Dnia 25 czerwca 2015 r. została uchwalona nowa ustawa o Trybunale Konsty­tucyjnym. Niniejszy artykuł jest próbą pierwszego, ogólniejszego spojrzenia na jej tekst i w zasadzie tylko wypunktowania — czasem w trybie dyskusyjnym — jej ważniejszych cech zarówno pozytywnych, jak i negatywnych. Z punktu widzenia tych ostatnich — być może — efektownie byłoby zatytułować ten tekst sakramentalnym stwierdzeniem „nowa ustawa — stare problemy”. Jednak — mimo że kilka istotnych spraw nie zostało rozwiązanych — nie można takiej generalnej tezy postawić. Stąd to pierwsze spojrzenie na ustawę z 2015 r. musi być znacznie bardziej zniuansowane. Późniejsze oceny, dyskusje o poszczególnych zmianach lub ich braku, analizy wybra­nych przepisów mogą być, i zapewne będą, bardziej jednoznaczne. Tym bardziej że niemal wszystkie podejmowane w ustawie nowe rozwiązania i regulacje były wcze­śniej zarówno w toku praktyki Trybunału, jak i debaty doktrynalnej wokół związanych z TK zagadnień, przedmiotem obszernych i niekiedy drobiazgowych analiz.

1. Projekt tej ustawy wniósł do Sejmu Prezydent RP, ale — jak powszechnie wiadomo, dokument został przygotowany w Trybunale. Co zresztą spotkało się z pewną krytyką, chociaż trudno nie wziąć pod uwagę faktu, że już po pierwsze jest to swoista tradycja (także projekt poprzedniej ustawy z 1997 r. tworzony był przy udziale sędziów Trybunału). Po drugie, co ważniejsze, chociaż historia polskiego TK sięga 30 lat, w polskim prawie i praktyce konstytucyjnej nie jest on ustabilizowanym od dziesiątków lat, a nawet od początku swej prawnej egzystencji, organem demokra­tycznego ustroju. Dopiero od 1997 r. jest segmentem władzy sądowniczej i taki jego status ustawodawca kształtował w 1997 r. nieco intuicyjnie, mając do dyspozycji je­dynie doświadczenie z innego ustroju i z okresu transformacji. W nowych warunkach, powstałych po przyjęciu Konstytucji z 1997 r., Trybunał torował sobie drogę i poszu­kiwał adekwatnych metod działania w toku bieżącego funkcjonowania, a uchwalona właśnie ustawa miała niejako skonsumować to doświadczenie. Stąd wynika, i jest może najważniejsze, że właśnie w kwestiach procedur, orzecznictwa, konsekwencji wyroków i ich wykonywania, dostrzegania problemów legislacyjnych itd. TK jest naj­lepiej zorientowany w nieadekwatności istniejących przepisów do kształtującej się przez lata praktyki (i własnych pragmatycznych potrzeb, co już nie zawsze musi być przez innych pochwalane), więc na bazie własnego doświadczenia może przedstawić odpowiednie propozycje. Ponadto, pozostając w ścisłym kontakcie z innymi europej­skimi sądami konstytucyjnymi, może na bieżąco i w pełnym zakresie śledzić nowe, uniwersalne zjawiska i trendy w orzecznictwie konstytucyjnym w Europie. Te racje nie powinny oczywiście przesłaniać faktu, że inne organy państwa, np. SN i NSA, KRS czy parlament, zwłaszcza Sejm najbardziej powiązany „losowo” z Trybunałem (jako ustawodawca i organ powołujący), obserwujące działalność TK, ewolucję jego form orzekania, kształtowanie linii orzeczniczej, utrwalanie zwyczajów, a wreszcie „pod­dane” jego orzecznictwu, mogły z własnego lub ogólnego punktu widzenia niekiedy uznać je za niekorzystne, więc zabieg przygotowywania ustawy przez samego zainte­resowanego mógł być przez nie krytycznie odbierany. Chociaż i w tym przypadku trud­no nie zauważyć, że wiele nowych przepisów lub modyfikacja dotychczasowych wy­nika z dążenia Trybunału do zracjonalizowania swojego funkcjonowania, nie zaś z głębszej ustrojowej intencji zmiany koncepcji tego organu. Co nie oznacza, że pra­com nie można było nadać charakteru bardziej studyjnego i konsultacyjnego, i ewen­tualnie poddać je wcześniejszej szerszej debacie naukowej. Zwłaszcza że Trybunał ma w zwyczaju organizowanie konferencji, konsultacji międzynarodowych, poddawanie na corocznych posiedzeniach Zgromadzenia Ogólnego wielu kwestii pod osąd licznie zaproszonych gości, przedstawicieli innych instytucji władzy sądowniczej. Trudno też zaprzeczyć, że w TK opracowano tylko projekt na użytek prezydenta, a więc swoisty pra- projekt, który jako projekt właściwy (w konstytucyjnym rozumieniu) nabrał „prezy­denckiej tożsamości” i przy szerokim udziale profesjonalnych ekspertów poddany był pracom dwu izb parlamentu, nie był to zaś finalny akt ustanowiony przez Trybunał „we własnej sprawie”. Ostatecznie w wielu kwestiach ustawa różni się od projektu.

2. Ponieważ omawiana ustawa o TK mieści się w „gorsecie” tych samych, nie­zmienionych zasad konstytucyjnych, co zresztą stanowi jej znaczny minus, o czym da­lej, z natury rzeczy nie przynosi radykalniejszej zmiany ani w ogólnej koncepcji Try­bunału, ani w poszczególnych ustrojowych aspektach struktury i kompetencji. Jak to sformułowano w ubiegłorocznej „Informacji” TK, projekt wniesiony przez prezyden­ta „[...] definiuje podstawowe z punktu widzenia postępowania konstytucyjnego poję­cia [...] ma na celu poprawę sprawności orzekania [...] przemodelowanie postępowa­nia [...] stworzenie przejrzystej procedury wyłaniania (sędziów), a także sprecyzowania kryteriów kandydowania na stanowisko sędziego Trybunału”. Jak widać, mimo że nadrzędny cel nowej regulacji miał przede wszystkim charakter uspraw­niający, zdecydowano uchwalić całościowy akt, nie zaś kolejny raz nowelizować ist­niejący. Zarówno w uzasadnieniu projektu, jak i w opiniach podkreślano, że zmiana całościowa jest zgodna z postulatami poprawnej legislacji, zalecającej unikanie czę­stego nowelizowania tekstów normatywnych. Zresztą już sama analiza struktury no­wej ustawy, w zasadzie od nowa i odmiennie porządkującej jej przepisy, przesądza o tym, że nie byłoby łatwe dokonanie tego w trybie nowelizacji. Uporządkowanie ma­terii, nowy podział na rozdziały, nowa — w znacznej mierze — systematyka, to ewi­dentny plus tej regulacji. Idzie za tym też poszerzenie regulowanej materii. Może nie w tym sensie, że objęte są nią nowe obszary (choć pewnych nowych koncepcji też nie brakuje), ale poprzez zdecydowanie bardziej szczegółowe i precyzyjne przepisy.

Tylko dla przykładu można podać, że poprzednia ustawa o TK liczyła 93 artyku­ły, nowa ma ich 139. Podobnie wygląda statystyka rozdziałów: cztery w poprzedniej ustawie, w nowej —13. Takiej zmianie trudno nie przypisać znaczenia, nawet jeśli nie przynosi ona znaczniejszej modernizacji ustrojowej. Dzięki nowemu uporządkowaniu materii systematyka jest bardziej przejrzysta, a kryteria klasyfikacji przepisów czytel­niejsze. Niekiedy ujęcie tytułów rozdziałów wydaje się jednak bardziej banalne, jak np. w przypadku rozdziału 1: „Przepisy ogólne” zamiast dawnego, bardziej „meryto­rycznego”: „Właściwość i ustrój Trybunału Konstytucyjnego”, choć poprzednio roz­dział ten był odpowiednio szerszy.

3. Spostrzeżenie dotyczące tytułu rozdziału 1 to nie tylko kwestia estetycznego odczucia, lecz właśnie problemu owej tytułowej „właściwości” TK. Symbolicznie cha­rakteryzuje ją art. 1, który w poprzednim stanie prawnym wskazywał, że Trybunał jest organem władzy sądowniczej — co było wówczas nowością — powołanym do bada­nia zgodności (wymienionych) aktów normatywnych z konstytucją (i do wykonywa­nia innych kompetencji). W ustawie w ten, dość prosty, sposób nie tylko przypomnia­no za konstytucją, że Trybunał należy do kategorii władzy sądowniczej, ale określono jego specyficzny charakter, jako organu tej władzy, czego w zasadzie nie czyni konstytucja, wskazująca tylko negatywnie, że nie jest on organem wymiaru sprawiedliwości. Co zresztą należałoby traktować jako — być może — pozytywną wska­zówkę, że tkwi w tym potencjał określonej specyfiki tego organu jako części władzy sądowniczej. Ustawowe ujęcie podstawowej roli Trybunału, jako kontrolera konsty­tucyjności prawa (określanego jako sąd nad prawem czy sąd prawa), wskazywało tak że, co podkreślił kiedyś Piotr Tuleja, że „przestaje on być negatywnym ustawodawcą, a staje się strażnikiem konstytucji”. Ten wątek został podjęty w projekcie nowej usta­wy. W jego art. 1 wskazano, że TK jest organem władzy sądowniczej strzegącym po­rządku konstytucyjnego RP. Abstrahując od trafności określenia „strzegący porządku konstytucyjnego”, które jednak — jak się wydaje — nie powinno budzić wątpliwo­ści co do swojej treści (swojego przesłania), zwłaszcza w kontekście przepisów kom­petencyjnych, taka charakterystyka w swoisty sposób wypełniała konstytucyjną lukę, określając pozycję i rolę ustrojową TK, a zarazem uściślając jego znaczenie i miejsce w obrębie władzy sądowniczej. Jednak ostateczna wersja ustawy rozstała się z tą kon­cepcją, nie wprowadzając nic w zamian. A właściwie nie tyle nic, co pozbawione nor­matywnej nowości stwierdzenie, że Trybunał jest „organem władzy sądowniczej po­wołanym w celu wykonywania kompetencji określonych w Konstytucji i ustawach”. Chyba że ustawodawca chciałby, aby wykonywał dowolne, tam określone, kompeten­cje, bo inaczej przepis wskazujący, że dany organ jest powołany do wykonywania swo­ich kompetencji, jest pozbawiony sensu. Także i ta kwestia — wskazania na kompe­tencje — była o wiele poprawniej wyrażona w art. 2 projektu, w którym posłużono się stosowanym w doktrynie określeniem „orzekania o hierarchicznej zgodności norm prawnych”, czym nie tylko wprowadzono do definicji Trybunału — jako sądu prawa — istotę jego zadania, ale także pośrednio zdefiniowano podstawową cechę systemu źródeł prawa. W ustawie tę próbę opisu, a właściwie dalszego definiowania roli Try­bunału, zastąpiło proste wskazanie przedmiotu orzekania (art. 3).

4. Do przepisów ogólnych ustawy, poświęconych w pierwszym rzędzie zebraniu i wyliczeniu podstawowych kompetencji Trybunału, nowa ustawa wprowadza też prze­pisy o sygnalizacji uchybień w prawie i informacji o istotnych problemach. W pewnym sensie obie te instytucje występowały też w poprzedniej ustawie (a także w ustawie z 1985 r.), choć sygnalizacja miała wcześniej słabszą postać uwag. Jak wiadomo, o czym wielokrotnie była mowa w corocznych „Informacjach” TK oraz w literaturze przedmio­tu, w praktyce konstytucyjnej pietą achillesową legislacji było oporne usuwanie uchy­bień i luk prawnych oraz (równie oporne) wykonywanie wyroków Trybunału. Dlate­go też w nowej ustawie mocniej zostało to zaakcentowane. Samo pojęcie „sygnalizacji” ma bardziej instytucjonalny wydźwięk (sygnalizacja jako instytucja prawna), niż zwró­cenie uwagi, a ponadto ustawa nakazuje wyraźniej i konkretniej adresować sygnalizacje i co więcej — przypisuje prezesowi TK prawo zwrócenia się do adresata o poinformowanie o skutku sygnalizacji (w postaci stanowiska w sprawie), co powinno być mobilizujące (należy domniemywać, że taka prośba może być ponawiana). Nie ma oczywiście gwarancji, że ta zmiana ustawy przyczyni się do gruntowniejszej zmiany zwyczajów organów stanowiących prawo (trudno nie odnotować inicjatywy Senatu, który podjął się misji naprawy sytuacji), chociaż nie mają prawnego obowiązku reak­cji na sygnalizację, a zwłaszcza obowiązku jej realizacji. W to bowiem musiałaby wkro­czyć konstytucja, ale podmioty zajęte przygotowywaniem licznych propozycji zmian konstytucji nie są takimi drobiazgami zainteresowane. Jeszcze konkretniej nakazuje ustawa adresować coroczne informacje o istotnych problemach wynikających z dzia­łalności i orzecznictwa Trybunału. Informacje mają inny charakter niż sygnalizacja uchybień, są przede wszystkim przedstawieniem ogólniejszych problemów ujawniają­cych się na tle orzecznictwa i mogłyby, gdyby były właściwie wykorzystywane, stano­wić pożyteczną ogólną wytyczną przy stanowieniu prawa. Zresztą nie tylko informacje TK, ale także RPO i innych organów. Głównymi odbiorcami informacji są obie izby parlamentu, ale ustawa konkretyzuje (art. 6 ust. 3) znacznie szerszy krąg podmiotów, którym te informacje prezes TK przekazuje. Być może, niepotrzebnie w ustawie się po­wtarza, że nad informacją TK nie przeprowadza się w parlamencie głosowania, jakie bowiem racje miałyby za takim głosowaniem przemawiać (nie są to sprawozdania) i ja­kie z głosowania miałyby wynikać skutki? Nie tylko nie byłaby to ocena działalności Trybunału, ale nawet nie stwierdzenie przyjęcia informacji do wiadomości, bo z same­go charakteru tej informacji wynika obowiązek przyjęcia jej do wiadomości.

Z tytułów rozdziałów nowej ustawy zniknęło natomiast pojęcie wykonywania orze­czeń, które stanowiło fragment tytułu rozdziału 3 ustawy z 1997 r. („Zasady i tryb orze­kania oraz wykonywania orzeczeń”), jakkolwiek owo pojęcie odnosiło się w tych prze­pisach tylko do ogłaszania orzeczeń i odraczania daty utraty mocy obowiązującej aktu. Ponieważ z pojęciem wykonywania orzeczeń praktyka i doktryna wiążą silniej ogólniej­sze zjawisko, a mianowicie ich wykonywania lub niewykonywania przez właściwe or­gany państwa (głównie parlament) w postaci tworzenia „naprawionych” przepisów, nowa ustawa w tym zakresie milczy. Trybunału Konstytucyjnego jako organu orzekającego mogłoby to nie obchodzić, jego rola sądu prawa kończy się z momentem ogłoszenia orze­czenia, jednak jako organ „strzegący porządku konstytucyjnego”, czy ta jego misja jest expressis verbis w ustawie (konstytucji) wyrażona czy nie, pozostaje on zainteresowany skutkami, jakie w prawie powoduje orzeczenie. I niezależnie od odstąpienia w ustawie od wysłowienia takiej charakterystyki TK, wyraźnie w taki sposób postrzegana jest jego misja zarówno przez sam Trybunał (materiały zamieszczane w „Informacjach”), obywateli (m.in. akcja związana z przesłuchaniami kandydatów na sędziów, nie mówiąc już o konkretnych skarżących) i nawet ustawodawcę, wzmacniającego jego oddziaływanie sygnalizacyjne. Ustawa o TK jest w tej kwestii raczej bezradna, znów pomóc mogłaby konstytucja, ale po tę możliwość nie sięgnięto. O tym, że nie byłoby to niemożliwe, świadczy pierwotny konstytucyjny przepis o TK z 1982 r. Jeśli czytelnik wybaczy zacy­towanie w korzystnym świetle konstytucji PRL, to jej art. 33a ust. 3 zdanie drugie brzmiał: „Trybunał Konstytucyjny stosuje środki potrzebne dla usunięcia tej niezgodno­ści”, a w ślad za tym ustawa o TK z 1985 r. stanowiła, że „[...] organ, który wydał akt ob­jęty orzeczeniem dokonuje niezwłocznie odpowiednich zmian w tym akcie [...] nie póź­niej niż w terminie 3 miesięcy [...]” (art. 8 ust. 1). Jest oczywiste, że trzeba te przepisy czytać toutes proportions gardées, bo odnosiły się tylko do aktów podustawowych, a nie do ustaw i ustawodawcy, który z reakcją wobec ustaw zwlekał w nieskończoność, bo to organ wydający akt, a nie Trybunał, uchylał go po orzeczeniu. Ale w tych przepisach tkwiła iskierka świadomości, że po orzeczeniu negatywnym Trybunału prawo powinno być w krótkim czasie poprawione i powinien to być prawny obowiązek prawodawcy.

5. Nowa ustawa poświęca osobny rozdział sędziom Trybunału – rozdział trzeci. Być może, rozdział o wyborze i statusie sędziów powinien być raczej drugi, poprze­dzając chronologicznie regulację organów TK, ale oczywiście nie ma to merytorycz­nego znaczenia. W uzasadnieniu do projektu ustawy zwracano w tym zakresie uwagę na dwie kwestie: po pierwsze, na potrzebę „[...] sprecyzowania kryteriów kandydowa­nia [...] oraz określenia transparentnej procedury wyłaniania osób, spośród których mogą być zgłaszani kandydaci”; po drugie, „adekwatnego do pozycji Trybunału ure­gulowania statusu sędziego”. Na podjęcie kwestii pierwszej złożyła się zła opinia o praktyce zgłaszania kandydatów przez grupy posłów identyfikujące się z określoną partią, a nawet klubem parlamentarnym (jeśli miał dość członków), czego konsekwen­cją było identyfikowanie samych kandydatów z daną partią lub opcją czy koalicją po­lityczną. Ponieważ wybór następuje większością bezwzględną (nie kwalifikowaną) i z trudem dochodzi do konsensu międzypartyjnego, przegrani oskarżają tę procedurę, a w efekcie Trybunał, o upolitycznienie, o czym świadczy m.in. wypowiedź prezesa PiS, że Trybunał Konstytucyjny „to czysto partyjna instytucja”, a nie była to jedyna tak jednoznaczna wypowiedź. Równolegle wiele instytucji społecznych, w tym zwłasz­cza działających w Obywatelskim Monitoringu Kandydatów na Sędziów (OMKS), za­częło się upominać o większą transparentność wyborów, weryfikację kwalifikacji i ogól­nie pewien szerszy społeczny wpływ na ocenę kandydatów i procedurę ich wyłaniania. Ponieważ jednak istotniejsza zmiana mogłaby (i powinna) być wprowadzona w ramach zmiany konstytucji, w jej braku projekt ustawy balansował między owymi żądania­mi społecznymi a konstytucyjnym wymogiem wyboru sędziów wyłącznie przez Sejm, który to wymóg pochodzi z 1982 r., gdy konstytucja PRL zapewniała jedynej wów­czas izbie parlamentu swoisty nadzór nad Trybunałem (wówczas nie sądem, a zwłasz­cza nie częścią władzy sądowniczej, którego to pojęcia w systemie kumulacji władzy nie było) m.in. poprzez powoływanie i odwoływanie jego członków. Ustawa z 1997 r. przyznawała prawo zgłaszania kandydatów grupom co najmniej 50 posłów lub — co chyba nigdy się nie zdarzyło, choć dawałoby nikłą szansę przynajmniej pozornej ponadpartyjności — Prezydium Sejmu. Projekt zakładał więc swoiste prawybory, w których kandydatów na kandydatów mogłyby zgłaszać wymienione profesjonalne instytucje prawnicze (m.in. rady wydziałów prawa, PAN, PAU, ZO SN i NSA, KRC i KRP, organy samorządów prawniczych) oraz — co istotne i wskazane w pierwszej kolejności — grupy co najmniej 15 posłów, a dopiero spośród tak przedstawionych kandydatów grupy 50 posłów i Prezydium Sejmu wyłanialiby kandydatów właści­wych. Skoro posłowie (w liczbie 15) mogliby zgłaszać także kandydatów na kandy­datów, to cała procedura byłaby raczej pozorem uspołecznienia procedury, bo to ci w praktyce byliby zapewne ostatecznie popierani i wybierani, ale ten system mógł też — odwrotnie — przynieść w drodze ewolucji rzeczywiste uspołecznienie całej pro­cedury wyborczej. Projekt wywołał jednak wątpliwości. W jednej z ekspertyz wyra­żono pogląd, że taka regulacja ustawowa narusza autonomię regulaminową Sejmu (art. 112), a zatem bez uprzedniej zmiany konstytucji jest z nią niezgodna. Przesą­dza bowiem o wewnętrznej procedurze sejmowej co do określenia jak (i przez kogo) kandydaci są zgłaszani. Argument ten byłby trafny, gdyby nie fakt, że ustawa (też do­tychczasowa) już ingeruje w tę autonomię, określając ilu posłów musi liczyć grupa, która może zgłosić kandydata, i jaką większością sędziowie są wybierani (a ustawo­dawca nie czyni tego np. w stosunku do poselskiej inicjatywy ustawodawczej, pozo­stawiając swobodę regulaminowi). Nie całkiem można się z tym rozumowaniem zgo­dzić także dlatego, że konstytucja — przypisując danemu organowi uprawnienie decyzyjne — nie zawsze wiąże to z wyłącznością jego wniosku, nawet jeśli sama o tym nie przesądza. Tak jest np. w przypadku referendum, które zarządza Sejm (tyle jest uregulowane w konstytucji), a może to uczynić bądź z inicjatywy własnej (pod­miotów sejmowych), bądź na wniosek Senatu, obywateli lub Rady Ministrów, o któ­rych to podmiotach jako wnioskodawcach nie wspomina się w konstytucji, a wskazuje na nie ustawa o referendum. Sejm nie musi tych wniosków o referendum akceptować ani też — przy wyborze sędziów — nie musi wybrać (a posłowie nawet nie muszą zgłaszać) kandydatów spośród osób desygnowanych przez „ciała obce”. Trudno też zgodzić się, że taka procedura prowadzi „do obejścia wyłączności kompetencyjnej” izby, bo jej kompetencja do wyboru sędziów nie została naruszona.

Wracając do ustawy — Sejm odrzucił tę propozycję projektu. Wszystko zatem po­zostało jak dotychczas i zapewne przy najbliższej procedurze wyboru sędziów powtó­rzy się znany spektakl zarzutów i skarg na upolitycznienie, a dziennikarz będzie mógł napisać „nowa ustawa — stare problemy”. Problem nie leży jednak w tym, aby for­sować koncepcję stworzoną przez projekt, która też nie była pozbawiona słabości, ani promować społeczno-zawodowe procedury wyłaniania kandydatów, ale aby uznać, że koncepcja konstytucyjna powinna być zmieniona w duchu zdemonopolizowania roli jednej izby i bardziej pluralistycznego udziału różnych organów państwa lub nawet podmiotów społecznych w tej procedurze. Z reguły w innych państwach w powoływa­niu mogą, w różnych konfiguracjach, uczestniczyć dwie izby, najwyższa instytucja są­dowa, głowa państwa (np. wybiera spośród podwójnej liczby kandydatów) lub w jaki­kolwiek sposób powoływanie jest rozdzielone lub zróżnicowane. Nawet jednak w tych nielicznych państwach, gdzie tylko jedna izba parlamentu powołuje sędziów konstytu­cyjnych, jak np. w Chorwacji czy na Węgrzech, powoływana jest komisja nominacyjna uprawniona do wysuwania — zapewne wspólnie wyselekcjonowanych i uzgodnionych — kandydatów lub stosuje się wymóg większości kwalifikowanej 2/3, wymuszającej pewien parlamentarny konsens i unikanie politycznego etykietowania kandydatów. Jed­nak w ustawie nawet tego nie wprowadzono, jakby posłowie chcieli prowadzić publicz­nie te partyjne wojny wyborcze.

Drugim elementem, który miał gwarantować procedurę wyboru sędziów, tak aby sprzyjało to publicznemu zainteresowaniu (gwarancja odpowiedniego czasu nie tylko na wyłanianie kandydatów, ale i na przesłuchania, które zaczęły być praktykowane) było odpowiednie ustawowe wydłużenie terminów, począwszy od ogłoszenia proce­dury już na sześć miesięcy przed upływem kadencji sędziego. Z tego zrezygnowano w ustawie, skoro zrezygnowano z samej procedury, pozostawiając jednak wymóg zło­żenia wniosku nie później niż trzy miesiące przed upływem kadencji sędziego, co jest znacznym postępem wobec dotychczasowej praktyki (art. 19 ust. 2).

Inną nowością projektu (odrzuconą) miało być wprowadzenie karencji w stosun­ku do parlamentarzystów (także Parlamentu Europejskiego) kandydujących na stanowisko sędziego TK. Postulaty, aby unikać przesiadania się wprost z ław parlamentar­nych do sędziowskich pojawiały się też w literaturze. W projekcie zaproponowano w tym zakresie karencję 4-letnią (cztery lata od wygaśnięcia mandatu). Być może, można było ukształtować ją mniej rygorystycznie (np. zakaz dla mandatariuszy bieżą­cej kadencji, krótszy upływ czasu), ale Sejm nie przyjął żadnego takiego rozwiązania. Argumenty, jakie wysuwano na rzecz karencji, najczęściej wiązały się z konieczno­ścią wyłączania sędziów w późniejszych pracach TK w przypadku, gdy sędzia wcze­śniej „uczestniczył w wydaniu aktu normatywnego i może to wywołać wątpliwość co do jego bezstronności”. Jak widać, fakt uczestniczenia konkretnego sędziego w kon­kretnej procedurze uchwałodawczej podlega interpretacji (co do znaczenia, zakresu tego udziału?), tym bardziej wydaje się, że jednak to nie tylko, a może nawet nie głów­nie, kwestia konieczności wyłączenia (może mieć ono różne przyczyny) powinna być tu w pierwszej kolejności brana pod uwagę. Chodzi — z jednej strony — o ogólniej­szą sytuację, gdy prawodawca przemienia się w jednej chwili w sędziego prawa i — z drugiej strony — o pewnego rodzaju konflikt między statusem sędziego jako bez­partyjnego, a więc politycznie bezstronnego, uczestnika procesu konstytucyjnego, a par excellence politycznym, najczęściej też partyjnym, statusem członka parlamentu, zmienianym z dnia na dzień, bo apolityczności (apartyjności) wymaga ustawa. Przy tym to poprzednie upolitycznienie ma nadal znaczenie, bo TK — z natury rzeczy — jest ciałem politycznym i jego rozstrzygnięcia mają też polityczny oddźwięk (to także element specyfiki sądu prawa). Nie pomoże tu przykład prezydenta występują­cego z partii w chwili objęcia urzędu, bo od niego prawo nie wymaga bezpartyjności, a jest ona tylko zwyczajem odpowiadającym tradycji traktowania go jako organu apo­litycznego. Skargi na utrudnienie posłom, poprzez karencję, kariery sędziego są chy­ba nadmierne, wszak może po nią sięgnąć w późniejszym terminie (ale która partia wysunie kandydaturę swego byłego bezpartyjnego posła?)

W projekcie wyliczono też niezbędne kwalifikacje sędziego odrywając się nieja­ko od poprzednio utrwalonego odwoływania się w tej kwestii do ustawy o SN, jednak nowa ustawa o TK do tego powraca, dodając tylko granicę wieku dla wyboru sędzie­go TK: ukończenie 40 i nieukończenie 67 lat życia w dniu wyboru.

Nowa ustawa wzbogaca też słowa ślubowania, dodając do dotychczasowej roty zwrot „według mego sumienia”. Ponieważ między słowem bezstronnie a przytoczo­ną formułą jest przecinek, nie bez racji zapytano o konflikt: bezstronnie czy według sumienia? O ile jednak — być może — bezstronność da się pogodzić z sumieniem bezpartyjnego sędziego o nieskazitelnym charakterze, to jednak pozostaje problem, że w tej sytuacji można sędziego pytać (np. w toku ewentualnych przesłuchań, a także w toku przesłuchania w komisji sejmowej) o stan jego sumienia i wynikające stąd poglądy. W ustawie znalazły się też inne rozbudowane przepisy dotyczące statusu sę­dziów. Wyraźnie zakazuje ona przynależności do partii politycznej, związku zawodo­wego i prowadzenia innej działalności niedającej się pogodzić z niezależnością sądu i niezawisłością sędziego, ale także dość obszernie reguluje możliwości podejmowa­nia zatrudnienia — tylko naukowe i dydaktyczne (art. 23 ust. 2 i 3) u jednego praco­dawcy — choć w tym kontekście nie bardzo jasne są regulacje ust. 4, stanowiące, że za powiadomieniem prezesa może podejmować też te inne.

Dość szeroko uregulowany jest status sędziego w stanie spoczynku z generalną zasadą, że — wprawdzie „odpowiednio” (art. 42 ust. 1) — stosują się do niego wszyst­kie te same przepisy, począwszy od zakazu przynależności do partii politycznej, a skończywszy na zatrudnieniu (z wyjątkiem zatrudnienia na stanowisku wymagają­cym nienależenia do partii politycznej lub w sądach międzynarodowych). Ale też sę­dzia w stanie spoczynku podlega postępowaniu dyscyplinarnemu i w takim samym za­kresie obejmuje go immunitet. Ta ostatnia kwestia została w niektórych ekspertyzach przyjęta krytycznie, przede wszystkim ze względu na rozmijanie się istoty stanu spo­czynku i celu stosowania immunitetu formalnego, gwarantującego przede wszystkim niezawisłość orzekania.

6. Z traktowania Trybunału, jako sądu, wynika też zasada skargowości. Ukształ­towała się w praktyce konstytucyjnej TK jeszcze zanim stał się on formalnie sądem, nawet mimo przepisu art. 19 ust. 3 ustawy z 1985 r., który przyznawał inicjatywę wszczęcia postępowania w sprawie konstytucyjności ustawy lub innego aktu norma­tywnego samemu Trybunałowi (co go także miało różnić od sądu, działającego wyłącznie na wniosek). Zasada skargowości oznaczała nie tylko działanie na wnio­sek, ale także wymagała od wnioskodawcy sformułowania zarzutu wskazującego kon­kretnie przepis niezgodny z przepisem wzorcowym i odpowiednią motywację. Nie moż­na było zatem po prostu „zapytać” Trybunału, czy ustawa nie zawiera przypadkiem „jakichś” przepisów sprzecznych z konstytucją ani zwrócić się do TK o „potwierdze­nie zgodności”, co się sporadycznie zdarzało w publicznych wypowiedziach polityków, bo nie zawsze było to jasne w świetle ustawowego sformułowania „wniosek o stwier­dzenie zgodności aktu” (art. 19 ust. 1 ustawy z 1985 r.) lub konstytucyjnego „wniosek w sprawie zgodności ustawy z Konstytucją” (art. 122 ust. 3 Konstytucji z 1997 r.), jak­kolwiek już podstawowe przepisy konstytucji i ustawy z 1997 r. nie powinny pozosta­wiać wątpliwości. Zwłaszcza że w ustawie sformułowane zostały wyraźnie wymaga­nia, jakim wniosek powinien odpowiadać (art. 32), a status TK, jako sądu, wskazywał na konieczność przestrzegania tej zasady. W ustawie z 1997 r. określono, że Trybunał jest związany granicami wniosku, pytania prawnego i skargi (art. 66), co mogło pozo­stawiać margines interpretacji: tylko zakaz wszczynania postępowania z inicjatywy sądu, czy też ograniczenie ingerencji orzeczniczej do granicy (zakresu) ściśle wyzna­czonej wnioskiem? Stąd w literaturze art. 66 poddano bardziej wnikliwej analizie, stwierdzając, że „[...] reguluje jedynie sytuację procesową samego Trybunału, natomiast nie wyznacza granic zaskarżenia”. Cytowani autorzy wskazują także na wieloznacz­ność art. 66 jako wskazówki dla Trybunału. Nowa ustawa podjęła rozstrzygnięcie tego dylematu, nakazując związanie TK „zakresem zaskarżenia” i definiując, co zakres za­skarżenia oznacza: wskazanie kwestionowanego aktu lub jego części, czyli określenie przedmiotu kontroli, sformułowanie zarzutu niezgodności ze wskazanym aktem, przy okazji stwierdzając, że przedmiotem zarzutu może być kompetencja lub tryb wydania aktu oraz treść aktu lub jego części (art. 50). Co zresztą — w istocie rzeczy — nie jest daleko idącą nowością, bo inny z kolei autor w tym samym, co wcześniej cytowani, cza­sie i na podstawie tegoż art. 66, napisał: „[...] zakres kontroli konstytucyjności jest wy­raźnie określony przez zakres zaskarżenia wskazany we wniosku [...]”. Osobno i szcze­gółowo w nowej ustawie sformułowano warunki, jakim odpowiadać powinny wnioski poszczególnych kategorii podmiotów, pytania prawne i skarga konstytucyjna, zależnie od ich specyfiki. Pozwala to także tym podmiotom poprawnie przygotować swoje za­rzuty zarówno pod względem formalnym, jak i materialnym, zważywszy na konsekwen­cje nieprawidłowego przygotowania wniosku, pytania lub skargi. Znane jest stanowi­sko Trybunału, baczącego, aby nie wychodzić poza zakres zaskarżenia i jeśli wniosek (pytanie, skarga) słabo „wycelują” w niezgodny przepis lub nietrafnie określą wzorzec kontroli, to nawet jeśli TK dostrzeże błąd, orzeka w ramach zaskarżenia, co może ozna­czać orzeczenie o zgodności, choćby Trybunał dostrzegł ulokowaną obok niezgodność. Jest to uzasadniony dogmatyzm prawniczy, z jednej strony, bowiem TK nie ma inicja­tywy do samodzielnego poszukiwania niekonstytucyjności, z drugiej — nie jest insty­tucją pomocy prawnej, wyręczającą skarżących (co innego weryfikacja formalnych wa­runków skargi, do poprawienia których Trybunał wzywa). Rodzi się jednak pytanie: czy służy to dobrze owej misji strzeżenia porządku konstytucyjnego? Być może, w ustawie można było zawrzeć zasadę, że tak dostrzeżona, choć nieorzeczona, niezgodność po­winna być sygnalizowana nie tylko organowi państwa, ale i skarżącemu (niezależnie od tego, czy w praktyce Trybunał tak postępuje).

7. Postępowanie przed TK zostało w nowej ustawie uregulowane ze znacznie większą szczegółowością i precyzją, co już generalnie zostało wcześniej odnotowane. Poświęcono mu kilka kolejnych rozdziałów, począwszy od zasad ogólnych postępo­wania (rozdz. 4), poprzez kolejno wstępną kontrolę wniosków, pytań prawnych i skarg (w projekcie zaznaczono, że chodzi o kontrolę formalną), a wreszcie regulację roz­praw i posiedzeń (rozdz. 6). Jak poprzednio i bez większych zmian (art. 44) nowa usta­wa określa, jakie sprawy rozpatrywane są w poszczególnych składach: pełnym (co naj­mniej 9 sędziów), pięcioosobowym i trzyosobowym, przenosząc jednak do tego ostatniego składu kwestię nadania lub odmowy nadania dalszego biegu skardze kon­stytucyjnej lub wnioskom podmiotów z art. 190 ust. 1 pkt 3-5. Jest to swoiste wzmoc­nienie sytuacji zaskarżeń obywatelskich poprzez podjęcie decyzji w składzie kolegial­nym, nie zaś jednoosobowo, jak dotychczas (kiedy to tylko zażalenie na odmowę rozpatrywał skład trzyosobowy). W uzasadnieniu ten aspekt jest akcentowany jako wzgląd pragmatyczny, który spowoduje znaczną oszczędność czasu przy jednorazo­wym (od razu w składzie trzech sędziów) rozpatrywaniu sprawy.

Jako ciekawostkę można też dodać, że ustawa nie przyjęła propozycji projektu, aby przewodniczenie pełnemu składowi, gdy nie może tego czynić prezes lub wice­prezes, obejmował sędzia o najdłuższym stażu, pozostawiając tę funkcję najstarszemu sędziemu, czyli tak jak dotychczas.

Przy okazji odnotowania ustawowej regulacji składów orzekających, warto może wspomnieć o koncepcji, jaka pojawiła się w toku debaty nad projektem (cyt. Opinia K. Pawłowicz), że nie jest zgodne z konstytucją orzekanie (w formie wyroków) w składach innych niż w pełnym. Idea ta ujawniła się już wcześniej w projekcie kon­stytucji przygotowanym w 2010 r. przez PiS. Dotyczyła ona odstąpienia, co do zasa­dy, od wyrokowania TK w mniejszych składach, na rzecz wyroku zawsze orzeczone­go w pełnym składzie większością głosów, niekiedy nawet kwalifikowaną 2/3. Dotychczas orzekanie przez różne składy w innych sądach, nawet w SN, nie było kwestionowane.

Nowe elementy pojawiły się także w odniesieniu do rozpatrywania spraw na po­siedzeniach niejawnych. Dotychczasowa ustawa hołduje zasadzie przeprowadzania rozprawy, rezerwując posiedzenia niejawne dla konkretnie określonych czynności lub — w odniesieniu do skargi konstytucyjnej — na zasadzie wyjątku (art. 59 i n.). Tym­czasem w nowej ustawie określono, że: „Trybunał rozpatruje wniosek, pytanie praw­ne lub skargę na rozprawie albo na posiedzeniu niejawnym” (art. 81) i tę możliwość wyboru formy, czy jak to określa uzasadnienie — dywersyfikacji — potwierdzają dal­sze przepisy, pozostawiając w zasadzie swobodę wyboru składowi orzekającemu, któ­ry czyni to z własnej inicjatywy po rozpatrzeniu wniosku podmiotu inicjującego spra­wę lub na prośbę prezesa, aby sprawę rozpatrzeć na rozprawie „jeśli przemawia za tym ważny interes publiczny”. Ogłoszenie orzeczenia jest zawsze publiczne. W uzasadnie­niu poświęcono tej nowej koncepcji rozpraw i posiedzeń (taki też tytuł: „Rozprawy i posiedzenia” nosi rozdz. 6) sporo uwagi, wskazując przede wszystkim, że „rozpra­wa powinna być w zasadzie instrumentem służącym Trybunałowi do wyjaśnienia wąt­pliwości co do stanu faktycznego [...] powinna dostarczać merytorycznego materiału dla przyszłego orzeczenia, a nie służyć jedynie formalnemu zwieńczeniu procesu we­wnątrz trybunalskiego rozpoznawania [...] na tym polega specyfika postępowania przed sądem konstytucyjnym, który jest sądem prawa a nie faktów i w którym domi­nuje zasada pisemności”. Obok tych doktrynalnych argumentów podniesiono też względy pragmatyczne, polegające na „zwiększeniu tempa oraz sprawności orzeka­nia”. Trzeba przy okazji odnotować, że już kilkakrotnie przywoływany argument o sprawności orzekania, które jest chyba rzeczywiście społecznie oczekiwane, jest im­pulsem szeregu nowych postanowień, albo lepiej — nowego podejścia do dotychcza­sowych konkretnych procedur. Lektura ustawy co rusz ukazuje nowe przykłady, np. gdy w ustawie stanowi się możliwość umorzenia lub odroczenia rozprawy nie tylko wtedy, gdy nie stawią się wnioskodawcy lub ich przedstawiciele (jak dotychczas), ale także pełnomocnicy skarżących (art. 88). Nie deprecjonując znaczenia sprawności i przyspieszenia tempa rozstrzygania spraw, trzeba jednak zastanowić się, czy zawsze walor sprawności powinien dominować nad innymi wartościami sądowej procedury, np. jawnością postępowania. Nawet jeśli Trybunał — jako sąd prawa — może, a na­wet powinien być zwolniony od „nadmiernej judycjalizacji” (żeby się posłużyć cytowany  określeniem W. Sokolewicza, to nie powinien rezygnować z tych zasad, które mają charakter norm respektujących pozycję (uprawnienia zachowują) podmiotów uczestniczących w procesie. Wprawdzie „podsądnym” jest prawo, ale za tym prawem stoi interes publiczny lub indywidualny tych, którzy prawo ustanowili, i tych, którzy je oskarżają. Może to być parlament — organ przedstawicielski suwerena — lub głowa państwa, które mają prawo jako wnioskodawcy lub obrońcy być świadkiem i uczestnikiem oskarżenia i obrony ustawy, może to być obywatel, który przed sądem konstytucyjnym ostatecznie dochodzi sprawiedliwości. Czy można w imię sprawności zostawić te podmioty pod zamkniętymi drzwiami, za którymi Try­bunał, jak „wyrocznia”, podejmuje decyzję? Jest jasne, że w sytuacji gdy przygotowa­ne jest orzeczenie, nie ma żadnych wątpliwości ani nic do wyjaśniania, przeprowadza­nie rozprawy jest mało celowe. Czy dla uczestników procesu też? Dlatego, być może, zrównanie obu form — rozprawy i niejawnego posiedzenia — nie powinno być tak kategoryczne lub powinno być przynajmniej osłabione obowiązkową konsultacją z wnioskodawcą lub skarżącym, a także prawodawcą, jeśli skład orzekający wystąpi z inicjatywą rozpatrzenia sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Inny z kolei przepis jest typowym przykładem wyrażania w nowych przepisach utrwalonej praktyki (i dlatego jest tu prezentowany jako swego rodzaju przykład bu­dowania nowej ustawy na bazie doświadczenia). Dotyczy praktyki wyznaczania sę­dziów do danego składu orzekającego. W ustawie wskazuje się (art. 45 ust. 1), że sę­dziów do poszczególnych składów wyznacza prezes TK zgodnie z alfabetyczną listą sędziów (to nowy przepis, ale nie będzie to nowa praktyka), biorąc pod uwagę nie tyl­ko, jak nakazywała poprzednia ustawa, kolejność wpływu spraw, ale też ich rodzaj i liczbę (co było stosowane — jak wspomina jeden z byłych sędziów — zgodnie z za­wiłym, ale sprawiedliwym algorytmem). Tak szczegółowe określenie warunków wy­maga jednak wyjątku, a więc przepisu pozwalającego na odstępstwo od wymienio­nych kryteriów i w ust. 2 właśnie się ono znajduje. Pozwala, aby w uzasadnionych przypadkach (zwłaszcza wymienionych) prezes mógł wyznaczyć sędziego sprawoz­dawcę odstępując od tych zasad.

Trudno dokonać analizy wszystkich nowych czy zmodyfikowanych przepisów pro­ceduralnych, jakie znalazły się w uchwalonej ustawie o TK, niektóre można tylko za­sygnalizować. Należy do nich np. sprawa uczestników postępowania (art. 56). W tym zakresie w ustawie bardziej szczegółowo wymienia się uczestników i precyzyjniej wią­że ich obecność i obowiązki z określonym rodzajem postępowania. Na uwagę zasłu­guje poszerzenie uprawnień RPO, który może zgłosić udział w każdym postępowaniu z wyjątkiem orzeczeń prewencyjnych, a nie tylko jak poprzednio w sprawach skargi konstytucyjnej, a także RPD — w sprawach wszczętych na wniosek RPO i w spra­wach skarg, jeśli dotyczą praw dziecka.

Inną kwestią jest też zmodyfikowanie przepisów dotyczących możliwości wycofa­nia wniosku (pewne ograniczenia), ale także jest tu nowość — odstąpienie od dyskontynuacji postępowania wszczętego na wniosek parlamentarzystów, jeśli postępowanie nie zostało zakończone przed końcem kadencji izby. Nowe przepisy (art. 69-71) wprowadzają dwa możliwe tryby w zależności od zaawansowania postępowania: zawiesze­nie na sześć miesięcy i ewentualne późniejsze podjęcie postępowania albo jego umo­rzenie (zależnie od tego, czy będzie kontynuowane poparcie wniosku) lub jeśli postępowanie jest zaawansowane (przed końcem kadencji zawiadomiono o terminie rozprawy lub o rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym), toczy się ono dalej, nawet bez udziału wnioskodawców. Jak zwrócono uwagę w uzasadnieniu, taka decyzja jest racjo­nalna wobec stanu zaawansowania postępowania (czytaj: aby nie marnować już doko­nanych czynności sądu). Ta słuszna koncepcja została w uzasadnieniu umotywowana może zbyt pragmatycznie: nie tyle ważna okazuje się istota sprawy, co oszczędność wysiłku sądu. Tymczasem dyskontynuacja prac parlamentarnych, zwłaszcza ustawo­dawczych, związana z zakończeniem kadencji, podyktowana była niegdyś zasadą su­werenności parlamentu, a w istocie względami politycznymi: niewiązania nowego skła­du parlamentu, może inaczej politycznie zorientowanego, pracami podjętymi (i niedokończonymi) przez poprzednika. Tymczasem wnioskowi o kontrolę prawa nie powinno się imputować politycznego impulsu i z góry zakładać politycznych moty­wów. Niepodjęcie (po zawieszeniu na sześć miesięcy) wniosku przez inne gremium może być spowodowane różnymi przyczynami powodującymi, że autorzy wniosku stra­cili legitymację do jego dalszego popierania, co jednak nie powinno osłabiać sensu zło­żonego wniosku (zwłaszcza w zależności od stanu zaawansowania czynności). Być może, w ogóle dyskontynuacja nie powinna tu mieć miejsca? Właśnie w takiej sytuacji sąd prawa mógłby różnić się od sądu działającego z oskarżenia prywatnego.

8. W zależności od formuły orzeczenia, a ściśle rzecz biorąc, sentencji, ukształtowały się w praktyce orzeczniczej podstawowe typy orzeczeń, z których część, ze względu na stosunek sądu do badanej materii, w określonych środowiskach, zwłaszcza innych sądach, jest krytycznie oceniana. Nie budzą emocji proste orzeczenia o zgodności lub niezgodności danego aktu lub jego części, choć orzeczenia o zgodności Trybunał zróżnicował na orzeczenia stwierdzające, że akt/przepis „jest zgodny” albo „nie jest niezgodny”, ale akurat kryterium rozróżnienia jest jasne. Trudniej jest z tzw. wyrokami zakresowymi (zgodność w określonym zakresie), a zwłaszcza interpretacyjnymi (zgodność pod warunkiem określonego rozumienia). Wyroki interpretacyjne (coraz częściej odchodzi się d tego określenia na rzecz „o określonym rozumieniu”) spowodowały pojawienie się zarzutu, że w tej formie Trybunał powrócił do wykonywania kompetencji ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw, któ¬rej został pozbawiony w Konstytucji z 1997 r., jak się wydaje, nie bez przyczyny tkwiącej w nieporozumieniach, jakie między najwyższymi instytucjami sądowymi wywoływały skutki tej wykładni. Można zatem postawić pytanie, czy była możliwość ustawowego usankcjonowania takich orzeczeń, które nie przynoszą prostej odpowie­dzi o zgodności lub niezgodności, ale przecież nie pozostawiają wątpliwości, że w określonym zakresie lub w określony sposób rozumiany przepis jest zgodny (nie­zgodny), co oznacza, że w pozostałym zakresie lub w każdym innym rozumieniu — nie jest zgodny (jest niezgodny). Skądinąd, nawiązując do zagadnienia wykonywania wyroków, ustawa mogła nałożyć na prawodawcę obowiązek pilnego zmodyfikowania danego przepisu tak, aby był on zgodny w całości i w pełni. O ile bowiem może być nieco akademickim sporem charakter wyroków interpretacyjnych, to użytkownik pra­wa nie zawsze dowiaduje się o tych niuansach (publikacja elektroniczna powinna na bieżąco takie informacje wprowadzać) lub je rozumie.

Ustawa w zasadzie nie rozwiązuje także problemu orzekania o zaniechaniu pra­wodawczym. Temu zagadnieniu poświęcono w literaturze sporo uwagi, zastanawiając się, na ile orzeczenia takie mieszczą się w koncepcji konstytucyjnej i ustawowej ko­gnicji TK (raczej z pozytywnym wnioskiem). Mimo podjęcia przez TK już w prak­tyce orzekania o „pominięciu” ustawodawczym (tzw. kontrola pełnej treści normatyw­nej przepisów), sprawa „zalegalizowania” orzeczeń o zaniechaniu prawodawczym pozostała otwarta. Brak zmiany konstytucji przekreślił szansę na jednoznaczne uregu­lowanie tej kwestii, ale i nowa ustawa nie pokusiła się o taką interpretację kompeten­cji TK, która pozwoliłaby być Trybunałowi i w tym zakresie rzeczywistym strażni­kiem konstytucji.

9. Już wielokrotnie wcześniej zwracano uwagę, że uchwalenie nowej ustawy o Try­bunale Konstytucyjnym nie było równoległe z gruntowniejszą modernizacją ustrojo­wych zasad, na jakich jest ten organ zbudowany, zwłaszcza że lektura opracowań na­ukowych i wielu wypowiedzi samego Trybunału, relacjonującego w corocznych Informacjach problemy wynikające z jego działalności, przynoszą dość kompletny ze­staw przemyśleń na ten temat bądź w postaci gotowych recept, bądź częściej w formie dyskusyjnej. Nauka niekiedy wybiega dużo bardziej w przyszłość, nakazując dostrzec, że: „[...] tak jak myśl nowoczesna przyczyniła się do ukształtowania się sądów konsty­tucyjnych i paradygmatu ich funkcjonowania, tak filozofia ponowoczesna przyczyni się do zmian tego paradygmatu” i w ślad za tym namawia do debaty o koniecznej ewo­lucji. Nawet jednak bardziej pragmatyczne podejście byłoby pożądane, aby skłonić do wprowadzenia, w ramach współczesnego modelu, korekt do konstytucji. Zakładając zrozumienie dla praktycznych przyczyn, dla których TK nie zaproponował, a prezy­dent nie zainicjował zmiany konstytucji, trudno jednak w doktrynalnych rozważaniach całkowicie ten problem pominąć. W wielu opiniach o projekcie, o których była wcześniej mowa, ten wątek pożądanej uprzedniej zmiany się pojawił. Nie mówiąc o literaturze, której nawet wymienić się nie da, tak jest obszerna.

Zmiana konstytucji mogłaby wprowadzić charakterystykę TK jako specyficznego organu władzy sądowniczej, owego strażnika konstytucji, o czym już była mowa. Pozwoliłoby to nie tylko ugruntować misję Trybunału jako strażnika praw i wolności oraz państwa prawa (który może nawet przedstawicielowi suwerena powiedzieć „Sejm nie może wszystkiego”), ale też uzasadnić nałożenie na prawodawcę expressis verbis odpowiednich obowiązków w zakresie wykonywania wyroków i reakcji na sygnalizowane uchybienia i luki w prawie. Wprowadzenie do konstytucji, której formuły cieszą się przywilejem swoistej autonomii pojęciowej i ogólniejszym znaczeniem zasad, niż zawierają konkretne przepisy normatywne, np. określenia TK jako organu „strzegącego porządku konstytucyjnego” (to tylko przykład) byłoby otwarciem na szereg bardziej specyficznych procedur w TK, które mogłaby rozwijać ustawa.

Kolejną kwestią, w której pożądana byłaby zmiana konstytucji, jest sposób wybierania sędziów, w duchu odstąpienia od konserwowanego od 1982 r. monopolu jednej izby na rzecz dywersyfikacji ich powoływania i ewentualnego uzupełnienia procedury elementami wpływu środowisk społeczno-zawodowych lub co najmniej zasady większości kwalifikowanej (ale tyle mogła już sama ustawa).

Być może, należałoby podjąć debatę o kształcie polskiej skargi konstytucyjnej z dyskusją nad ewentualnym przemodelowaniem jej koncepcji po blisko już 20-letniej obecności w praktyce konstytucyjnej, która tworzona była w 1997 r. bez wcześniejszego doświadczenia, z licznymi obawami o praktyczne konsekwencje jej powszechności. Stąd ostatecznie tyle obostrzeń w każdym niemal słowie formuły zawartej w art. 79 Konstytucji, począwszy od podstawowej zasady określającej przedmiot i warunki skargi. Warto przypomnieć, jak żywa dyskusja dotycząca polskiego modelu skargi toczyła się już po jej wprowadzeniu do konstytucji i to w znacznym stopniu w samym Trybunale, który właśnie podejmował trud zmierzenia się z tą nową instytucją i rozszyfrowywania jej konstytucyjnych zasad, nie mówiąc o niespełnionych oczekiwaniach obywateli, którym skarga nie zawsze była w stanie zapewnić sprawiedliwość (gdy zgodny z konstytucją przepis naruszał jednak prawo obywatela przez wadliwe zastosowanie). Czy po latach doświadczeń Trybunału, ale także doświadczenia społecznego, nie trzeba, lub nie można, nic w koncepcji skargi zmienić?

Inną kwestią, związaną ze stosowaniem skargi, była interpretacja wskazania „inny akt normatywny” w świetle generalnej — jak się wydawało — zasady kognicji TK wobec aktów wydawanych przez centralne organy państwa. Wkrótce dołączono do tej kategorii także prawo pochodne UE. Potwierdzenie w ustawie przyjęcia takiej interpretacji jest pośrednie i poza tymi przepisami, które powtarzają konstytucję, znajduje się w relacji przepisów pod lit. a) i b) w art. 44 ust. 1 pkt 3. Być może, powinno to być konstytucyjnie jasno rozstrzygnięte, włącznie ze wskazaniem konsekwencji, kiedy TK orzeknie niezgodność rozporządzenia UE z Konstytucją RP. Wydaje się, że obecna koncepcja (niestosowania tego prawa) jest dyskusyjna. Przy okazji: czy analogia sposobu ujęcia i sformułowania ust. 2 i 3 w art. 3 ustawy o TK nie skłoni do takiej samej interpretacji w przypadku pytań prawnych? Skoro o tym mowa, nasuwa się też uwaga co do kontroli prewencyjnej umów międzynarodowych wymagających ratyfikacji przewidzianej w art. 90 Konstytucji. Czy nie byłoby warto przemyśleć, aby śladem niektórych innych państw członkowskich UE poddawać te umowy w całości kontroli prewencyjnej (przed podjęciem procedury ratyfikacyjnej) z ewentualnym wyznaczeniem terminu na uzgodnienie z konstytucją (w praktyce z ewentualną uprzednią zmianą konstytucji, jak we Francji, ale też z założeniem, że się tych aktów potem nie kwestionuje i mają domniemanie zgodności z konstytucją?)

A wreszcie, co ujawniło się w ostatnim czasie w debacie o pytaniach referendalnych, zdominowała ją nie tyle dyskusja merytoryczna o materii pytań, ile kwestia konstytucyjności pytań (zarówno w odniesieniu do referendum w dniu 6 września 2015 r., jak i następnego planowanego referendum). Może warto byłoby w tej sytuacji przemyśleć także badanie przez TK zgodności z konstytucją proponowanych pytań referendalnych (ale nie zatwierdzania referendum przez TK, bo i taki pomysł się pojawił). I nie chodzi już tylko o to, czy pytanie mieści się w formule spraw o szczególnym znaczeniu dla państwa, bo jest to kwestia zmienna i społecznie subiektywna, ale o ewentualny konflikt referendum z procedurami ustawodawczymi, które ani uchwalania ustaw w referendum, ani tzw. weta ludowego (uchylenia ustawy) nie przewidują. Problem konstytucyjności pytań wystąpił już poprzednio (2010 r.) i może się powtarzać (choć oczywiście w pierwszym rzędzie powinno to być uregulowane w ustawie o referendum).

Tych kilka uwag o potrzebie i możliwościach korekty konstytucyjnej w trybie dyskusyjnym i bez wyczerpania wszystkich problemów daje tylko wyraz przekonaniu, że po takiej debacie i ewentualnych zmianach regulacji Trybunału w ustawie zasadniczej, ustawa o TK byłaby może pełniejsza i bardziej adekwatna do społecznych oczekiwań. Ale skoro tak się nie stało, trzeba ją przyjąć bez tego dobrodziejstwa.

Zamiast podsumowania należałoby się w zasadzie usprawiedliwić, że w opracowaniu nie zostało poruszonych wiele spraw, m.in. odraczania wyroków, którą to koncepcję także można by ponownie przemyśleć, zwłaszcza z punktu widzenia terminów, które — być może — niepotrzebnie są takie długie, skoro w zasadzie niezbędne do ich Zamiast podsumowania należałoby się w zasadzie usprawiedliwić, że w opracowaniu nie zostało poruszonych wiele spraw, m.in. odraczania wyroków, którą to koncepcję także można by ponownie przemyśleć, zwłaszcza z punktu widzenia terminów, które — być może — niepotrzebnie są takie długie, skoro w zasadzie niezbędne do ich wykonania działanie podejmowane jest często w ostatniej fazie terminu. Ale także z punktu widzenia konsekwencji dla skarżącego stanu „zawieszenia” orzeczenia, np. rozstrzygnięcia na ile trafny i racjonalny prawnie i społecznie byłby tzw. „przywilej korzyści”. Nie wspomniano o wielu innych kwestiach, związanych choćby z orzekaniem o partiach politycznych, o orzeczeniach prewencyjnych itd., ale nowa ustawa o Trybunale Konstytucyjnym jest tak obszerna, a regulowane przez nią problemy tak nabrzmiałe dyskusją prawniczą, że nie sposób objąć ich wszystkich rozważaniami jednego opracowania.

*Prof. dr hab. Maria Kruk, Uczelnia Łazarskiego, kierownik Katedry Prawa Konstytucyjnego

Od Redakcji OK: w powyższej publikacji pominęliśmy, ze względów technicznych, liczne przypisy

Przegląd Sejmowy 5/2015