierdza, że spółką prawa handlowego jest także spółka według prawa obcego (do której stosuje się przepisy prawa handlowego?). Stopień nieporadności konstrukcyjnej pozwala na przyjęcie, że przepis ten jest niezrozumiały w stopniu wystarczającym za uznanie go za sprzeczny z zasadami przyzwoitej legislacji, wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP.

Obowiązek przekazania zysków na cele publiczne

32. Artykuł 20 ust. 3 projektu ustawy stanowi: „Zyski z tytułu posiadania akcji lub udziałów w spółce prawa handlowego określonych w pkt. 1-4, sędzia Trybunału przekazuje na wskazane przez siebie cele publiczne, w terminie do 31 marca roku następującego po roku, w którym je uzyskał". Zgodnie z art. 20 ust. 4 projektu ustawy: „Niewykonanie obowiązku określonego w ust. 3 jest równoznaczne ze zrzeczeniem się przez sędziego Trybunału urzędu, o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 2".

33.  W odniesieniu do art. 20 ust. 3 projektu ustawy Naczelna Rada Adwokacka w pełni podziela uwagi przedstawione przez Biuro Studiów i Analiz Sądu Najwyższego w opinii z dnia 12 października 2016 r. do projektu ustawy oraz uwagi przedstawione w opinii Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka z dnia 17 października 2016 r.

34.  W ocenie Naczelnej Rady Adwokackiej, art. 20 ust. 3 i 4 projektu ustawy, stanowią nieuzasadnioną i nieproporcjonalną ingerencję w prawa majątkowe sędziów konstytucyjnych, pozostające pod ochroną art. 64 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Brak jest uzasadnienia dla stosowania najsurowszej z możliwych sankcji - skutku zrzeczenia się przez sędziego Trybunału urzędu - w przypadku uchybienia temu obowiązkowi.

35.  Z perspektywy poprawności legislacyjnej, Naczelna Rada Adwokacka zwraca także uwagę, że art. 20 ust. 3 projektu ustawy posługuje się sformułowaniem „cele publiczne", jednakże nie definiując go, ani też nie odsyłając co innych regulacji prawnych, w których to sformułowanie jest używane. Dodatkowo, zauważyć trzeba, że „cele publiczne" to sformułowanie którym posługuje się ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. 2015, poz. 1774] w odniesieniu do problematyki wywłaszczenia, przewidując w tym zakresie wypłatę odszkodowania. Z kolei ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o pożytku publicznym i wolontariacie (tekst jedn. Dz. U. 2016, poz. 239], do której potencjalnie może odsyłać omawiany przepis, nie posługuje się pojęciem „celów publicznych".

36.  Naczelna Rada Adwokacka podkreśla również, że tożsame obowiązki, jak wobec sędziów Trybunału Konstytucyjnego, oraz sankcje za ich naruszenie, nie zostały przewidziane wobec innych sędziów, w tym sędziów Sądu Najwyższego.

Niewypełnienie obowiązków i skutek w postaci zrzeczenia się urzędu

37. Unormowanie przewidziane w art. 20 ust. 3 i 4 projektu ustawy, podobnie jak unormowania przewidziane w art. 21 ust. 4 projektu ustawy oraz art. 23 ust. 7 projektu ustawy są zbliżone i przewidują sankcję za niewykonanie określonych w tych przepisach obowiązków przez sędziów konstytucyjnych. Zgodnie z tymi przepisami, niewykonanie obowiązku: przekazania zysków z tytułu posiadania akcji lub udziałów w spółce prawa handlowego na wskazane cele publiczne (art. 20 ust. 3 projektu ustawy], złożenia oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka sędziego konstytucyjnego (art. 21 ust. 4 projektu ustawy] oraz złożenia oświadczenia stanie majątkowym przez sędziego konstytucyjnego (art. 23 ust. 1 projektu ustawy] jest równoznaczne ze zrzeczeniem się przez sędziego Trybunału Konstytucyjnego urzędu, o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 2 projektu ustawy.

38.   W ocenie Naczelnej Rady Adwokackiej, sankcja za naruszenie obowiązków, o których mowa w art. art. 20 ust. 3, art. 21 ust. 4 projektu ustawy oraz art. 23 ust. 7 projektu ustawy, w postaci skutku zrzeczenia się przez sędziego Trybunału Konstytucyjnego z urzędu, jest sankcją zbyt daleko idącą, a przez to sankcją nieproporcjonalną. Projektowany mechanizm zakłada stosowanie wobec sędziów konstytucyjnych najsurowszego środka - przyjęcia fikcji (bezpowrotnego] zrzeczenia się sędziego urzędu, nie przewidując jednocześnie żadnych gwarancji oraz procedur, mających ma celu zagwarantowanie prawa do obrony. Brak jest chociażby mechanizmów mających zastosowanie w przypadku wystąpienia obiektywnych, zewnętrznych okoliczności, uniemożliwiających wykonanie ustawowych obowiązków przez sędziów konstytucyjnych. Zdaniem Naczelnej Rady Adwokackiej omawiane przepisy są z tego powodu niezgodne z art. 2, art. 10, art. 42, art., 45 oraz art. 173 Konstytucji RP.

39.   Należy również dodać, że zgodnie z art. 180 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji, sędziowie są nieusuwalni, a złożenie sędziego z urzędu, zawieszenie w urzędowaniu, przeniesienie do innej siedziby lub na inne stanowisko wbrew jego woli może nastąpić jedynie na mocy orzeczenia sądu i tylko w przypadkach określonych w ustawie. Przyjęte w projekcie rozwiązanie to nic innego jak ex lege domniemanie zrzeczenia się przez sędziego Trybunału Konstytucyjnego stanowiska polegające na połączeniu warunku X ze skutkiem Y, niezależnie od tego, czy warunek X w ogóle zaistniał i czy był obiektywnie możliwy do spełnienia, bez kontroli sądowej - za taką nie można uznać uchwały Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Taka konstrukcja protezy usunięcia sędziego Trybunału Konstytucyjnego z urzędu w rażący sposób łamie nie tylko zasadę nieusuwalności sędziów, a ponadto narusza konstytucyjne wyznaczniki procedury, która może doprowadzić do złożenia sędziego z urzędu, wyłączając wbrew wyraźnej treści przepisu - czynnik sądowy i orzeczenie sądowe.

40.   Naczelna Rada Adwokacka popiera uwagi przedstawione w opinii Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższego w opinii z dnia 12 października 2016 r. do projektu ustawy wskazujące, że sankcja wprowadzona w omawianych przepisach rodzi skutek nie tylko zrzeczenia się urzędu, ale powoduje także pozbawienie sędziego stanu spoczynku, skoro sędzia przechodzi w stan spoczynku „po zakończeniu kadencji" (art. 27 ust.l projektu ustawy), a tych przypadkach ma miejsce przerwanie kadencji sędziego konstytucyjnego, a nie jej zakończenie.

5)   SĘDZIOWIE W STANIE SPOCZYNKU

41. Przepisy rozdziału 4 projektu ustawy w szerokim zakresie odnoszą się do problematyki sędziów konstytucyjnych w stanie spoczynku. Ich prawa i obowiązki, zwłaszcza te ostatnie, są uregulowane w sposób niemal tak szeroki, jak w przypadku sędziów czynnych zawodowo. Na uwagę zasługuje zwłaszcza wprowadzenie znaczących ograniczeń praw i wolności obywatelskich jakie wprowadza się wobec tych osób.

Ograniczenia w zakresie wolności i praw politycznych

42. Zgodnie z art. 29 ust. 1 projektu ustawy, sędzia Trybunału w stanie spoczynku nie będzie mógł należeć do partii politycznej, związku zawodowego ani prowadzić działalności publicznej niedającej się pogodzić z zasadami niezależności sądów i niezawisłości sędziów. W ocenie Naczelnej Rady Adwokackiej, powyższe stanowi ograniczenie konstytucyjnych wolności zrzeszania (art. 58 Konstytucji RP), zrzeszania w związkach zawodowych (art. 59 Konstytucji RP), a także swobody wypowiedzi ( art. 54 ust. 1 Konstytucji RP).

43.  Zakaz uczestniczenia w działalności politycznej przez czynnych sędziów Trybunału Konstytucyjnego jest zrozumiały, wynika bezpośrednio z art. 195 ust. 3 Konstytucji RP. Na szczególną uwagę zasługują jednak motywy rozszerzenia tego zakazu, przedstawione w uzasadnieniu projektu ustawy. Wskazano w nim bowiem wprost: „Mimo, że w literaturze obecny jest pogląd , iż obowiązek powstrzymania się sędziów od zachowań i udziału w działaniach o charakterze politycznym dotyczy tylko okresu czynnego wykonywania funkcji, należy odnieść go także do czasu, w którym sędzia znajduje się w stanie spoczynku i z tego tytułu cieszy się określonymi przywilejami. W tym kontekście należy także postrzegać szczególnie rażące, z racji swej intensywności politycznej, wypowiedzi i zachowania niektórych sędziów w stanie spoczynku, w tym Trybunału Konstytucyjnego. (...) Określone angażowanie się sędziego Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku w działalność o charakterze politycznym powinna w każdym przypadku skutkować jego odpowiedzialnością o charakterze dyscyplinarnym”.

44.  Naczelna Rada Adwokacka podkreśla, że instytucja stanu spoczynku nie jest przywilejem sędziów, lecz jedną z podstawowych gwarancji niezależności i niezawisłości sędziów. Uczestniczenie, przez sędziów konstytucyjnych w stanie spoczynku, w życiu społecznym i debacie publicznej nie tylko nie powinno być zakazane, lecz stanowi szczególnie cenny wkład w działanie rozmaitych organizacji społecznych, zawodowych, politycznych. Zauważyć trzeba, że sędzia konstytucyjny w stanie spoczynku, który po zakończeniu orzekania w Trybunale Konstytucyjnym podejmie pracę zawodową nie będzie mógł, w myśl postanowień art. 29 ust. 1 Konstytucji RP, należeć do związku zawodowego, co w istotnym stopniu ograniczy jego prawa pracownicze.

45.  W ocenie Naczelnej Rady Adwokackiej, ograniczenie wolności i praw obywatelskich sędziów w stanie spoczynku należy uznać za niedopuszczalne, ze względu na jego nieproporcjonalność. Na gruncie zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP trudno jest znaleźć jakiekolwiek uzasadnienie dla konieczności wprowadzenia tak daleko idących ograniczeń wobec fundamentalnych praw obywatelskich sędziów Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku. Osoby te nie orzekają w Trybunale Konstytucyjnym, i w związku z tym ich poglądy polityczne, etyczne, religijne i inne nie mogą mieć wpływu na treść orzekania. W tym stanie rzeczy nie można ustalić, jaka inna przyczyna, niż zachowanie obiektywizmu sędziowskiego w orzekaniu, mogłaby uzasadniać tak dalece idące ograniczenia w funkcjonowaniu społecznym sędziów Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku. Naczelna Rada Adwokacka podkreśla, że działalność publiczna sędziów Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku stanowi cenny wkład w debatę publiczną.

Ograniczenia w zakresie wolności i praw ekonomicznych

46.  Zdaniem Naczelnej Rady Adwokackiej, podobne zastrzeżenia budzi ograniczenie praw i wolności ekonomicznych sędziów Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku. Zgodnie z art. 32 ust. 1 projektu ustawy, przejście sędziego Trybunału Konstytucyjnego w stan spoczynku nie oznacza zniesienia wobec niego ograniczeń przewidzianych w odniesieniu do sędziów konstytucyjnych w okresie zajmowanego stanowiska. Na szczególną uwagę zasługuje okoliczność, że sędziowie konstytucyjni podlegają unormowaniom przewidzianym w art. 20 projektu ustawy - przepis ten zakazuje sędziemu prowadzenia działalności gospodarczej, zarówno osobiście, jak i poprzez uczestnictwo w spółce kapitałowej bądź osobowej. Sędzia w stanie spoczynku nie może także być piastunem organu osoby prawnej i posiadać więcej niż 10% akcji bądź udziałów w spółce z o.o.

47. Ograniczenia wynikające z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 20 projektu ustawy dotyczą szeregu wolności i praw gwarantowanych przez Konstytucję: RP wolności gospodarczej (art. 20 Konstytucji RP), prawa własności (art. 64 Konstytucji RP), swobody wyboru miejsca pracy (art. 65 Konstytucji RP). O ile wprowadzenie tego rodzaju ograniczeń wobec czynnych sędziów Trybunału jest zrozumiałe i wynika z istoty ich funkcji, o tyle należy uznać, że stosowanie tych ograniczeń wobec osób, które już nie orzekają (i nigdy nie będą mogły orzekać w Trybunale Konstytucyjnym w przyszłości) jest ograniczeniem nieproporcjonalnym i funkcjonalnie niezrozumiałym. Trudno bowiem zrozumieć, dlaczego sędzia w stanie spoczynku nie może być członkiem zarządu fundacji prowadzącej działalność gospodarczą, członkiem rady nadzorczej spółki (która przecież nie musi wcale prowadzić działalności gospodarczej).

Cel regulacji ograniczających swobody i wolności sędziów w stanie spoczynku

48.   Wprowadzenie powyższych ograniczeń praw i wolności sędziów Trybunału Konstytucyjnego ma dość jasny do określenia cel. Projektodawcy nie ukrywają nawet, że ich zamiarem jest, by osoby będące sędziami Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku nie mogły angażować się w żadną działalność polityczną, społeczną lub gospodarczą, zaś w przypadku takiego zaangażowania podlegały odpowiedzialności dyscyplinarnej, a więc odpowiedzialności o charakterze represyjnym. Podjęcie działalności politycznej, społecznej lub gospodarczej będzie mogło prowadzić nawet do utraty statusu sędziego Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku, w związku z popełnieniem deliktu dyscyplinarnego. Oznacza to, chociażby, utratę immunitetu, jaki tym sędziom obecnie przysługuje.

49.  Zdaniem Naczelnej Rady Adwokackiej wprowadzenie, w miejsce generalnej zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej za: „naruszenie przepisów prawa, uchybienie godności swego urzędu lub inne nieetyczne zachowanie, mogące podważyć zaufanie do jego osoby" katalogu zakazów i nakazów co do funkcjonowania sędziów w stanie spoczynku nie jest uzasadnione w żaden sposób ich statusem. Jest oczywiste, że sędzia w stanie spoczynku może prowadzić działalność publiczną, piastować funkcje w organach osób prawnych, a nawet posiadać akcje bądź udziały w spółkach handlowych - nie uchybiając w żaden sposób godności swego stanu. Podkreślić trzeba, że przewidziane w art. 195 ust. 3 Konstytucji RP zakaz przynależności do partii politycznej, związku zawodowego czy prowadzenia działalności publicznej dotyczy wyłącznie sędziów Trybunału Konstytucyjnego w okresie zajmowania stanowiska.

PODSUMOWANIE

50.   W ocenie Naczelnej Rady Adwokackiej, projekt ustawy zawiera szereg rozwiązań budzących daleko idące wątpliwości pod kątem ich zgodności z Konstytucją RP, w szczególności w zakresie naruszenia zasady trójpodziału władzy, odrębności i niezależności Trybunału Konstytucyjnego, a także niezależności i niezawisłości sędziów konstytucyjnych. Naczelna Rada Adwokacka podkreśla, że bezwzględnym obowiązkiem ustawodawcy jest respektowanie odrębności i niezależności Trybunału Konstytucyjnego. Inicjatywy ustawodawcze zmierzające do osłabienia pozycji i autorytetu sądu konstytucyjnego i jego sędziów, mogą prowadzić do poderwania zaufania do skuteczności ochrony praw i wolności jednostki, której gwarantem jest Trybunał Konstytucyjny.