Zdanie odrębne sędziego TK Marka Zubika do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 stycznia 2016 r., sygn. akt U 8/15 (do tego zdania odrębnego przyłączył się STK Andrzej Wróbel).

Na podstawie art. 99 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064, ze zm.; dalej: ustawa o TK) zgłaszam zdanie odrębne do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 7 stycznia 2016 r. w sprawie o sygn. akt U 8/15.

Zdanie odrębne uzasadniam następująco:

1. Trybunał Konstytucyjny, umarzając postępowanie w sprawie o sygn. U 8/15, przedstawił argumentację odnoszącą się przede wszystkim do problematyki normatywności uchwał Sejmu mających stanowić przedmiot kontroli konstytucyjności.

Rozstrzygnięcie Trybunału, odmawiające dokonania oceny zgodności z Konstytucją wszystkich zakwestionowanych uchwał Sejmu, wynikało z zanegowania ich normatywności. Problem ten – w mojej ocenie – postawiono jednak nazbyt prosto.

Zgadzam się w pewnym zakresie ze stanowiskiem Trybunału. Podzielam pogląd, że rozstrzyganie w niniejszej sprawie następuje w nadzwyczaj złożonych okolicznościach. Ma miejsce w sytuacji ograniczenia możliwości wykonywania przez Trybunał jego konstytucyjnie określonych kompetencji. Zgadzam się również, że ustalanie statusu danego aktu prawnego wymaga uwzględnienia jego systemowego powiązania z innymi aktami uznawanymi za normatywne. Nie podważam przy tym poglądu, w myśl którego aktem normatywnym, w znaczeniu przewidzianym przez Konstytucję, jest akt spełniający kryterium formalne lub kryterium materialne, z zastrzeżeniem, że najczęściej dochodzi do spełnienia obu kryteriów. W tym kontekście podstawowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w tej sprawie było określenie zakresu kognicji Trybunału w odniesieniu do oceny uchwał Sejmu zakwestionowanych we wniosku grupy posłów.

Podzielam pogląd, że kognicji Trybunału nie podlegają uchwały Sejmu dotyczące wyboru konkretnych osób na stanowisko sędziego Trybunału Konstytucyjnego. Odnosząc to do zakresu zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie, chodzi tu o pięć uchwał Sejmu z 2 grudnia 2015 r. Nie podzielam natomiast przyjętego przez Trybunał stanowiska wyłączającego możliwość dokonania kontroli konstytucyjności uchwał Sejmu z 25 listopada 2015 r. Uważam, że badanie zgodności tych uchwał z Konstytucją mieści się w zakresie kognicji Trybunału Konstytucyjnego, określonej w art. 188 pkt 3 w związku z art. 79 ust. 1, art. 186 ust. 2 i art. 193 Konstytucji.

2. W niniejszej sprawie Trybunał Konstytucyjny po raz pierwszy w swojej historii stanął wobec problemu oceny uchwał Sejmu, które jednoznacznie wkraczają w sferę regulacji stanowiącej materię konstytucyjną, domagającą się regulowania danych stosunków społecznych w formie aktu normatywnego. Wymaga to dostosowania wypowiedzi Trybunału do specyfiki ocenianej sytuacji. Proste odwołanie się do wcześniejszego dorobku orzeczniczego dotyczącego uchwał prawotwórczych Sejmu do uchwał o innym charakterze, musiało rodzić pytanie o przydatność tego dorobku do rozstrzygnięcia sprawy zawisłej obecnie przed Trybunałem. W mojej ocenie, sprawa ta ma charakter precedensowy. W tym wypadku Trybunał powinien był raz jeszcze odczytać treść art. 188 pkt 3 Konstytucji i dopiero na tej podstawie ocenić, czy dotychczasowe ustalenia co do jego kognicji pozostają aktualne i adekwatne.

3. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, uchwały Sejmu z 25 listopada 2015 r. są jednostkowymi aktami stosowania prawa. Nie można ich uznać za akty normatywne. Nie spełniają bowiem ani kryterium formalnego – nie są aktami kwalifikowanymi przez Konstytucję jako źródła prawa, ani kryterium materialnego – nie ustanawiają norm prawnych.

Takie ujęcie problemu, w mojej ocenie, nazbyt abstrahuje od treści oraz skutków prawnych uchwał Sejmu z 25 listopada 2015 r. Po pierwsze, Trybunał zatarł istniejące różnice między uchwałami Sejmu z 25 listopada 2015 r. oraz z 2 grudnia 2015 r. W obu wypadkach zastosował ten sam schemat oceny własnej kognicji, stosując test normatywności nawiązujący do kryterium formalnego i materialnego. Po drugie, odwołanie się do wspomnianych kryteriów, zakładające jednocześnie istnienie prostego i wyczerpującego podziału aktów prawnych na akty normatywne oraz indywidualne akty stosowania prawa, nie odpowiada praktyce organów państwa. Także i ta okoliczność wymagała nieschematycznego podejścia. Należało uwzględnić kontekst ustrojowy, w którym doszło do wydania przez Sejm uchwał z 25 listopada 2015 r. i 2 grudnia 2015 r., wyroków Trybunału o sygn. K 34/15 i K 35/15 oraz reakcję innych organów władzy publicznej na sytuację prowadzącą do paraliżu działania Trybunału Konstytucyjnego jako konstytucyjnego organu państwa.

4. Określenie kognicji Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 188 pkt 3 Konstytucji powinno opierać się na funkcjonalnej wykładni tego przepisu. Wiąże się to przede wszystkim z wyraźnym zróżnicowaniem przedmiotowym aktów prawnych centralnych organów władzy publicznej poddanych kontroli konstytucyjności Trybunału. Orzekanie o przepisach prawa, w rozumieniu art. 188 pkt 3 Konstytucji, nie może ograniczać się wyłącznie do przepisów prawa i innych aktów normatywnych w takim rozumieniu, jakie było dotychczas ukształtowane w dorobku orzeczniczym Trybunału Konstytucyjnego dla interpretacji całego art. 188 Konstytucji. Interpretacja tego przepisu wymaga odczytania kognicji Trybunału z uwzględnieniem także tych aktów prawnych organów władzy publicznej, które wkraczają w stosunki prawne, mające być z mocy Konstytucji regulowane formami przewidzianymi do określania norm, a zatem tych, które niewątpliwie powszechnie uznaje się za objęte kognicją Trybunału. Do zakresu kognicji Trybunału wyznaczonej art. 188 pkt 3 Konstytucji należą, w mojej ocenie, zatem wszystkie akty normatywne centralnych organów państwowych oraz także – na zasadzie lustrzanego odbicia – te wszystkie akty prawne tych organów, które wkraczają w sferę wymagającą, w świetle Konstytucji, regulacji normatywnej. Tylko takie odczytanie art. 188 pkt 3 Konstytucji zapewnia domknięcie objęcia sądową kontrolą konstytucyjności prawa aktów centralnych organów państwowych i służy zapewnieniu, by władcze formy wykonywania woli w imieniu państwa nie gwałciły sfer zastrzeżonych dla regulacji normatywnych.

Nie wykluczałbym całkowicie możliwości przyjęcia również dalej idącego stanowiska, w myśl którego Trybunał Konstytucyjny mógłby oceniać zgodność z Konstytucją wszystkich uchwał Sejmu wywołujących skutki prawne. Należałoby wszakże zastrzec, że zakres takiej kontroli musiałby być ściśle uzależniony od stopnia normatywności takich uchwał. Uchwały niebudzące wątpliwości co do swojego normatywnego charakteru podlegałyby kontroli konstytucyjności w pełnym zakresie, a więc z punktu widzenia kompetencji w zakresie ich wydania, zachowania procedury oraz w aspekcie treściowym. Uchwały o niejednoznacznym charakterze mogłyby natomiast podlegać kontroli jedynie w dwóch pierwszych aspektach. Natomiast kontrola pod względem treściowym musi być uzależniona od stopnia nasycenia normatywnego takich aktów. Uchwały indywidualno-konkretne mogłyby natomiast stać się przedmiotem kontroli Trybunału tylko i wyłącznie pod względem kompetencji w zakresie ich wydania. W tym ostatnim wypadku stwierdzenie przez Trybunał braku kompetencji Sejmu w zakresie wydania uchwały skutkować musiałoby uznaniem nieważności takiego aktu ex tunc.

5. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalne jest założenie, że pewna sfera aktywności prawotwórczej Sejmu, jako centralnego organu państwowego, pozostawałaby całkowicie poza kontrolą zgodności z Konstytucją. Prowadziłoby to bowiem do nadania Sejmowi innej roli ustrojowej niż ta, którą określa obowiązująca Konstytucja, z przyjętą zasadą podziału władzy. Sejm nie jest bowiem – pod rządami Konstytucji z 1997 r. – najwyższym organem władzy publicznej. Wątpliwości dotyczące sejmowej praktyki korzystania z kompetencji uchwałodawczych muszą być zatem rozstrzygane z uwzględnieniem dwóch domniemań. Po pierwsze, chodzi o domniemanie normatywnego charakteru aktów prawnych dla potrzeb hierarchicznej zgodności norm. Z nim powinno się wiązać takie odczytanie przepisów konstytucyjnych o właściwości TK, które będzie działało na jej rzecz dopóty, dopóki inny organ państwa nie będzie miał wyraźnie przyznanej kompetencji w zakresie dokonywania efektywnej kontroli tego rodzaju aktów. Po drugie, chodzi o domniemanie objęcia sądową kontrolą wszelkiego typu sporów o prawo, w tym między organami państwa (zob. wyrok TK z 3 grudnia 2015 r., sygn. K 34/15).

Uznanie w świetle art. 188 pkt 3 Konstytucji kognicji Trybunału Konstytucyjnego w zakresie oceny konstytucyjności aktów prawnych wkraczających w stosunki prawne, które – z mocy Konstytucji – wymagają regulacji w formie aktu normatywnego, nie powinno być uznane za naruszające autonomię Sejmu. Autonomia wewnętrzna Sejmu nie jest bowiem tak rozległa, aby izba mogła samodzielnie nie tylko wkraczać w konstytucyjne kompetencje innych organów państwa, ale także wybierać formy wykonywania własnych kompetencji władczych, w sytuacji gdy Konstytucja nakazała regulację danych spraw „przepisami prawa”.

6. Niezależnie od powyższego, nie podzielam stanowiska Trybunału z jeszcze jednego powodu. Nasycenie treścią normatywną uchwał z 25 listopada 2015 r. było na tyle dostateczne, aby uznać je za akty zawierające normy prawne w rozumieniu wymaganym dla potrzeb hierarchicznej zgodności norm i uznania kognicji TK, nawet w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału, przywołanym w uzasadnieniu postanowienia, do którego zgłosiłem to zdanie odrębne.

7. Ocena treści uchwał, jako sposobu podejmowania władczych decyzji przez organy kolegialne, zarówno od strony przedmiotu regulacji (abstrakcyjność), jak i w kontekście podmiotowym (generalność) musi uwzględniać konstytucyjne założenia odnoszące się do sposobu działania organów władzy publicznej. Czynności władcze realizowane przez te organy mogą przybierać wyłącznie jedną z dwóch postaci. Mogą wyrażać się w formie aktów stanowienia norm prawnych bądź też mogą przybierać postać aktów stosowania prawa, wydanych jednak zawsze na podstawie ustanowionych norm prawnych (art. 7 Konstytucji). Podział ten ma charakter dychotomiczny. Czynności władcze organów władzy państwowej nie mogą być podejmowane w żaden inny sposób. Nie neguję, że z punktu widzenia teoretycznego mogą rodzić się wątpliwości co do zakwalifikowania konkretnej czynności. Wątpliwości te nie mogą być jednak podstawą kreowania nowej, pośredniej formy działania organów państwa.

Sejm, jako niewątpliwie organ kolegialny, może wydawać władcze oświadczenia woli w imieniu państwa jedynie w formie uchwał. Ponieważ jedną z jego głównych kompetencji jest stanowienie prawa, można wyróżnić uchwały mające charakter normatywny oraz pozbawione tej cechy. Typem uchwał zaliczanych do pierwszej kategorii są ustawy, które są formą wykonywania przez Sejm funkcji prawodawczej bądź stanowią wyraz realizacji funkcji ustrojodawczej (ustawa o zmianie Konstytucji). Uchwały Sejmu niemające charakteru normatywnego można podzielić na te, które są prawnie wiążące (np. uchwała o stanie wojny – art. 116 ust. 1 Konstytucji), oraz te, które nie wywołują skutków prawnych (np. rezolucje, deklaracje – art. 69 regulaminu Sejmu). Nie zmienia to jednak faktu, że kolegialne podjęcie uchwały przez izbę jest konieczną formą realizacji kompetencji przez Sejm.

W polskiej tradycji ustrojowej wielokrotnie formy typowe dla stanowienia prawa wykorzystywano także do nadania mocy powszechnie obowiązującej czynnościom, które nie miały charakteru jednoznacznie bądź w ogóle normatywnego. Dotyczy to również działalności izb parlamentu. Na gruncie obowiązującej Konstytucji można podać przykłady sytuacji, w których Sejm, korzystając z form typowych dla stanowienia prawa, podejmuje rozstrzygnięcia o niejednoznacznym charakterze. Mam tu na myśli m.in. wyrażanie zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej (art. 89 ust. 1 i art. 90 ust. 2 i 4), decyzję o stanie wojny (art. 116 ust. 1 Konstytucji), skrócenie kadencji Sejmu (art. 98 ust. 3 Konstytucji), rozwiązanie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (art. 171 ust. 3 Konstytucji) czy uchylenie rozporządzenia o wprowadzeniu stanu wojennego lub wyjątkowego (art. 231 zdanie drugie Konstytucji). Dokonuje tego w formie uchwały, niemniej jednak ma do tego zawsze wyraźną podstawę konstytucyjną.

Sejm nie dysponuje pełną swobodą decydowania o sposobie realizacji swych kompetencji. Po pierwsze, może je wykonywać wyłącznie w granicach i w formie przewidzianych w Konstytucji, odpowiadających jej ustrojowemu charakterowi. Po drugie, nie może – stosownie do okoliczności – wybierać formy swojego działania, zamiennie wykorzystując akty normatywne albo indywidualne.

W praktyce ustrojowej co prawda tolerowane jest pewne zacieranie granicy między aktami stanowienia i stosowania prawa. Wiąże się to częściowo ze złożonością charakteru aktów prawnych – od niewątpliwie normatywnych aż do indywidualno-konkretnych. Nie należy jednak zasłaniać oczu na wynikający stąd efekt o doniosłym znaczeniu ustrojowym. Praktyka ta prowadzi najczęściej do wchodzenia przez ustawodawcę w sferę władzy wykonawczej. W tym zakresie Konstytucja dopuszcza jednak pewne elementy zazębiania się kompetencji organów tych władz. W badanej sprawie jest to natomiast przykład, gdy Sejm posunął się jeszcze dalej. Zaingerował w sferę władzy sądowniczej, która z mocy art. 173 Konstytucji jest władzą odrębną od Sejmu oraz chronioną licznymi gwarancjami niezależności. To z kolei pozostaje już w bezpośrednim związku z ochroną wolności i praw człowieka i obywatela.

8. Ocena normatywnego charakteru uchwał Sejmu musi być dokonywana na podstawie kryterium materialnego, a więc przez odwołanie się do ich treści. Ta zaś – aby uznać jej normatywność – musi zawierać reguły zachowań. W mojej ocenie, kwestionowane uchwały Sejmu z 25 listopada 2015 r. spełniają ten warunek.

Uchwały Sejmu z 25 listopada 2015 r. zawierają postanowienia, które modyfikują treść norm zawartych w Konstytucji oraz ustawie o Trybunale Konstytucyjnym. Określają ponadto istotne elementy norm, których pozostałe treści zawarte są w innych aktach prawnych, niewątpliwie normatywnych.

Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie potwierdził w sprawie o sygn. K 34/15 treść art. 194 ust. 1 Konstytucji. Nie ma żadnych racjonalnych powodów, aby interpretować przepisy Konstytucji w sposób inny niż taki, że tylko i wyłącznie Sejm wybiera sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Uchwała Sejmu w tej sprawie jest ostatecznym rozstrzygnięciem (tzw. uchwała wynikowa). Na gruncie Konstytucji Sejm nie ma natomiast żadnych kompetencji w zakresie odwoływania sędziów, w tym sędziów TK.

Jednoznaczną intencją Sejmu, podejmującego uchwały z 25 listopada 2015 r. było pozbawienie mocy prawnej wcześniejszych uchwał Sejmu z 8 października 2015 r. w sprawie wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Chodziło nie tylko o to, by pozbawić stanowisk konkretne osoby, ale także o uchylenie wszystkich skutków prawnych dokonanego wyboru sędziów Trybunału, odnoszących się do różnych organów władzy państwowej, jak i samych wybranych osób. Ponieważ cel ten nie mógł zostać osiągnięty za pomocą aktów odwołujących każdego z sędziów (stosowanie prawa), to musiał się wiązać z ustanowieniem odpowiednich norm prawnych (stanowienie prawa). W ten sposób w uchwale z 25 listopada 2015 r. Sejm faktycznie określił, w mojej ocenie, co najmniej trzy normy prawne. Po pierwsze, określił nieznaną porządku prawnym normę pozwalającą na odwołanie sędziego Trybunału Konstytucyjnego wybranego na podstawie art. 194 ust. 1 Konstytucji. Wiąże się to również z wkroczeniem w drodze uchwały Sejmu w sferę regulacji konstytucyjnej, określającej gwarancje niezawisłości sędziowskiej (zob. art. 180 ust. 1 Konstytucji). Po drugie, określił normę kompetencyjną w zakresie dokonania wyboru sędziów Trybunału przez Sejm VIII kadencji na miejsca dotychczas obsadzone, uzupełniając tym samym regulację ustawy o TK co do stwierdzenia przesłanek opróżnienia stanowiska sędziego TK przed upływem kadencji (zob. art. 180 ust. 2 Konstytucji). Po trzecie, określił normę zobowiązującą Prezydenta do odmowy przyjęcia ślubowania od sędziów Trybunału Konstytucyjnego wybranych 8 października 2015 r. Niekonstytucyjność takiej normy prawnej jednoznacznie stwierdził Trybunał Konstytucyjny wyrokiem w sprawie o sygn. K 34/15.

Odwołanie wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego, jak to zakładano podejmując uchwały z 25 listopada 2015 r., dotyczyło również unormowania wynikającego z art. 194 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten przewiduje dziewięcioletnią kadencję sędziego Trybunału Konstytucyjnego rozpoczynającą się – co także potwierdził Trybunał wyrokami w sprawach o sygn. K 34/15 i K 35/15 – co do zasady z chwilą wyboru sędziego przez Sejm. Osiągnięcie skutku w postaci odwołania uprzedniego wyboru w trakcie kadencji oraz dokonania w to miejsce ponownego wyboru sędziów Trybunału wymagałoby zatem ustanowienia – i to w należytej formie – norm pozwalających na skrócenie konstytucyjnie określonej kadencji.

Wskazane tutaj normy – wykreowane faktycznie i samoistnie przez uchwały Sejmu z 25 listopada 2015 r. – stały się podstawą konkretnych działań organów państwa: Prezydenta, który nie przyjął ślubowania od sędziów Trybunału wybranych uchwałami z 8 października 2015 r., co uniemożliwiło tym osobom rozpoczęcie urzędowania, oraz Sejmu, który 2 grudnia 2015 r. podjął pięć uchwał w sprawie wyboru osób na stanowiska sędziów Trybunału Konstytucyjnego na miejsca obsadzone przez Sejm VII kadencji, wychodząc poza to, co wynika z wyroków TK o sygn. K 34/15 i K 35/15.

Wywołanie skutków prawnych ingerujących w treść przywołanych unormowań konstytucyjnych wymagałoby zmiany Konstytucji (uwzględniając kategoryczny charakter art. 180 ust. 1 Konstytucji) bądź też ustanowienia normy ustawowej, na podstawie której mogłoby zapaść orzeczenie organu sądowego o złożeniu z urzędu sędziego Trybunału Konstytucyjnego (uwzględniając art. 180 ust. 2 Konstytucji).

9. Działania Sejmu podejmującego uchwały z 25 listopada 2015 r. wkraczały w sferę zastrzeżoną konstytucyjnie dla aktu stanowienia prawa. Obowiązujące w tym zakresie wymagania określenia reguł powtarzalnego zachowania danej klasy podmiotów w formie właściwej dla aktu normatywnego zastąpiono techniką legislacyjną polegającą na odrębnym regulowaniu sytuacji prawnej każdego podmiotu zaliczającego się do tej klasy. Sejm posłużył się w tym celu pięcioma odrębnymi uchwałami, chcąc przez to zakryć faktyczną ich treść pod pozorem formy aktu indywidualnego. W istocie rzeczy mają one na celu obejście przepisów konstytucyjnych domagających się posłużenia się aktami stanowienia prawa. Prowadzą one do rozczłonkowania normy prawnej w ciągu aktów jednostkowych. Nie zmienia to jednak istoty tak realizowanego działania władczego.

W wypadku uchwał Sejmu z 25 listopada 2015 r. suma aktów jednostkowych faktycznie wyznacza rodzajowo klasę podmiotów. Ich indywidualizacja stanowi obejście przez Sejm formy władczego wyrażania woli w imieniu państwa. Sejm zamiast uchwalić stosowną ustawę – która skądinąd musiałaby budzić zastrzeżenia natury konstytucyjnej – rozczłonkował jej treść na kilka sumujących się odrębnych aktów prawnych o charakterze indywidualno-abstrakcyjnym, chcąc uniknąć ich kontroli przez Trybunał.

Na marginesie można też dodać, że uchwały te zmieniają określone przez Konstytucję i ustawę o TK reguły postępowania w sprawie wyboru sędziów Trybunału i zakończenia ich kadencji. Z tego powodu nie mieliśmy zatem do czynienia z orzekaniem przez Trybunał o zaniechaniu prawodawczym.

10. Moim zdaniem, kontrola uchwał Sejmu z 25 listopada 2015 r. mieściła się w ramach kognicji Trybunału Konstytucyjnego wyznaczonej przez art. 188 pkt 3 Konstytucji. Kontroli tej muszą podlegać bowiem również te uchwały Sejmu, jako centralnego organu państwa, które wkraczają w sfery, dla jakich Konstytucja domaga się wydania aktu normatywnego. Odmienna interpretacja oznacza akceptację praktyki omijania norm konstytucyjnych określających formy podejmowania czynności władczych przez organy państwa. Skutkuje jednocześnie zawężaniem zakresu realizowania przez Trybunał funkcji hierarchicznej kontroli norm, a przez to prowadzi do osłabienia zasady nadrzędności Konstytucji.

Z tych powodów czułem się zmuszony złożyć niniejsze zdanie odrębne.