Konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej a rozwój technologii informacyjnych
Access by Design| Biuletyn Informacji Publicznej| Centralne Repozytorium Informacji Publicznych| ePUAP| Internet| społeczeństwo informacyjne| technologie cyfrowe| transparentność| ustawa o dostępie do informacji publicznej
Redakcja Obserwatora Konstytucyjnego udostępnia kolejny artykuł z serii referatów, przedstawionych podczas październikowej konferencji "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w pierwszych dekadach XXI wieku wobec wyzwań politycznych, gospodarczych, technologicznych i społecznych", która odbyła się w Trybunale Konstytucyjnym 17 października ubiegłego roku. Wszystkie referaty zostały wydane w tomie "Zagadnień Sądownictwa Konstytucyjnego" nr 1(3)/2012, opublikowanym w maju 2013. Całość (wraz z przypisami, z których ze względów technicznych zrezygnowaliśmy) jest dostępna na internetowej stronie Trybunału.
1. Wstęp
Lata dziewięćdziesiąte XX wieku charakteryzowały się bardzo dynamicznymi procesami zmian politycznych, społecznych i technologicznych, mających silne oddziaływanie na światową gospodarkę w erze globalizacji i społeczny krajobraz ludzkiego życia.
Prace nad Konstytucją z 1997 r. zbiegły się w czasie z przełomowymi wydarzeniami – takimi jak upowszechnienie dostępu do sieci Internet czy rozwój technologii cyfrowej telefonii komórkowej GSM, które miały bezpośredni wpływ na kształtowanie się w naszym kraju nowoczesnego społeczeństwa informacyjnego – opierającego swoje codzienne i zawodowe funkcjonowanie na wykorzystaniu technologii informacyjno komunikacyjnych.
„Nowoczesne technologie, usługi i zastosowania usług telekomunikacyjnych, teleinformatycznych i multimedialnych mogą być katalizatorem rozwoju gospodarczego, zwiększać konkurencyjność gospodarki, tworzyć nowe miejsca pracy, sprzyjać rozwojowi demokracji, regionów”. W debatach eksperckich wskazywano wyraźnie na konieczność zrozumienia i wyciągnięcia wniosków z faktu, że Polska w tym czasie znajdowała się „w momencie dziejowym o przełomowym znaczeniu, na co nakładają się przemiany ustrojowe (demokratyzacja i przechodzenie do współczesnej gospodarki rynkowej), perspektywy integracji europejskiej (…) oraz początki ery społeczeństwa informacyjnego (cywilizacji informacyjnej)” – rozumianego jako forma społecznej organizacji, „w której wytwarzanie, przetwarzanie i transmisja informacji staje się fundamentalnym źródłem produktywności i władzy ze względu na nowe techniczne warunki”. Podkreślano także, że „epoka cywilizacji informacyjnej nadchodzi nieuchronnie, w związku z czym Polska (…) nie może odseparować się od tego procesu, gdyż skazywałaby się tym samym na regres cywilizacyjny. (…) Cechą charakterystyczną tej epoki jest przekształcenie informacji w zasób produkcyjny”. Będzie ona stanowić „w coraz większym stopniu alternatywę dla takich tradycyjnych zasobów, jak zasoby naturalne i siła robocza”.
Zdaniem M. Castellsa punktem wyjścia do analizowania złożoności nowej gospodarki, społeczeństwa i kultury powinno być poznanie fenomenu rewolucji technologii informacyjnych i rozwoju sieci Internet.
Warto zatem rozważyć wpływ omawianych procesów na kształtowanie się krajowego systemu prawa i powiązanie tych zjawisk z wykładnią przepisów polskiej Konstytucji. T. Górzyńska wskazuje, że problematyka jawności funkcjonowania publicznych instytucji stała się przedmiotem dyskusji i regulacji prawnych m.in. ze względu na proces wzbogacania zasobów informacyjnych i powiązany z nim rozwój informatyki, dzięki której informacja przekształciła się z pasywnej wartości w dobro obiegowe. Analiza tej materii zostanie oparta na rozważaniach związanych z prawem dostępu do informacji publicznej i jego wpływem na rozwój społeczeństwa informacyjnego i gospodarkę. Optymalne ukształtowane zasad dostępu do informacji ma ścisły związek z właściwym przebiegiem tych procesów.
2. Podstawowa charakterystyka konstytucyjnego prawa do informacji publicznej
W polskiej ustawie zasadniczej z 1997 r. po raz pierwszy w naszym kraju normatywnie zdefiniowano prawo do uzyskiwania informacji o działalności podmiotów publicznych, które zostało wyrażone w art. 61, znajdującym się w rozdziale II zatytułowanym „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”, w podrozdziale: „Wolności i prawa polityczne”. Należy ono do kategorii publicznych praw podmiotowych. Zaklasyfikowano je do grupy wolności i praw politycznych ze względu na jego ścisły związek z problematyką udziału społeczeństwa w sprawowaniu władzy. Prawo do uzyskania informacji „oznacza ciążący na właściwych organach obowiązek udzielenia informacji, a po stronie uprawnionej oznacza możność dostępu do tych informacji i prawo ich otrzymania”. W orzecznictwie wskazuje się, że „ratio legis regulacji zawartej w art. 61 Konstytucji RP, a także w ustawie o dostępie do informacji publicznej wynika (...) z zasady udziału obywateli w życiu publicznym i sprawowania społecznej kontroli”. Stanowi ona ważny atrybut państwa demokratycznego, umożliwiający obywatelom świadome i racjonalne podejmowanie decyzji związanych z ich aktywnym udziałem życiu politycznym i społecznym. Podczas analizy pojęcia informacji o działalności podmiotów publicznych na pierwszy plan wysuwa się kryterium podmiotowe obejmujące organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego, a także inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Rozwinięciem i ustawowym uszczegółowieniem omawianej regulacji konstytucyjnej jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.). W art. 1 ust. 1 tego aktu odnajdziemy ogólną definicję informacji publicznej wskazującą, że jest to „każda informacja o sprawach publicznych”.
W tym przepisie szczególną uwagę zwraca się na wąskie kryterium przedmiotowe informacji o sprawach publicznych. Termin sprawa publiczna w doktrynie jest rozumiany jako „każdy przejaw aktywności władzy publicznej (jej organów), osób pełniących funkcje publiczne i samorządów oraz już tylko niektóre działania innych osób, jednostek organizacyjnych, a to tylko takie, które wiążą się z wykonywaniem zadań publicznych, przy jednoczesnym dysponowaniu majątkiem publicznym”. Rekonstruując na podstawie przepisów Konstytucji i ustawy o dostępie do informacji publicznej definicję pojęcia informacji publicznej, można stwierdzić, że ma ona charakter szeroki – kryterium podmiotowe wskazuje, że będzie nią „każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa”. Kryterium przedmiotowe zaś odnosi się do działalności tych podmiotów, która jest związana z realizacją spraw publicznych. W opinii W. Sokolewicza należy uznać, zgodnie z intencją ustawodawcy, że każda informacja przetwarzana przez władze publiczne bądź przez inne podmioty wykonujące zadania publiczne „jest eo ipso informacją o sprawach publicznych”. W art. 6 u.d.i.p. zawarto otwarty i przykładowy katalog rodzajów informacji stanowiących informację publiczną – będą to m.in. dokumenty urzędowe oraz wystąpienia i oceny dokonane przez organy władzy publicznej. Zgodnie z art. 2 u.d.i.p. zakres podmiotowy ustawowego prawa do informacji jest możliwie szeroki – obejmuje każdego, w przeciwieństwie do normy zawartej w art. 61 Konstytucji, która dotyczy wyłącznie obywateli.
W doktrynie spostrzega się przede wszystkim aspekty związane z obywatelskim charakterem tego prawa wywodzącym się z tradycyjnej wolności wypowiedzi i prawa do swobodnego wyrażania opinii, poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji oraz zasady demokratycznego państwa prawnego. Szczególną uwagę poświęca się także zagadnieniom powiązanym z mechanizmami gwarancyjnymi pozwalającymi na rzeczywistą i możliwie pełną jego realizację. Z samej istoty prawa – w przeciwieństwie do wolności obywatelskich – wynikają szczególne obowiązki organów władzy i konieczność podjęcia przez nie rzeczywistych działań, które stanowią warunek konieczny praktycznej jego realizacji przez uprawnione podmioty. W opinii J. Oleńskiego „warunkiem sine qua non ładu informacyjnego właściwego dla demokracji i dobrego rynku, oprócz symetrii informacyjnej i bezpieczeństwa informacyjnego, jest spójność prawa dotyczącego informacji”. Odpowiednie ukształtowanie procesów administracyjnych i aktów normatywnych zorientowanych na udostępnianie jednostkom informacji o działalności pomiotów publicznych – wraz z przejrzystymi i łatwymi do zastosowania przez osobę fizyczną trybami dostępu – bez wątpienia jest zagadnieniem, które nadal wymaga prowadzenia debaty mającej charakter powszechny, kompleksowy i interdyscyplinarny.
Prawo do informacji publicznej nie jest nieograniczone i nie ma charakteru absolutnego – w tym kontekście należy zatem wspomnieć o kwestii właściwego zdefiniowania ograniczeń uprawnień jednostki, których celem jest ochrona interesów państwa – ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa i ważnego interesu gospodarczego (przez instytucję ochrony informacji niejawnych) oraz praw i wolności innych osób, uwzględniając także przedsiębiorców (dzięki instytucjom tajemnic prawnie chronionych). Na szczególną uwagę zasługuje zagadnienie zdefiniowania jak najbardziej optymalnych reguł kolizyjnych prawa do informacji z prawem do prywatności jednostki (zagwarantowane w art. 47 Konstytucji) i ochrony danych osobowych (wynikające z art. 51 Konstytucji oraz ustawy z 1997 r. o ochronie danych osobowych). Może być w tym pomocne wykorzystanie dobrych praktyk wynikających z koncepcji Privacy by Design, która stanowi ważny element propozycji nowych regulacji UE w tej dziedzinie. Idea ta charakteryzuje się w pewnej mierze filozoficznym, ale przede wszystkim praktycznym podejściem do prywatności rozumianej jako wartość, która powinna być centralnym punktem rozważań przy prowadzeniu prac związanych zarówno z modyfikacją i kształtowaniem rozwiązań prawnych, jak i projektowaniem oraz budową użytecznych i bezpiecznych rozwiązań technicznych – systemów teleinformatycznych. Problematyka ochrony prywatności ma dotyczyć całego cyklu życia informacji przetwarzanej w produktach wytworzonych w ramach wspomnianych przedsięwzięć. Podsumowując ten wątek rozważań, można stwierdzić, że mechanizmy udostępniania informacji publicznej powinny charakteryzować się wbudowanymi w ich strukturę elementami gwarantującymi ochronę prywatności osób fizycznych.
3. dane, informacja i wiedza o sprawach publicznych a rozwój społeczeństwa informacyjnego i gospodarki opartej na wiedzy
Bez wątpienia omawiane zagadnienia stanowią kluczowe elementy będące rdzeniem omawianej konstrukcji prawnej prawa do informacji publicznej. Należy zadać sobie jednak pytanie, czy wyłącznie te kwestie powinny być rozpatrywane w kontekście analizy prawa do informacji? Zgodnie z definicją zaproponowaną przez G. Szpor informacja jest przenaszalnym niematerialnym dobrem zmniejszającym niepewność, w skład którego wchodzą uporządkowane dane, czyli znaki o określonej składni. Podstawową różnicą, która cechuje społeczeństwo informacyjne i gospodarkę opartą na wiedzy w stosunku do wcześniejszych koncepcji tych bytów, jest przypisanie kluczowej roli informacji i wiedzy dla rozwoju społeczno gospodarczego. Można zatem stwierdzić, że obecnie informacja publiczna ma znaczenie nie tylko z punktu widzenia rozwoju społeczeństwa obywatelskiego, lecz posiada także walor ekonomiczny, którego znaczenie dla gospodarki narodowej powinien dostrzegać ustrojodawca. W tym kontekście należy wspomnieć o problematyce ponownego wykorzystywania informacji publicznej, która stała się przedmiotem jednej z ostatnich nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej – implementującej dyrektywę Unii Europejskiej 2003/98/WE. W art. 2a u.d.i.p. wskazano, że „każdemu przysługuje (…) prawo do ponownego wykorzystywania informacji publicznej, a jego zasady nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania” (wynikającej z art. 54 Konstytucji). Nie ulega wątpliwości, że ma ono ścisły związek z prawem dostępu do informacji publicznej, mając w stosunku do niego niejako charakter akcesoryjny. W przypadku prawa do ponownego wykorzystania informacji publicznej na pierwszy plan wysuwa się jego ekonomiczno-gospodarczy charakter. Dzięki urzeczywistnieniu przysługujących uprawnień podmioty prywatne mogą wykraczać poza pierwotny cel publiczny wykorzystywania takich informacji, dążąc do realizacji innych wtórnych celów, które zależą od zróżnicowanych potrzeb tych podmiotów – związanych przykładowo z wytwarzaniem produktów o wartości dodanej (ang. value added products) – będą to m.in. systemy informacji prawnej, systemy informacji przestrzennej, rozwiązania wspierające rozpowszechnianie informacji turystycznej i meteorologicznej, innowacyjne narzędzia wspomagające działalność instytucji pośrednictwa pracy czy systemy informacji gospodarczej.
Wiedza jest zasobem niematerialnym, który zgodnie z definicją sformułowaną przez A. Koźmińskiego jest rozumiany jako „zorganizowany zbiór informacji wraz z regułami ich interpretowania”, co oznacza m.in., że wiedza może powstawać jako efekt synergiczny związany z agregacją informacji. M. Castells wskazuje, że „w nowym, informacyjnym sposobie rozwoju, źródło wydajności leży w technologii wytwarzania wiedzy, przetwarzania informacji i symbolicznej komunikacji”, co potwierdza także J. Naisbitt – w społeczeństwie informacyjnym systematyzujemy produkcję wiedzy i zwiększamy potencjał umysłowy, ponieważ są to podstawowe siły napędowe naszego nowego modelu gospodarki, stąd też instrumenty prawne powinny sprzyjać tym innowacyjnym procesom. Analizując art. 3 ust. 2 dotyczący zakresu przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej, można stwierdzić, że ustawodawca traktuje pojęcia informacji i wiedzy jako synonimiczne, co z punktu widzenia językowego i merytorycznego nie wydaje się być rozwiązaniem najwłaściwszym. W informatyce i naukach o zarządzaniu terminy danych, informacji i wiedzy mają odrębne znaczenia, zatem w języku prawnym i prawniczym powinno się respektować te różnice. Przykładem właściwej praktyki jest konstrukcja definicji pojęcia interoperacyjności zawartej w art. 3 pkt 18 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.
Wobec przedstawionych rozważań warto zastanowić się, czy prawo do wiedzy, które wydaje się naturalnym rozwinięciem prawa do informacji, związanym bezpośrednio z rozwojem społeczeństwa informacyjnego i technologii informacyjno komunikacyjnych (dalej: TIK) można zaklasyfikować jako komponent prawa do informacji, czy też powinniśmy traktować je jako odrębne prawo obywatelskie? Należy uwzględnić fakt, że obecnie stosowane TIK pozwalają zautomatyzować procesy przetwarzania danych – umożliwiając nie tylko pozyskiwanie informacji, lecz także odkrywanie i uzyskiwanie wiedzy przez mechanizmy hurtowni danych, eksploracji danych (ang. data mining) i Business Intelligence, dzięki czemu można bardzo skutecznie dążyć do ograniczania luki informacyjnej. Bez wątpienia wykorzystanie takich rozwiązań zapewni również wyższy poziom aktualności informacji publicznych w porównaniu z tradycyjnymi analogowymi metodami przekazywania i udostępniania.
4. Nowe idee dotyczące kształtowania mechanizmów gwarantujących realizację prawa dostępu do informacji publicznej
Prawo dostępu do informacji publicznej nie może istnieć bez odpowiednio ukształtowanych gwarancji jego urzeczywistnienia. Wyniki najnowszych międzynarodowych badań – przeprowadzonych w 2012 r. przez niezależne pozarządowe organizacje Access Info Europe i Center for Law and Democracy – dotyczących realizacji prawa dostępu do informacji publicznej w Polsce wskazują, że obecny stan prawnych mechanizmów gwarancyjnych nadal nie jest wystarczający i wymaga poprawy.
Analizując nowe opracowania dotyczące związanej z tym prawem problematyki, warto zwrócić uwagę na koncepcję Access by Design (dalej: AbD). Podmioty publiczne powinny posługiwać się takimi efektywnymi mechanizmami zarządzania informacjami publicznymi, które nie charakteryzują się wyłącznie reaktywnymi mechanizmami ich udostępniania. Dostępność informacji publicznej winna być traktowana jako zasada. Wyjątki od niej muszą być wyraźnie stypizowane i odpowiednio uzasadnione oraz poddane rygorystycznej wykładni. Bez wątpienia „ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji zasadę „prawa do informacji”, wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego”. Idee te nie są nowe, jednak w związku z upowszechnieniem się otwartej i globalnej sieci Internet oraz TIK należy brać pod uwagę związane z tym zmiany zachodzące w społeczeństwie obywatelskim przy przeprowadzaniu procesu redefinicji niektórych mechanizmów prawa dostępu do informacji publicznej.
Podstawowe cele koncepcji AbD to: zapewnienie dostępu do informacji, otwartości i transparentności. Ich realizacja powinna opierać się na katalogu 7 zasad naczelnych dla tej teorii:
– podejście proaktywne do udostępniania informacji publicznych,
– dostęp do informacji publicznej wbudowany w projekty nowych rozwiązań,
– otwartość i transparentność wspierająca poczucie odpowiedzialności za sprawy publiczne,
– sprzyjanie współpracy z obywatelami i organizacjami społecznymi,
– poprawa efektywności rządzenia,
– uczynienie dostępu do informacji publicznej naprawdę dostępnym,
– poprawa jakości informacji.
Praktyka funkcjonowania polskiego sektora publicznego pokazuje, że działania instytucji wchodzących w jego skład nadal charakteryzują się przede wszystkim reaktywnym podejściem do udostępniania informacji publicznych – w związku z przekazanym wnioskiem przez uprawniony podmiot lub na skutek zmian legislacyjnych czy orzeczeń sądowych wymuszających większy stopień jawności. Po stronie publicznych jednostek brakuje przykładów podejmowania przez nie własnych przedsięwzięć w tej dziedzinie, co powoduje utrudnioną wymianę doświadczeń i dobrych praktyk związanych z tą problematyką. Podejście proaktywne determinuje transparentność procesów występujących w administracji publicznej i zakłada przejęcie przez podmioty publiczne inicjatywy w zakresie udostępniania informacji.
Problematyka dostępu do informacji powinna być wbudowana w projekty rozwiązań legislacyjnych i technicznych dotyczących sektora publicznego. Wydaje się, że może być ona wyraźnie wyodrębnionym elementem oceny skutków regulacji, której przygotowanie jest obligatoryjną częścią procesu legislacyjnego w Radzie Ministrów. Takie podejście pozwoliłoby na ujednolicenie i zwiększenie poziomu skuteczności mechanizmów udostępniania informacji w całym sektorze publicznym.
Nie ulega wątpliwości, że usprawnienie procesów informacyjnych w sektorze publicznym, wraz z wbudowanymi mechanizmami udostępniania informacji będzie miało wpływ na poprawę jakości i efektywności usług publicznych. Społeczeństwo należycie poinformowane o działalności podmiotów publicznych z pewnością będzie przekazywać informację zwrotną, zawierającą ocenę podejmowanych przez nie działań i precyzyjniej sformułowane postulaty zmian, co powinno doprowadzić do optymalizacji procesów rządzenia oraz zwiększenia w nich partycypacji społecznej.
Informacja publiczna winna charakteryzować się wysokim poziomem jakości. Według powszechnie uznanej definicji pochodzącej z normy ISO 9000 pojęcie to jest rozumiane jako „stopień, w jakim zbiór inherentnych właściwości spełnia wymagania”. Informacja publiczna wysokiej jakości powinna być użyteczna, charakteryzując się następującymi cechami:
- dokładnością – odzwierciedlaniem w sposób trafny i wiarygodny rzeczywistości,
- aktualnością – dostępnością w takim czasie, aby podmiot pozyskujący informację mógł rozpocząć na jej podstawie odpowiednie działanie,
- kompletnością – dostarczeniem podmiotowi pozyskującemu informacje potrzebnych mu faktów i szczegółów,
- odpowiedniością – pewnością, że informacja jest użyteczna dla podmiotu ją pozyskującego w jego szczególnych warunkach i w odniesieniu do jego konkretnych potrzeb, wiarygodnością – rzetelnością, prawdziwością informacji, która zasługuje na zaufanie.
Kompletność informacji publicznej zapewni przestrzeganie przez podmioty publiczne reguł interoperacyjności, gwarantujących swobodną wymianę właściwych danych. W przypadku ponownego wykorzystania informacji publicznych w systemach teleinformatycznych kluczowe znaczenie z punktu widzenia spełniania przez nie cechy odpowiedniości będzie miało ich udostępnianie w postaci umożliwiającej maszynowy odczyt. Szczególnie pożądane jest wykorzystanie w takich sytuacjach otwartych standardów formatów danych opartych na języku XML.
Procesy przetwarzania informacji w sektorze publicznym winny posiadać elementy składowe zapewniające kontrolę i zarządzanie ich jakością, pozwalając osiągnąć wyższe standardy udostępniania wartościowych z punktu widzenia podmiotów zainteresowanych informacji publicznych, co przełoży się na bezpośrednie korzyści społeczne i gospodarcze.
Dojrzałe społeczeństwa informacyjne cechują się wysokim stopniem otwartości. Bez wątpienia zatem sektor publiczny, z racji swojej dominującej pozycji jako dysponenta informacji na płaszczyźnie krajowej i europejskiej oraz ze względu na to, że jego podstawowym źródłem utrzymania są powszechne daniny publiczne, powinien dążyć do zdefiniowania możliwie jak najszerszego zakresu dostępu do posiadanych zasobów informacyjnych. Pożądane byłoby zbudowanie przez sektor publiczny informacyjnej chmury, opartej na możliwościach TIK, która mogłaby oferować podmiotom prywatnym dostęp do oczekiwanej informacji i wiedzy wysokiej jakości, w swobodnie wybranym miejscu i czasie oraz dowolnym powszechnie uznanym standardzie wymiany danych. Takie podejście spowodowałoby powolne zacieranie się granic pomiędzy właściwościami i zadaniami poszczególnych instytucji oraz określonymi trybami dostępu do informacji publicznej, doprowadzając do stworzenia optymalnego i spójnego modułu systemu informacyjnego państwa.
5. Perspektywy rozwoju urzędowego publikatora teleinformatycznego Biuletynu informacji Publicznej i centralnego Repozytorium informacji Publicznych
W doktrynie wskazuje się, że urzędowy publikator teleinformatyczny, jakim jest Biuletyn Informacji Publicznej stał się najbardziej widocznym przejawem wdrożenia ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.d.i.p. został on uznany przez ustawodawcę za podstawową ścieżkę udostępniania informacji publicznych, umożliwiającą bezpłatny, powszechny, swobodny, nieograniczony czasowo i miejscowo do nich dostęp przez sieć Internet w trybie bezwnioskowym. Obecnie minister właściwy do spraw informatyzacji na podstawie kompetencji zawartej w art. 9 ust. 4 pkt 3 u.d.i.p. zaoferował instytucjom wykonującym zadania publiczne Scentralizowany System Dostępu do Informacji Publicznej, który jest aplikacją umożliwiającą kompleksowe bezpłatne prowadzenie stron podmiotowych BIP, zapewniającą także ich ujednolicenie, ułatwienie wyszukiwania informacji oraz integrację z ePUAP.
Nowy, dopiero powstający mechanizm dostępu to Centralne Repozytorium Informacji Publicznych. Będą w nim przetwarzane informacje publiczne o szczególnym znaczeniu dla rozwoju innowacyjności w państwie i rozwoju społeczeństwa informacyjnego, które ze względu na sposób przechowywania i udostępniania pozwalają na ich ponowne wykorzystywanie, w sposób użyteczny i efektywny (art. 9a u.d.i.p.).
Bez wątpienia wymienione rozwiązania powinny wzajemnie się uzupełniać i nie doprowadzać do nieuzasadnionej redundancji danych. Ich podstawową cechą winno być zorientowanie na użytkownika informacji publicznej, aby miał on jak najszersze możliwości dostosowania interfejsów i funkcjonalności tych rozwiązań do własnych potrzeb. Biorąc pod uwagę rozwój zjawiska Web 2.0, biuletyny informacyjne administracji muszą przestać być wyłącznie portalowym słupem informacyjnym, stając się elastycznymi narzędziami opartymi na usługach sieciowych i technice AJAX, współpracującymi z serwisami społecznościowymi, mashupami i siecią semantyczną. To pozwoli na kompletne wdrożenie nowoczesnych rozwiązań gwarantujących jak najpełniejszą realizację konstytucyjnego prawa do informacji o działalności podmiotów publicznych.
6. Prawo dostępu do informacji publicznej a problematyka rozwoju społeczeństwa informacyjnego i gospodarki opartej na wiedzy w dokumentach Unii europejskiej
Problematyka znaczenia rozwoju społeczeństwa informacyjnego i wspierających ten proces TIK dla narodów i gospodarek ówczesnej Wspólnoty Europejskiej stała się podstawą treści raportu Bangemanna z 1994 r. Od tego momentu te zagadnienia i kwestie związane z rozwojem nowoczesnej europejskiej gospodarki opartej na wiedzy stały się nieodłącznym elementem najważniejszych dokumentów strategicznych Unii Europejskiej (m.in. Strategii Lizbońskiej oraz i 2010). Podkreślano także, że zasoby informacyjne przetwarzane w publicznym sektorze, który jest ich największym dysponentem w UE, odgrywają fundamentalną rolę dla właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego. Pierwszym ważnym aktem prawnym dotyczącym tej problematyki była, przywoływana już, dyrektywa 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego – w jej preambule wskazano, że ewolucja w kierunku społeczeństwa informacyjnego i naukowego wpływa na życie wszystkich obywateli we Wspólnocie, między innymi umożliwiając im uzyskiwanie nowych dróg dostępu do wiedzy.
Informacja sektora publicznego jest ważnym materiałem wyjściowym dla produktów i usług związanych z zasobami cyfrowymi, które będą stanowić ważny element innowacyjnej europejskiej gospodarki opartej na wiedzy. W tym kontekście należy wspomnieć również o komunikacie Komisji Europejskiej pt. „Otwarte dane – siła napędowa innowacji, wzrostu gospodarczego oraz przejrzystego zarządzania”, gdzie zwraca się uwagę na korzyści ekonomiczne, społeczne i naukowe, które mogą płynąć z otwarcia dostępu do danych publicznych i proponuje dostosowanie ram prawnych do nowych wyzwań, wsparcie nowych przedsięwzięć instrumentami finansowymi oraz ułatwienie koordynacji i wymiany doświadczeń w tej dziedzinie między państwami członkowskimi UE. Inicjatywa ta określa nową rolę informacji publicznej zarówno z punktu widzenia administracji publicznej, jak i podmiotów gospodarczych. Treść tego dokumentu bezpośrednio mieści się w zdefiniowanym obszarze działań podejmowanych w ramach realizacji Europejskiej Agendy Cyfrowej – będącej jednym z siedmiu projektów przewodnich strategii Europa 2020. Działania te obejmują zagadnienia związane z otwarciem dostępu do treści w ramach dynamicznego jednolitego rynku cyfrowego UE. Powszechne udostępnianie informacji przez sektor publiczny powinno odbywać się na przejrzystych, skutecznych i niedyskryminacyjnych warunkach. Nowe inicjatywy związane z otwarciem zasobów danych publicznych mają być kołem zamachowym gospodarki przez wspieranie otwartego modelu innowacji. Będą one rozwinięciem aktów normatywnych regulujących kwestie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego. Dalszą harmonizację rozwiązań prawnych w tej dziedzinie na poziomie europejskim można traktować jako warunek sine qua non zapewnienia interoperacyjności prawnej w UE. Treść art. 61 Konstytucji powinna być dla ustawodawcy drogowskazem przy wprowadzaniu do polskiego porządku prawnego aktów normatywnych będących implementacją nowych dyrektyw – determinującym dobór środków dla realizacji określonego przez instytucje UE celu. Bez wątpienia nowe przedsięwzięcia mogą stać się ważnym źródłem wzrostu potencjału innowacyjnych usług opartych na TIK, zarówno w sektorze prywatnym, jak i publicznym.
7. Podsumowanie i wnioski
Informacja publiczna jest dla jednostki dobrem, które zmniejsza jej niepewność, pozwalając na świadome i aktywne uczestnictwo w życiu społecznym, politycznym i gospodarczym. Bardzo ważną kwestią jest zatem takie ukształtowanie mechanizmów dostępu, aby podmioty prywatne mogły wykorzystywać je jak najbardziej intuicyjnie i naturalnie – bez konieczności zagłębiania się w analizę obowiązującego ustawodawstwa, orzecznictwa czy fachowej literatury. Bez wątpienia idealnym ich uzupełnieniem będą TIK, pozwalające zbudować przyjazne interfejsy zapewniające dostępność zasobów informacyjnych sektora publicznego. W ramach podsumowania przeprowadzonych w tym artykule rozważań należy zwrócić uwagę na konieczność uwzględniania rozwoju społeczeństwa informacyjnego, gospodarki opartej na wiedzy i TIK w wykładni konstytucyjnego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz zarządzania zmianami legislacyjnymi i kształtowaniem nowych instrumentów prawnych w taki sposób, aby jak najpełniej – przy zachowaniu wartości konstytucyjnych – wykorzystywać możliwości innowacyjnych rozwiązań.
Krzysztof Świtała – mgr inż., absolwent Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego oraz studiów z zakresu informatyki i ekonometrii w Uczelni Warszawskiej im. Marii Skłodowskiej-Curie. Laureat Forum Młodych Mistrzów Informatyki podczas XVIII Forum Teleinformatyki w 2012 r. Asystent w Katedrze Prawa Informatycznego WPiA UKSW.
Zawartość i treści prezentowane w serwisie Obserwator Konstytucyjny nie przedstawiają oficjalnego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego.