S e n t e n c j a:
[...] Ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy — Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 203, poz. 1192) jest zgodna z:
155. art. 2 w związku z art. 7 i art. 119 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
156. art. 2 w związku z art. 7 i art. 186 ust. 1 Konstytucji.

1. Trybunał, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa [dalej: KRS albo Rada], ocenił w wyroku z 7 listopada 2013 r. konstytucyjność ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy — Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw [Dz.U. Nr 203, poz. 1192; dalej: ustawa z 18 sierpnia 2011 r.]. We wniosku Rada wskazała, że ustawę przyjęto z naruszeniem norm kształtujących przebieg postępowania ustawodawczego i wymieniła następujące uchybienia:
157. niezgodność w zakresie dotyczącym przeprowadzenia pierwszego czytania ustawy na posiedzeniu komisji sejmowej zamiast na posiedzeniu plenarnym Sejmu, z art. 2 w związku z art. 7 i art. 119 ust. 1 Konstytucji oraz art. 37 ust. 2 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. — Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2012 r. poz. 32 ze zm.);
158. niezgodność w zakresie dotyczącym braku formalnego zaopiniowania przez KRS projektu ustawy w postaci, którą Rada Ministrów przedłożyła Sejmowi, z art. 2 w związku z art. 7 i art. 186 ust. 1 Konstytucji oraz art. 2 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz.U. Nr 100, poz. 1082, ze zm.).

Ponadto KRS zakwestionowała szereg przepisów powyższej ustawy, a także przepisów zmienionych tą ustawą, np. art. 9a ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. — Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 427 ze zm.), zarzucając niezgodność z różnymi wzorcami konstytucyjnymi. W niniejszej glosie nie będę jednak omawiał tych wątków. Skoncentruję się wyłącznie na dokonanej przez TK proceduralnej kontroli konstytucyjności przywołanej ustawy. Komentowane orzeczenie ma bowiem w części charakter precedensowy. Po raz pierwszy Trybunał poddał szczegółowej analizie art. 119 ust. 1 Konstytucji, w którym ustanowiona została zasada trzech czytań projektów ustaw w Sejmie. Ponadto w uzasadnieniu wyroku dokonano istotnych ustaleń w zakresie wzorców proceduralnej kontroli konstytucyjności oraz zakresu kompetencji KRS odnośnie do opiniowania tworzonego ustawodawstwa.

2. Podstawowy problem, z jakim zmierzył się Trybunał, oceniając przebieg prac parlamentarnych nad ustawą z 18 sierpnia 2011 r., dotyczył analizy przebiegu pierwszego czytania projektu tej ustawy. Interesujące jest przy tym, iż zarówno TK jak i część uczestników postępowania, w tym reprezentujący Sejm marszałek, negatywnie ocenili fakt przeprowadzenia pierwszego czytania projektu ocenianej ustawy na posiedzeniu komisji sejmowej, a nie na posiedzeniu plenarnym Sejmu. Materia projektu obejmowała podstawowe kwestie dotyczące organizacji sądownictwa powszechnego, np. wydziały sądów, organy (w tym utworzenie nowej funkcji dyrektora sądu), nadzór nad działalnością administracyjną sądów czy funkcjonowanie samorządu sędziowskiego. Stąd nie może dziwić fakt, że podczas prac legislacyjnych wskazywano, że zakres projektu obejmuje ustrój i właściwość władz publicznych, co w myśl art. 37 ust. 2 regulaminu Sejmu [dalej: rS] skutkuje obowiązkiem przeprowadzenia pierwszego czytania na posiedzeniu plenarnym. Uważam, że takie stanowisko jest na tyle oczywiste, iż nie wymaga szerszego komentarza. Tym samym w odniesieniu do omawianego wątku orzeczenia nie jest istotne zbadanie, czy TK trafnie odtworzył przebieg prac legislacyjnych nad ustawą z 18 sierpnia 2011 r. Omówienia wymaga trybunalska ocena skutków naruszenia wskazanego wcześniej przepisu regulaminu Sejmu.

Chociaż problem znaczenia przepisów regulaminowych dla kontroli trybu dojścia ustaw do skutku w przeszłości stanowił wielokrotnie przedmiot rozważań TK, jak i wypowiedzi doktryny, to nie doprowadziły one do wypracowania spójnej i powszechnie akceptowanej koncepcji. Tymczasem jest to fundamentalne zagadnienie dla problematyki proceduralnej kontroli konstytucyjności ustawodawstwa. O ile bowiem nie jest przedmiotem sporu, że wzorcami kontroli konstytucyjności trybu dojścia ustawy do skutku mogą być konstytucyjne normy wyznaczające przebieg postępowania ustawodawczego (przede wszystkim zawarte w art. 118–122 Konstytucji), to nie ma zgody, czy za takie wzorce mogą również służyć normy zawarte w aktach prawnych niższego rzędu, w szczególności w regulaminach Sejmu i Senatu. Problem ten został dostrzeżony już wiele lat temu, czego ilustracją może być stanowisko L. Garlickiego sformułowane w komentarzu do Małej konstytucji z 1992 r., iż TK mógłby ewentualnie zakwestionować przebieg prac nad ustawą w sytuacji, gdy „naruszenia regulaminu przybiorą postać tak drastyczną, że tryb uchwalenia ustawy nie będzie czynił zadość «konstytucyjnym wymogom demokratycznego stanowienia prawa»”. Wraz z wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) kwestia ta nabrała dodatkowego znaczenia, gdyż art. 42 ustawy umożliwił Trybunałowi badanie, w toku kontroli konstytucyjności, dochowania trybu wymaganego przepisami prawa do wydania kontrolowanego aktu normatywnego. Wprowadzenie takiego rozwiązania zostało przez doktrynę uznane za rozszerzenie kompetencji Trybunału. Paweł Sarnecki, omawiając nowy art. 42 ustawy, stwierdził, że: „ocenie i ewentualnie zakwestionowaniu przez TK będą podlegać akty normatywne także z punktu widzenia dochowania przy ich uchwalaniu: przez izby ustawodawcze — trybu postępowania ustawodawczego określonego przez regulaminy izb”. Mimo to nie tylko inni przedstawiciele doktryny, a także sam Trybunał nie przesądziły, czy rzeczywiście ustawa o TK daje taką możliwość, a jeśli tak, to czy przyczyną stwierdzenia proceduralnej niekonstytucyjności ustawy może być naruszenie jakichkolwiek norm regulaminowych. Ilustracją wątpliwości TK są wywody zawarte w dwóch orzeczeniach, wydanych w odstępie zaledwie 2,5 roku. Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 23 marca 2006 r., sygn. akt K 4/06, może uchodzić za przykład „liberalnego” podejścia do ewentualnych naruszeń regulaminu Sejmu w toku prac ustawodawczych. Trybunał Konstytucyjny zaakcentował bowiem, że „nie każde uchybienie zasadom regulaminowym w toku postępowania ustawodawczego może być uznane za naruszenie Konstytucji”, zaś naruszenie ustawy zasadniczej należy wiązać przede wszystkim z tym i normami proceduralnymi, które są w niej zawarte. Warto dodać, że Trybunał nie uznał wówczas stwierdzonego naruszenia przepisów regulaminowych dotyczących wysłuchania publicznego za wystarczający powód do przesądzenia o wadliwości konstytucyjnej prac legislacyjnych. Przykładem podejścia „restrykcyjnego” może być stwierdzenie z uzasadnienia wyroku z 19 sierpnia 2008 r., sygn. akt K 5/07: „Trybunał Konstytucyjny uznaje za celowe przypomnieć, że w toku kontroli norm realizowanej w aspekcie proceduralnym, również regulaminy parlamentarne mogą być dla niego punktem odniesienia”. Teza ta była kluczowa dla uznania, że tryb prac nad kontrolowaną wówczas ustawą był wadliwy. Trzeba przy tym zauważyć, że naruszenie norm regulaminowych zostało powiązane z naruszeniem art. 7 Konstytucji (zasadą legalizmu).

W komentowanym orzeczeniu TK podjął próbę uporządkowania dotychczasowych ustaleń oraz doprecyzowania stanowiska odnośnie do konstytucyjnego wymiaru naruszeń regulaminowych norm kształtujących przebieg postępowania ustawodawczego do oceny konstytucyjności ustawy. Sam fakt obszernego (pkt III.2.1–III.2.7 uzasadnienia) omówienia tego problemu zasługuje na uznanie. Trzeba zauważyć, że TK zdaje się preferować kierunek rozważań, który bliższy jest wspomnianemu wcześniej podejściu „liberalnemu”, widocznemu w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt K 4/06. Analizując swoje dotychczasowe ustalenia, Trybunał stwierdził, po pierwsze, że przepisy regulaminów parlamentarnych nie mogą stanowić samoistnych wzorców proceduralnej kontroli konstytucyjności ustaw. Teza ta wydaje się jednak mało znacząca, gdyż — jak pokazał kierunek argumentacji z orzeczenia o sygn. akt K 5/07 — teoretycznie każde naruszenie regulaminu można powiązać z naruszeniem art. 7 Konstytucji. Przepis ten mógłby więc stanowić swego rodzaju uniwersalny wzorzec kontroli, faktycznie przenosząc na poziom konstytucyjny każdą normę zawartą w regulaminie Sejmu czy Senatu, która odnosiłaby się do postępowania ustawodawczego. Istotne jest natomiast potwierdzenie, że nie każde naruszenie regulaminów parlamentarnych może skutkować stwierdzeniem niekonstytucyjności ustawy. Przywołując wcześniejsze orzecznictwo, Trybunał wyróżnił kategorie „naruszeń istotnych elementów procedury prawodawczej”, skutkujących niekonstytucyjnością i naruszeń „regulacji dotyczących nieistotnych elementów procesu legislacyjnego”, które takiego skutku nie wywierają (pkt III.2.3 uzasadnienia). Rekapitulując wywód, Trybunał stwierdził (pkt III.2.7 uzasadnienia), że:
„[...] — po pierwsze, naruszenie postanowień Regulaminu Sejmu nie powoduje samo przez się naruszenia Konstytucji;
— po drugie, badając zasadność zarzutu naruszenia Konstytucji, Trybunał analizuje przestrzeganie tych postanowień Regulaminu Sejmu, które są powiązane treściowo z przepisami Konstytucji;
— po trzecie, oceniając wagę naruszeń Regulaminu Sejmu, jako przesłanki uznania zasadności zarzutu niezgodności procedury legislacyjnej z Konstytucją, Trybunał opiera się na kryterium wpływu tych naruszeń na treść uchwalonej następnie ustawy;
— po czwarte, Trybunał przeprowadza w poszczególnych sprawach analizę konkretnych postępowań ustawodawczych i ocenia, czy naruszenie przepisów Regulaminu Sejmu zniweczyło cel, któremu te przepisy służyły”.
Wśród powyższych ustaleń należy zwrócić uwagę na trzecią i czwartą tezę. Teza trzecia (wpływ naruszenia regulaminu na treść ustawy) pojawiała się we wcześniejszym orzecznictwie, np. w przywołanym orzeczeniu o sygn. akt K 4/0612, z kolei teza czwarta (badanie naruszenia regulaminu w kontekście celu przepisu, który został naruszony) nie została wcześniej wyrażona expressis verbis w orzecznictwie TK. Jakkolwiek prima facie wydają się one stosunkowo precyzyjne i dobrze uzasadnione, to — w moim przekonaniu — wywołują poważne wątpliwości.

Po pierwsze, zarówno w komentowanym orzeczeniu, jak i we wcześniejszych wypowiedziach Trybunału nie zostały one powiązane z jakimkolwiek wzorcem konstytucyjnym. Co więcej, TK nie uzasadnił, dlaczego wyróżnił właśnie te kryteria i dlaczego mogą one doprowadzić do stwierdzenia niekonstytucyjności ustawy z przyczyn proceduralnych. W analizowanym wyroku TK przyjął za adekwatny wzorzec kontroli do oceny kwestii naruszenia regulaminowych wymogów dotyczących pierwszego czytania, wzorem wnioskodawcy, art. 2 w związku z art. 7 i art. 119 ust. 1 Konstytucji. Nie jest to jednak typowe rozwiązanie, gdyż np. w wyroku o sygn. akt K 4/06 za wzorzec przyjęto art. 1 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji, a w innym orzeczeniu z 3 listopada 2006 r., sygn. akt K 31/06, w którym również oceniono skutki naruszenia przepisów regulaminu Sejmu kształtujących proces legislacyjny — art. 2, art. 7 i art. 119 ust. 1 Konstytucji, przywołane oddzielnie, a nie jako jeden wzorzec „związkowy”. Zarysowana niekonsekwencja TK musi spotkać się z negatywną oceną. Zasadniczo osłabia ona wagę omawianych kryteriów oceny skutków naruszeń norm regulaminowych. Jak się wydaje, można postawić tezę, że ich sformułowanie stanowi przykład „aktywizmu sędziowskiego”, co prowadzi do wniosku, że TK wykracza poza przypisaną mu przez konstytucję i typową dla sądu konstytucyjnego rolę „negatywnego ustawodawcy”. Paradoksalnie na gruncie ustawy zasadniczej lepiej uzasadnione wydaje się uznawanie każdego z naruszeń norm regulaminowych za naruszenie art. 7 Konstytucji przy założeniu, że przepis ten należy do konstytucyjnych norm wyznaczających przebieg postępowania ustawodawczego. Takie stanowisko prowadzi jednak do formalistycznej analizy przebiegu prac ustawodawczych, umożliwiając stwierdzanie niekonstytucyjności w każdym przypadku wystąpienia takich naruszeń. Sprawia również, że relewantny konstytucyjnie standard odnoszący się do przebiegu postępowania ustawodawczego ulegałby zmianie wraz z każdorazową zmianą przepisów regulaminów parlamentarnych. Taki stan rzeczy należałoby ocenić krytycznie. Jak wskazał Trybunał w komentowanym orzeczeniu, „uzależnianie oceny zgodności trybu ustawodawczego z Konstytucją od jego zgodności z normami Regulaminu Sejmu prowadziłoby [...] do rezultatów niepewnych i zmiennych w czasie” (pkt III.2.9 uzasadnienia).

Po drugie, oba omawiane kryteria cechuje daleko posunięta nieostrość. TK nie zaproponował żadnego instrumentarium, które pozwalałoby analizować, czy stwierdzone naruszenie regulaminu wpłynęło na treść uchwalonej ustawy. Warto przy tym zauważyć, że argumentem na rzecz uznania, że stwierdzone w sprawie naruszenie art. 37 ust. 2 rS stanowiło przykład naruszenia „nieistotnego”, było przywołanie art. 38 rS, który stanowi, że o posiedzeniu komisji, na którym ma się odbywać pierwsze czytanie, zawiadamia się wszystkich posłów, a każdy poseł może wziąć udział w tym posiedzeniu albo pisemnie zgłosić uwagi lub propozycje poprawek. TK nie zbadał, czy w analizowanym przypadku posłowie zostali prawidłowo zawiadomieni o pierwszym czytaniu, lecz ograniczył się do stwierdzenia, że „nie ma dowodów na negatywny wpływ” naruszenia art. 37 ust. 2 rS „na przebieg dalszego procesu legislacyjnego”. Ponadto Trybunał wskazał, że prace nad ustawą trwały na tyle długo, że każdy z posłów mógł wypracować sobie stanowisko odnośnie do projektu i „zgłaszać indywidualnie przez ponad pół roku poprawki do projektu ustawy” (pkt III.2.11 uzasadnienia).

Wywody te świadczą — w moim przekonaniu — że uznanie, iż w danej sprawie naruszenie regulaminu wpływa na treść ustawy, jawi się jako mało prawdopodobne, jeśli w ogóle możliwe. Analizowane kryterium uważam w istocie za pozorne. Wydaje się, że mogłoby ono odegrać jakąkolwiek rolę jedynie w teoretycznie możliwych przypadkach, lecz w praktyce mało prawdopodobnych, np. bezprawnym niedopuszczaniu części posłów do udziału w posiedzeniach Sejmu albo komisji sejmowych.

Jeszcze więcej wątpliwości można sformułować w odniesieniu do kryterium „niweczenia celu” regulacji regulaminowych. Pojęcie „celu przepisu” (właściwie „celu normy prawnej”) jest z natury rzeczy nieostre, co oznacza, że posługiwanie się nim w argumentacji prawniczej może prowadzić do poważnych kontrowersji. W omawianej sprawie naruszenie art. 37 ust. 2 rS może zostać, jak się wydaje, uznane za naruszenie celu tej regulacji, przyjmując, że celem tym jest gwarantowanie, iż projekty ustaw o szczególnej doniosłości zostaną wstępnie rozważone przez cały Sejm, a tym samym — przynajmniej teoretycznie — wnikliwiej, niż mogłoby to nastąpić na posiedzeniu komisji.

Podsumowując tę część rozważań to, o ile należy docenić podjętą przez Trybunał próbę uporządkowania stanowiska odnośnie do możliwości uznawania naruszeń regulaminowych norm kształtujących przebieg prac ustawodawczych za naruszenia Konstytucji, o tyle wywody TK nie wydają się przekonujące. Moim zdaniem, analizowany problem nadal będzie wywoływał poważne kontrowersje doktrynalne.

3. Drugi wątek rozważań Trybunału dotyczył wykładni art. 119 ust. 1 Konstytucji, tj. zasady trzech czytań projektów ustaw w Sejmie. Jak wspomniałem wcześniej, rozważania dotyczące tej kwestii mają charakter precedensowy, gdyż nie były wcześniej podejmowane przez Trybunał. Co więcej, jak dotąd również w piśmiennictwie nie podjęto próby kompleksowej analizy zasady trzech czytań, w szczególności rozważenia, czy art. 119 ust. 1 Konstytucji w jakikolwiek sposób determinuje przebieg poszczególnych czytań. Nie oznacza to jednak, że zasada trzech czytań została zignorowana przez doktrynę. W literaturze niejednokrotnie poruszono problem, z którym TK zmierzył się w komentowanym orzeczeniu, tj. forum, na jakim powinno odbywać się pierwsze czytanie. Zawarta w art. 119 ust. 1 Konstytucji fraza, zgodnie z którą to Sejm rozpatruje projekt w trzech czytaniach, skłoniła L. Garlickiego16 i Z . Jarosza17 do podania w wątpliwość dopuszczalność przeprowadzania pierwszego czytania na posiedzeniu komisji, natomiast taką możliwość dopuścił A. Szmyt. Zarysowała się więc rozbieżność poglądów, co nakazywało oczekiwać wypowiedzi TK jako ważnego głosu w dyskusji w sprawie wykładni art. 119 ust. 1 Konstytucji.
Co ciekawe, TK odniósł się do tej kwestii po omówieniu poprzedniego wątku, tj. skutków naruszenia regulaminowych norm odnoszących się do postępowania ustawodawczego. Trudno zrozumieć taki układ rozważań. Jeżeli bowiem przesądzić, że art. 119 ust. 1 Konstytucji determinuje forum, na którym odbywa się pierwsze czytanie, to oceniane przez TK naruszenie procedury ustawodawczej w toku prac nad ustawą z 18 sierpnia 2011 r. mogłoby zostać powiązane wprost z konstytucyjną zasadą trzech czytań. Nieistotne byłoby wówczas, czy złamanie norm regulaminowych mogłoby oznaczać wadliwość konstytucyjną postępowania, gdyż niezależnie od tego można byłoby stwierdzić naruszenie art. 119 ust. 1 Konstytucji. Kolejność rozważań TK powinna być — w moim przekonaniu — odwrotna.

Warto również zauważyć, że — choć formalnie Trybunał oceniał wyłącznie przebieg prac nad ustawą z 18 sierpnia 2011 r. — znaczenie analizowanego wątku orzeczenia jest poważniejsze. Analiza konstytucyjnej zasady trzech czytań faktycznie odnosi się również do implementacji tej zasady w regulaminie Sejmu. A zatem TK przeprowadza rozważania, które rzutują na jego ocenę art. 37 regulaminu Sejmu. Zbadanie, czy konstytucja dopuszcza przeprowadzanie pierwszego czytania na posiedzeniu komisji sejmowej, implikuje bowiem ocenę konstytucyjności norm regulaminowych, które taką możliwość przewidują.
Oceniając analizowany problem, Trybunał opowiedział się za „odstąpieniem od literalnej wykładni” art. 119 Konstytucji, przyznając Sejmowi znaczną swobodę w zakresie regulowania „organizacji czytań projektów ustaw [...] w Regulaminie Sejmu na podstawie art. 112 Konstytucji” (pkt III.2.8 uzasadnienia). Następnie jednoznacznie stwierdził, że „treść art. 37 Regulaminu Sejmu nie jest wyznaczona przez normy konstytucyjne, a w szczególności nie da się jej wyprowadzić z art. 119 ust. 1 Konstytucji” (pkt III.2.9 uzasadnienia), co oznacza, że ten element postępowania ustawodawczego może być przez Sejm kształtowany różnorodnie w ramach autonomii regulaminowej. W konsekwencji TK zaakceptował obowiązujący obecnie model pierwszego czytania, tj. możliwość przeprowadzania go na posiedzeniu Sejmu albo komisji sejmowej. Sformułował ponadto dodatkowy argument na rzecz utrzymania komisyjnych pierwszych czytań — „potrzebę usprawnienia pracy Sejmu”.

Niezależnie od stanowiska Trybunału należy negatywnie ocenić przedstawioną argumentację. Razi ona lakonicznością i powierzchownością. Po pierwsze, jak wskazałem wcześniej, analizowany problem spotkał się z zainteresowaniem doktryny, co według mnie należało przynajmniej odnotować. Po drugie, pominięty został wątek historycznej analizy zasady trzech czytań, tj. zbadanie, czy poszczególne czytania można uznać za tzw. pojęcia zastane. Tymczasem jest to szczególnie interesujące zagadnienie, co widać w obszernych rozważaniach na ten temat, jakie w swoim zdaniu odrębnym zawarł sędzia M. Zubik. Po trzecie, Trybunał nie wyjaśnił, dlaczego należałoby odstąpić od literalnej wykładni art. 119 Konstytucji. Po czwarte, nie rozwinięto tezy, w myśl której dopuszczalność komisyjnych pierwszych czytań miałaby usprawniać prace Sejmu. Nie sposób przy tym nie zauważyć, że w obecnej kadencji znacznie spadła aktywność ustawodawcza. Fakt ten może skłaniać do uznania, że przeprowadzanie pierwszych czytań w komisjach przestaje być potrzebne, gdyż rozpatrywanie wszystkich projektów w pierwszym czytaniu in pleno nie doprowadziłoby obecnie do paraliżu prac izby.

Uwzględnienie powyższych kwestii nie musiałoby doprowadzić TK do odmiennych wniosków. W moim przekonaniu, nietrafny jest np. pogląd, że elementem „zastanego” pojęcia pierwszego czytania jest konieczność przeprowadzenia go wyłącznie na posiedzeniu plenarnym Sejmu. Możliwość odbywania komisyjnych pierwszych czytań ma już długą, prawie 30-letnią tradycję, a i przed wprowadzeniem tego rozwiązania w regulaminie Sejmu z 1986 r. przepisy umożliwiały niekiedy kierowanie projektów wprost do komisji20. Znacznie poważniejszym problemem jest odstąpienie od literalnej wykładni art. 119 ust. 1 Konstytucji, która prowadzi do jednoznacznego wniosku, że podmiotem rozpatrującym projekty ustaw w trzech czytaniach jest Sejm, a nie któryś z organów izby. Broniąc odmiennego kierunku wykładni, można byłoby jednak wskazać, że doktryna niekiedy powszechnie aprobuje odstępowanie od literalnego odczytywania konstytucyjnych regulacji dotyczących postępowania ustawodawczego. Przykładem jest zróżnicowana interpretacja terminu „posłowie”, który występuje w art. 118 ust. 1 Konstytucji (poselskie prawo inicjatywy ustawodawczej) i art. 119 ust. 2 (poselskie prawo wnoszenia poprawek ). W odniesieniu do inicjatywy ustawodawczej aprobuje się regulaminowe ograniczenie tego prawa do grup 15 posłów i komisji sejmowej (z wyjątkiem śledczej)21, co wydaje się odpowiadać literalnej wykładni art. 118 ust. 1 Konstytucji. Z kolei akceptowany jest również pogląd, że na gruncie konstytucji prawo wnoszenia poprawek może wykonywać każdy z posłów indywidualnie — wbrew treści art. 119 ust. 2 Konstytucji, w którym posłużono się terminem „posłom”, a nie „każdemu z posłów”.

Podsumowując, o ile uznanie przez Trybunał, że konstytucja dopuszcza przeprowadzanie pierwszego czytania projektów na posiedzeniach komisji sejmowych, można z ostrożnością zaaprobować, o tyle na krytykę zasługuje przywołana argumentacja na rzecz takiego stanowiska. TK zignorował poważne spory doktrynalne wokół tej kwestii, a także jednoznaczną treść art. 119 ust. 1 Konstytucji, właściwie przyjmując swoje stanowisko jako swego rodzaju aksjomat.

4. Ostatnią kwestią proceduralną, którą TK rozważył w komentowanym orzeczeniu, było znaczenie kompetencji Krajowej Rady Sądownictwa w zakresie opiniowania projektów ustaw. W dotychczasowym orzecznictwie TK wypracował stanowisko, że w sytuacjach, gdy materia projektu dotyka kwestii odpowiadających podstawowej konstytucyjnej roli KRS wyrażonej w art. 186 ust. 1 Konstytucji (stanie na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów), to naruszenie tych kompetencji skutkuje wadliwością konstytucyjną postępowania. Nie zachodzi ono jednak, gdy w toku prac ustawodawczych „zasadnicze elementy regulacji” nie zmieniły się w sposób dezaktualizujący treść opinii, którą we wcześniejszych etapach sformułowała KRS.

Trybunał nie dopatrzył się naruszenia konstytucyjnych kompetencji Rady, analizując przebieg prac nad ustawą z 18 sierpnia 2011 r., pomimo że KRS zaopiniowała projekt na etapie prac przygotowawczych, tj. przed podjęciem przez Radę Ministrów inicjatywy ustawodawczej, a wersja skierowana do prac sejmowych (a następnie uchwalona przez Sejm) odróżniała się od wersji zaopiniowanej przez KRS. Trybunał uznał też, że po wydaniu opinii projekt nie uległ istotnym zmianom ani podczas prac przygotowawczych, ani podczas postępowania parlamentarnego. Interesujące jest również, że argumentacja TK została wzmocniona de facto krytyczną analizą postępowania KRS podczas prac sejmowych. Trybunał zauważył, że przedstawiciele Rady aktywnie uczestniczyli w pracach komisyjnych nad projektem, a także wziął pod uwagę, że prace sejmowe trwały aż 8 miesięcy. W opinii TK, „[...] przewodniczący lub członkowie KRS, biorący aktywnie udział w pracach sejmowych i śledzący zmiany wprowadzane w projekcie ustawy, a także wcześniej biorący udział w konferencjach uzgodnieniowych w rządzie, przed wniesieniem projektu ustawy do Sejmu, mieli realną możliwość postawienia zagadnień związanych z tą kwestią na forum KRS i podjęcia stosownych uchwał” (pkt III.3.6 uzasadnienia). A zatem, zdaniem Trybunału, KRS miała wystarczająco dużo czasu na to, aby z własnej inicjatywy zaopiniować projekt w wersji przesłanej do Sejmu, a następnie po kolejnych przekształceniach w toku prac w izbie. Brak formalnego wystąpienia do KRS o zaopiniowanie kolejnych wersji projektu okazał się dla Trybunału nieistotny, natomiast za ważną okoliczność uznano faktyczną bezczynność Rady.

Formalnie stanowisko TK w pełni odpowiada wcześniejszemu orzecznictwu. Faktycznie jednak stanowi wyraz tendencji, którą — jak się wydaje — można dostrzec w najnowszych orzeczeniach, tj. wyrokach o sygn. akt Kp 4/09 i P 35/12, a której istotą jest odstąpienie do preferowanego wcześniej restrykcyjnego postrzegania kom petencji opiniodawczych KRS. Zmianę podejścia Trybunału widać, gdy zestawi się analizę przebiegu prac nad ustawą z 18 sierpnia 2011 r. z negatywnie ocenionym przebiegiem prac nad ustawą analizowaną w wyroku o sygn. akt K 39/07. W przywołanej sprawie TK badał przebieg prac nad wcześniejszą nowelą prawa o ustroju sądów powszechnych. W toku prac parlamentarnych Rada z własnej inicjatywy zaopiniowała poprawkę, która wprowadzała istotne zmiany dotyczące immunitetu sędziowskiego i zdążyła przekazać swoje stanowisko Sejmowi przed uchwaleniem ustawy w trzecim czytaniu. Nie powstrzymało to jednak Trybunału przed negatywną oceną postępowania.
Uważam, że aktualny kierunek wykładni konstytucyjnych kompetencji opiniodawczych KRS, wyrażony przez TK w komentowanym orzeczeniu, zasługuje na aprobatę. W moim przekonaniu, konstytucyjne zakotwiczenie tych kompetencji w art. 186 ust. 1 Konstytucji jest mało przekonujące. W przepisie tym nie wspomina się o takich kompetencjach. Ponadto trudno ten przepis uznać za element konstytucyjnej regulacji postępowania ustawodawczego, zważywszy na fakt, że w art. 118–122 Konstytucji obszernie uregulowano zasadnicze zręby tego postępowania, a uzupełnienie tych regulacji zawarto expressis verbis (a nie w sposób dorozumiany) w innych przepisach, np. w art. 90, 123 czy 235. Za trafne uważam dostrzeżenie przez Trybunał możliwości zaopiniowania przez Radę projektu z własnej inicjatywy oraz braku aktywności KRS pomimo długich prac parlamentarnych nad ustawą z 18 sierpnia 2011 r. W obecnym stanie prawnym nie występują przepisy, które nakazywałyby Radzie Ministrów, Sejmowi czy komisji sejmowej zasięganie opinii Rady w każdej sytuacji, gdy projekt ustawy ulegnie istotnym przekształceniom. Oznacza to, że brak skierowania kolejnych wersji projektu do Rady formalnie nie oznacza naruszenia jakichkolwiek regulacji regulaminowych albo ustawowych. KRS, dbając o należyte wykonywanie swej konstytucyjnej kompetencji stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, powinna aktywnie wypowiadać się w sprawie projektów, które tych materii dotyczą (zwłaszcza gdy projektowane przepisy mogą zagrażać niezawisłości sędziowskiej), a nie czekać na formalny wniosek o wydanie opinii. Brak aktywności Rady może być postrzegany jako aprobata projektowanych regulacji.

Podsumowując — w mojej opinii — Trybunał zasadnie uznał, że w toku prac nad ustawą z 18 sierpnia 2011 r. nie doszło do naruszenia konstytucyjnych kompetencji opiniodawczych KRS.

5. W uzupełnieniu chciałbym podkreślić, że Trybunał — oceniając kwestię poszanowania kompetencji opiniodawczych KRS — zanalizował przebieg rządowych prac przygotowawczych nad projektem. Prima facie taki krok nie dziwi, gdyż — jak wskazałem wcześniej — art. 42 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym umożliwia badanie dochowania trybu wymaganego przepisami prawa do wydania kontrolowanego aktu normatywnego. Skoro rządowe prace przygotowawcze zostały szczegółowo unormowane, m.in. w ustawie z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz.U. z 2012 r., poz. 392 ze zm.) i regulaminie pracy Rady Ministrów26, a kompetencja KRS do opiniowania projektów ustaw w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz.U. nr 126, poz. 714 ze zm.), to dopuszczalność badania przez TK ukształtowanego przez te akty prawne trybu prac nad kontrolowanym projektem nie budzi wątpliwości. Trzeba jednak zauważyć, że zanalizowana została faza postępowania przed podjęciem inicjatywy ustawodawczej, tj. przed rozpoczęciem postępowania ustawodawczego. Nie została ona uregulowana przepisami konstytucji, chyba że — jak zdaje się to czynić Trybunał w komentowanym orzeczeniu — uzna się, iż mogą się w niej aktualizować wyprowadzone z art. 186 ust. 1 Konstytucji kompetencje opiniodawcze KRS. Jak się wydaje, w aktualnym stanie przepisów prawa oraz orzecznictwa TK, jedynie ten aspekt rządowych prac nad projektami ustaw może ewentualnie stanowić przedmiot proceduralnej kontroli konstytucyjności.

6. Podsumowując, glosa jest krytyczna w zakresie, w jakim dotyczy sformułowanych przez Trybunał przesłanek uznania naruszeń regulaminowych norm kształtujących przebieg prac ustawodawczych za naruszenia konstytucji, a także argumentacji na rzecz uznania komisyjnych pierwszych czytań projektów ustaw za dopuszczalne konstytucyjnie.
W pozostałym zakresie ustalenia TK zasługują na aprobatę.

*dr Piotr Chybalski pracuje na Wydziale Prawa i Administracji UKSW
[Redakcja OK pominęła przypisy]
Przegląd Sejmowy nr 4/2014