Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 grudnia 2014 r. (sygn. akt K 33/13)
glosa| minister zdrowia| ochrona zdrowia| rejestr medyczny| System Informacji Medycznej| Trybunał Konstytucyjny
1. W wyroku, który zapadł w glosowanej sprawie Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności art. 19 i art. 20 ustawy z 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia.
Przepisy te zostały uznane za niezgodne z art. 47 i 51 ust. 1, 2 i 5 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zakresie, w jakim przewidywały określenie przedmiotu rejestrów medycznych przez ministra w drodze rozporządzenia, a także w części, w jakiej przewidywały, że w rozporządzeniu minister określa zakres i rodzaj danych przetwarzanych w rejestrze spośród danych określonych w art. 19 ust. 6 tej ustawy. Natomiast w punkcie trzecim sentencji TK stwierdził, że art. 20 ust. 1 w związku z art. 19 ust. 1 ustawy jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim przewiduje określenie przedmiotu rejestrów medycznych przez ministra w drodze rozporządzenia.
Rozstrzygnięcie Trybunału jest trafne i jest kolejnym, które podkreśla ważną sferę autonomii informacyjnej, stanowiącej istotny element składowy prawa do prywatności. TK zasadnie uznał, iż ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie w ustawie, a jedynie kwestie bardzo szczegółowe mogą być ustanowione w rozporządzeniu. Tymczasem kompetencje przekazane ministrowi zdrowia w zakwestionowanym przez TK zakresie niewątpliwie wykraczały poza materię techniczną.
W tej glosie chciałbym jednak podać w wątpliwość część sentencji wyroku, w której Trybunał Konstytucyjny określił jego skutki. W ostatniej części punktu trzeciego stwierdził, że rejestry utworzone przed dniem ogłoszenia niniejszego wyroku nadal mogą być prowadzone. Chodzi o sześć rejestrów stworzonych rozporządzeniami ministra zdrowia.
2. Wyrok TK, który wydano w sprawie o sygn. akt K 33/13, należy zaliczyć do orzeczeń aplikacyjnych. W tego typu rozstrzygnięciach w sentencji poza stwierdzeniem niekonstytucyjności przepisów jest zawarte wskazanie co do innych skutków wywieranych przez orzeczenie, niż odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przepisu. W latach 2001-2007 zapadło 13 takich wyroków. Nie były one jednorodne. W kilku z nich TK rozstrzygał w ich części aplikacyjnej o skutkach czasowych rozstrzygnięcia, wyłączając wsteczne działanie wyroku i nakazując odnosić go wyłącznie do stanów powstałych po jego wejściu w życie albo zakazując wzruszania stanów faktycznych, które zaistniały na podstawie niekonstytucyjnego prawa. Inna część wyroków aplikacyjnych stanowi o przywileju korzyści, czyli premii za aktywność uzyskiwanej przez beneficjenta skutecznej skargi konstytucyjnej albo strony (stronę) sporu, w toku którego sąd przedstawił pytanie prawne. Można jednak spotkać również orzeczenia, w których TK wyraźnie wyłącza możliwość stosowania niekonstytucyjnych przepisów w okresie odroczenia, odmawiając przyznania przywileju korzyści.
Wyroki aplikacyjne od pierwszego takiego orzeczenia budziły znaczące wątpliwości w literaturze prawa. Nie ma bowiem normy prawnej, która wprost upoważniałaby do posługiwania się taką formułą. Jedynym przepisem konstytucji, który pozwala kształtować Trybunałowi skutki temporalne własnych orzeczeń, jest art. 190 ust. 3, który umożliwia wskazanie innego — niż dzień wejścia wyroku w życie — terminu utraty mocy obowiązującej przepisu. Także w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym nie można odnaleźć normy kompetencyjnej dla orzekania aplikacyjnego. Trybunał wydając wyroki aplikacyjne nie potrafił przekonująco uzasadnić, na jakiej podstawie orzeka w ten sposób. W sprawie o sygn. akt P 7/00 wyjaśnił, iż zwrot podatku akcyzowego, zapłaconego na podstawie § 16 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 stycznia 1998 r. w sprawie podatku akcyzowego, uznany za niekonstytucyjny, byłby niesprawiedliwy i prowadziłby do niesłusznego wzbogacenia podmiotów, które ubiegałyby się o ewentualny zwrot nadpłaty, co doprowadziło do orzeczenia o wyłączeniu takiego prawa. W sprawie o sygn. akt P 6/02, uzasadniając wyłączenie prawa do ubiegania się o zwrot kar za nieopłacone parkowanie samochodów, wskazał na cztery argumenty, z których większość jednak dotyczyła sfery słuszności i sprawiedliwości. Podniósł, że odmienne orzeczenie doprowadziłoby do legitymizowania naruszeń prawa, jakimi było parkowanie bez uiszczania opłat, nawet jeśli przepisy ustanawiające mechanizm ich pobierania były niekonstytucyjne. Analogiczne argumenty zostały powołane w orzeczeniu o sygn. akt K 2/03, w którym wyłączono możliwość dochodzenia opłat abonamentowych uiszczonych na podstawie niekonstytucyjnej regulacji. TK dodał, że nie sposób wyobrazić sobie zwrotu świadczenia, gdy zakwestionowano jedynie tryb jego wymierzania, a samo świadczenie było merytorycznie zasadne.
Trybunał wyjaśniał w orzeczeniu o sygn. akt K 24/03, dlaczego nie można wzruszyć stanów faktycznych i prawnych w związku ze stwierdzeniem niekonstytucyjności przepisów o podatku VAT, które nakładały na podatnika obowiązek skontrolowania, czy sprzedawca dysponuje kopią faktury VAT. Przyjął, że wyłączenie restytucji konstytucyjnej związane jest z kontekstem normatywnym, w którym przez kilka lat funkcjonowały niekonstytucyjne przepisy, niesprawiedliwością stanu, w którym każdy podatnik mógłby żądać stwierdzenia nadpłaty, a także wolą wnioskodawcy, który oświadczył, że nie zamierza wywrzeć skutków retroaktywnych ewentualnym orzeczeniem. Natomiast rozstrzygając w sprawie o sygn. akt K 26/03 uznał za niekonstytucyjne przepisy dotyczące powoływania członków Rady Polityki Pieniężnej na okresy krótsze niż reguluje to konstytucja, ale jednocześnie potwierdził skutki wynikające z powołań dokonanych przed wydaniem wyroku, przyjmując, iż kadencja tych osób upłynie zgodnie z niekonstytucyjnymi przepisami. Wskazał, że jest to uzasadnione funkcją kreacyjną prezydenta, Sejmu i Senatu, której wyrok TK nie powinien nadmiernie ograniczać, a także tym, że organ powoływano na podstawie przepisów charakteryzujących się domniemaniem konstytucyjności.
3. Trybunał Konstytucyjny przytaczał zatem ogólne zasady lub wartości, które wprawdzie znajdują zakotwiczenie w konstytucji, ale same nie mogą stanowić podstawy prawnej do wywodzenia kompetencji organu konstytucyjnego. Nie wyjaśnił również, w jaki sposób te normy wyłączają ogólne zasady wykonywania wyroków TK, wynikające z art. 190 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji. Jedynie w sprawie o sygn. akt K 24/03 TK próbował poszukać bardziej precyzyjnej normy upoważniającej do określania skutków swych orzeczeń. Podkreślił, że jest uprawniony nie tylko do orzekania o niezgodności z konstytucją aktów normatywnych, ale jest również władny określić czasowe ramy takiej sprzeczności, w szczególności granice czasowe wstecznego zasięgu skutków wyroku stwierdzającego niezgodność określonego przepisu (normy prawnej) z konstytucją. Powołał się na art. 190 ust. 3 Konstytucji i możliwość odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Z przepisu tego wywiódł, że tym bardziej jest władny określić zakres wstecznego zasięgu skutków swego orzeczenia. Podniósł także, że na podstawie art. 74 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym może wyjaśniać wątpliwości co do swoich orzeczeń. Określenie skutków orzeczenia mieści się w tej kompetencji.
Natomiast we wszelkich sprawach, w których TK orzekał o podmiotowych skutkach orzeczeń, przyznając lub odmawiając przywileju korzyści lub szczególnych praw procesowych, część aplikacyjną rozstrzygnięcia uzasadniano koniecznością zapewnienia skuteczności wyroków TK i zasadą bezpośredniego stosowania konstytucji (wyrok o sygn. akt SK 38/03, w którym TK przyznał pokrzywdzonemu prawo do wzięcia udziału w postępowaniu mandatowym), czy też koniecznością zapewnienia skuteczności prawa do skargi konstytucyjnej (sygn. akt SK 1/04, SK 26/02 — wyroki przyznające przywileje korzyści wszystkim lub niektórym skarżącym).
Każdy z tych argumentów spotykał się z krytyką w nauce prawa. Autorzy podnosili, że wyroki aplikacyjne — w tej ich części, która dotyczy stosowania prawa — wydawane są z przekroczeniem właściwości rzeczowej TK. Są zatem niewiążące prawnie i nie stosuje się do nich przepisu art. 190 ust. 1 Konstytucji. Można spotkać również poglądy, w myśl których za wiążące uznaje się wskazania dotyczące skutków czasowych wyroków, natomiast krytyczne wobec skutków podmiotowych, zwłaszcza przyznawanie przywileju korzyści spotkało się z krytyką w literaturze prawniczej. Podnoszono, że nie ma konstytucyjnych podstaw, aby sugestia co do realizacji wyroku TK znajdowała się w sentencji jako wiążący fragment orzeczenia. Autorzy zgadzali się raczej, że argumentacja co do tzw. premii za aktywność może być fragmentem uzasadnienia wyroku TK, w którym przedstawił on swe racje odnośnie do kwestii intertemporalnych. Nie wiąże ona jednak sądów. Wydawało się, że w związku z tą krytyką TK zaniechał wydawania wyroków aplikacyjnych. Jednak po siedmiu latach ponownie posłużył się tą formułą.
4. Podzielam stanowisko przeciwników wyroków aplikacyjnych. Szczegółowe kompetencje w sprawach orzekania o hierarchicznej kontroli norm określają: art. 79 ust. 1, art. 122 ust. 3 i 4, art. 186 ust. 2, art. 188 i art. 193, a także w pewnym zakresie art. 239 ust. 1 Konstytucji. Przepisy te wskazują na przedmiot wyroku trybunalskiego: o „zgodności ustawy lub innego aktu normatywnego z Konstytucją” (art. 79 ust. 1), „zgodności ustawy z Konstytucją” (art. 121 ust. 3; jednak w tym trybie — kontroli prewencyjnej — w myśl ust. 4 może orzec o „niezgodności z Konstytucją poszczególnych przepisów”), „zgodności z Konstytucją aktów normatywnych” (art. 186 ust. 2 i art. 193), czy też o „zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją, zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi [...], zgodności przepisów wydawanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją [.]” (art. 188 pkt 1-3), a także o „niezgodności ustaw [...] z Konstytucją” (art. 239 ust. 1).
Regulację konstytucyjną dopełniają art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, które powtarzają treść art. 188 i art. 193 Konstytucji oraz art. 71 tejże ustawy, który wymienia elementy orzeczenia trybunalskiego. Wśród nich znajduje się „dokładne określenie aktu normatywnego, którego dotyczy orzeczenie” oraz „rozstrzygnięcie trybunału”. Ani konstytucja, ani ustawa nie wskazują zatem konkretnej treści decyzji trybunalskiej. Z przytoczonych przepisów wynika jedynie, że TK powinien wypowiedzieć się o zgodności lub niezgodności z konstytucją ustawy lub aktu normatywnego. Jego wypowiedź powinna mieć charakter informacyjny. Może dotyczyć zarówno przepisu, jak i ich zbioru, a nawet całego aktu normatywnego. Żaden z tych przepisów nie pozwala na to, aby poza rozstrzygnięciem o niezgodności rozważać także o skutkach wyroku. Takim przepisem, wbrew stanowisku Trybunału zawartemu w orzeczeniu o sygn. akt K 24/03, nie jest art. 190 ust. 3 Konstytucji. Przepis ten wyłącza jedynie czasowo jeden ze skutków wyroku trybunalskiego o niezgodności — derogację przepisu z systemu prawa — na okres do 18 miesięcy od dnia wejścia wyroku w życie. Nie stanowi natomiast podstawy do dowolnego kształtowania innych następstw wyroków przez sam TK.
Podstawy do orzekania aplikacyjnego nie można odnaleźć również w art. 74 ustawy o TK. Zgodnie z tym przepisem na wniosek uczestnika postępowania skład orzekający TK rozstrzyga w postanowieniu wątpliwości co do jego treści. Ta procesowa instytucja została wprowadzona do postępowania przed Trybunałem na wzór art. 352 k.p.c. przez nieobowiązujący już art. 44 uchwały Sejmu z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym i przejęta przez obowiązującą ustawę o TK. Ma ona wyeliminować niejednolitość rozumienia orzeczenia TK przez uczestników postępowania. Założeniem dokonania wykładni orzeczenia jest zatem istnienie wątpliwości co do jego treści. Przedmiotem wykładni jest przy tym jego sentencja, nie zaś uzasadnienie. Potrzeba wykładni może być spowodowana nie dość precyzyjnym sformułowaniem orzeczenia, jego wadliwym rozumieniem przez uczestnika postępowania, sprzecznymi stanowiskami uczestników co do jego treści lub wątpliwościami co do wykonania (określonych bezpośrednich skutków prawnych) orzeczenia. TK wydaje postanowienia o wykładni wyroku tylko wtedy, gdy wątpliwości mają istotny (poważny) i obiektywny charakter. Postanowienie wydane w trybie art. 74 ust. 1 zapada wyłącznie na wniosek uczestnika postępowania, a nie z urzędu.
5. Analiza wcześniejszych wyroków aplikacyjnych prowadzi do wniosku, że TK posługiwał się tą formułą chcąc zapobiec negatywnym następstwom swych orzeczeń. Uznając niekonstytucyjność normy, obawiał się destabilizacji systemu organów państwa w związku z napływem ogromnej liczby skarg o wznowienie postępowania, czy też destabilizacji systemu finansów publicznych w związku z koniecznością finansowej rekompensaty uszczerbku związanego z niekonstytucyjnym prawem, a nawet wtórnej niekonstytucyjności związanej z luką w systemie prawa. Również w głosowanej sprawie wydaje się, że TK orzekł aplikacyjnie nie chcąc zaszkodzić sprawności systemu, który został stworzony na podstawie rozporządzeń kreujących rejestry danych i doprowadzić do sytuacji, gdy zbiory danych musiałyby zostać zlikwidowane.
Trybunał nie musi jednak sięgać do tak wątpliwego konstytucyjnie narzędzia, dysponując legalnymi środkami łagodzącymi skutki swych wyroków. Po pierwsze, może zawsze odroczyć termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a w uzasadnieniu lub odrębnie wydanym postanowieniu sygnalizacyjnym wskazać na potrzebę pilnego uregulowania tej materii również w odniesieniu do skutków, które już zaistniały na podstawie niekonstytucyjnego prawa. Gdyby taką metodę wykorzystał w tej sprawie, nie doszłoby do natychmiastowej derogacji niekonstytucyjnych przepisów, a administratorzy danych mogliby dalej prowadzić założone wcześniej rejestry. Natomiast prawodawca mógłby w okresie odroczenia ustanowić stosowną normę rangi ustawowej, która upoważniłaby właściwe podmioty do przetwarzania danych osobowych w rejestrach medycznych, a w przepisie przejściowym uregulowano by następstwa związane z niekonstytucyjnością prawa, np. sankcjonując stworzone już zbiory danych i zezwalając na ich dalsze funkcjonowanie bez konieczności ich likwidacji i ponownego tworzenia. Powinna być to jednak decyzja ustawodawcy, a nie TK. Gdyby ustawodawca zaniechał stworzenia takiej regulacji albo nie uregulował stanu przejściowego, czyniłby to z pełnym rozmysłem, godząc się w szczególności na likwidację dotychczasowych rejestrów i związane z tym niedogodności i koszty.
Po drugie, aby złagodzić następstwa orzeczeń negatywnych, Trybunał może posłużyć się formułą zakresową (temporalną), dyskwalifikując normę prawną począwszy od dnia określonego w wyroku i uznając, że do tego dnia przepis pozostawał zgodny z konstytucją. Tego typu rozstrzygnięcia TK wydawał już w sprawach o sygn. Akt P 4/99 i P 21/06. W pierwszym z tych wyroków uznano, że art. 1059, 1060, 1062, 1064, 1087 k.c. są niekonstytucyjne w zakresie, w którym odnoszą się do spadków otwartych od dnia ogłoszenia orzeczenia w „Dzienniku Ustaw”. Natomiast w zakresie dotyczącym spadków otwartych wcześniej przepis został uznany za zgodny z ustawą zasadniczą. Uzasadniając taki sposób ujęcia rozstrzygnięcia, TK przypomniał, że określony przepis może być niezgodny z konstytucją w zakresie obejmującym tylko część sytuacji faktycznych, do których zgodnie ze swą treścią ma zastosowanie. Kryterium decydującym o zakresie niezgodności określonego przepisu może być bowiem pewien moment czasowy. W wyroku, który zapadł w sprawie o sygn. akt P 21/06, TK podkreślił, że ten sposób orzeczenia wynika z konieczności poszanowania zasad ochrony bezpieczeństwa prawnego i zaufania do prawa. „Proste” stwierdzenie niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów (bez ograniczenia tej niekonstytucyjności do pewnego zakresu czasowego) powodowałoby ponowne naruszenie praw majątkowych, nabytych przez osoby będące spadkobiercami gospodarstwa rolnego, zgodnie z kwestionowanymi przepisami międzyczasowymi.
Wyroki te znalazły akceptację w doktrynie prawa i orzecznictwie sądów. Nie ma żadnych konstytucyjnych i ustawowych przeszkód, aby rozstrzygnięcie wyroku TK uznawało konstytucyjność podzieloną w czasie. TK jest kompetentny, aby uznawać za niekonstytucyjną zarówno całą normę, jak i jej część, a zakres niekonstytucyjności może być wyznaczony podmiotowo, przedmiotowo lub temporalnie.
Jakkolwiek byłoby to dyskusyjne, w przypadku gdy TK chciał złagodzić skutki swego wyroku, mógł przyjąć, że norma jest niekonstytucyjna od dnia wejścia wyroku w życie. Wcześniej natomiast była zgodna z konstytucją z uwagi na inne normy zasadnicze, takie jak zasada zaufania obywatela do państwa i prawa, wynikająca z art. 2 Konstytucji. Nie posługując się żadnym z tych instrumentów TK musi godzić się z tym, że zaistnieją skutki prawne określone w art. 190 ust. 1 (wyrok będzie powszechnie wiązał) oraz art. 190 ust. 3 Konstytucji (zakwestionowane przepisy utracą moc z chwilą publikacji wyroku w „Dzienniku Ustaw”). Próba ograniczenia tych następstw w sentencji wyroku jest niezgodna z tymi normami ustawy zasadniczej. Takie wskazanie należy uznać za wskazówkę odnośnie do stosowania prawa niewiążącą jednak innych organów, w tym sądów.
6. Niezależnie od krytyki samej instytucji orzeczenia aplikacyjnego, warto zwrócić uwagę, że wnioskowanie przeprowadzone dla uzasadnienia części aplikacyjnej wyroku nie jest trafne. Trybunał wskazał, że dopóki w ustawie nie zostanie doprecyzowany przedmiot rozporządzeń, nie będzie dopuszczalne tworzenie nowych rejestrów medycznych przez ministra. Jednak dyspozycja normy, stosownie do której „tworzy się” określone rejestry, została zrealizowana wraz z wejściem w życie poszczególnych rozporządzeń. Utrata mocy obowiązującej przepisu, na podstawie którego norma ta obowiązywała, nie spowoduje automatycznej eliminacji skutku w postaci uprzedniego utworzenia poszczególnych rejestrów medycznych. Funkcja kreacyjna omawianych rozporządzeń sprawi, że zakresowe orzeczenie o niezgodności z konstytucją przepisu ustawowego upoważniającego do wydania rozporządzenia nie powoduje likwidacji rejestrów utworzonych na podstawie rozporządzeń, wydanych przed ogłoszeniem niniejszego wyroku.
Tymczasem zakwestionowane przez TK przepisy stanowiły nie tylko podstawę do wykreowania sześciu rejestrów przez ministra zdrowia, lecz również podstawę prawną do przetwarzania danych medycznych w tych rejestrach. Określają zakres danych osobowych, w tym danych o stanie zdrowia, które są przetwarzane, obowiązki związane z ich przekazywaniem przez podmioty lecznicze, sposoby przetwarzania, wskazują ich administratora, a także poziom zabezpieczenia tych danych. Orzeczenie Trybunału o niezgodności tych przepisów powoduje, że utraciły one moc z chwilą jego publikacji w „Dzienniku Ustaw”. Skutkiem utraty mocy obowiązującej jest brak możliwości zastosowania tych przepisów do stanów faktycznych z przeszłości, teraźniejszości i przyszłości, w szczególności przez żaden sąd ani organ administracji publicznej.
Przy braku szczególnej regulacji zastosowanie znajduje ogólna norma wynikająca z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie danych osobowych. Przepis ten zakazuje przetwarzania danych wrażliwych, w tym danych medycznych, oraz określa przesłanki, gdy jest to dopuszczalne. Przetwarzanie danych w rejestrach stworzonych przez ministra zdrowia nie znajduje takiej podstawy prawnej w art. 27 ust. 2, a zatem do czasu ustanowienia wyraźnej podstawy ustawowej jest zabronione. Z tego względu teza TK o dopuszczalności dalszego prowadzenia rejestrów stworzonych rozporządzeniami ministra zdrowia jest błędna.
Nadal dostrzegam jednak możliwość takiej nowelizacji ustawy o systemie informacji w ochronie zdrowia, która ustanowiłaby podstawę do dalszego przetwarzania danych medycznych w przedmiotowych rejestrach. Taka regulacja, wywierająca skutki retrospektywne, powinna w sposób szczególny zadbać o prawa podmiotów tych danych.
*Dr Michał Jackowski – konstytucjonalista, adwokat, wspólnik kancelarii Grzybkowski Guzek Jackowski
Zawartość i treści prezentowane w serwisie Obserwator Konstytucyjny nie przedstawiają oficjalnego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego.