Polsce – służyć, Europę – tworzyć, Świat – rozumieć, czyli rząd polski pisze do Komisji Weneckiej, która przyjmuje opinię o TK

13 września - spotkanie przedstawicieli Komisji Weneckiej z sędziami Trybunału Konstytucyjnego. Foto: B. Cacko, ZP BTK

Tytułowe zobowiązania, a może – hasła – to nie są słowa autora. Takie motto zawieszono na internetowej stronie Ministerstwa Spraw Zagranicznych. Wobec licznych kiksów, aroganckich wypowiedzi, dziwacznych zachowań szefa tego resortu i innych polityków obozu rządowego, którzy decydują lub wypowiadają się w sprawach państwa prawa, demokracji, polityki zagranicznej – dumne słowa brzmią jak cytat z filmu „Miś”.

Najświeższy dowód potwierdzający śmieszność cytowanego motta to dokument, nad którym 13 i 14 października pochylała się w Scoula Grande di San Giovanni Evangelista Komisja Wenecka Rady Europy, by przyjąć opinię o polskim Trybunale Konstytucyjnym.

Jak podała Polska Agencja Prasowa, "przewodniczący Komisji Weneckiej (KW) Gianni Buquicchio tuż przed rozpoczęciem posiedzenia w piątek (14 października) wyraził ubolewanie, że na obrady, w trakcie których miała być przyjęta opinia na temat ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, nie przyjechała polska delegacja.
W rozmowie z dziennikarzami przed inauguracją dwudniowej sesji plenarnej Buquicchio powiedział, że po raz pierwszy zdarzyło się, aby delegacja rządu nie przyjechała na obrady.
Ujawnił następnie, że strona polska wysłała uwagi pisemne do przedstawionego jej projektu opinii. "Komisji było bardzo przykro z powodu tonu tych uwag, ponieważ były w nich także liczne obraźliwe zarzuty pod adresem komisji: nieuczciwości i niekompetencji" - oznajmił. Podkreślił, że nic takiego nigdy wcześniej się nie wydarzyło."

Tyle PAP, który w swojej następnej depeszy przytoczył fragmenty polskiego stanowiska. Ponieważ oficjalnie Trybunał Konstytucyjny nie został poinformowany o treści „Stanowiska”, pozwalam sobie przedstawić wersję, jaką otrzymałem mailem od sędziego Trybunału Konstytucyjnego prof. Mariusza Muszyńskiego, który rozesłał ją do wszystkich pracowników Biura Trybunału (jako redaktor Obserwatora Konstytucyjnego jestem pracownikiem Biura TK) oraz sędziów, z wyjątkiem prezesa Andrzeja Rzeplińskiego i wiceprezesa Stanisława Biernata. Dodam tu, gwoli przypomnienia, że M. Muszyński jest oficjalnym przedstawicielem Polski w Komisji Weneckiej (w języku francuskim nosi tytuł „Membre suppléant”, co dosłownie znaczy „członek uzupełniający”, czyli – według dawnej nomenklatury – zastępca członka).

A oto dokument, o którym mówił Gianni Buquicchio. Pozwoliłem sobie wytłuścić najsmaczniejsze i najbardziej aroganckie – moim zdaniem – fragmenty:

Stanowisko wobec projektu opinii Komisji Weneckiej w sprawie ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym

Ocena ogólna projektu opinii

Opinia Komisji Weneckiej z 30 września 2016 r. nr 860/2016 w sprawie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym powiela błędy opinii z 11 marca 2016 r., wzmacnia je i usiłuje w ten sposób wywrzeć presje na Rząd RP w celu potwierdzenia bezprawnych działań TK, tak przeprowadzonych w przeszłości, jak i przygotowywanych (wybór prezesa TK). Ponadto opinia jest nierzetelna, jednostronna, niepogłębiona i zawiera błędy rzeczowe. Wykracza też poza zakres wyznaczony we wniosku o zbadanie sprawy. Ujawnia także jednoznacznie polityczne zaangażowanie ekspertów przygotowujących tekst po stronie opozycji.

Analiza szczegółowa

1. Projekt opinii jest owocem realizacji wniosku Sekretarza Generalnego Rady Europy z 12 lipca 2016 r., który zwrócił się do Komisji Weneckiej o szybkie przeanalizowanie projektu ustawy o Trybunale Konstytucyjnym pod kątem uwzględnienia w nim opinii Komisji z 11 marca 2016 r. Ze względu na to, że wniosek został skierowany, gdy jeszcze nie był znany ostateczny kształt ustawy (proces legislacyjny nie był zakończony, bo Senat nie rozpatrzył tego aktu), Sekretarz Generalny zwrócił się ponownie do Komisji, by opinia dotyczyła ustawy uchwalonej 22 lipca 2016 r. Z tego względu:

• po pierwsze: przedmiotem opinii powinna być ustawa o Trybunale Konstytucyjnym z 22 lipca 2016 r.,

• po drugie, zakres opinii miał uwzględnić realizację postulatów zawartych we wcześniejszej opinii Komisji dotyczącej ustawodawstwa dotyczącego TK.

Nie jest zrozumiałe, dlaczego Komisja odnosi się częściowo do różnic między projektem ustawy przyjętym przez Sejm i ostatecznie przyjętą ustawą (pkt 3 s. 3 i pkt 122). Przedmiotem opinii miało być nie porównanie projektu aktu w toku postępowania legislacyjnego z jego końcową wersją, ale jego końcowa wersja, czyli akt uchwalony, który wszedł w życie i stał się częścią porządku prawnego.

Komisja wykroczyła też poza granice wniosku Sekretarza Generalnego ponieważ:

• pośpiesznie i arbitralnie dokonała oceny propozycji legislacyjnych, które w toku postępowania ustawodawczego zostały zmienione;

• odniosła się w opinii także do kwestii, które dotyczyły nie treści ocenianej ustawy, ale działań organów władzy publicznej w zakresie: publikacji rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego oraz powoływania sędziów Trybunału.

2. Komisja jako punkt wyjścia swojej oceny przyjęła dwa standardy: niezależność władzy sądowniczej i pozycję TK jako ostatecznego arbitra w sprawach konstytucyjnych. To bezkrytyczne założenie jest dowodem na nierzetelne podejście Komisji do przygotowywanej opinii (pkt 8).

Komisja jako aksjomat przyjęła, że Trybunał Konstytucyjny jest ostatecznym arbitrem, ale nie włożyła wysiłku, by zapoznać się ze strukturą ustrojową państwa polskiego. Lektura Konstytucji RP pozwoliłaby Komisji zrozumieć, że w Polsce Trybunał Konstytucyjny nie jest jedynym organem, który decyduje w sprawach konstytucyjnych. Zgodnie z art. 10 ust. 2 Konstytucji, władzę sądowniczą sprawują sądy i trybunały. Stanowisko Komisji kończy się w tym miejscu Konstytucji (zob. pkt 11). Komisja nie rozwija dalej, że Trybunałami są Trybunał Konstytucyjny oraz Trybunał Stanu. Pomijanie tego drugiego przy określaniu, do kogo należy ostatnie słowo w sprawach konstytucyjnych narusza standard, do którego odwołuje się Komisja – a więc niezależności władzy sądowniczej, a także podział kompetencji związanych z kwestiami konstytucyjnymi między tymi dwoma trybunałami.

Należy pamiętać, że w polskim systemie prawnym TK rozstrzyga o zgodności aktów normatywnych niższego rzędu (wymienionych w ustawie zasadniczej) z aktami wyższego rzędu. Ponadto 1) bada zgodność z Konstytucją celów i działalności partii politycznych, 2) rozstrzyga spory kompetencyjne (niekoniecznie konstytucyjne!) między konstytucyjnymi centralnymi organami państwa, 3) może orzec o przejściowej przeszkodzie Prezydenta RP do sprawowania urzędu i powierzyć Marszałkowi Sejmu czasowo wykonywanie jego obowiązków. Konstytucja RP nie przyznaje Trybunałowi cech organu „totalnego”, który rozstrzyga o zgodności wszelkich form aktywności władzy publicznej z Konstytucją. Nawet w zakresie kompetencji do kontroli hierarchicznej zgodności prawa Trybunał nie może badać wszystkich aktów normatywnych. Spod jego kognicji są wyłączone akty prawa miejscowego (przynajmniej w kontroli abstrakcyjnej). Ponadto nie można pomijać innych organów, które stoją na straży Konstytucji takich jak Prezydent RP czy np. Trybunał Stanu, który orzeka chociażby w sprawach deliktów konstytucyjnych (naruszenia Konstytucji lub ustawy w ramach pełnionej funkcji albo w zakresie zajmowanego stanowiska).

Całkowicie błędne jest także stanowisko Komisji, kiedy uznaje ona, że Trybunał Konstytucyjny posiada też kompetencje do oceny działalności rządu w sferze stosowania prawa i to na zasadzie wyłączności. W opinii czytamy, że: „W krajach, w których istnieje, Trybunał Konstytucyjny zapewnia zgodność działań rządu, w tym prawodawstwa, z Konstytucją^” (pkt 10). Taka ocena nie jest zgodna z kształtem ustrojowym Polski i konstytucyjnymi kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego, który kontroluje normy generalno-abstrakcyjne.

Komisja powtarza tę tezę również przy okazji omawiania problemu publikacji orzeczeń TK (zob. pkt 81). Znów podkreśla znaczenie TK jako ostatecznego arbitra w materii konstytucyjnej, choć nie wyjaśnia co to oznacza z punktu widzenia pozycji TK w systemie organów państwa. Niezrozumiałe jest przy tym twierdzenie, zawarte w pkt 97, że: „[…]władza ustawodawcza jawnie kwestionuje pozycję i zwierzchnictwo Trybunału Konstytucyjnego, jako ostatniego arbitra w sprawach konstytucyjnych”.

3. Treść opinii, zgodnie z zakresem wyznaczonym przez Sekretarza Generalnego RE, powinny stanowić kwestie zawarte w jej pkt IV i V projektu opinii. Dotyczą one kalendarium wydarzeń związanych z przyjęciem opinii oraz informacji o będącej przedmiotem opinii ustawie z 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym, z tym że w odniesieniu do publikacji orzeczeń oraz składu Trybunału, opinia powinna dotyczyć jedynie do treści norm zawartych w ustawie w tym zakresie, a nie do oceny działań organów władzy publicznej.

Wzorcem oceny jest opisana w pkt III opinia Komisji z 11 marca 2016 r. dotycząca ustawy o zmianie ustawy o TK. Pomijając niewiążący charakter opinii należy się zastanowić, na ile Komisja Wenecka jest uprawniona do wyznaczania standardów konstytucyjnych i ingerowania w wewnętrzne sprawy państwa oraz do wymagania, by wyznaczone przez nią zalecenia były realizowane. Brak rzetelności w przygotowaniu opinii o ustawie o TK i niezrozumienie zależności między konstytucyjnymi organami państwa w zakresie spraw konstytucyjnych powoduje, że wątpliwa jest zasadność wydawania tego typu opinii.

Skoro punktem odniesienia i wyznacznikiem legalności działań wewnętrznych organów państwa ma być opinia, której wartość merytoryczną podważały zarówno zespoły ekspertów zajmujących się problematyką Trybunału Konstytucyjnego (patrz: Raport Zespołu Ekspertów Marszałka Sejmu), jak i przedstawiciele doktryny prawnej (patrz: Przegląd Sejmowy nr 1-4/2016 oraz Prawo i Więź nr 1/2016), powstaje niepewność, jaki jest standard dla sądownictwa konstytucyjnego – czy wyznacza go ustrojowa pozycja Trybunału Konstytucyjnego określona w Konstytucji, czy wnioski wynikające z opinii organu, który nie ma umocowania w traktatach wiążących Polskę i nie zna specyfiki polskiego prawa konstytucyjnego.

4. W pierwszym właściwym fragmencie opinii tj. pkt IV Komisja przedstawiła kalendarium od przyjęcia opinii Komisji z 11 marca 2016 r. Nie jest jasny dobór wydarzeń wskazanych w tym kalendarium. Wyraźnie podkreślono w nim działania organów państwa, które Komisja ocenia krytycznie. Kalendarium zawiera także błędy merytoryczne jak np. błędne wskazanie podmiotów, które zadeklarowały stosowanie niepublikowanych rozstrzygnięć TK (zob. odwołanie się do uchwały Prezydium Sądu Najwyższego, a nie do Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Sądu Najwyższego czy decyzji burmistrzów, a nie uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego;). Błąd dotyczący nazwy Zgromadzenia Ogólnego pojawia się też w pkt 77 opinii oraz w pkt 114.

Niezrozumiały jest brak wskazania momentu wniesienia projektów ustaw o TK i dat związanych z ich procedowaniem. Komisja nie uwzględniła prac nad tymi projektami toczącymi się od maja do lipca 2016 r. W ten sposób nie pokazano, że toczyła się debata nad kształtem proponowanych rozwiązań, której wynikiem była ustawa z 22 lipca 2016 r. Dokonano tym samym manipulacji pod tezę, że procedowanie było pośpieszne i nie dało możliwości zapoznania się zainteresowanym podmiotom z proponowanymi rozwiązaniami prawnymi. Wobec tego, że przedmiotem opinii jest właśnie ten akt (tj. ustawa z 22 lipca 2016 r.), w kalendarium wydarzeń kwestie związane z procesem legislacyjnym powinny być szczególnie uwzględnione.

Jednocześnie niezrozumiałe dla wypracowania opinii i jej kształtu jest powołanie w kalendarium takich kwestii jak wszczęcie postępowania karnego wobec Prezesa TK czy wypowiedź przewodniczącego klubu parlamentarnego niemająca charakteru normatywnego (zob. s. 7 opinii). W przypadku zdarzenia dotyczącego wszczęcia postępowania pojawia się pytanie o prawdziwość i źródło tej informacji i racjonalność zawarcia jej w opinii, która ma dotyczyć aktu normatywnego, a w przypadku wypowiedzi szefa klubu - nie ma ona nic wspólnego z przedmiotem opinii. Komisja nie skorzystała z sugestii sędziów TK wybranych w grudniu 2015, aby zapoznała się z materiałami z postępowania. Fałszuje też informację o osobie, która złożyła doniesienie.

5. Dokonując analizy realizacji przez ustawę z 22 lipca 2016 r. rekomendacji wynikających z opinii z 11 marca 2016 r. Komisja nie przeprowadziła pogłębionej analizy procesu uchwalenia tej ustawy – mimo że jak sama stwierdza, opozycja informowała ją o nieprawidłowościach (pkt 20-21). Gdyby to uczyniła okazałoby się, że różne podmioty zaopiniowały projekt i był on przedmiotem debaty. Czytając pkt 21 opinii można mieć wrażenie, że opozycja została wykluczona z procedowania, co nie jest prawdziwe. Do debaty w trakcie prac komisji sejmowych zostali też zaproszeni wszyscy sędziowie TK, którzy nie skorzystali z zaproszenia.

5.1.Zaskakuje metodologia przyjęta przez Komisję przy ocenie poszczególnych rozwiązań ustawowych. Nawet przy przepisach, które zrealizowały postulaty wynikające z opinii 11 marca 2016 r. Komisja odnosi się do pomysłów legislacyjnych, które nie zostały ostatecznie uwzględnione i dokonuje ich oceny. Takie działanie nie jest racjonalne i wykracza poza zakres opinii. Komisja niejako na zapas podkreśla, że jakieś rozwiązanie prawne nie jest w jej mniemaniu właściwe. Zadaniem Komisji miało być przedstawienie opinii, czy nowa ustawa o TK realizuje jej opinię z 11 marca 2016 r. a nie porównanie projektowanych przepisów ustawy z tym, co zostało uchwalone.

5.2.Zdaniem Komisji w związku ze zwiększeniem w nowej ustawie liczby kandydatów, spośród których Prezydent RP powołuje Prezesa TK (z dwóch do trzech) wpływ Trybunału, który powinien mieć decydujące zdanie w tej kwestii został poważnie ograniczony na rzecz Prezydenta RP, szczególnie mając na uwadze, że w TK zasiada obecnie 12 sędziów.

Przy ocenie mechanizmu wyboru Prezesa TK Komisja wskazuje rzekomo własny pomysł na tę kwestię. Tak dziwnie się składa, że jest to pomysł lansowany od dłuższego czasu (również publicznie) przez prezesa TK Andrzeja Rzeplińskiego. Pomijając wrażenie stronniczości, należy jednak podkreślić, że to nie przesądza, że ustawowa regulacja narusza podstawowe europejskie wartości w tym zakresie. Zresztą w pkt 26 Komisja sama potwierdza, że w zakresie wyboru prezesa sądu konstytucyjnego nie ma w Europie jednego standardu (s. 9 opinii). Dziwne wydaje się wręcz, że Komisja nie przytoczyła tu czysto politycznych przykładów mianowania, tj. np. rozwiązań prawnych w Niemczech (Prezesa Federalnego Trybunału Konstytucyjnego mianuje naprzemiennie Bundestag i Bundesrat, par. 9 VerfGG), w Austrii (Prezesa Federalnego Trybunału Konstytucyjnego mianuje Prezydent na wniosek rządu, art. 142 ust. 2 BVefG), czy we Francji (Prezydenta Rady Konstytucyjnej mianuje Prezydent Republiki, art. 56 Konstytucji). Zamiast rozwinąć wątek, Komisja bez szczegółów, w przypisie nr 26, tylko ogólnie wspomniała, że: „Z wyborem prezesa sądu konstytucyjnego przez sędziów mamy do czynienia w: Albanii, byłej jugosłowiańskiej republice Macedonii, Brazylii, Chorwacji, na Łotwie, Kosowie, Mołdawii, Monako, Portugalii, Rumunii, Serbii, Turcji, Ukrainie i we Włoszech; mianowanie/wybór przez organy polityczne ma miejsce w: Austrii, na Białorusi, Czechach, Francji, Niemczech, na Węgrzech, Litwie, Luksemburgu, Holandii, Norwegii, Rosji, RPA, Słowacji, i Szwajcarii; zob. także CDL-STD(1997)020, „Report on the Composition of Constitutional Courts - Science and Technique of Democracy” nr 20 (1997) oraz www.CODICES.coe.int.”.

Stwierdzenie Komisji o braku jednego standardu w tej kwestii jest znamienne, bowiem sprawia, że cały dalszy wywód Komisji nie jest oceną systemową i prawną a ogranicza się do aspektów politycznych.

Tymczasem art. 194 ust. 2 Konstytucji, który ma w tej kwestii zasadnicze znaczenie, nie precyzuje, ilu kandydatów powinno zostać przedstawionych Prezydentowi przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK. Gdyby jedyną dopuszczalną w demokratycznym państwie liczbą kandydatów było 2 – racjonalny ustrojodawca na pewno zawarłby takie postanowienie w Konstytucji. Ponadto 3 kandydatów spośród 15 sędziów nie wydaje się liczbą nadmierną. Komisja Wenecka swoje obawy zdaje się formułować wyłącznie na podstawie analizy obecnej konfiguracji politycznej. Tymczasem zaproponowane rozwiązanie w odpowiedni sposób "urealnia" kompetencje Prezydenta RP w odniesieniu do TK, nie zaburzając przy tym demokratycznej legitymizacji samego procesu powoływania na stanowisko Prezesa TK.

Zaskakująca jest ponadto teza zawarta w pkt 25, że: „W obecnej sytuacji, kiedy jest tylko 12 sędziów, grupa trzech sędziów może doprowadzić do umieszczenia preferowanego przez nich kandydata na liście, chociaż kandydat taki może nie cieszyć się poparciem pozostałych sędziów. Należy zaznaczyć, że trzech z dwunastu orzekających sędziów zostało wybranych przez bieżący Sejm”.

Jest to świadome wspieranie jednej z opcji politycznych, a jednocześnie stygmatyzacja sędziów wybranych przez Sejm obecnej kadencji. To pokazuje, że Komisja wcale nie realizuje standardów wynikających z niezależności władzy sądowniczej. Nie tylko sędziom tym odmawia rzeczywistego biernego prawa wyborczego na stanowisko Prezesa TK, ale działa pod tezę jednej ze stron sporu. Fakt, że trzech sędziów jest niedopuszczanych przez Prezesa TK do orzekania, nie świadczy o tym, że Trybunał Konstytucyjny liczy 12 sędziów. Zarzut Komisji dot. obecnej konfiguracji Trybunału jest nietrafiony – procedury dotyczące obsadzania stanowisk sędziów w TK zostały doprowadzone skutecznie do końca, zaś fakt, iż w Trybunale orzeka obecnie tylko 12 sędziów wynika tylko i wyłącznie z niedopuszczenia wybranych sędziów przez Prezesa TK.

Argumentem pozaprawnym i nieznajdującym podstaw w Konstytucji RP jest też teza, że kandydatami na Prezesa TK mają być osoby cieszące się największym poparciem pozostałych sędziów. Komisja pomija przy tym znaczenie Prezydenta RP w procesie powoływania Prezesa TK. Prezydent RP nie ma wyznaczonych w tym zakresie innych normatywnych kryteriów oprócz tego, że musi działać na podstawie i w granicach prawa (zasada ogólna) oraz że wybiera Prezesa spośród kandydatów wskazanych na to stanowisko przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK (zasada szczegółowa). Nie jest na pewno związany tym, że dany kandydat Zgromadzenia uzyskał określoną liczbę głosów. Aktem, który przedstawia się Prezydentowi jest uchwała zawierająca nazwiska kandydatów na prezesa. Zgromadzenie Ogólne nie przyjmuje odrębnych uchwał w odniesieniu do każdego z przedstawianych Prezydentowi RP kandydatów. Jest to jedna uchwała, co ma być wyrazem, że Zgromadzenie zgadza się na dany zestaw osób, których przedstawia jako kandydatów spośród których Prezydent ma powołać Prezesa TK. Fakt podjęcia tej uchwały jest wyrazem, że to Zgromadzenie Ogólne popiera wskazane kandydatury na stanowisko Prezesa. Kandydatów przedstawia bowiem Prezydentowi RP Zgromadzenie Ogólne jako organ, a nie sędziowie lub grupy sędziów popierających danego kandydata. Prezydentowi nie jest też znany wynik głosowania.

Komisja Wenecka nie pogłębiła wiedzy na temat zasad wyboru Prezesa TK w polskiej Konstytucji i stąd bezprzedmiotowe jest żądanie zawarte w pkt 29, że: „W art. 16 należy wprowadzić zmiany, aby możliwe było zgłaszanie prezydentowi wyłącznie kandydatów cieszących istotnym poparciem Trybunału (np. przez usunięcie zapisu stanowiącego, że sędziom przysługuje jeden głos oraz wymogu zgłaszania trzech kandydatów)”.

Należy ponadto podkreślić, że dokonana w projekcie opinii ocena mechanizmu wyboru Prezesa TK przez Komisję jest niedopuszczalna z dwóch względów.

• po pierwsze, skoro Komisja miała sprawdzić, czy realizowane są wytyczne wynikające z opinii z 11 marca 2016 r. to trzeba stwierdzić, że opinia tamta nie odnosiła się do zasad wyboru Prezesa TK. Zatem Komisja nie ma tu legalnego punktu odniesienia.

• po drugie, Komisja przyznała, że nie ma jednego standardu w zakresie procedur przeprowadzenia wyborów Prezesa, a zatem nie można narzucać określonego modelu działania. Pomysły legislacyjne zaprezentowane przez Komisję nie dowodzą, że inne rozwiązania nie mogą być przyjęte, w szczególności gdy mieszczą się w art. 194 ust. 2 Konstytucji RP.

Nadużyciem jest sformułowanie, zawarte w pkt 30 dotyczące tego, że Trybunał sam zadecyduje, czy art. 16 ustawy jest zgodny z art. 194 ust. 2 Konstytucji. Komisja Wenecka jest jednak zdania, że „przepis ten daje prezydentowi nadmierny wpływ na pracę Trybunału, zwłaszcza w świetle jego aktualnego składu”.

Komisja dokonuje oceny art. 16 przez pryzmat aktualnego składu TK i z tego wywodzi, że ustawa daje Prezydentowi nadmierny wpływ na pracę Trybunału. Takie działanie nie ma charakteru merytorycznego. Komisja nie wskazuje bowiem żadnych argumentów, które potwierdzałyby jej tezę. Nie wyjaśnia też, dlaczego przy aktualnym składzie określony w art. 16 ustawy proces wyboru kandydatów na stanowisko Prezesa TK, Prezydent ma nadmierny wpływ na TK. Arbitralne stwierdzenie Komisji podważa rzetelność i bezstronność jej działania. Komisja wprost realizuje tezy stawiane od dłuższego czasu przez obecnego prezesa TK, którego celem jest zapewnienie politycznej sukcesji w kierownictwie TK, czego A. Rzepliński nawet nie ukrywa.

Wątek dotyczący cech Prezesa TK pojawia się też w dalszych fragmentach opinii. W pkt 44 Komisja stwierdziła, na marginesie rozważań o wyznaczaniu rozpoznawania wniosków według kolejności, że: „Biorąc pod uwagę istotną rolę, jaką w tej kwestii nadano prezesowi Trybunałowi, tym ważniejsze jest, aby cieszył się on zaufaniem swych kolegów” .

Bezstronność Komisji podważa też sugerowanie i proponowanie pozaprawnych kryteriów wyboru kandydatów na stanowisko Prezesa TK oraz projektowanie treści dotyczących mechanizmu wyboru Prezesa TK, które nawiązują, albo kopiują wręcz zarzuty z wniosku grupy posłów opozycji złożonego do Trybunału o zbadanie art. 16 ustawy z Konstytucją.

5.3.Opinia komisji jest merytorycznym powieleniem rozstrzygnięcia w sprawie K 39/16. Lektura pokazuje, że w stosunku do tych kwestii, o których TK nie wypowiedział się w sprawie o K 39/16, uwagi Komisji Weneckiej są zwięzłe i lakoniczne (zob. np. pkt 31 dotyczący kworum wymagane dla pełnego składu). Z kolei w przypadku przepisów zakwestionowanych przez TK w sprawie K 39/16 Komisja odwołuje się do stanowiska Trybunału i jego argumentacji i się z nim całkowicie zgadza. Uwagi te dotyczą kwestii przenoszenia spraw na pełny skład (pkt 32-35), udziału Prokuratora Generalnego w rozprawie (pkt 36-41), kolejności rozpatrywania spraw (pkt 42-47), wyznaczania terminów rozpraw (pkt 48-52), prawa do odroczenia narady przez 4 sędziów (pkt 53-60), zawieszenia spraw w toku (pkt 64-72). Komisja nie dokonuje tu zatem własnych analiz, ale opiera się na rozstrzygnięciach organów krajowych, a zatem jej ocena jest wtórna i nie wnosi nic nowego do debaty o standardach sądu konstytucyjnego.

Należy dodatkowo zaznaczyć, że w prezentowaniu ocenianych przepisów Komisja jest często nieprecyzyjna i pokazuje, że nie zapoznała się z przedmiotem, który bada. Jako przykład można podać kwestię sprzeciwu 4 sędziów podczas narady. W pkt 56 opinii Komisja stwierdza, że: „Za uzasadniony i słuszny należy uznać cel zapewnienia sędziom większej ilości czasu na przygotowanie szczególnie złożonych spraw. W tym względzie art. 68 ust. 4 ustawy umożliwia już odroczenie narady na okres dwóch tygodni. Art. 68 ust. 5-7 nie jest też oparty na złożoności sprawy lecz na różnicy opinii między większością sędziów a czterema głosami sprzeciwu. W szczególności brak jest uzasadnienia dla drugiego okresu trzech miesięcy, ponieważ od czterech sędziów nie wymaga się nawet przygotowania alternatywnego rozwiązania”. Tymczasem zgodnie z art. 68 ust. 6 ustawy o TK z 2016 r.: „W przypadku złożenia sprzeciwu, o którym mowa w ust. 5, narada ulega odroczeniu o 3 miesiące, a sędziowie, którzy złożyli sprzeciw, na kolejnej naradzie zwołanej po upływie tego terminu prezentują wspólną propozycję rozstrzygnięcia”.

Komisja Wenecka uznaje, że orzeczenie K 39/16 wywołało zmiany w systemie prawa polskiego. Z wywodów Komisji można zatem wyciągnąć wniosek, że ustawa o TK z 2016 r. w punktach związanych z materią, która była przedmiotem opinii z 11 marca 2016 r. nie budzi zastrzeżeń co do realizacji standardów wyznaczanych przez Radę Europy. I na tym powinna zakończyć się opinia Komisji. Jest ona jednak szersza, gdyż dotyczy oceny działań organów władzy publicznej, z tym że Komisja ocenę tę przeprowadza wybiórczo.

5.4.Brak pogłębionej analizy, a jedynie posługiwanie się powyższym orzeczeniem TK prowadzi do tego, że Komisja pomija okoliczność, iż orzekanie w pełnym składzie na wniosek trzech sędziów Trybunału ma na celu najpełniejsze wykorzystanie wiedzy i doświadczenia większej liczby sędziów przy wydawaniu orzeczeń, które później determinują sposób rozumienia najważniejszych norm w krajowym systemie prawnym.

Argumenty Komisji, iż wniosek sędziów o wydanie orzeczenia w pełnym składzie może doprowadzić do zablokowania i upolitycznienia procesu decyzyjnego TK są niezrozumiałe. Sam ustrojodawca w art. 195 ust. 3 Konstytucji przesądził, że sędziowie Trybunału powinni być apolityczni. Nie można również zakładać, że rozpoznanie w pełnym składzie będzie sprzyjać zablokowaniu i upolitycznieniu procesu decyzyjnego TK, bowiem rozpoznanie sprawy w pełnym składzie stanowi normalny instrument sądownictwa konstytucyjnego w wielu krajach Europy. Ponadto, zgodnie z zasadami logiki, im więcej osób bierze udział w wydaniu danego rozstrzygnięcia, tym mniejsza możliwość wpływania na ostateczną decyzję Trybunału przez osobiste sympatie. Innymi słowy, to właśnie rozpoznanie sprawy w pełnym składzie lepiej urzeczywistnia i zabezpiecza założenia ustrojodawcy, którego wolą była apolityczność decyzji sądu konstytucyjnego.

Jednocześnie, wyznaczenie pełnego składu do pewnych, niezwykle ważkich kategorii spraw, w żaden sposób nie wpływa na demokratyczność, a co za tym idzie zgodność z Konstytucją trybu dążenia do wydania rozstrzygnięcia, bowiem przesądza to wprowadzone rozwiązanie, zgodnie z którym orzeczenia zapadają zwykłą większością głosów (art. 69 ust. 1).

5.5.Odroczenie narady w pełnym składzie w wyniku sprzeciwu czterech sędziów TK wobec proponowanego rozstrzygnięcia jest konsekwencją uznania autorytetu i doświadczenia osób, które są wybierane na stanowiska sędziów TK. Jeżeli aż czterech z nich przedstawia wątpliwości, co do mającego zapaść rozstrzygnięcia, wydaje się zasadne danie czasu na refleksję całemu składowi nad ostatecznym kształtem rozstrzygnięcia TK. W sytuacji wyraźnej niespójności stanowisk, co do spraw tak ważnych, że rozpoznawane są one w pełnym składzie, odpowiedni czas pozostawiony na refleksję wydaje się praktyką prawidłową, bowiem zwłaszcza w takich sytuacjach, skutki wydawanego orzeczenia mogą być ogromne.

Rozwiązanie które zakwestionowała Komisja Wenecka w istocie ma stworzyć mechanizm zmuszający do wypracowania kompromisu ponad podziałami wynikającymi ze związków sędziów z określonymi środowiskami politycznymi. Obawy, że wpłynie to negatywnie na czas postępowania z góry zakładają złą wolę sędziów, mogących rzekomo dążyć do sztucznego wydłużania prac Trybunału.

5.6.Oceniając generalnie pozytywnie wprowadzenie przez ustawę wyjątków od zasady rozpatrywania spraw przez TK według kolejności ich wpływu Komisja stwierdza, że jednak sens wprowadzenia tej zasady jest nadal dyskusyjny. Zdaniem Komisji zasada ta godzi w niezależność TK i jego efektywne funkcjonowanie (pkt.42-44).

W tym miejscu przypomnieć należy, że:

1) przepis mówi o kolejności wyznaczania rozpraw, na których rozpoznawane są wnioski, a zatem z reguły tej są wyłączone pytania prawne i skargi konstytucyjne;

2) dodatkowo wyłączone spod reguły sekwencyjności zostają wnioski w sprawach:

• kontroli prewencyjnej;

• zgodności z Konstytucją ustawy budżetowej albo ustawy o prowizorium budżetowym;

• zgodności z Konstytucją ustawy o Trybunale Konstytucyjnym;

• stwierdzenia przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta RP;

• sporów kompetencyjnych;

• zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych (art. 38 ust. 4).

Ustawa wprowadza również wyjątek, zgodnie z którym Prezes Trybunału może wyznaczyć termin rozprawy z pominięciem wymogu rozpatrywania spraw w kolejności, jeżeli jest to uzasadnione ochroną wolności lub praw obywatela, bezpieczeństwa państwa lub porządku konstytucyjnego (art. 38 ust. 5).

Wprowadzone rozwiązanie pozwoli ograniczyć swobodę w określaniu terminów rozpatrywania spraw (wniosków) przez Prezesa Trybunału Konstytucyjnego (dokonywanie przez Prezesa Trybunału selekcji spraw (wniosków), które podlegają rozpoznaniu w pierwszej kolejności), która wcześniej była powodem arbitralnych, niezgodnych z interesem społecznym decyzji. Nie ma lepszego sposobu zapewnienia bezstronności w zakresie ustalania kalendarza rozpoznawania spraw niż właśnie kolejność wpływu, gdyż w ten sposób kształtuje się działalność chociażby sądów powszechnych, ale także wielu innych instytucji, co wynika przede wszystkim z obiektywnego charakteru zaproponowanego sposobu wyznaczania terminów.

Ponadto rozpatrywanie wniosków przez sąd konstytucyjny według kolejności wpływu nie jest konstrukcją europejskiemu prawodawcy nieznaną, bowiem tożsame rozwiązanie funkcjonują między innymi w Czechach, Luksemburgu, Słowenii oraz na Litwie.

Wprowadzone wyjątki od stosowania omawianej reguły, które stanowią odpowiedź na potrzeby w konkretnych sytuacjach niecierpiących zwłoki stanowią wystarczające gwarancje efektywnej i terminowej kontroli konstytucyjnej. Rozwiązanie to realizuje szczególnie wytyczne Komisji Weneckiej zawarte w opinii z marca br. Szczególnie umożliwienie Prezesowi Trybunału wyznaczenie terminu rozprawy z pominięciem wymogu kolejności wpływu spraw, jeżeli jest to uzasadnione ochroną wolności lub praw obywatela wprost wypełnia opinię Komisji Weneckiej, w której zaznaczono, że „Trybunał musi mieć możliwość priorytetowego rozpatrywania pilnych spraw dotyczących zagadnień praw człowieka”, bezpieczeństwa państwa lub porządku konstytucyjnego.

6. Komisja skupia się na krytyce działań rządu, natomiast w sytuacji, gdy strona rządowa podnosi zarzuty naruszenia prawa przez Trybunału Konstytucyjny, kwestia ta nie zostaje poddana w opinii analizie. Stanowisko rządu odrzuca się. Krytyka ta jest wyraźnie wyartykułowana np. w pkt 88 „Ministerstwo nie było w stanie wskazać, jaki podmiot jest kompetentny do określenia takiego braku mocy prawnej orzeczeń Trybunału, ani nie przedstawiło podstaw prawnych do wykonywania takiego upoważnienia przez władzę wykonawczą” albo w pkt 89 „Kancelaria nie opublikowała ich. Jednakże, Kancelaria nie była w stanie wytłumaczyć, na jakiej podstawie prawnej taka kontrola została przez władzę wykonawczą dokonana”.

Jednocześnie Komisja przyznaje Trybunałowi prawo, by sam kontrolował swoje działania, a zatem, by był sędzią w swojej sprawie. Świadczy o tym następujące zdanie z pkt 94: „To czy działanie organów państwowych jest całkowicie pozbawione mocy prawnej musi być stwierdzone przez sąd, a w tym wypadku tym sądem powinien być sam Trybunał”. Takiego podejścia nie można uzasadnić ani względami praworządności ani tym bardziej realizacją zasady podziału i równowagi władzy. A to znów pokazuje nierzetelność i stronniczość Komisji Weneckiej.

Z opinii wynika też, że Komisja nie ma wiedzy o treści zdań odrębnych zgłaszanych do orzeczeń TK, albo tymi zdaniami manipuluje na cele polityczne. W pkt 94 można przeczytać, że: „Trybunał, w tym sędziowie zgłaszający zdania odrębne, w sposób oczywisty nie zajął stanowiska, że jego orzeczenia są proceduralne wadliwe lub brak im mocy prawnej”. Twierdzenie to jest błędne. Właśnie w zdaniach odrębnych wydawanych od 9 marca 2016 r. sędziowie wskazują wady proceduralne dotyczące orzeczeń. Jako najdalej idący zarzut podnoszony jest wadliwy skład, w którym orzeka TK.

6.1.Szczególnie widoczne negatywne nastawienie Komisji dotyczy kwestii publikacji orzeczeń TK. Komisja pokazuje wadliwość działania rządu ze względu na brak publikacji orzeczeń, a nie dokonuje analizy naruszenia procedury przez Trybunał. Komisja odwołuje się do przykładów z innych państw dotyczących mocy obowiązującej i wiążącej orzeczeń sądowych, w tym sądów konstytucyjnych (zob. pkt 77-80). Nie dokonała ona jednak pogłębionej analizy tego problemu w polskim systemie prawnym. Argument prawnoporównawczy nie może decydować o negatywnej ocenie działań organów władzy publicznej w innym państwie. Komisja nie rozumie znaczenia ogłoszenia orzeczenia TK w dzienniku urzędowym w świetle Konstytucji RP. Z tego względu przyznanie takiego waloru jak ogłoszenie w dzienniku urzędowym innej formie podania orzeczenia do publicznej wiadomości (o czym Komisja pisze w pkt 80) będzie naruszeniem Konstytucji RP.

Należy zauważyć, że Komisja nie zrozumiała stanowiska większości parlamentarnej dotyczącej podstaw prawnych ogłaszania orzeczeń TK. W pkt 86 można przeczytać, że: „W trakcie rozmów delegacji Komisji w Warszawie władze państwowe zaprezentowały szeroką gamę interpretacji w zakresie publikacji orzeczeń. Przedstawiciele większości w Senacie przedstawili stanowisko, zgodnie z którym Artykuł 89 ustawy utracił swoją moc wiążącą z uwagi na orzeczenie Trybunału z 11 sierpnia. W konsekwencji, nie jest obecnie dostępna żadna procedura publikacji orzeczeń Trybunału i dlatego orzeczenia Trybunału nie mogą być odtąd publikowane. Delegacja nie otrzymała odpowiedzi na pytanie jak orzeczenie, uznawane za niezgodne z prawem może wywoływać takie skutki”. Tymczasem problem leży w tym, że po wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie K 39/16 pojawiła się niepewność co do procedury inicjowania ogłaszania orzeczeń TK w dzienniku urzędowym. Istnieje różnica w podejściu odnośnie do stanu prawnego, który obowiązuje. Rządzący uznają, że ustawa o TK obowiązuje w wersji uchwalonej, a orzeczenie K 39/16 nie wywołało w niej zmian. Prezes TK uznaje, że ustawa obowiązuje, ale ze zmianami wynikającymi z orzeczenia TK. Z tego względu rządzący uznają, że do publikacji potrzebny jest wniosek Prezesa TK. Natomiast Prezes TK takiego wniosku powinien nie wysyłać do Presa RM, gdyby był wierny twierdzeniu, że wiąże go wyrok TK, który uchylił obowiązek Prezesa TK składania wniosku. W efekcie w polskim systemie prawnym nie ma normy określającej podmiot uprawniony do inicjowania ogłaszania orzeczeń TK (vide: opinia sędziego TK, prof. M. Muszyńskiego dla Prezesa TK z dnia 16 sierpnia 2016 r.).

6.2.Dodatkowo jako plagiat intelektualny wykonany przez Komisję Wenecką można przywołać stanowisko Komisji dotyczące potencjalnych działań Ministra Sprawiedliwości-Prokuratora Generalnego zaprezentowane przy okazji oceny przepisu dotyczącego udziału Prokuratora Generalnego na rozprawie przed TK. Analiza nie dosyć, że powiela ocenę TK, jest także dokonywana przez pryzmat aktualnej sytuacji politycznej. Prowadzi to do wniosku, że w innych warunkach ocena mogłaby być inna. W pkt 37 opinii Komisja przypomniała, że: „marcu 2016 r. nastąpiło połączenie funkcji Prokuratora Generalnego i Ministra Sprawiedliwości. Minister Sprawiedliwości posiada obecnie kompetencje Prokuratora Generalnego, z czym mieliśmy do czynienia przed 2011 r. Ponieważ ustawodawstwo podlegające badaniu przez Trybunał będzie często inicjowane przez Ministra Sprawiedliwości lub innych ministrów, Minister jest bezpośrednio zainteresowany postępowaniem przez Trybunałem i nie powinien mieć możliwości blokowania lub opóźnienia tego postępowania”.

Z tej wypowiedzi wynika negatywna ocena połączenia dwóch funkcji: Prokuratora Generalnego i Ministra Sprawiedliwości. Komisja pośrednio wypowiada się o konstrukcjach ustrojowych państwa, czego czynić nie może.

Jednocześnie Komisja powtarza tezę opozycji i sędziów TK, że oceny dotyczącej obowiązkowego udziału Prokuratora Generalnego w rozprawie, „nie zmienia fakt, że przepisy te były już częścią ustawy z 1997 r. (art. 29 ust. 5 i 60 ust. 4) m.in. dlatego, że – jak zaznaczono wyżej – ustawa z 22 lipca znacząca poszerza jurysdykcję pełnego składu i pozwala trzem sędziom lub prezesowi odesłać każdą sprawę pełnemu składowi bez umożliwienia innym sędziom wyrażenia sprzeciwu na takie przeniesienie” (pkt 39).

Argumentacja ma charakter polityczny, a nie prawny i po raz kolejny pokazuje brak obiektywizmu Komisji, która przypisuje z góry negatywne intencje organom władzy publicznej w Polsce. Dokonując przyszłej oceny działania Prokuratora Generalnego, Komisja zakłada, że będzie on utrudniał postępowanie, przez swoją nieobecność. Jest to nie tylko nietaktowne zachowanie członków Komisji, ale działanie wskazujące ich nieobiektywny, negatywny stosunek do rządu polskiego i polityczne sympatyzowanie z opozycją.

6.3. Z jednej strony Komisja wykazuje wadliwe działanie rządu, a z drugiej bezkrytycznie przyjmuje informację Trybunału co do podstaw przyjęcia rozstrzygnięcia K 39/16 bez rozprawy i rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym (pkt 113). Nie włożyła wysiłku w zbadanie argumentów podnoszonych w zdaniach odrębnych do tego orzeczenia.

Jest to brak obiektywizmu ze strony organu, który takim obiektywizmem powinien się wykazywać, bo obiektywizm ma być podstawą jego działania.

7. Ostatnim zagadnieniem poruszonym w opinii Komisji Weneckiej, które budzi wątpliwości jest kwestia składu Trybunału. Komisja powiela błędne i nieprawdziwe informacje co do charakteru i skutków wyroków TK w zakresie dotyczącym wyboru sędziów Trybunału (zob. pkt 102-106). Dodatkowo wyraźnie zostało zaznaczone, że sędziowie „grudniowi” zgodnie „z prawem zwyczajowym TK” zostali wybrani niezgodnie z Konstytucją (pkt 102). Takiej kategorii prawa w polskim porządku prawnym nie ma. W poprzedniej opinii z 11 marca 2016 r. Komisja Wenecka uznała, że wybór ten został rzekomo przeprowadzony niezgodnie z Konstytucją, ponieważ miał tak jej zdaniem orzec Trybunał Konstytucyjny. Zatem prawdopodobnie Komisji chodziło o to samo. Z tego względu należy podkreślić i przypomnieć, że Trybunał nie ma kompetencji do oceny funkcji kreacyjnej Sejmu (co potwierdził sam Trybunał umarzając postępowanie w sprawie uchwał dotyczących wyboru sędziów TK, sygn. U 8/15, właśnie na podstawie braku swoich kompetencji). Wyrok z 3 grudnia 2015 r. dotyczył tylko oceny zgodności normy ustawowej z konstytucją (art. 137). Norma ta odnosiła się do terminu składania wniosków z nazwiskami kandydatów na sędziów TK.

Nie do przyjęcia jest też zachowanie Komisji w kwestii statusu sędziów TK. W obecnej opinii Komisja poszła dalej niż w opinii z 11 marca 2016 r. O ile w opinii z 11 marca 2016 r. Komisja zalecała, aby problem nominacji sędziów został rozwiązany poprzez pełne poszanowanie wyroków Trybunału nie do końca wyjaśniając co przez to rozumie, o tyle w komentowanej opinii Komisja bezpośrednio ingeruje w wewnętrzne sprawy Polski żądając realizacji określonego scenariusza dotyczącego składu TK.

W pkt 103 Komisja wprost stwierdza, że: „Pełne poszanowanie wyroków Trybunału, przede wszystkim wyroku z 3 grudnia 2015 roku, skutkowałoby włączeniem sędziów październikowych w skład Trybunału. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca”. Dodatkowo Komisja ingeruje w suwerenne uprawnienia polskiego Sejmu. Stawia tu zarzut, że: „W kwietniu 2016 roku, wakat w Trybunale nie został wykorzystany na złożenie przysięgi przez jednego z sędziów październikowych, ale Sejm wybrał nowego kandydata, którego przysięga została przyjęta przez Prezydenta RP. Ten nowy kandydat został jednym z dwunastu sędziów orzekających” (pkt 104).

Stanowisko przedstawione przez Komisję w sprawie sędziów TK jest niedopuszczalne, godzi w suwerenność państwa i przeczy apolitycznemu charakterowi tego gremium.

Z tego względu punkt opinii oznaczony literą „J” pt. Skład Trybunału obejmuje treści nie tylko wykraczające poza zakres wniosku o opinię, ale ujawnia stronnicze działanie Komisji, która nie przeprowadziła własnej analizy zgodnej z Konstytucją RP, a powieliła niemające podstaw prawnych tezy dotyczące składu Trybunału, które rzekomo wynikają z wyroków orzeczeń TK.

8. Podsumowując należy stwierdzić, że:

• wbrew deklaracji wskazanej w pkt 120 projektu opinii, Komisja wyszła w rzeczywistości dużo dalej niż sprawdzenie czy ustawodawstwo dotyczące Trybunału nie ma negatywnego wpływu na prawidłowe funkcjonowanie Trybunału Konstytucyjnego. Komisja wprost oceniła działanie polskich organów stosujących prawo;

• wskazane przez Komisję rzekome zarzuty dotyczące poszczególnych rozwiązań ustawowych odpowiadają wprost zarzutom zawartym we wnioskach konstytucyjnych dot. kontroli ustawy z 22 lipca 2016 r. o TK złożonych do Trybunału przez posłów opozycji. Sama Komisja nie znalazła innych wadliwości, a jej argumentacja uzasadniająca ocenę w tym zakresie pokrywa się z uzasadnieniem z rozstrzygnięcia TK w sprawie o sygn. K 39/16;

• Komisja obszerny fragment opinii poświęciła procedurze wyboru Prezesa TK; wskazała, że nie istnieje jeden standard w tym zakresie, jednakże oceniając regulacje przez pryzmat sytuacji politycznej, uznała, że obecny sposób przedstawiania kandydatów na Prezesa TK Prezydentowi RP zagraża niezależności Trybunału, daje bowiem Prezydentowi RP możliwość wywierania nadmiernego wpływu na prace Trybunału (zob. pkt. 123). Komisja nie przeprowadziła jednak analizy kompetencji Prezydenta RP i jego roli wynikającej z art. 194 ust. 2. Tu również powtórzyła jedynie gołosłowne zarzuty, które grupa posłów opozycji skierowała we wniosku o sygn. K 44/16 do TK;

• Komisja oceniła działania Kancelarii Prezesa RM w zakresie publikowania orzeczeń TK, choć ten fragment wykracza zdecydowanie poza zakres przedmiotowy oczekiwanej opinii;

• Komisja bezpodstawnie twierdzi, że: „Przyjmując ustawę z 22 lipca (oraz poprawki z 22 grudnia) polski Parlament przyznał sobie uprawnienia do rewizji konstytucji, których nie posiada działając w zwykłym trybie legislacyjnym, bez wymaganej większości niezbędnej do wprowadzenia poprawek do konstytucji” (pkt 126). Nie zauważa, że to właśnie Konstytucja RP w art. 197 daje ustawodawcy prawo do stworzenia regulacji dotyczącej organizacji i trybu postępowania przed TK;

• Komisja nie ukrywa swego negatywnego nastawienia wobec rządu i ustawodawcy, co wyraźnie podkreśla w pkt 127 opinii. Komisja dokładnie analizuje legalność działań rządu, a nie pogłębia analizy dotyczącej procedowania TK; pomija przy tym wnioski płynące ze zdań odrębnych składanych do rozstrzygnięć Trybunału;

• Komisja manipulując przekazem próbuje utrwalić błędne przekonanie o tym, że Trybunał orzekł w grudniu 2015 r. o legalności wyboru określonych sędziów TK, a w konsekwencji dąży do wymuszenia przekazu, że istnieje obowiązek przyjęcia ślubowania od tych osób;

• Komisja promuje niedającą się pogodzić z polską Konstytucja tezę, że Trybunał Konstytucyjny jest jedynym ostatecznym arbitrem w sprawach konstytucyjnych. Na dodatek przyznaje mu ten przymiot we wszystkich sprawach, a więc nie tylko tych dotyczących aktów normatywnych (do czego Konstytucja ogranicza rolę TK). Komisja nie uwzględnia przy tym specyfiki polskiego systemu prawnego i tego, że rozstrzyganie spraw konstytucyjnych zostało w Konstytucji RP powierzone różnym organom. Jednym z najważniejszych z nich jest TK, ale nie można też pomijać znaczenia Trybunału Stanu orzekającego o przestrzeganiu Konstytucji przez wskazane w przepisach osoby będące organami władzy publicznej. Kompetencje i instrumenty do ochrony konstytucji posiada także Prezydent RP.

Generalnie można odnieść wrażenie, że wiele zarzutów sformułowanych przez Komisję Wenecką wobec przyjętych w ustawie rozwiązań opartych jest na założeniu, że organy państwowe funkcjonować będą w złej wierze. Takie założenie sprawia, że prawie wszystkie uregulowania, niezależnie od kwestii jakiej dotyczą oraz w jakim kraju są podejmowane, są narażone na krytykę, zaś ich skuteczność poddana może być w wątpliwość. Należy jednak zauważyć, że ustawodawca w każdym kraju, funkcjonującym według zasad rządów prawa działa w oparciu o odmienne założenie, tj. funkcjonowania organów państwa w dobrej wierze i w duchu konstruktywnej współpracy przy wykonywaniu nałożonych przez prawo obowiązków oraz przy realizacji ustawowych kompetencji.

Powyższa analiza prowadzi do wniosku, że Komisja Wenecka nie jest w stanie zagwarantować opinii na wystarczającym poziomie merytorycznym. Nie działała bezstronnie i apolitycznie. Dlatego efekt jej pracy budzi graniczące z pewnością wątpliwości co do jej rzetelności. Pokazuje ukryty cel polityczny – wsparcie opozycji i bezprawnych działań prezesa TK w kwestii wskazania kandydatów na przyszłego prezesa TK.

Na zakończenie Rząd Rzeczypospolitej Polskiej dziękuje Komisji Weneckiej za ofertę dalszej pomocy przy rozwiązywaniu kwestii Trybunału Konstytucyjnego W świetle powyższych ocen, odnoszących się do stronniczego i wadliwego prawnie projektu opinii, Rząd RP wątpi w celowość dalszej współpracy z Komisją Wenecką w tym aspekcie. Rząd pozostaje na stanowisku, że problem – jako należący do spraw wewnętrznych Polski – zostanie rozwiązany przez Sejm RP przy współpracy z innymi organami państwa.

Komentarz 1

Tyle „Stanowisko”, które wymaga jeszcze paru słów komentarza. Nie wiem, kto jest autorem dokumentu wysłanego do Komisji Weneckiej. W gruncie rzeczy nie jest to ważne i nic mnie to nie obchodzi. Bo to nie jakiś mniej czy bardziej utytułowany X czy Y występuje wobec instytucji, cieszącej się prestiżem i szacunkiem krajów, które ją powołały, lub które do niej aspirują, lecz rząd mojego państwa. Znacznie istotniejsze od prywatnych poglądów jakiegoś utytułowanego aroganta jest fakt, że owo rządowe stanowisko potwierdza, że pokrętne i wykrętne tłumaczenie tzw. kryzysu konstytucyjnego ma za cel ukrycie woli faktycznego sparaliżowania Trybunału Konstytucyjnego i pozbawienia go konstytucyjnych prerogatyw.

Co już znalazło potwierdzenie w przyjętej 14 października Opinii Komisji Weneckiej, która nie uwzględniła polskiego Stanowiska. Ponieważ niniejszy tekst powstał przed opublikowaniem owego dokumentu, dołączam informację ze strony gazeta.pl. Opinię, gdy dotrze do Trybunału w tłumaczeniu na język polski postaramy się niezwłocznie zamieścić na stronie Obserwatora.

Opinia Komisji Weneckiej (za gazeta.pl)

Komisja Wenecka przyjęła dziś opinię w sprawie lipcowej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Ma 25 stron. Uznała, że ustawa "nie spełnia dwóch podstawowych standardów równowagi władzy: niezależności sądownictwa i pozycji TK jako definitywnego arbitra w kwestiach konstytucyjnych". Komisja skrytykowała też niepublikowanie orzeczeń TK przez rząd. Polska delegacja rządowa zarzuciła Komisji stronniczość i nie brała udziału w posiedzeniu.

Komisja uznała, że pewne "postanowienia mogą znacznie opóźnić i utrudnić pracę Trybunału, sprawić, iż będzie ona nieefektywna, a także podważyć jego niezawisłość poprzez stosowanie nadmiernej legislacyjnej i wykonawczej kontroli nad jego funkcjonowaniem". Wymieniono tu m.in. możliwość opóźnienia sprawy do sześciu miesięcy na wniosek czterech sędziów TK, umożliwienie prokuratorowi generalnemu zablokowanie rozpoznania sprawy poprzez jego nieobecność na rozprawie, możliwość zawieszenia wszystkich spraw instytucjonalnych na sześć miesięcy z powodu ich ponownej rejestracji oraz wymóg, by postępowanie w innych sprawach zamykano w ciągu roku. W opinii skrytykowano też sposób zgłaszania kandydatów na prezesa TK prezydentowi. Komisja uważa, że może to prowadzić do sytuacji, w której "mianuje się kandydata, który nie ma poparcia sędziów".

Jak Komisja skomentowała brak publikacji przez rząd orzeczeń TK?

Komisja Wenecka oświadczyła, że "bez żadnej konstytucyjnej czy też prawnej podstawy" kancelaria premiera "przejęła kontrolę nad ważnością orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, odmawiając ich publikacji". "Odmowa premier w sprawie publikowania orzeczeń nie została nawet zakomunikowana z wyjaśnieniami samemu Trybunałowi, który z kolei dowiedział się o tym z mediów" - podkreśliła KW. "Zamiast odblokować niepewną sytuację Trybunału Konstytucyjnego, parlament i rząd nadal rzucają wyzwanie jego pozycji jako definitywnego arbitra w kwestiach konstytucyjnych i sobie przyznają jego uprawnienia" - głosi komunikat KW, podsumowujący przyjęte stanowisko.

Komentarz 2

A zatem Komisja Wenecka przeszła do porządku nad argumentami polskiego rządu (czytaj – Ministerstwa Spraw Zagranicznych. Dodam, że jednak chciałbym poznać nazwisko autora wysłanej do KW elukubracji). Rządowa wizja – zgodnie z mottem MSZ – służby Polsce przez utrwalanie demokratycznego porządku prawnego, budowania wspólnej Europy w tym przez przyjęcie europejskich standardów oraz rozumienie świata jest całkowitą odwrotnością tego, co reprezentuje zgromadzenie obradujące w Scoula Grande di San Giovanni Evangelista.

Najdziwniejsze jest to, że nie uczestnicząc w posiedzeniu Komisji Weneckiej rząd PiS z własnej woli pozbawił się możliwości publicznej obrony przed przedstawicielami 61 państw swojego projektu politycznego, którego wszak ważnym składnikiem jest nowa, inna niż w minionym 30. leciu pozycja Trybunału Konstytucyjnego w państwie.

Piotr Rachtan