Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 marca 2014 r. (sygn. akt P 27/13)
Felix Frankfurter| glosa| Kodeks wykroczeń| Marek Kotlinowski| Prokurator Generalny| RPO| sprawca| Trybunał Konstytucyjny| Wojciech Hermeliński| wykroczenie| zdanie odrębne
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 marca 2014 r. (sygn. akt P 27/13) [Wskazanie sprawcy wykroczenia drogowego] zasługuje na szczególną uwagę co najmniej z trzech względów.
Po pierwsze, zawiera odpowiedź na pytanie prawne Sądu Rejonowego w Lublinie w sprawie konstytucyjności przepisu art. 96 § 3 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. — Kodeks wykroczeń [dalej: k.w.], który przewiduje odpowiedzialność właściciela lub posiadacza pojazdu za niewskazanie osoby, której powierzono pojazd na żądanie uprawnionego organu do kierowania. Przedstawione w pytaniu prawnym zastrzeżenia zostały zawarte również w stanowiskach prokuratora generalnego oraz Rzecznika Praw Obywatelskich, co świadczy o zauważeniu problemu przez organy stojące na straży praworządności oraz praw i wolności konstytucyjnych.
Po drugie, zadane pytanie prawne nie otrzymało jednomyślnej odpowiedzi, gdyż spośród członków pełnego składu TK rozpoznającego tę sprawę, trzech sędziów złożyło zdanie odrębne do sentencji wyroku. Fakt ten jeszcze bardziej podkreśla sporność zagadnienia.
Trzeci powód wynika z przekonania glosatora, iż w przedmiotowym orzeczeniu w czytelny sposób wyłania się współczesna rola sądu konstytucyjnego. Klasyczny model sądownictwa konstytucyjnego wiązał się z kontrolą hierarchiczności norm prawnych, a ochrona praw człowieka stanowiła cel uboczny. Obecnie to ochrona fundamentalnych wartości konstytucyjnych, w tym przede wszystkim praw człowieka, stanowi podstawowe zadanie sądu konstytucyjnego, a kontrola konstytucyjności norm prawnych stanowi instrument realizujący ten cel. Owa kontrola ma na celu usuwanie z systemu prawa aktów normatywnych niezgodnych z normami konstytucyjnymi, które chronią prawa człowieka. Ewolucja funkcji sądownictwa konstytucyjnego skutkuje też wyraźnym rozszerzeniem spojrzenia sędziego konstytucyjnego na rozpoznawane zagadnienia prawne. Można przyjąć, iż współczesnego sędziego konstytucyjnego wyróżnia tzw. aktywizm sędziowski, który określa się jako „[.] wyjście poza rozstrzyganie konkretnych spraw i uczestnictwo w szeroko pojętym rozwiązywaniu problemów społecznych czy też w kształtowaniu koncepcji państwa”. Podstawę prawną do takich rozważań mogą stanowić zasady konstytucyjne, których treść doprecyzowywana zostaje przez orzecznictwo TK. W glosowanym wyroku podstawowe znaczenie odegrała interpretacja zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) w aspekcie zaufania jednostki do stanowionego przez państwo prawa, a także zasada proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), która osadzona została w perspektywie oceny doboru instytucji prawnych, służących realizacji doniosłego celu społecznego, tj. poprawy bezpieczeństwa na polskich drogach.
Rozważania w niniejszej glosie dotyczą pięciu zagadnień prawnych z zakresu kontroli konstytucyjności prawa. Określenie zasad obowiązujących w tych kwestiach pozwoli ocenić przedmiotowe rozstrzygnięcie TK. Poczynione ustalenia prowadzą do pozytywnej oceny wyroku TK. Wątpliwości wywołują natomiast niektóre tezy uzasadnienia konstytucyjności art. 96 § 3 k.w. w perspektywie ratio legis tegoż przepisu, co raczej wynika z nieadekwatności przedstawionych argumentów, jednak nie ma istotnego wpływu na ocenę sentencji. Aprobata została wyrażona w formie polemiki z argumentacją zdań odrębnych sędziów TK, albowiem przyjęcie takiej perspektywy ułatwi zrozumienie motywów zapadłego orzeczenia. Zasadniczym kryterium oceny niniejszego rozstrzygnięcia pozostaje funkcja sądownictwa konstytucyjnego w Polsce, która zawsze powinna odegrać główną rolę w analizie każdego wyroku TK. Identyfikując zagadnienia prawne, jakie wystąpiły w niniejszej sprawie, należy zaznaczyć, że stały się one przyczyną rozbieżności stanowisk wśród sędziów TK, Rzecznika Praw Obywatelskich, prokuratora generalnego oraz wnioskodawcy. Rozważania dotyczą następujących kwestii prawnych:
1. Ustalenie granic pytania prawnego i wzorca kontroli.
2. Przedmiot kontroli sprawowanej przez TK.
3. Konstytucyjność art. 96 § 3 k.w. a jego ratio legis.
4. Zależność miedzy prawem materialnym a prawem procesowym.
5. Koncepcja zasady państwa prawa.
Ad 1. Na tle glosowanego wyroku wyłoniło się zagadnienie prawne, które dość często występuje w praktyce orzeczniczej TK i stanowi przedmiot kontrowersji, a mianowicie dotyczące kwestii ustalenia zakresu zaskarżenia i przyjęcia adekwatnych wzorców kontroli konstytucyjności badanych przepisów prawnych. W przedmiotowej sprawie powyższy problem miał zasadnicze znaczenie, gdyż w konsekwencji skutkował brakiem jednomyślności sędziów TK. Przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy, TK rozważył, czy wskazane przez sąd pytający wzorce kontroli — art. 42 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji — są adekwatne do oceny regulacji z art. 96 § 3 k.w. w odniesieniu do przeprowadzonej argumentacji. TK stwierdził, iż art. 42 ust. 1 Konstytucji nie jest adekwatnym wzorcem kontroli art. 96 § 3 k.w. w tej sprawie. W pytaniu prawnym nie zakwestionowano bowiem naruszenia zasady nullum crimen, nulla poena sine lege poenali anteriori, lecz podniesiono zarzut nadmiernej represyjności art. 96 § 3 k.w. wobec potencjalnych sprawców. Przepis art. 42 ust. 1 Konstytucji został przedstawiony jako przepis związkowy z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Sąd pytający nie wskazał jednak, jaka konstytucyjna wolność lub prawo wynikające z art. 42 ust. 1 Konstytucji zostały ograniczone i czy owa limitacja narusza art. 31 ust. 3 Konstytucji. Umorzenie postępowania w tym zakresie było w pełni uzasadnione, gdyż nawet mając na uwadze regułę falsa demonstratio non nocet, to zarówno treść petitum pytania prawnego oraz uzasadnienia nie zawierały argumentacji pozwalającej na przyjęcie, że art. 31 ust. 3 powinien stanowić wzorzec kontroli. Omawiając problematykę związania wzorcem, należy podkreślić, iż w orzecznictwie TK dopuszcza się sytuację, w której mimo braku wskazania expressis verbis we wniosku określonego wzorca możliwa jest kontrola zgodności z tym wzorcem, gdy w uzasadnieniu sformułowany został dotyczący go zarzut. TK ostatecznie przyjął, iż wzorcem kontroli w przedmiotowej sprawie jest zasada proporcjonalności wynikająca z art. 2 Konstytucji. W kwestii takiego ustalenia wzorca kontroli zdanie odrębne złożyli sędziowie W. Hermeliński i M. Kotlinowski. Zdaniem wspomnianych sędziów, zasada falsa demonstratio non nocet powinna w tej sprawie spowodować kontrolę zaskarżonego przepisu w świetle art. 47 Konstytucji (prawo do ochrony życia prywatnego). Pisemne uzasadnienie i argumenty przedstawione na rozprawie przez przedstawiciela sądu pytającego mają świadczyć „w sposób niebudzący wątpliwości, że sąd pytający uważa za nieproporcjonalne z punktu widzenia ochrony życia prywatnego rozwiązanie nakładające prawny obowiązek obciążenia zeznaniami osób najbliższych pod rygorem odpowiedzialności za wykroczenie”. We wspomnianych zdaniach odrębnych podniesiono, iż zaskarżony przepis pozostaje w związku z art. 42 ust. 2 Konstytucji (prawdo do obrony) oraz art. 47 Konstytucji (prawo do ochrony życia rodzinnego), lecz z uwagi na niewskazanie pierwszego z tych przepisów należało dokonać kontroli konstytucyjności w perspektywie art. 47 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji. Wydaje się jednak, że analiza treści uzasadnienia pytania prawnego oraz stenogramu rozprawy nie pozwala na przyjęcie takiej tezy bez wątpliwości. Na stronie nr 2 pytania prawnego, w opisie stanu faktycznego sprawy wskazano, że strona odmówiła odpowiedzi na pytanie organu powołując się na art. 183 § 3 k.p.k., lecz sąd pytający nie przedstawił jakiejkolwiek argumentacji, która uprawniałaby do przyjęcia zakwestionowania zgodności art. 96 § 3 k.w. z art. 47 Konstytucji. Co prawda, na s. 6 podniesiono, iż przepis art. 96 § 3 k.w. nie przewiduje możliwości uchylenia się od odpowiedzialności, gdy fotoradar zarejestruje przekroczenie prędkości przez osoby najbliższe, jednak wskazana przesłanka doprowadziła sąd pytający do wniosku, że wspomniany przepis jest wątpliwy biorąc pod uwagę „racjonalność i adekwatność przepisu”. Z tak sformułowanej argumentacji uprawnione jest przyjęcie, że wzorcem kontroli pozostaje zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Należy pamiętać, że granicą zasady falsa demonstratio non nocet pozostaje zasada skargowości, którą przyjęto w postępowaniu przed TK.
Zakaz działania TK z urzędu wynika z obawy, iż aktywizm Trybunału może stanowić polityczne zagrożenie dla funkcji sądu konstytucyjnego w strukturze organów państwowych. Wspomniana zasada wyznacza zakres kompetencji orzeczniczej TK w szczególności w dwóch aspektach. Po pierwsze, postępowanie przed TK może zostać zainicjowane wyłącznie w następstwie wniesienia przez uprawniony podmiot określonego pisma procesowego, np. pytania prawnego. Po drugie, kontrola sprawowana przez TK polega na ustosunkowaniu się Trybunału do podniesionego we wniosku zarzutu. Podmiot kierujący do TK pytanie prawne sam określa granice, w ramach których sprawa podlega rozpoznaniu. Ustawa o TK wyklucza aktywność Trybunału. Jednak konsekwencje wynikające z zasady skargowości mogą pozostawać w konflikcie z zasadą wszechstronnego rozpoznania sprawy. Słusznie stwierdza się w literaturze, iż „Trybunał powinien więc ważyć obie zasady tak, by realizować wartości stanowiące ich ratio legis”. Rola sądu konstytucyjnego powinna sprowadzać się przede wszystkim do oceny argumentacji przedstawionej we wnoszonych pismach procesowych. Zgodnie z art. 66 ustawy o TK „Trybunał orzekając jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi”. Granice te wyznacza tenor pytania prawnego, a samodzielne rekonstruowanie pytania z wywodów uzasadnienia prowadziłoby do działania TK z własnej inicjatywy, co jest niedopuszczalne w obecnym stanie prawnym.
W licznych orzeczeniach TK przyjmuje, iż normy prawne, które nie zostały wskazane przez podmiot inicjujący postępowanie jako normy odniesienia, nie mogą stanowić podstawy kontroli norm zakwestionowanych, co nie jest jednak powszechnie aprobowane w nauce prawa konstytucyjnego. Z treści art. 32 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o TK wynika, iż wniosek albo pytanie prawne powinny odpowiadać wymaganiom dotyczącym pism procesowych, a ponadto zawierać sformułowanie zarzutu niezgodności z konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą kwestionowanego aktu normatywnego, a także uzasadnienie postawionego zarzutu, z powołaniem dowodów na jego poparcie. Przez sformułowanie zarzutu należy rozumieć przedstawienie twierdzenia o niezgodności danej normy prawnej ze wskazaną normą wyrażoną w akcie prawnym stanowiącym podstawę kontroli. Należy więc przyjąć, iż ustalenie wzorca kontroli musi opierać się przede wszystkim na treści pytania prawnego (petitum i uzasadnienia). Analiza pytania prawnego prowadzi do wniosku o braku postawienia zarzutu naruszenia art. 47 Konstytucji. Głównym zarzutem treści pytania prawnego jest nadmierna restrykcyjność kwestionowanego przepisu, a przejawem tejże restrykcyjności ma być m.in. brak możliwości odmowy wskazania osoby, gdy pojazd oddany został do użytku osobie najbliższej. Ponadto, trzeba również pamiętać o tym, że kontrola konstytucyjności prawa stanowi przejaw ingerencji władzy sądowniczej we władzę ustawodawczą i z tego względu interpretacja pytania prawnego nie powinna prowadzić do jego rozszerzenia czy też uzupełnienia, gdyż prowadziłoby to do zachwiania równowagi między poszczególnymi władzami. TK pełni rolę arbitra w sporze o konstytucyjność prawa, który zaistniał na tle konkretnej sprawy między sądem a ustawodawcą. Prawidłowe wypełnienie tej funkcji wymaga skoncentrowania uwagi przez TK na dogłębnej analizie stanu prawnego podanego w wątpliwość i przedstawionej argumentacji we wniosku. Warto również dodać, iż specyfika kontroli konstytucyjności prawa uruchomiona pytaniem prawnym wymaga węższej swobody TK w kwestii ustalenia właściwego wzorca konstytucyjnego niż w wypadku kontroli abstrakcyjnej nakierowanej przede wszystkim na eliminację niekonstytucyjnego przepisu bez względu na to, czy i w jakim zakresie został on już zastosowany jako podstawa rozstrzygnięcia o prawach indywidualnych w konkretnej sprawie. Z powyższych względów uważam, iż zasada falsa demonstratio non nocet nie przemawiała w tej sprawie za przyjęciem jako wzorzec kontroli art. 47 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Kontrola konstytucyjności art. 96 § 3 k.w. została przeprowadzona w świetle zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, tj. zgodnie z zasadą proporcjonalności i zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Takie ustalenie pozostaje w zgodności z rolą i funkcją polskiego sądu konstytucyjnego.
Ad 2. Drugie zagadnienie dotyczy kwestii ustalenia odpowiedzi na pytanie, „co” stanowi przedmiot kontroli konstytucyjności prawa w Polsce. Pozornie wydaje się to oczywiste, gdyż art. 188 Konstytucji jednoznacznie wymienia akty prawne badane przez pryzmat zgodności z ustawą zasadniczą. Z kolei art. 193 Konstytucji stanowi, iż sąd może przedstawić TK pytanie prawne „co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą”. Fragment zacytowanego przepisu wyraża tzw. przedmiotową przesłankę pytania prawnego. Bez wątpienia, formuła „akt normatywny” wyznacza szeroki zakres kognicji TK, jednak należy przyjąć, iż swoim zakresem obejmuje akty o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, które zostały wydane przez właściwy organ na podstawie kompetencji prawodawczej. Normą prawną, której odczytaniu służy akt normatywny, jest pewna reguła postępowania o cechach generalności i abstrakcyjności. Aktem normatywnym nie jest natomiast akt umożliwiający zrekonstruowanie wyłącznie norm o charakterze indywidualno-konkretnym. Tego rodzaju akty nie mają waloru prawotwórczego, lecz są aktami stosowania prawa.
Akt normatywny w rozumieniu konstytucji dotyczyć może takiego aktu stanowienia prawa, który w hierarchii systemu źródeł prawa znajduje się poniżej ustawy. W konsekwencji należy więc przyjąć, iż TK nie ocenia konstytucyjności aktów stosowania prawa, np. orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych. Może co najwyżej orzec o niekonstytucyjności aktu normatywnego z konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego wydano prawomocne orzeczenie sądowe lub ostateczną decyzję administracyjną (art. 190 ust. 4 Konstytucji). TK uchyla zatem akty prawne w zakresie, w jakim naruszają normy konstytucyjne. Fundamentalnym założeniem kontroli konstytucyjności prawa jest respektowanie procedury jego stanowienia. Tymczasem wnioskodawca, Rzecznik Praw Obywatelskich, prokurator generalny oraz sędziowie TK zgłaszający zdanie odrębne dokonali niedopuszczalnego połączenia dwóch różnych jakościowo kategorii naruszeń norm prawnych. Czym innym jest bowiem niezgodność norm prawa stanowionego (np. ustawy) z konstytucją, a zupełnie innym przypadkiem jest naruszanie przepisów ustawowych przez organy administracji publicznej. Są to dwa odmienne zjawiska. Niezgodność ustawy z konstytucją należy więc precyzyjnie rozróżniać od niezgodności działań organów administracji publicznej z ustawą. Obraza norm ustawowych w praktyce stosowania prawa nie oznacza automatycznie, że ustanowione przez legislatora normy prawne są niezgodne z ustawą zasadniczą, gdyż normy te mogą być w pełni zgodne z konstytucją, lecz nieprzestrzegane w praktyce organów administracji publicznej. Kryterium kontroli dokonywanej przez TK stanowi zatem zgodność ustawy z konstytucją, a nie przestrzeganie norm ustawowych w praktyce stosowania prawa. Należy przy tym jednak zastrzec, że w pewnych sytuacjach wyrok TK może stwierdzać, że wykładnia określonego przepisu prawnego jest sprzeczna z konstytucją.
Przyjęcie w tzw. wyroku interpretacyjnym, iż określona interpretacja przepisu jest niezgodna z konstytucją, nie skutkuje formalnym uchyleniem określonego przepisu prawa, lecz jedynie oznacza derogację danej normy prawnej będącej rezultatem wykładni określonych przepisów prawa, uznanej przez TK za sprzeczną z konstytucją. Innymi słowy, TK uznaje, że określony przepis jest zgodny z konstytucją przy odpowiednim rozumieniu jego treści, ustalonym w sentencji orzeczenia. W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z tego typu sytuacją. Lekceważenie przepisów prawnych i postępowanie wbrew ich treści, jakby w ogóle one nie istniały, nie stanowi wykładni prawa w najszerszym z możliwych znaczeń, lecz jest rażącym naruszaniem prawa. W tym kontekście pozytywnie oceniam stanowisko TK o bezzasadności zarzutu nadmiernej represyjności art. 96 § 3 k.w., z którego — zdaniem sądu pytającego — wynika „bezwzględny obowiązek (przepisy nie przewidują żadnych wyjątków) zadenuncjować na żądanie uprawnionych organów [...] kto w danym miejscu i czasie prowadził pojazd”. Tezy sformułowane przez wnioskodawcę nie mają podstawy w przepisach prawa, gdyż art. 78 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym [dalej: p.r.d.] stanowi, iż właściciel lub posiadacz pojazdu nie mają obowiązku wskazania, komu powierzyli pojazd do kierowania lub używania w oznaczonym czasie, jeżeli pojazd został użyty wbrew woli i wiedzy właściciela lub posiadacza pojazdu przez nieznaną osobę, czemu nie mogli zapobiec. W takiej sytuacji nie jest możliwe zrealizowanie znamion wykroczenia z art. 96 § 3 k.w. Ustawodawca przewidział wyjątki od nałożonego obowiązku, a zatem powinność z art. 96 § 3 k.w. ma charakter względny. TK stwierdził również, iż odpowiedzialność za czyn opisany w art. 96 § 3 k.w. nie powstanie w sytuacji, gdy właściciel lub posiadacz sam kierował pojazdem lub go używał w oznaczonym czasie. Wynika to z prawa do obrony na podstawie art. 74 § 1 k.p.k. w zw. z art. 20 § 3 k.w. Nie wzięli tego pod uwagę sędziowie W. Hermeliński i M. Kotlinowski, którzy wskazali, że „gwarancje wynikające z prawa do milczenia oraz z prawa do obrony w tym zakresie, mimo że formalnie obowiązują, faktycznie nie są realizowane” (s. 27). Podobnie wypowiedział się, że Rzecznik Praw Obywatelskich, który stwierdził, że w praktyce kierowcom stawia się wybór: „albo przyjmie mandat za popełnione wykroczenie, albo poniesie odpowiedzialność za niewskazanie osoby, która kierowała tym pojazdem”. Fakt naruszania norm prawnych jest irrelewantny do oceny konstytucyjności tych norm. Przedstawione postępowanie organów administracji publicznej nie znajduje bowiem oparcia w prawie pozytywnym.
Należy podkreślić, iż praktyka administracyjna sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego nie stanowi uzasadnienia tezy o niekonstytucyjności art. 96 § 3 k.w. W takiej sytuacji konieczne jest podjęcie odpowiednich działań prawnych przewidzianych przez normy prawa administracyjnego, w celu ukształtowania prawidłowej interpretacji przepisów prawa przez organy administracji publicznej stosujące art. 96 § 3 k.w i przepisy p.r.d.
Ad 3. TK uzasadnił konstytucyjność art. 96 § 3 k.w. odwołując się również do danych statystycznych dotyczących wypadków drogowych i ich ofiar w kontekście pozytywnego wpływu urządzeń rejestrujących prędkość pojazdów. W odniesieniu do tych danych sędziowie W. Hermeliński i M. Kotlinowski wskazali (s. 30): „Trudno bowiem na podstawie obniżającej się liczby stwierdzonych wypadków drogowych formułować konkluzję, że tendencja spadkowa jest tu wynikiem wyłącznie istniejącej sieci fotoradarów. Na spadek ten oddziałują bowiem także inne czynniki, jak np. poprawa dróg”. Powyższy wniosek jakoby „wyłącznie” fotoradary przyczyniły się do zmniejszenia liczby wypadków nie został jednak wyrażony w treści uzasadnienia wyroku, gdyż na s. 16 (pkt 3.2.7) stwierdzono: „bez wątpienia u źródeł tej jakościowej poprawy (choć w porównaniu ze średnią unijną — dalej jeszcze niesatysfakcjonującej) bezpieczeństwa na drogach publicznych w naszym państwie leży również w ostatnich kilku latach rozwój sieci dróg ekspresowych oraz autostrad”. TK przyjął także, iż sankcja kary grzywny przewidziana za naruszenie art. 78 ust. 4 p.r.d. jest najmniej uciążliwym środkiem prowadzącym do zapewnienia ochrony życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego w Polsce. Zdaniem TK, istnienie art. 96 § 3 k.w. uzasadnia nakaz takiego kształtowania porządku prawnego, który będzie realizował obowiązek ochrony życia i zdrowia obywateli (art. 38 i art. 68 Konstytucji). Nie deprecjonując znaczenia foto- radarów dla realizacji wymienionych wartości, wydaje się jednak, iż ten argument nie jest adekwatny, na co zasadnie zwrócili uwagę w zdaniach odrębnych sędziowie W. Hermeliński oraz M. Kotlinowski. Do tego stwierdzenia warto dodać, iż wartości, wyrażone w art. 38 i art. 68 Konstytucji, mogą stanowić uzasadnienie aksjologiczne przepisów, będących podstawą prawną wprowadzenia systemu urządzeń automatycznie rejestrujących prędkość pojazdu, lecz nie penalizacji odmowy wskazania osoby kierującej pojazdem, zarejestrowanej przez fotoradar. Wydaje się, iż obowiązek wskazania osoby kierującej pojazdem stanowi przejaw ukształtowania porządku prawnego zgodnie z zasadą prawdy materialnej, mającej mocne podstawy w przepisach konstytucyjnych: art. 2 stanowi, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, art. 7 przewiduje, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a art. 45 ust. 1 gwarantuje każdemu prawo do „sprawiedliwego” rozpatrzenia sprawy. Wyżej wymienieni sędziowie wskazali również, iż w sprawie chodziło jednak przede wszystkim o przypadek, gdy właściciel lub posiadacz powierzył pojazd osobie najbliższej, a nie gdy pojazd został użyty wbrew woli i wiedzy posiadacza lub właściciela pojazdu.
TK umorzył postępowanie co do zarzutu niekonstytucyjności art. 96 § 3 k.w., który nie zawiera wyłączenia odpowiedzialności za wykroczenie, gdy wskazanie mogłoby dotyczyć osoby najbliższej właścicielowi lub posiadaczowi pojazdu, uznając, że dokonanie kontroli konstytucyjności wymagało wskazania innego przepisu prawa. Należy zgodzić się z rozstrzygnięciem TK w tym zakresie, gdyż w pytaniu prawnym nie wskazano przepisu konstytucyjnego, z którym sprzeczny byłby brak wyłączenia obowiązku wskazania osoby najbliższej. Podzielając również stanowisko co do ustalonego wzorca kontroli, wydaje się, że art. 47 Konstytucji mógł stanowić potencjalny przepis, z którym oceniony zostałby fakt niewyłączenia osób bliskich z kręgu osób podlegających obowiązkowi wskazania.
Argumentacja sądu pytającego w kwestii nieproporcjonalności art. 96 § 3 k.w. oparta została na twierdzeniu, że obowiązek zawiadomienia dotyczy jedynie przestępstw wymienionych w art. 240 § 1 k.k. TK przyjął jednak, iż przestępstwa stanowią czyny „o innym istotowo charakterze, zagrożonym jakościowo inną sankcją” i z tego względu stanowisko sądu pytającego jest nietrafne. Nie próbując definiować istoty przestępstwa, wydaje się jednak, że w nauce prawa karnego coraz więcej zwolenników zyskuje przekonanie, iż przestępstwa i wykroczenia należą do tej samej kategorii rodzajowej, a o zakwalifikowaniu danego czynu decyduje wola ustawodawcy. Przykładem może być wykroczenie polegające na prowadzeniu pojazdu mechanicznego po spożyciu alkoholu (art. 87 k.w.) i prowadzenie pojazdu mechanicznego w stanie nietrzeźwości (art. 178a k.k.), co stanowi już przestępstwo. Różnica sprowadza się do zdefiniowania stanu nietrzeźwości, co pozostaje w gestii ustawodawcy. Istota tych dwóch czynów stypizowanych w ustawach karnych jest tożsama, polega bowiem na prowadzeniu pojazdu mechanicznego po czynności faktycznej, polegającej na spożywaniu alkoholu. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż nie jest dopuszczalne kwestionowanie konstytucyjności art. 96 § 3 k.w. przez pryzmat przepisu prawnego innego aktu normatywnego tej samej rangi, tj. art. 240 § 1 k.k.
TK uznał, że wyłączenie odpowiedzialności byłoby możliwe wówczas, gdyby udzielenie odpowiedzi w tej kwestii mogłoby narazić osobę najbliższą właścicielowi lub posiadaczowi na odpowiedzialność za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, a nie za wykroczenie. Pogląd ten jest zgodny z obowiązującym stanem prawnym. Jako zasadę należy bowiem przyjąć, iż obowiązkiem każdego jest przestrzeganie prawa Rzeczypospolitej Polskiej (art. 83 Konstytucji), a tym samym konieczność ponoszenia również negatywnych konsekwencji prawnych w razie jego naruszenia. Jakiekolwiek odstępstwa od tej reguły wymagają wyraźnej podstawy ustawowej. Istnienie bądź też brak wyłączeń z zakresu podmiotowego odpowiedzialności karnej sensu largo jest dopuszczalne w ramach ogólnej kompetencji ustawodawczej i stanowi wyraz autonomicznej decyzji prawodawcy. Z karnoprawnego punktu widzenia, warto jednak podkreślić, iż każdy przypadek odmowy wskazania osoby kierującej pojazdem (osoby najbliższej) należy oceniać indywidualnie w kontekście winy obwinionego, który pozostaje w warunkach szczególnej sytuacji motywacyjnej, co powinno mieć wpływ na przyjęte ustalenia faktyczne i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, na co zwrócono uwagę w orzecznictwie sądowym.
Ad 4. W przedmiotowej sprawie uwidacznia się również problem relacji prawa materialnego i prawa procesowego w perspektywie kontroli konstytucyjności prawa. Na poparcie tezy o niezgodności art. 96 § 3 k.w. z art. 2 Konstytucji, sędzia M. Granat w zdaniu odrębnym stwierdził m.in., iż nałożenie grzywny w drodze mandatu karnego na sprawcę wykroczenia może nastąpić do 180 dni od daty ujawnienia wykroczenia. „Adwersarz” wyroku wskazał, iż wezwanie może być skierowane do właściciela lub posiadacza pojazdu nawet po upływie 5 miesięcy od daty ujawnienia wykroczenia. W takiej sytuacji procedura egzekwowania tej powinności może prowadzić „do karania obywatela za niewypełnienie obowiązku, którego nie mógł zrealizować lub którego zrealizowanie było utrudnione”, gdyż po upływie takiego okresu może nie pamiętać komu powierzył pojazd. Jest to uwaga w pełni zgodna z obowiązującym stanem prawnym, jednak przedmiot kontroli konstytucyjności stanowił jedynie przepis art. 96 § 3 k.w., określający obowiązki podmiotów prawa. Wydaje się, iż analiza konstytucyjności przepisu art. 96 § 3 k.w. nie może być dokonana w świetle art. 97 § 1 kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia [dalej: k.p.w.]. Ewentualna wadliwość norm procesowych, pełniących funkcję służebną względem prawa materialnego nie powinna rzutować na ocenę konstytucyjności przepisu materialnoprawnego. Podzielam stanowisko, iż należy przywrócić obowiązek przedstawienia obywatelowi zapisu z urządzenia rejestrującego popełnione wykroczenie, a ustawodawca powinien skrócić czas, w którym kieruje się wezwanie do właściciela lub posiadacza pojazdu z żądaniem wskazania osoby kierującej pojazdem. Demokratyczne państwo prawne nie polega — zdaniem sędziego M. Granata — na tym, że na gruncie badanej regulacji skuteczność prawa wynika z nieprzedstawienia zapisu z urządzenia rejestrującego lub z długiego okresu procedowania organu administracji publicznej. Powyższa konstatacja jest w pełni słuszna, lecz należy przypomnieć, że brak obowiązku przekazania zapisu rejestrującego popełnienie wykroczenia wynika z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 lutego 2002 r. w sprawie nakładania grzywien w drodze mandatu karnego (Dz.U. Nr 20, poz. 201, ze zm.), co sędzia M. Granat stwierdził w drugim punkcie zdania odrębnego.
Zarzut naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) należałoby więc odnieść do oznaczonych przepisów owego rozporządzenia (rozważając ewentualnie pominięcie legislacyjne), a nie do art. 96 § 3 k.w. Podobnie jest z uwagą, iż w postępowaniu w sprawach o wykroczenie ustawodawca nie przewidział możliwości odpowiedniego zastosowania art. 156 § 5 k.p.k., który zapewnia możliwość udostępnienia akt stronom postępowania na etapie postępowania przygotowawczego (odpowiednio: czynności wyjaśniających). Zarzut ten odnosi się raczej do art. 38 k.p.w., który zawiera odesłanie do określonych przepisów kodeksu postępowania karnego i wykracza poza granice pytania prawnego w przedmiotowej sprawie. Domniemanie konstytucyjności tego przepisu zostało obalone w innej sprawie w wyroku TK z 3 czerwca 2014 r. (sygn. akt K19/11). Także sędziowie W. Hermeliński oraz M. Kotlinowski uzasadnili niezgodność kwestionowanego przepisu z art. 2 Konstytucji, powołując się na wadliwość postępowania zmierzającego do ukarania za wykroczenie drogowe zarejestrowane przez fotoradar. TK oceniał jednak konstytucyjność przepisu materialnoprawnego nakładającego obowiązek wskazania osoby, której powierzono pojazd do kierowania lub używania. W pytaniu prawnym nie zakwestionowano bowiem przepisów regulujących egzekwowanie obowiązku z art. 96 § 3. Idąc tym tokiem rozumowania, można byłoby kwestionować konstytucyjność przepisu materialnego prawa podatkowego z uwagi na wadliwość norm postępowania podatkowego lub ich naruszanie przez organy administracji podatkowej. W odniesieniu do tego, co jest pułapką zastawioną na obywatela, ogólnie można stwierdzić, że zagrożeniem dla praw jednostki może być nie tyle sam obowiązek materialnoprawny, co wadliwa procedura zmierzająca do jego wyegzekwowania lub też jej nieprzestrzeganie. Znaczenie prawa procesowego dla statusu prawnego jednostki celnie określił sędzia Sądu Najwyższego USA Felix Frankfurter, który stwierdził, że „The history of American freedom is, in no small measure, the history of procedure” [historię amerykańskiej wolności stanowi w dużym zakresie historia procedury]. Znaczenie tej myśli ma powszechny charakter i powinno pozostawać w pamięci współczesnych prawodawców.
Ad 5. Na tle powyższego wyroku warto w odrębnym punkcie rozważań zwrócić uwagę na interesującą prezentację poglądów zawartych w uzasadnieniu i zdaniach odrębnych, które wpisują się w dyskusję nad doborem środków prawnych i faktycznych w osiągnięciu celu, jakim jest spadek liczby wypadków drogowych i ich ofiar. Kanwą tych rozważań stała się zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Na przestrzeni ostatnich 25 lat odegrała ona i wciąż odgrywa istotną rolę w ocenie konstytucyjności prawa, choć jej akcent został wyraźnie przesunięty. W latach 1989-1997 zasada ta miała duże znaczenie, gdy TK rozstrzygał wiele istotnych zagadnień prawnych przy braku spójnych podstaw aksjologicznych nowego ustroju. TK poszukując legitymizacji rozstrzygnięć i uzasadnienia ich treści najczęściej odwoływał się do zasady państwa prawnego.
Uchwalenie Konstytucji RP w 1997 r. zmieniło kontekst normatywny funkcjonowania zasady państwa prawnego. Nadal jednak istotnym elementem treści normatywnej tej zasady jest zaufanie obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Na tę zasadę składają się zaś liczne szczegółowe reguły, które w orzecznictwie TK określa się jako zasady przyzwoitej (prawidłowej) legislacji, zawierają one m.in. nakaz stanowienia prawa w taki sposób, aby nie stawało się pułapką dla obywatela, co zarzucano regulacji z art. 96 § 3 k.w. w pytaniu prawnym i stanowisku RPO. Zasady prawidłowej legislacji i wywodzone z niej dyrektywy szczegółowe pozostają w bliskiej korelacji z celem danej regulacji. Powstaje zasadnicze pytanie, czy sąd konstytucyjny uprawniony jest do oceny regulacji prawnej w razie stwierdzenia poważnego naruszenia zasad prawidłowej legislacji. Stanowisko TK nie jest jednolite w tej kwestii. Jeszcze przed uchwaleniem Konstytucji z 1997 r. TK podkreślił, iż „[...] nie jest powołany do kontrolowania celowości i trafności rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę. Punktem wyjścia jego orzeczeń jest zawsze założenie racjonalnego działania ustawodawcy i domniemanie zgodności ustaw z konstytucją. Jeżeli jednak konstytucja nakłada na ustawodawcę obowiązek stanowienia prawa zgodnego z wymaganiami o tak generalnym charakterze, jak demokratyczne państwo prawne czy zaufanie obywatela do państwa, to nakazuje to Trybunałowi interweniować w tych wszystkich przypadkach, gdy ustawodawca przekroczy zakres swej swobody regulacyjnej w sposób na tyle drastyczny, że naruszenie wspomnianych klauzul konstytucyjnych stanie się ewidentne”. W kolejnych latach można wskazać orzeczenia, które sprawiają, iż owa myśl doznaje pewnego rozmiękczenia. Dla przykładu ograniczę się do wskazania dwóch rozstrzygnięć. W wyroku z 25 maja 2005 r. TK przyjął, iż zasady prawidłowej legislacji upoważniają go do kontroli racjonalności działalności prawodawczej, a z kolei w orzeczeniu z 16 lipca 2009 r.31, wydanym w pełnym składzie, TK wyraził pogląd, że „[.] wywiedziona z art. 2 Konstytucji zasada proporcjonalności szczególny nacisk kładzie na adekwatność celu legislacyjnego i środka użytego do jego osiągnięcia. To znaczy, że spośród możliwych (i zarazem legalnych) środków oddziaływania należałoby wybrać środki skuteczne dla osiągnięcia celów założonych, a zarazem najmniej uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być zastosowane lub dolegliwe w stopniu nie większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu”. Wydaje się, iż w kierunku wytyczonym przez dwa wcześniej wymienione wyroki została przeprowadzona argumentacja zdania odrębnego sędziów W. Hermelińskiego i M. Kotlinowskiego, którzy przyjęli, że regulacja art. 96 § 3 k.w. jest niezgodna z art. 47 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim obowiązek wskazania obejmuje osobę najbliższą dla właściciela lub posiadacza pojazdu. Ich zdaniem, „zaskarżone uregulowanie mija się z celem jego ustanowienia”.
W przedmiotowej sprawie zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) okazała się stanowić zaczątek szerszej refleksji na temat koncepcji państwa, które za pomocą środków prawnych dąży do rozwiązania istotnego problemu społecznego, jakim niewątpliwie wciąż pozostaje wysoki współczynnik wypadków drogowych na polskich drogach. Argumentując tezę o najmniejszej uciążliwości sankcji za naruszenie art. 78 ust. 4 p.r.d., TK podniósł, iż zwiększenie liczby funkcjonariuszy policji czy też innych organów może być tylko z pozoru oceniane jako środek mniej uciążliwy, gdyż mogłoby to skutkować u obywateli przekonaniem wprowadzania elementów państwa policyjnego. Z kolei interesujące rozważania sędziego M. Granata na temat zasady demokratycznego państwa prawnego, w kontekście pożądanego stanu normatywnego regulującego funkcjonowanie systemu urządzeń automatycznie kontrolujących prędkość pojazdu, powinny zostać wzięte pod uwagę przez ustawodawcę i wydaje się, że mogą być traktowane jako postulat de lege ferenda. Przedstawiony wywód na temat relacji między skutecznością prawa a zaufaniem obywatela do państwa i do prawa zdecydowanie wykracza poza ramy przedmiotowej sprawy i wpisuje się w ogólną dyskusję na temat relacji państwo-obywatel na gruncie konstytucji.
Kończąc niniejsze rozważania można dojść do wniosku, iż różnica stanowisk wynika z odmiennych zapatrywań na rolę polskiego sądu konstytucyjnego. Rzecznik Praw Obywatelskich, prokurator generalny, sąd pytający, trzech sędziów TK zgłaszających zdania odrębne uzasadnili niekonstytucyjność zaskarżonego przepisu ustawowego faktem naruszeń prawa dokonywanymi przez organy administracji publicznej oraz wadliwością norm proceduralnych. Dysfunkcjonalność systemu norm prawnych z uwagi na niedopasowanie przepisów procesowych do specyfiki obowiązku materialnoprawnego nie determinuje niekonstytucyjności tego obowiązku. De lege lata w zakresie właściwości rzeczowej TK nie została przewidziana kompetencja do uchylania norm prawnych z tego powodu, iż nie są one prawidłowo stosowane w praktyce lub z uwagi na ich naruszanie przez organy stosujące prawo. Polskie prawo konstytucyjne przewiduje uprawnienia sygnalizacyjne TK, wynikające z art. 4 ustawy o TK. Nawet zakładając, że poglądy autorów zdań odrębnych uzyskałyby poparcie większości składu orzekającego i przepis ten zostałby uchylony, to nie ma żadnej pewności, że przy nowej regulacji praktyka stosowania prawa byłaby zgodna z literą prawa. Pozostaje więc jedynie mieć nadzieję, iż treść wyroku z 12 marca 2014 r. (sygn. akt P 27/13) dotrze do wszystkich podmiotów stosujących kwestionowany przepis, na czym z pewnością zależy każdemu.
Od Redakcji: Artykuł, w którym pominięto liczne przypisy, pochodzi z wydawnictwa Przegląd Sejmowy 2/2015
Zawartość i treści prezentowane w serwisie Obserwator Konstytucyjny nie przedstawiają oficjalnego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego.