27 lipca prezes Trybunału Konstytucyjnego prof. Andrzej Rzepliński przedstawił Sejmowi "Informację o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w 2011 roku". Oto stenograficzny zapis tego wystąpienia, po którym nastąpiły wypowiedzi przedstawicieli poszczególnych klubów parlamentarnych oraz pytania posłów, które tu pomijamy. Są one dostępne na stronach internetowych Sejmu.

Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Jako prezes Trybunału Konstytucyjnego chcę przedstawić państwu problemy, zagadnienia, także wyzwania, jakie wynikają z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, sądu prawa. I o prawie tu będę mówił, bo zresztą o czym może mówić prezes Trybunału Konstytucyjnego.

Tak jak Brytyjczyk, kiedy chce opowiedzieć coś o Brytanii, zaczyna od stwierdzenia, że Brytania jest wyspą, tak prezes Trybunału Konstytucyjnego zaczyna od stwierdzenia, że Trybunał Konstytucyjny jest sądem prawa, podobnie zresztą jak jego odpowiedniki w innych państwach, zwłaszcza państwach unijnych.

Z racji wielowątkowości oraz obszerności dokumentu, który przygotowaliśmy dla Wysokiej Izby, gdzie zawarte są także szczegółowe informacje, ograniczę się do kwestii najbardziej istotnych. W dużej mierze wiązać się one będą z podstawową rolą Trybunału Konstytucyjnego, która polega na weryfikowaniu konstytucyjnej poprawności rozwiązań legislacyjnych. To jednak nie jest jedyna sfera działania Trybunału Konstytucyjnego jako negatywnego ustawodawcy, a więc tego organu konstytucyjnego, który ostatecznie i powszechnie rozstrzyga o konstytucyjności prawa w Polsce. Trybunał nierzadko realizuje i realizował na przestrzeni ostatniego prawie ćwierćwiecza funkcje swoistego prawodawcy pozytywnego, w szczególności ustalając treść przepisów konstytucyjnych, a w tym wyznaczając standardy poszczególnych dziedzin prawa. To orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego nadało w dużej mierze kształt dzisiejszemu prawu parlamentarnemu, prawu wyborczemu czy prawu represyjnemu.

Kreatywną rolę Trybunał Konstytucyjny odgrywa ponadto przy ustalaniu treści norm kompetencyjnych, gdzie rozstrzyga na przykład spór kompetencyjny między centralnymi konstytucyjnymi organami państwa. Kontrolując zgodność z ustawą zasadniczą celów i działalności partii politycznej, wyznacza zaś standardy współczesnej demokracji, a partie polityczne są solą demokracji, demokracji parlamentarnej.

Oczywiście uznanie Trybunału Konstytucyjnego za swoistego prawodawcę pozytywnego nie oznacza, że przypisuje on sobie jakiekolwiek funkcje zastrzeżone dla innych instytucji władzy publicznej. Przy realizacji przypisanych mu zadań Trybunał Konstytucyjny za podstawowy cel przyjmuje obowiązek strzeżenia ładu konstytucyjnego, co z klei oznacza dbałość o zapewnienie sprawności naszego państwa oraz gwarancji bezpieczeństwa prawnego dla naszych obywateli. Ze względu na szczególnie bliskie relacje ustrojowe między Wysoką Izbą a Trybunałem Konstytucyjnym Sejm pozostaje głównym partnerem trybunału w podejmowaniu działań na rzecz ustawicznego podwyższania jakości naszego prawa oraz dopasowywania go do ewoluujących standardów konstytucyjnych i międzynarodowych.

Swoje wystąpienie chciałbym rozpocząć od przedstawienia podstawowych danych statystycznych dotyczących działalności Trybunału Konstytucyjnego.

W 2011 r. odnotowaliśmy wzrost liczby spraw o około 7%, w tym roku ten wzrost jeszcze jest wyższy. W zeszłym roku w sumie wpłynęło do Trybunału Konstytucyjnego 487 spraw, z tego znakomitą większość – 90% – stanowiły skargi konstytucyjne podmiotów prywatnych oraz pytania kierowane do Trybunału Konstytucyjnego przez sądy powszechne, sądy administracyjne. Szczególnie aktywnymi inicjatorami postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym pozostają niezmiennie rzecznik praw obywatelskich i prokurator generalny. A jeżeli chodzi o prokuratora generalnego, można mówić o tym, że tych spraw inicjowanych przez prokuratora generalnego po rozdzieleniu funkcji ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego jest znacznie więcej. Naturalnie pojawiają się też sprawy, które są inicjowane przez grupy parlamentarzystów, grupy posłów oraz grupy senatorów.
W zeszłym roku posłowie skierowali 10 wniosków, jednak w związku z zakończeniem kadencji parlamentu część postępowań wszczętych na podstawie wniosków poselskich musiała ulec umorzeniu ze względu na wygaśnięcie mandatów posłów na Sejm VI kadencji, a w konsekwencji – na utratę przez nich legitymacji procesowej w postępowaniu przed trybunałem. Grupa posłów czy grupa senatorów może walidować taki wniosek. Zdarzyło się to w przypadku grupy senatorów, którzy przedstawili trybunałowi do rozstrzygnięcia kwestię konstytucyjności ustawy znoszącej możliwość jednoczesnego pobierania emerytury i wynagrodzenia za pracę.

Trybunał, nie licząc postanowień wydanych na etapie kontroli wstępnej, wydał w zeszłym roku 114 orzeczeń, w tym 59 wyroków. O niezgodności badanej regulacji orzekał w 25 sprawach, zaś w 34 potwierdził w całości zgodność przedmiotu kontroli ze standardami konstytucyjnymi lub międzynarodowymi.

W przypadku tych spraw, w których orzekał o derogacji, nie zawsze były to wyroki, w których trybunał orzekał o niekonstytucyjności wszystkich kwestionowanych przepisów. Wyroki o zgodności zapadały częściej, co mogłoby świadczyć o stopniowej poprawie jakości legislacji.

W 2011 r. wydłużył się, niestety, średni czas rozpoznawania spraw. Obecnie wynosi on 24 miesiące i jest o 3 miesiące dłuższy od średniego czasu wyliczonego dla roku poprzedniego. Przyczyniło się do tego kilka osobnych czynników. Po pierwsze, na wydłużenie średniego czasu rozpoznawania spraw miał wpływ systematyczny wzrost liczby wszczynanych postępowań. Po drugie, co szczególnie istotne, na zeszły rok przypadł okres, w którym w obowiązki sędziowskie dopiero wdrażała się piątka sędziów z piętnastu, a więc co trzeci sędzia trybunału w zeszłym roku rozpoczynał swoją służbę sędziowską. W grudniu 2010 r. Sejm powołał trzech nowych sędziów, zaś w styczniu i w maju 2011 r. – dwóch. Praktyka pokazuje, że nowy sędzia trybunału jest w pełni gotowy do wydawania orzeczeń w sprawach, które ma w swoim referacie, mniej więcej po roku. Po trzecie, duża część nowych spraw charakteryzowała się wysokim stopniem zawiłości. W zeszłym roku wydaliśmy 10 wyroków w pełnym składzie.

Jakie działania podjąłem jako prezes trybunału, aby przyspieszyć czas rozpoznawania spraw? Podjąłem decyzję o priorytetowym traktowaniu spraw najdłużej oczekujących na rozstrzygnięcie. Zresztą paradoksalnie przyczyniło się to do wydłużenia owej średniej, bo te najdłużej załatwiane sprawy oczywiście wpłynęły także na średni czas załatwiania spraw. Wydałem również zarządzenie wewnętrzne, które ma przyspieszyć załatwianie spraw w fazie ich wstępnego rozpoznania oraz przygotowania do rozprawy. Raz na 3 miesiące sędzia ma otrzymywać rozliczenie swoich spraw. Jako prezes trybunału regularnie monitoruję tempo prac nad wnioskami. W mojej ocenie wprowadzone zmiany mogą przyspieszyć o ok. 6 miesięcy rozpoznawanie spraw, zwłaszcza skargowych, i w tym obszarze obserwujemy już realny postęp. Tylko w półroczu tego roku sędziowie załatwili więcej spraw w tym trybie wstępnej kontroli skarg, niż zdarzało się to załatwiać w ciągu całego roku w poprzednich latach. Może się jednak okazać, że zmiany te będą niewystarczające, co by kazało zastanowić się nad całościową reformą przepisów o postępowaniu przed trybunałem.

Rok 2011 był bogaty w rozstrzygnięcia, które w istotny sposób rozbudowały doktrynę orzeczniczą polskiego sądu konstytucyjnego. Nie sposób zaprezentować nawet podstawowych tez wszystkich orzeczeń merytorycznych. Część z nich była komentowana nie tylko w kraju, ale także za granicą. Chciałbym w szczególności zwrócić uwagę na kilka najbardziej istotnych. Przede wszystkim z zainteresowaniem opinia publiczna przyjęła wyrok, który zapadł w pełnym składzie przy okazji rozpoznawania skargi konstytucyjnej na rozporządzenie Unii Europejskiej w sprawie jurysdykcji i uznawania orzeczeń sądowych oraz ich wykonywania w sprawach cywilnych i handlowych. Trybunał uznał w tym wyroku swoją kompetencję do badania zgodności aktów prawa pochodnego Unii z polską konstytucją. Jak do tej pory jest to jedyny obok niemieckiego sąd konstytucyjny, który podjął w tym zakresie taką decyzję.

Nasz trybunał stwierdził, że ustawa zasadnicza daje w art. 79 ust. 1 podstawę prawną, aby objąć konstytucyjne prawa i wolności jednostek ochroną także w stosunku do aktów normatywnych wydawanych przez organizacje międzynarodowe, na rzecz których Rzeczpospolita scedowała część swojej suwerenności. Trybunał potwierdził tym samym najwyższą moc prawną konstytucji w polskim systemie prawnym, co uczynił już w swoim wyroku, w którym orzekał o konstytucyjności traktatu akcesyjnego. Kompetencja polskiego sądu konstytucyjnego do badania konstytucyjności prawa pochodnego Unii ograniczona jest jednak wyłącznie do postępowań wszczętych z inicjatywy jednostek na podstawie wniesionych przez nie skarg konstytucyjnych. Co więcej, skarżący musi wykazać, że prawo pochodne unijne zapewnia niższy standard ochrony niż polska konstytucja, co w praktyce byłoby niezwykle trudne, jako że Polska w momencie przyjmowania jej do grona członków Unii Europejskiej właśnie była uważnie monitorowana, jeżeli chodzi o jakość naszego prawa i jego zgodność ze standardami unijnymi, i te standardy są podobne – co nie znaczy, że są identyczne, i co nie znaczy, że muszą być identyczne, bo taka jest natura rzeczy. Nawiązując do niemieckiej koncepcji solange (czyli: tak długo jak), trybunał niemiecki w dwóch orzeczeniach, w 1974 r. i 1985 r., orzekał, że najwyższym prawem, jeżeli chodzi o prawa podstawowe w Niemczech, jest prawo traktatowe unijne, jednakże – stwierdził trybunał – jeżeliby Komisja Europejska czy Europejski Trybunał Sprawiedliwości wykroczyły poza przyznane im kompetencje, a więc gdyby rozszerzyły swoje kompetencje poza prawo traktatowe, to trybunał niemiecki rezerwuje sobie prawo stwierdzenia, że będzie to niezgodne z niemiecką ustawą zasadniczą, która w takim momencie jest rozstrzygająca i która jest najwyższym aktem prawa obowiązującym na terenie republiki federalnej. Takie samo jest podejście polskiego sądu konstytucyjnego.

Najwyższym organem mającym wyłączność kontrolowania prawa unijnego jest naturalnie Europejski Trybunał Sprawiedliwości w Luksemburgu. Nie byłoby Unii, gdyby jeden sąd autorytatywnie nie rozstrzygał o zgodności prawa wtórnego, czyli na przykład rozporządzeń unijnych, z prawem pierwotnym, czyli z prawem traktatowym Unii Europejskiej. Ale wtedy, kiedy pojawiłyby się problemy, czy te kompetencje przypisane poszczególnym instytucjom europejskim wykraczają czy nie wykraczają poza prawo traktatowe, ostatecznie przysługuje to sądom konstytucyjnym.

Dodam od razu, że nie zdarzyło się w dotychczasowej historii Unii Europejskiej – i mam nadzieję, że nigdy się nie zdarzy, chociaż „nigdy” tu nie jest dobrym słowem – aby jakikolwiek sąd państwa unijnego orzekł o tym, iż kompetencje, jakie przypisane są w prawie traktatowym Unii Europejskiej, zostały przekroczone w praktyce czy w orzecznictwie.

A więc w tym zakresie można powiedzieć, że Unia funkcjonuje prawidłowo.

Istotny z punktu widzenia ochrony praw jednostki był również wyrok w sprawie wniosku prezydenta Rzeczypospolitej wniesionego w 2009 r. w trybie tzw. kontroli prewencyjnej. Ten wniosek został rozpatrzony w wyroku z 20 kwietnia 2011 r. Prezydent kwestionował w nim nowelizację ustawy Prawo budowlane, która znosiła tryb uzyskiwania pozwolenia na budowę oraz przewidywała wprowadzenie w to miejsce uproszczonej procedury polegającej na zgłoszeniu zamierzonej budowy. Gdyby ta nowelizacja weszła w życie, doprowadziłoby to do pozbawienia właścicieli sąsiednich nieruchomości jakiejkolwiek publicznoprawnej ochrony, którą dotychczas zapewniały przepisy prawa związane ze statusem strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę, takie jak prawo do zapoznania się z dokumentacją, do zgłaszania zastrzeżeń, do przedkładania dowodów, a w ostateczności – do uruchomienia kontroli przed sądem administracyjnym. Zwiększyłoby to bez wątpienia liczbę przypadków samowoli budowlanej, a pośrednio, ale w sposób dojmujący, przyczyniłoby się do psucia naszego krajobrazu, chociaż obowiązujące Prawo budowlane, jak wiemy, specjalnie nie przyczynia się do tego, by Polska piękniała dzięki nowym inwestycjom budowlanym.

Ważnym zagadnieniem problemowym w zeszłorocznym orzecznictwie był wątek związany z koniecznością dokonywania reorganizacji struktur administracji państwowej. Wyroki trybunału z 2011 r. wyznaczyły w tej sferze standardy, które muszą być uwzględnione.

Wygaszanie stosunku pracy lub zmiana warunków pracy nie mogą być dla urzędników państwowych pułapką. Zresztą, jak wiemy z praktyki, zakładanie pułapek na własnych urzędników zawsze odbija się i urzędom, i wszystkim obywatelom, i państwu czkawką. Ustawodawca powinien dać urzędnikom objętym reformą szansę na przeorganizowanie swojej sytuacji zawodowej. Szczególną konstytucyjną ochroną objęci są w naszym państwie członkowie służby cywilnej – formacji, której ustawa zasadnicza powierza realizację zadań państwa w sposób zawodowy, rzetelny, bezstronny i apolityczny, jak mówi konstytucja. Redukcja zatrudnienia w tej formacji nie jest bezwzględnie niedopuszczalna, stwierdził trybunał w wyroku w sprawie Kp 1/11, czyli w sprawie wniosku wniesionego przez prezydenta w trybie kontroli prewencyjnej. Powtarzam, redukcja zatrudnienia w tej formacji, formacji służby cywilnej, nie jest bezwzględnie niedopuszczalna. Jednak jej wdrożenie może odbyć się wyłącznie przy użyciu środków zapewniających poszanowanie solidnego minimum niezależności, a więc przede wszystkim apolityczność i uwolnienie od nepotycznych zależności szczególnej klasy urzędników polskich, jakimi muszą być urzędnicy służby cywilnej. Takie ograniczenie uprawnień urzędników służby cywilnej musi znaleźć uzasadnienie w rzeczywistej konieczności zapewnienia oszczędności finansowych i zachowania równowagi budżetowej państwa. Dopracowanie się warstwy bardzo solidnych urzędników państwowych, jak doskonale wiemy, to długotrwały i nigdy tak naprawdę niekończący się proces. Zawsze musimy dbać o selekcję najlepszych kandydatów, ich odpowiednie, długie przygotowanie, a potem takie oprzyrządowanie, aby mogli pełnić swoją służbę w sposób zawodowy, rzetelny, bezstronny i apolityczny.

W kontekście tej sprawy, na co chciałbym zwrócić uwagę Wysokiej Izby, trybunał sformułował ważne tezy tyczące nie tylko kwestii urzędników służby cywilnej, ale tyczące konstytucyjności regulacji prawnych zmierzających do konsolidacji finansów publicznych, w tym w szczególności redukcji deficytu budżetowego oraz kontroli długu publicznego.

W doktrynie orzeczniczej trybunału dopuszcza się nowelizacje ustaw prowadzące do pogorszenia sytuacji prawnej jednostek w warunkach kryzysu gospodarczego i związanego z tym faktem złego stanu finansów publicznych. Wartością konstytucyjną mogącą uzasadniać ograniczenie praw jednostek w sferze zabezpieczenia społecznego jest również konieczność zachowania równowagi budżetowej i zapobiegania nadmiernemu zadłużaniu się państwa, co – jak wiemy z praktyki – może prowadzić do wręcz mechanicznego zwiększania się długu publicznego przez wzrost kosztów obsługi długu publicznego, obligacji państwowych. Choćby 1% wzrostu oprocentowania może dzisiaj spowodować przekroczenie konstytucyjnego progu długu publicznego. Jest to wspólna odpowiedzialność, oczywiście, przede wszystkim władz wykonawczych, ustawodawczych, ale także Trybunału Konstytucyjnego, aby do tego nie doprowadzić.

Funkcja gwarancyjna określonych przepisów jest zakotwiczona w samej konstytucji, w jej rozdz. X, w art. 216 oraz 220, a zwłaszcza w ust. 5 art. 216, jak również w art. 1 konstytucji, który mówi, że Rzeczpospolita jest naszym wspólnym dobrem. Funkcja gwarancyjna określonych uregulowań, w tym także przepisów przesądzających o stabilności stosunku pracy pewnej kategorii urzędników, co szczególnie tu istotne i z reguły dla ustawodawcy bolesne przy zmianach w prawie zabezpieczenia społecznego, nie może z natury rzeczy prowadzić do sytuacji, w której osoby dotknięte tymi rozstrzygnięciami ustawodawczymi, związanymi z potrzebą kontroli deficytu budżetowego oraz długu publicznego, będą ponosiły wszystkie koszty niepowodzeń ekonomicznych państwa. Ale to jednocześnie nie oznacza zwolnienia tych osób, i w ogóle każdego z nas, z ponoszenia skutków
ekonomicznego kryzysu.

Trybunał stwierdził w wyroku w sprawie Kp1/11, że zdolność państwa do działania i wypełniania różnorodnych zadań uzależniona jest ściśle od zapewnienia niezbędnej równowagi finansów publicznych. W rezultacie należy przyjąć, że zmiana sytuacji gospodarczej oraz związane z tym pogorszenie kondycji finansowej państwa mogą uzasadniać modyfikację dotychczasowych warunków pracy i płacy urzędników służby publicznej, w tym także urzędników służby cywilnej. Naszym wspólnym zadaniem jest stworzenie takiego prawa, które będzie służyło temu, abyśmy się nie znaleźli w sytuacji bardzo wielu państw unijnych, czy państw strefy basenu Morza Śródziemnego, czy państw bałkańskich, takich jak: Bułgaria, Rumunia czy Węgry, czy państw bałtyckich, które redukowały uposażenia urzędników publicznych o 30%, a emerytury i renty o 50%. Wtedy także sądy konstytucyjne pozostają bezsilne wobec wymowy liczb. Ważne jest, aby nie dopuścić do takiej sytuacji. A to oznacza, że potrzeba wprowadzenia rozwiązań o charakterze oszczędnościowym, związana m.in. w dużej mierze przede wszystkim z niebezpieczeństwem przekroczenia konstytucyjnego progu relacji państwowego długu publicznego do wartości rocznego produktu krajowego brutto, nie może całkowicie pomijać sfery stosunków prawnych pracowników państwowych czy samorządowych, jak również świadczeniobiorców rent i emerytur.

Kontrolując konstytucyjność kwestionowanych ustaw, trybunał w każdej takiej sprawie waży dobra konstytucyjnie chronione, a porównanie odnosi się do dóbr o zbliżonym charakterze, pozostających na podobnym poziomie w hierarchii. I oczywiście to wynika bezpośrednio z naszego orzecznictwa. Jest to najpierw zadanie parlamentu, zadanie Sejmu, aby ważyć dobra konstytucyjnie chronione, bo stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny, że owego ważenia zabrakło, prowadzi do uznania ustawy, nawet istotnej, za niekonstytucyjną. To musi być szczególnie istotne, bo ten test proporcjonalności, który trybunał przeprowadza, często decyduje o tym, czy ustawa jest, czy nie jest konstytucyjna. W tej sprawie Kp 1/11 trybunał stwierdził, z jednej strony, konieczność istnienia sprawnych i trwałych mechanizmów efektywnej pracy urzędników korpusu służby cywilnej w sferze kluczowych funkcji państwa wyznaczonych w art. 153 ust. 1 konstytucji, z drugiej zaś – potrzebę utrzymania równowagi finansów publicznych oraz dążenia do zwiększenia efektywności funkcjonowania administracji publicznej. Tego testu, który trybunał przeprowadził w tej sprawie, zakwestionowana przez prezydenta przed podpisaniem ustawa nie zdała. Chodzi o ustawę z 16 grudnia 2010 r. o racjonalizacji zatrudnienia w państwowych jednostkach budżetowych i niektórych innych jednostkach sektora finansów publicznych w latach 2011–2013. Mam tu na myśli zakres – w którym trybunał orzekał – w jakim ustawa dopuszczała wypowiedzenie stosunków pracy urzędnikom zatrudnionym na podstawie mianowania. Ustawodawca nie sprecyzował bowiem jasnych, merytorycznych kryteriów selekcji funkcjonariuszy podlegających redukcji, co rodziło ryzyko podejmowania w tym zakresie decyzji o charakterze arbitralnym, zwłaszcza wobec tej części korpusu urzędniczego, korpusu służby cywilnej, który właśnie ma funkcjonować jako osoby działające fachowo, zgodnie z prawem i apolitycznie.

Ustawodawca nie przewidział również instrumentów, które gwarantowałyby trwałe osiągnięcie celów redukcji, to jest trwałego zmniejszenia zatrudnienia oraz trwałego ograniczenia wydatków na pensje urzędnicze. Po zakończeniu procedury przewidzianej w ustawie nie byłoby bowiem prawnych przeszkód do ponownego rozbudowywania zasobów kadrowych.

Do szczególnie istotnych wyroków w roku 2011 należy zaliczyć wyrok pełnego składu trybunału w sprawie Kodeksu wyborczego, a więc najważniejszej ustawy politycznej w każdej demokracji parlamentarnej. Trybunał dokonał w uzasadnieniu tego orzeczenia oceny nowych form partycypacji w procesie głosowania, a tym samym ponownie dookreślił konstytucyjne standardy prawa wyborczego. Uznał dopuszczalność nowych form udziału w wyborach, to jest głosowania korespondencyjnego oraz głosowania przez pełnomocnika. W ocenie trybunału środki te nie tylko nie naruszają konstytucyjnych zasad bezpośredniości i równości wyborów, co wręcz są z punktu widzenia zasad konstytucyjnych pożądane, stwarzają bowiem możliwości wyborcy, zwłaszcza współczesnemu, polskiemu wyborcy. Jak wiadomo, wielu z naszych rodaków pracuje w różnych krajach, w szczególności europejskich, ale również na kontynencie północnoamerykańskim, i z ich punktu widzenia tak długo, jak długo czują bezpośrednią więź z ojczyzną i są obywatelami Rzeczypospolitej, powinni mieć możliwość partycypacji w podjęciu tej najbardziej istotnej decyzji, jaką mamy co 4 lata.
Trybunał potwierdził również zgodność wprowadzenia jednomandatowych okręgów wyborczych do
Senatu. Uznał jednak za sprzeczną z wyraźnym brzmieniem przepisów konstytucyjnych, które mówią w liczbie pojedynczej o dniu wyborów, możliwość zarządzenia dwudniowych wyborów parlamentarnych oraz prezydenckich.
Ze względu na lakoniczność czy wręcz brak regulacji konstytucyjnych dotyczących wyborów lokalnych i do Parlamentu Europejskiego dopuszczalne byłoby zatem co do zasady, zresztą tak rozstrzyga to obowiązujące prawo, uregulowanie długości tych wyborów także w taki sposób, aby można było przeprowadzić głosowanie w ciągu dwóch dni. W każdym jednak przypadku ta decyzja musi być przesądzona przez ustawodawcę w ustawie, a nie pozostawiona prezydentowi, jak to było do tej pory, który w zależności od różnych okoliczności w danym przypadku podejmowałby decyzję, co narażałoby wybory na zarzut nieprzeprowadzenia ich w sposób równy dla wszystkich komitetów wyborczych.

Nadal w orzecznictwie konstytucyjnym ujawniają się mankamenty regulacji dotyczących rozliczenia z poprzednim okresem Polski Ludowej, uporządkowania spuścizny komunistycznej oraz zadośćuczynienia ofiarom reżimu. Praktycznie nie ma dnia, żeby media nie przynosiły informacji związanych np. z tzw. dekretem Bieruta. Ten akt prawny ciągle tkwi w polskim prawie, a Sejm nie podejmuje decyzji do niego tylko należącej, co uczynić z tym dekretem, który jak garota dusi rozwój miasta stołecznego Warszawy. Trybunał w tym zakresie orzekał także w zeszłym roku, ale oczywiście jego orzeczenia z natury rzeczy mają charakter cząstkowy, a ponadto to ostatnie orzeczenie, które przywróciło równość wobec prawa, jeśli chodzi o tych, którym ustawa o gospodarce nieruchomościami umożliwiała roszczenia o zwrot nieruchomości przejętych dekretem Bieruta tylko wówczas, gdy oni bądź ich spadkodawcy wnieśli w stosownym krótkim czasie po wejściu w życie dekretu zastrzeżenia.
Pozostali tej możliwości składania roszczeń windykacyjnych byli pozbawieni. Trybunał Konstytucyjny swoim orzeczeniem przywrócił tutaj niezbędną równość konstytucyjną. Siłą rzeczy, ponieważ sądy w Warszawie rozstrzygają o kompensacie w 100% wartości przejętych dekretem nieruchomości, a więc na podstawie aktu wydanego zgodnie z ówczesnymi przepisami konstytucyjnymi, to nie sąd konstytucyjny, nie sądy powszechne i sądy administracyjne mogą podjąć decyzję, która ostatecznie z tym dziedzictwem dałaby sobie radę. Powtarzam, że podjęcie decyzji co do adekwatnych regulacji sanujących szkody i krzywdy doznane przez Polaków w okresie Polski Ludowej ciąży na parlamencie.

Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Problematyka, na którą szczególnie chciałbym zwrócić uwagę Wysokiej Izby, bo jest szczególnie ważna także w bieżącym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jest związana z dziedziną zabezpieczenia społecznego, o czym już na marginesie wspominałem. Na przestrzeni ostatnich lat powtarzają się bowiem sprawy dotyczące kwestii waloryzacji emerytur i rent, emerytur pomostowych, emerytur branżowych, w szczególności tzw. emerytur policyjnych, ale także wojskowych, czy finansowania ubezpieczenia zdrowotnego rolników. Z orzecznictwa trybunału jasno wynika, że to na ustawodawcy spoczywa podstawowa odpowiedzialność za zapewnienie jednostkom odpowiedniego wsparcia w finansowaniu ich potrzeb bytowych, przy czym, jak wiemy, art. 67 gwarantuje te uprawnienia do zabezpieczenia społecznego na zasadach ryzyka, czasami brutalnego, bo z emerytury możemy skorzystać dopiero wtedy, kiedy do niej dożyjemy, a nie wszyscy, niestety, dożywają wieku emerytalnego.

Ustawodawca w granicach przysługującej mu swobody decyzyjnej, a wynika to wprost z treści art. 67 ust. 1 zdanie drugie, ma dużą swobodę, bo ustrojodawca pozostawił parlamentowi decyzję co do tego, jak będzie kształtowany system zabezpieczeń społecznych. Jeśli porównujemy nasze prawo przedwojenne czy także powojenne, kiedy w sumie wystarczyły dwie, trzy ustawy, aby te kwestie uregulować, to dzisiaj w jednej ze spraw, którą trybunał obecnie rozstrzyga, zmiana przyjęta ustawą sejmową dotyczy naraz aż 15 ustaw. Każda z nich reguluje kwestie czasami niezwykle wrażliwe ze względu na osobistą sytuację grup obywateli.

Ustawodawca, jak powiedziałem, ma przysługującą mu swobodę decyzyjną i nikt jej nie może pozbawić, ale on sam też nie może się pozbawić czy unikać tego obowiązku, odpowiedniego, zgodnego ze standardami konstytucyjnymi, a więc także ze standardem zapewnienia stabilności wydatków publicznych.

Kiedy mówimy o modyfikacji przepisów zabezpieczenia społecznego, oczywiście mamy na myśli przede wszystkim redukcję wydatków w tym obszarze – tak jak w przypadku redukcji zatrudnienia w administracji publicznej czy przepisów dopuszczających grupowe zwolnienia też się nie mówi o zwolnieniach, tylko mówi się o racjonalizacji zatrudnienia – modyfikacji wysokości czy rodzaju świadczeń, w tym kontekście rzadko i dzisiaj, i myślę, że w przyszłości, przez wiele kolejnych lat, ustawodawca będzie miał wiele bardzo dobrych informacji dla obywateli.
Ale zmiany, które są podejmowane, muszą mieścić się w granicach konstytucyjnych. W okresie recesji gospodarczej lub w związku z niekorzystnymi trendami demograficznymi możliwości finansowe państwa uległy i będą ulegały ograniczeniu. Zatem każdy obywatel, każdy z nas musi liczyć się z potencjalną zmianą zasad udzielania wsparcia społecznego na jej niekorzyść. Powtarzam: w zakresie zabezpieczenia społecznego, mówimy o różnego typu rentach i ryzyku związanym z wysokością, w jakiej ta renta będzie świadczona, co wynika z różnego typu czynników, jakie ustawodawca musi wziąć pod uwagę.

Konstytucja oraz orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wyznaczają ustawodawcy standardy realizacji prawa jednostek do zabezpieczenia społecznego.

Podstawowe znaczenie ma bezwzględny nakaz zapewnienia istoty prawa do zabezpieczenia społecznego, przy czym trybunał tutaj nie stawia wygórowanych wymagań. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego jest stabilne, można powiedzieć, od samego początku, zwłaszcza w pierwszej połowie lat 90., kiedy to na tych, którzy byli świadczeniobiorcami emerytur i rent, w dużej mierze spoczywały koszty transformacji gospodarczej. Później sytuacja ulegała poprawie, co było związane z tym, że pieniądze uzyskiwane z prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych były w dużej mierze przeznaczane na finansowanie emerytur i rent. To źródło finansowania oczywiście wygasło, a sama prywatyzacja nie pozwoliła stworzyć strategicznego funduszu publicznego, zarówno na badania innowacyjne w przemyśle, jak i na czas, kiedy taki fundusz może się przydać do wspomagania równowagi budżetu, ale taka była wówczas potrzeba.

Wykreowanie koszyka świadczeń oraz dokonywanie zmian w tym poprzez ograniczanie już przyznanych świadczeń nie może w sferze zabezpieczenia społecznego prowadzić do sytuacji, w której jednostka zostanie pozbawiona tego, co się określa w nauce, w doktrynie prawa, zabezpieczenia społecznego, minimum socjalnym, to jest możliwości finansowego zapewnienia realizacji swoich podstawowych potrzeb życiowych.

Trzeba też pamiętać, że jesteśmy państwem unijnym, a więc musimy również przymierzać nasze
standardy dotyczące minimum socjalnego do standardów państwa unijnego, bo decyzje, które podejmują obywatele każdego państwa, przekładają się na życie dwóch, trzech pokoleń.

Dzisiaj czytałem wywiad z premierem Włoch Montim, który mówił o obecnym pokoleniu dwudziesto-, trzydziestolatków we Włoszech jako o pokoleniu straconym, mającym bardzo mierne perspektywy rozwoju. Część z tych ludzi podejmie decyzję o emigracji z tej racji właśnie, ale emigrując na stałe, oczywiście uciekają oni od współponoszenia kosztów finansowania bieżących, jak również przyszłych emerytur. I te decyzje także podejmowane są w kontekście tego, co dzisiaj możemy ludziom zapewnić i co może im gwarantować prawo. W kontekście tych zasad, o których mówię, gdyby spojrzeć na polskie orzecznictwo konstytucyjne z perspektywy lat, i to więcej niż 15 lat, bo wiele orzeczeń, na które powołujemy się dzisiaj, to orzeczenia, które  trybunał przyjął w pierwszej połowie lat 90., czy, szerzej, do 1997 r., do przyjęcia obecnej konstytucji, to widać, że w tych orzeczeniach możemy odnotować z jednej strony powtarzające się rozstrzygnięcia dezaprobujące nieracjonalne odrębności w zakresie zasad przechodzenia na emeryturę poszczególnych grup zawodowych, w szczególności dezaprobujące nieusprawiedliwione uprzywilejowanie niektórych branż oraz rodzajów wykonywanej pracy, a z drugiej strony rozstrzygnięcia przychylne takim działaniom prawodawcy, które zmierzają do ujednolicenia prawa do emerytury wszystkich ubezpieczonych.

W jednym z wyroków trybunału z 2011 r. – to był wyrok z 3 marca 2011 r. w sprawie K 23/09 – potwierdzona została linia orzecznicza zapoczątkowana w 2010 r., a dotycząca konstytucyjności zawężania katalogów podmiotów nabywających uprawnienie do emerytury w wieku niższym niż powszechny wiek emerytalny. Był to, można powiedzieć, jeden z pierwszych kroków w ramach generalnej przebudowy systemu zabezpieczenia społecznego w Polsce. To bardzo trudne, a przecież to panie i panowie posłowie obecni na tej sali, którzy byli również posłami Sejmu poprzedniej kadencji, tę trudną decyzję w kwestii emerytur pomostowych podejmowali, a my, sędziowie, rozstrzygając w trzech sprawach – jednej z wniosku związku zawodowego „Solidarność”, drugiej – OPZZ, trzeciej – federacji związków zawodowych – musieliśmy w nich, ogłaszając publicznie wyrok, wykazywać, czy i na ile te przepisy są zgodne z konstytucją, a bardzo trudno było rozdzielić dwa bardzo podobne zawody, z których jeden w dalszym ciągu kwalifikował osoby go wykonujące do korzystania z emerytury pomostowej, a drugi już nie. Przed wejściem w życie ustawy o emeryturach pomostowych nie doszło do skonkretyzowania, a tym bardziej nabycia prawa do emerytury pomostowej, a nawet ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej, i to głównie leżało u podstaw tego, że trybunał w tych trzech sprawach wnoszonych przez trzy centrale związkowe orzekł o zgodności zmian w zakresie emerytur pomostowych z ustawą zasadniczą.

W toku prac legislacyjnych opinia publiczna informowana była o konieczności weryfikacji liczby uprawnionych do wcześniejszej emerytury. Osoby zainteresowane nie mogły zatem oczekiwać, że wykonywanie dotychczasowej pracy pozwoli im zachować prawo do emerytury na szczególnych, uprzywilejowanych warunkach.

W naturalny sposób trybunał nie może być i nie będzie tym organem konstytucyjnym, który by przyczynił się do betonowania systemu zabezpieczenia społecznego. Tak że prawo parlamentu do kształtowania tego systemu w ramach dość szerokiej swobody, ale w granicach konstytucyjnych, znajduje potwierdzenie w rozstrzygnięciach trybunału.

Kilka uwag chciałbym poświęcić procesowi legislacyjnemu oraz jakości legislacji. Od stopnia poprawności przepisów prawa zależy bowiem zaufanie obywateli do państwa i do prawa, które ono stanowi.

Prawo nie może być redagowane w taki sposób, aby stanowiło dla obywateli pułapkę. Tę tezę, sformułowaną w wyroku w 1994 r., trybunał ustawicznie powtarza. Najbardziej palącym problemem polskiej legislacji nadal pozostaje nadmierna niedookreśloność przepisów. Poprawie, co stwierdzam tutaj z przyjemnością, uległ poziom precyzji regulacji karnych, jakkolwiek oczywiście zdarzają się tutaj jakieś problemy, ale generalnie rzecz biorąc, zmiany, jakie były wprowadzane na przestrzeni ostatnich 5–6 lat w ustawie karnej, począwszy od 2007 r., dobrze służą stabilizacji prawa karnego czy też, szerzej biorąc, prawa represyjnego, co ma szczególne znaczenie dla poczucia pewności prawa obowiązującego w Polsce.

Równie ważne znaczenie jak stabilność prawa, jasność prawa, precyzja prawa represyjnego dla każdego z nas ma prawo daninowe, zwłaszcza prawo podatkowe. Z tym dalej są problemy. Być może mówię o tych problemach dlatego, że wcześniej tak często do trybunału sprawy z tego zakresu nie trafiały. Obecnie trafiają i stwierdzamy nadmierną niedookreśloność, która oczywiście przekłada się na to, o czym wiemy – w poszczególnych okręgach urzędów skarbowych, praktycznie rzecz biorąc, obowiązuje nieco inne prawo, jakkolwiek to nie granica poszczególnych okręgów powinna decydować, jakie prawo daninowe, podatkowe, szczególnie akcyzowe, obowiązuje.

Trybunał zwrócił na to uwagę m.in. przy okazji kontroli regulacji określającej warunki uiszczania tzw. opłaty eksploatacyjnej. Jest to bardzo ważne w tych okręgach, które mają szczęście posiadać na swoim terytorium kopaliny. Jak wiemy, są to najbogatsze gminy w Polsce. Te opłaty eksploatacyjne naturalnie rodzą różnego typu konflikty, także jeżeli chodzi o podstawy prawne naliczania i uiszczania owych opłat eksploatacyjnych. Ostatecznie tutaj trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności przepisów, ale nie dlatego że przepisy prawa geologicznego i górniczego były przez ustawodawcę zredagowane z pełnym poszanowaniem zasad przyzwoitej legislacji, lecz dlatego że ustabilizowana prokonstytucyjna linia orzecznicza sądów administracyjnych, które zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w sposób bardzo przyzwoity dają sobie radę ze stosowaniem przepisów Prawa geologicznego i górniczego, pozwoliła na przyjęcie spójnej wykładni, która gwarantuje jednostkom dostateczny poziom pewności co do prawa.

Podobny problem powstał na gruncie ustawy o podatkach lokalnych, też związanych z prawem górniczym, zgodnie z którą w celu ustalenia, czy powstaje obowiązek uiszczenia daniny, trzeba było sięgnąć do terminologii ustawy Prawo budowlane. To pokazuje zresztą silne związki między różnymi ustawami, które ustawodawca też powinien mieć na względzie.

Z tego punktu widzenia obserwujemy też istotną jakościową poprawę, także dzięki temu, że jakość służb prawnych w Sejmie jest, można nawet powiedzieć, godna pozazdroszczenia. Takie odesłanie do Prawa budowlanego w sprawie dotyczącej uiszczenia daniny spowodowało jednak, że powstała niejasność, czy jako budowlę należy traktować samo wyrobisko górnicze i czy w związku z tym zachodzi konieczność zapłacenia podatku lokalnego.

Trybunał, kierując się znowu zasadą powściągliwości orzeczniczej, także w tym przypadku wydał wyrok o zgodności badanych przepisów z konstytucją. Wyrok ten przyjął jednak formę tzw. wyroku interpretacyjnego, co dla trybunału ma tutaj istotne znaczenie. Przyjmujemy, że wyroki interpretacyjne tak dalece, jak to jest możliwe…
Trybunał zresztą bardzo ostrożnie ucieka się do tej formuły. Ale wtedy, kiedy wystarczy wyrok interpretacyjny, nie trzeba derogować całego przepisu czy ustawy, bowiem, jak wiemy, interwencja ustawodawcy jest bardziej kosztowna, odłożona w czasie, a chodzi o to, aby przepis kwestionowany konstytucyjnie był podejmowany w praktyce.

Otóż trybunał w sprawie, w której wyrok zapadł we wrześniu zeszłego roku, sprawa P 33/09, stwierdził konstytucyjność tylko pod warunkiem, że badane przepisy rozumiane będą w taki sposób, iż nie odnoszą się do podziemnych wyrobisk górniczych oraz mogą się odnosić do obiektów i urządzeń zlokalizowanych w tych wyrobiskach. Jednocześnie przypomniał o konstytucyjnej zasadzie wykładni niejasnych przepisów podatkowych zawsze na korzyść obciążanego daniną oraz o konieczności zachowania wyższych standardów precyzji przy konstruowaniu przepisów prawa daninowego, wyższych i równych precyzji przepisów prawa represyjnego.
Wiele problemów sprawia ustawodawcy określenie terminu wejścia w życie nowych regulacji oraz pozostawienie odpowiedniej vacatio legis. Jeśli chodzi o pierwsze zagadnienie, wadliwie została ustalona data dzienna wejścia w życie ustawy o racjonalizacji zatrudnienia w administracji powszechnej. Kieruję gorący apel do Wysokiej Izby, aby w ustawie nie określać w przepisach przejściowych i końcowych konkretnej daty wejścia w życie, np. 20 listopada 2012 r., bo nie wiadomo, czy prezydent – a tak się zdarzało – nie skorzysta ze swojego uprawnienia konstytucyjnego  i nie przedłoży trybunałowi tej sprawy w trybie kontroli prewencyjnej, co, jeżeli weźmiemy pod uwagę czas przeprowadzenia kontroli przez trybunał, niemal zawsze, można powiedzieć nawet, że w stu procentach, prowadzi do sytuacji, w której kontrolowana ustawa nie zostanie podpisana przez prezydenta, bo będzie kontrolowana przez trybunał, więc nie wejdzie w życie, i przepis, który ma znaczenie dla całej legislacji, stanowiący, że jakaś instytucja prawna wejdzie w życie 20 listopada 2012 r., również nie wejdzie w życie, może trzeba będzie naliczyć jakieś opłaty. W każdym razie terminy te mają kapitalne znaczenie dla interesów prawnych obywateli. Więc zawsze lepiej operować w takim przypadku innym sformułowaniem, że jakaś instytucja zacznie funkcjonować np. 9 czy 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy czy nowelizacji.

W efekcie wyrok trybunału zapadł długo po terminie, w którym wspomniana ustawa miała wchodzić w życie, wobec tego obowiązki adresatów wynikające z jej nakazów są bezprzedmiotowe, co dodatkowo komplikuje sytuację, bo wówczas trybunał, choćby był przekonany, że przepisy skarżone przez prezydenta w trybie kontroli prewencyjnej są konstytucyjne, musi z tej racji orzec o niekonstytucyjności przepisów przejściowych.

Trybunał stwierdził naruszenie reguł odpowiedniej vacatio legis, badając Kodeks wyborczy. Przypomnę, że na przestrzeni ostatnich lat swoistym kanonem orzecznictwa trybunału jest to, że ustawodawca nie ma żadnego – powtarzam: żadnego – luzu, jeśli chodzi o zmienianie przepisów prawa wyborczego, a więc najważniejszego prawa politycznego, w ciągu co najmniej sześciu miesięcy od dnia wyborów, a to dlatego, że zwłaszcza wyborcy, ale przecież musimy pamiętać również o komitetach wyborczych partii politycznych, muszą mieć wystarczająco dużo czasu, aby przyjęte istotne zmiany... Zmiany mogą być jakieś drobne, techniczne, wtedy nie będzie z tym problemów, ale znowu, jak uczy życie, i państwo wiedzą to lepiej ode mnie, jeżeli zabieramy się do drobnej poprawki, to potem kusi nas, żeby coś jeszcze zmienić, poprawić. Często to dążenie do tego, aby zamienić dobre na lepsze, kończy się niedobrze w Trybunale Konstytucyjnym. W tym przypadku tylko dlatego, że naruszony jest okres ciszy ustawodawczej.

Musimy to sobie wszyscy zagwarantować. Prawo wyborcze wymaga co najmniej pół roku przed wyborami spokoju i ciszy, aby było odpowiednio stosowane i służyło temu, abyśmy byli przekonani, że wybory parlamentarne, prezydenckie, samorządowe czy europejskie były wolne i uczciwe.

Na zakończenie chciałbym, panie marszałku, Wysoka Izbo, wspomnieć w kilku słowach o pozaorzeczniczym aspekcie działalności naszego sądu konstytucyjnego. W tym zakresie szczególną uwagę poświęcamy działalności edukacyjnej oraz informacyjnej. Cyklicznie organizowane są wykłady i dyskusje naukowe, a także konferencje tematyczne dla mediów z udziałem prezesa oraz wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego oraz sędziów szczególnie zainteresowanych tematyką danej gałęzi prawa. Regularnie odbywają się spotkania naukowe z grupami studentów.
W ramach działalności edukacyjnej Biuro Trybunału Konstytucyjnego wydaje zeszyty naukowe.

W ramach powszechnej dostępności Trybunału Konstytucyjnego dla obywateli od września zeszłego roku przebieg rozpraw, podobnie jak obrady plenarne Wysokiej Izby, jest bezpośrednio transmitowany w Internecie. Według danych, jakie otrzymałem od naszych informatyków, w zależności od rozprawy obserwuje ją od 30 do 3200 internautów. Gdyby nawet jeden internauta oglądał rozprawę przez Internet, to dla tego jednego obywatela warto to uruchomić po to, żeby gdzieś tam daleko od miasta stołecznego obywatel mógł zobaczyć, jak funkcjonuje kontrola konstytucyjności prawa w Polsce z udziałem najwyższych reprezentantów tego państwa, czyli Sejmu, prokuratury generalnej, bardzo często przedstawicieli prezesa Rady Ministrów, przedstawicieli prezydenta, sędziów sądów, które przedłożyły nam pytanie, czy wreszcie zwykłych ludzi, którzy złożyli skargę konstytucyjną na polskie prawo i, można powiedzieć, procesują się z państwem polskim jak równy z równym. To uczy konstytucyjności prawa, uczy przekonania, że konstytucja jest naszym prawem najwyższym.

Wreszcie warto wspomnieć, że orzeczenia, które uznajemy za najbardziej istotne, są tłumaczone na  język angielski, a niektóre z nich, które budzą, można powiedzieć, powszechne zainteresowanie specjalistów i innych sądów konstytucyjnych, są tłumaczone także na inne języki kongresowe.

Kończąc, chciałbym jeszcze podkreślić, że nasz Trybunał Konstytucyjny jest traktowany jako jeden z najważniejszych trybunałów, sądów konstytucyjnych w państwach europejskich. Jesteśmy partnerem najistotniejszych sądów, które w wielu kwestiach istotnych i dla spraw ustrojowych, i dla spraw dotyczących praw podstawowych obywateli wyznaczają standardy na dzisiaj i na jutro. Przyjmujemy także delegacje sądów konstytucyjnych. Ostatnią, która gościła w Polsce, była delegacja sędziów niemieckiego Federalnego Sądu Konstytucyjnego z jego prezesem, wiceprezesem i dwoma sędziami. W przyszłym roku, w styczniu bądź w lutym, przygotowujemy wizytę sędziów naszego Trybunału Konstytucyjnego w Europejskim Trybunale Sprawiedliwości w Luksemburgu.

Bardzo dziękuję za uwagę, panie marszałku, Wysoka Izbo. (Oklaski)