TK: Standardy państwa demokratycznego, prawnego i sprawiedliwego

Ogólne Zgromadzenie Sędziów Trybunału Konstytucyjnego| orzecznictwo| pewność prawa| rzetelna legislacja| Trybunał Konstytucyjny| Ustawa budżetowa| vacatio legis| zaufanie obywatela

TK: Standardy państwa demokratycznego, prawnego i sprawiedliwego

W związku z dorocznym Ogólnym Zgromadzeniem Sędziów Trybunału Konstytucyjnego  9 kwietnia, ukazała się "Informacja o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w 2012 roku", wydana nakładem Trybunału. Redakcja Obserwatora publikuje ważniejsze fragmenty tego opracowania. Poniżej - pierwsza część rozdziału poświęconego wybranym problemom w orzecznictwie z 2012 r.

Lojalność państwa względem jednostki oraz pewność prawa

Standardy państwa demokratycznego, prawnego i sprawiedliwego nakładają na Rzeczpospolitą obowiązek podejmowania działań w duchu lojalności wobec obywateli, z poszanowaniem praw słusznie nabytych oraz ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, czyli takich stanów prawnych, w których jednostka spełniła wszystkie określone w ustawie przesłanki nabycia prawa podmiotowego w przyszłości. W taki sposób jest chronione oraz pogłębiane zaufanie obywateli do państwa oraz stanowionego przez nie prawa. Powoływanie się przez jednostkę na zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wymaga od jednostki lojalnego postępowania względem państwa przez wykonywanie nałożonych na nią obowiązków. Spełnienie przez podatnika obowiązku złożenia deklaracji podatkowej, zwłaszcza w wypadku, gdy wysokość podatku oblicza sam podatnik, stanowi minimum lojalności wobec państwa. W razie niewykonania tego obowiązku, jednostka musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami swojego zaniechania (wyrok z 19 czerwca 2012 r., P 41/10).

Ochrona zaufania obywatela wobec państwa nakazuje unikania sytuacji, w których obywatel znajdowałby się w swoistej „pułapce prawnej”. Ryzyko wystąpienia takiej pułapki rodziła regulacja pozostawiająca organowi emerytalno-rentowemu nieograniczoną, także czasowo, kompetencję do wzruszenia prawomocnych decyzji emerytalno-rentowych oraz do wszczęcia postępowania w celu ponownego ustalenia wysokości świadczeń (często niższych niż uprzednio przyznanych). Chociaż świadczeniobiorca, działając w zaufaniu, podjął na podstawie prawomocnej decyzji emerytalno-rentowej istotne decyzje życiowe (jak np. o rezygnacji z zatrudnienia), po przeprowadzeniu takiej weryfikacji może zostać narażony na pozbawienie lub ograniczenie świadczeń. O ile sama możliwość wzruszenia prawomocnych decyzji nie jest bezwzględnie wykluczona, to jednak powinna ona mieć charakter wyjątkowy, obwarowany ściśle określonymi przesłankami (wyrok z 28 lutego 2012 r., K 5/11).

Zaufanie obywatela do państwa zależy również od stworzenia warunków, w których nie pozostaje on w stanie niepewności co do swojej sytuacji prawnej. Negatywnie na sytuację podatnika wpływa przedłużenie ustawowego terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego w związku z zawieszeniem biegu przedawnienia, następujące z mocy prawa z dniem wszczęcia postępowania w sprawie o przestępstwo karnoskarbowe. W tym wypadku naruszenie zasady ochrony zaufania obywatela do państwa nie polega na samym zawieszeniu biegu przedawnienia ani też na nieinformowaniu podatnika o wszczęciu postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe. Narusza zaufanie to, że podatnik nie jest informowany o zawieszeniu biegu przedawnienia z chwilą upływu ustawowego, pięcioletniego okresu przedawnienia (wyrok z 17 lipca 2012 r., P 30/11).

Zaufanie obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się także na pewności prawa oraz bezpieczeństwie prawnym jednostki. Uzasadnione jest oczekiwanie, że prawodawca nie zmieni obowiązujących przepisów w sposób arbitralny, np. powodując, że jednostka zostanie pozbawiona możliwości dochodzenia uprawnień pomimo spełnienia materialnych kryteriów ich uzyskania. Wprowadzenie terminu do składania wniosków o potwierdzenie uprawnień kombatanckich – choć przez 7 lat wnioski te mogły być składane bezterminowo – sprawiło, że osoby zainteresowane zostały pozbawione prawnej możliwości dochodzenia swoich praw. Regulacja przyznająca uprawnienia stała się przez to pozorna (wyrok z 10 stycznia 2012 r., P 19/10).

Z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa oraz zasadą ochrony bezpieczeństwa prawnego jednostki sprzeczne jest również nałożenie na osoby realizujące już prawo do emerytury obowiązku spełnienia nowych warunków realizacji tego prawa – tj. obowiązku rozwiązania i ponownego nawiązania stosunku pracy. Ustalony pierwotnie przez prawodawcę katalog zdarzeń prawnych uzasadniających nabycie prawa do emerytury jest informacją dla osób ubezpieczonych o tym, jakie warunki muszą spełnić, aby przystąpić do realizacji prawa do emerytury (wyrok z 13 listopada 2012 r., K 2/12).

Ustawodawca, aby zapobiec spychaniu najbiedniejszych świadczeniobiorców w sferę ubóstwa skrajnego i procesowi rosnącego dystansu między nimi a świadczeniobiorcami, nie tylko najlepiej, ale i średnio uposażonymi, mógł podwyższyć kwoty najniższych świadczeń, nie odstępując od dotychczasowego mechanizmu waloryzacji. Z uwagi jednak na stan finansów publicznych przyjął inne rozwiązanie – podniósł kwoty najniższych świadczeń i wprowadził w 2012 r. waloryzację kwotową. Rozwiązanie to wpisuje się w szerszy program oszczędnościowy, jaki przyjął ustawodawca np. w ustawie z dnia 22 grudnia 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją ustawy budżetowej[1], wprowadzając: „zamrożenie” wynagrodzeń w sektorze publicznym; podwyższenie stawek podatku akcyzowego od paliw silnikowych i wyrobów tytoniowych; nowe zasady naliczenia odsetek od lokat bankowych w celu objęcia nimi także końcówki kwot wynoszące mniej niż 50 groszy; „zamrożenie” funduszu świadczeń socjalnych na poziomie z 2011 r.; nowe zasady zwrotu kosztów dojazdu funkcjonariuszy Służby Więziennej do miejsca pełnienia służby (wyrok z 19 grudnia 2012 r., K 9/12).

Zasady rzetelnej legislacji

Podstawą przyjmowanych przez prawodawcę rozwiązań powinna być spójna wiedza, stosowana w sposób konsekwentny oraz na podstawie jasno zdefiniowanego systemu wartości. Skoro ustawodawca zdecydował się na powiązanie wysokości opłaty egzekucyjnej m.in. ze stopniem nakładów pracy komornika, powinien tę zasadę stosować także w razie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Prawo pobrania od dłużnika w takim wypadku opłaty w wysokości co najmniej 1/10 przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia narusza zasadę poprawnej legislacji, gdyż stanowi odejście od przyjętych założeń, a także nie wykazuje związku z jedynym pewnym kryterium ustalania opłaty, jakim jest nakład pracy (wyrok z 26 czerwca 2012 r., P 13/11).

Jednym z elementów zasady rzetelnej legislacji jest zasada określoności przepisów. Dokonując oceny, czy doszło do naruszenia tej zasady, Trybunał bierze pod uwagę kryteria: precyzyjności, jasności oraz legislacyjnej poprawności badanej regulacji. Powyższe kryteria zostały spełnione przez przepisy dotyczące waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych w 2012 r. Ustawodawca przyjął bowiem jako zasadę, że wypłacane świadczenia będą podwyższane o kwotę 71 zł. Wszelkie ewentualne odstępstwa od tej zasady zostały przez ustawodawcę wyraźnie określone i nie budzą wątpliwości interpretacyjnych (wyrok z 19 grudnia 2012 r., K 9/12).

Brak należytej określoności mógłby stać się powodem orzeczenia o niezgodności z Konstytucją przepisu w wypadku, gdyby nie było możliwe ustalenie jego treści za pomocą dopuszczalnych reguł wykładni. Sformułowania „świadczenie pomocy prawnej” oraz „czynności bezpośrednio związane” (ze świadczeniem tego rodzaju pomocy) zawarte w ustawie o komornikach sądowych spełniają standardy określoności. Pierwsze z nich zostało określone w Prawie o adwokaturze i ustawie o radcach prawnych, natomiast doprecyzowanie drugiego z tych pojęć jest możliwe dzięki posłużeniu się wykładnią celowościową (wyrok z 25 lipca 2012 r., K 14/10).

Wymaganie określoności przepisów w sposób szczególnie rygorystyczny odnosi się do regulacji z dziedziny prawa karnego. Tym niemniej w razie pewnej niedookreśloności przepisów karnych dopuszczalne jest, aby rozstrzygnięcie ewentualnych rozbieżności w ich wykładni mogło nastąpić w praktyce orzeczniczej – w szczególności, gdy dany sposób wykładni jest utrwalony w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Wykładnia przepisu przewidującego odpowiedzialność karną za prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego zezwolenia, przyjęta przez SN, jednoznacznie prowadzi do wniosku, że dla bytu tego przestępstwa nie ma znaczenia, czy zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Tym samym stanowisko SN usunęło wątpliwości co do zakresu stosowania tego przepisu (wyrok z 9 października 2012 r., P 27/11).

W prawie karnym użycie zwrotu nieostrego lub niedookreślonego może być jednak jedynym narzędziem legislacyjnym pozwalającym na ujęcie w abstrakcyjnej normie wielu potencjalnych stanów faktycznych. Taki zabieg zastosowany został w wypadku sformułowania pojęcia „znacznej ilości narkotyków” w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii. Ostateczna ocena zgodności z Konstytucją tego zwrotu zależała jednak od tego, czy w praktyce organów stosujących przepis ukształtowało się spójne rozumienie zwrotu niedookreślonego. W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjęto, że „znaczną ilością” jest taka ilość narkotyków, która mogłaby jednorazowo zaspokoić potrzeby co najmniej kilkudziesięciu osób uzależnionych (wyrok z 14 lutego 2012 r., P 20/10).

Z zasadą rzetelnej legislacji wiąże się także obowiązek należytego uregulowania przez ustawodawcę sytuacji przejściowych, istniejących w chwili wejścia w życie nowych przepisów. Brak regulacji dotyczących takich sytuacji (tzw. przepisów intertemporalnych) nie zawsze musi być klasyfikowany jako naruszenie wskazanej zasady. Istnieją bowiem w kulturze prawnej reguły międzyczasowe, pomocne w ustaleniu właściwego prawa. W wypadku regulacji radcowskich egzaminów zawodowych ustawodawca mógł uregulować w przepisach intertemporalnych jedynie kwestie związane z procedurą składania egzaminów (poddając je działaniu ustawy dawnej), pozostawiając kwestie związane z egzaminami poprawkowymi nowej ustawie (wyrok z 7 marca 2012 r., K 3/10).

Kształtując treść przepisów przejściowych, ustawodawca powinien mieć na uwadze także inne zasady konstytucyjne, takie jak zasada niedziałania prawa wstecz oraz zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Niezgodne z tymi zasadami było rozwiązanie legislacyjne, które nakazywało stosować nowe kryteria podwyżek czynszu dla stanów faktycznych ukształtowanych na podstawie przepisów wcześniej obowiązujących (wyrok z 10 stycznia 2012 r., SK 25/09).

Z zasady rzetelnej legislacji wynika również konieczność zachowania odpowiedniego okresu między ogłoszeniem aktu normatywnego a jego wejściem w życie (vacatio legis). Do czynników, które powinny być brane pod uwagę przy wyznaczeniu tego terminu, należą m.in. stopień ingerencji prawodawcy w dotychczasową sytuację adresatów regulacji oraz stworzenie adresatom regulacji warunków do zapoznania się z jej treścią. W wypadku ustawy przewidującej zniesienie awansów poziomych sędziów i prokuratorów wystarczające było wprowadzenie 14-dniowej vacatio legis. Ustawa ta nie wymagała szczególnego przygotowania po stronie zainteresowanych. Zmiany nie dotyczyły ani zakresu, ani charakteru pełnionych obowiązków. Jednocześnie ustawodawca dążył do zachowania wynagrodzeń na dotychczasowym poziomie (wyrok z 8 maja 2012 r., K 7/10). W wypadku nowelizacji Prawa o notariacie, która nakładała na Krajową Radę Notarialną obowiązek utworzenia systemu informatycznego do prowadzenia rejestru aktów poświadczenia dziedziczenia, ustawodawca przewidział 12-miesięczną vacatio legis. Okres ten był wystarczający, aby KRN uruchomiła system oraz zapewniła jego funkcjonalność jeszcze przed terminem wejścia w życie ustawy (wyrok z 6 marca 2012 r., K 15/08).

Problem odpowiedniego ukształtowania vacatio legis dotyczył również ustawy wprowadzającej „zamrożenie” wynagrodzeń sędziowskich w 2012 r. Vacatio legis tej ustawy wynosiła w istocie jeden dzień. Nie bez znaczenia dla oceny zgodności z Konstytucją pozostawało jednak to, że treść zapowiadanych zmian była powszechnie znana już w drugim kwartale 2011 r. Zainteresowani sędziowie mieli zatem dostatecznie długi czas na ewentualne przygotowanie się do planowanych zmian zasad ustalania wysokości ich wynagrodzenia, co czyniło bezpodstawnym zarzut naruszenia zasady rzetelnej legislacji. Ponadto ustawodawca, kierując się ważnym interesem publicznym, miał możliwość podjęcia decyzji o skróceniu lub pominięciu vacatio legis. W sytuacji zamrożenia wynagrodzeń sędziowskich interesem chronionym była stabilność finansów publicznych oraz równowaga budżetowa, które uzasadniały szybkie wejście w życie ustawy (wyrok z 12 grudnia 2012 r., K 1/12).

Wystarczająca była również 3-miesięczna vacatio legis przewidziana w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy w sprawie minimalnych wymagań dla stacji demontażu oraz sposobu demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Termin ten pozwolił bowiem adresatom na dostosowanie się do nowych obowiązków polegających na organizacji sieci zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji (wyrok z 9 lipca 2012 r., P 8/10).

Proporcjonalność reakcji państwa

Jednym z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego jest zasada adekwatności (proporcjonalności) rozwiązań ustawodawczych do zakładanych celów regulacji. Zasady tej nie naruszało obciążenie przedsiębiorców opłatą za brak sieci zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji. Celem ustawy o recyklingu było bowiem określenie zasad postępowania z pojazdami wycofanymi z eksploatacji w taki sposób, aby zapewnić ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska w sposób zgodny z zasadą zrównoważonego rozwoju. Wprowadzona opłata przymuszała przedsiębiorców do tworzenia takiej sieci od chwili wejścia w życie ustawy. Celem ustawodawcy było zapobieżenie powiększaniu się szarej strefy obrotu częściami zużytych pojazdów. Przyjęty przezeń mechanizm naliczania i ustalania wysokości opłaty stanowił efektywny sposób realizacji celu ustawy (wyrok z 9 lipca 2012 r., P 8/10).

Zasada proporcjonalności wymaga także, aby reakcja ustawodawcy na niepożądane zachowania jednostek nie była nadmierna. Wprowadzenie odpowiedzialności karnej za samowolę budowlaną, mimo istniejących już instrumentów administracyjnych (takich jak wstrzymanie robót budowlanych, nakaz rozbiórki czy opłata legalizacyjna), samo w sobie nie przesądzało jednak jeszcze o nadmiernym charakterze kumulacji sankcji karnej i środków administracyjnych (wyrok z 9 października 2012 r., P 27/11).

Sprawiedliwość społeczna i równość

Wynikająca z art. 2 Konstytucji zasada sprawiedliwości społecznej pozostaje w powiązaniu z konstytucyjną zasadą równości. Obie w znacznym stopniu nakładają się na siebie. O ile jednak zasada równości domaga się jednakowego traktowania podmiotów podobnych, wyróżnionych ze względu na przyjęte kryterium wyodrębnienia, o tyle zasada sprawiedliwości domaga się braku arbitralności w wyborze tego kryterium. Wprowadzanie zróżnicowania sytuacji prawnej określonych podmiotów jest dopuszczalne, jeżeli służy realizacji sprawiedliwości społecznej. Zróżnicowanie to musi ponadto pozostawać w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji. Odmienne traktowanie pracowników, którym prawo do wolnego dnia w zamian za święto przysługuje zgodnie z rozkładem czasu pracy, oraz pracowników, którym ono nie przysługuje, zostało oparte na arbitralnym kryterium zróżnicowania (sposobie ustalenia przez pracodawcę rozkładu czasu pracy), przez co jest niesprawiedliwe i krzywdzące (wyrok z 2 października 2012 r., K 27/11).

Treść zasady sprawiedliwości społecznej jest ogólniejsza niż treść zasady równości. Po pierwsze, z zasady sprawiedliwości społecznej wynika zarówno nakaz równego traktowania podmiotów równych (w tym zakresie obie zasady pokrywają się ze sobą), jak i zakaz równego traktowania podmiotów nierównych (który to zakaz nie posiada zakotwiczenia w zasadzie równości). Po drugie, z zasadą sprawiedliwości społecznej związany jest obowiązek realizacji i ochrony takich wartości, jak sprawiedliwość społeczna czy bezpieczeństwo socjalne. Naruszenie tej zasady w zakresie obowiązków materialnoprawnych nie jest równoznaczne z naruszeniem zasady równości, choć nie jest wykluczone naruszenie obu zasad równocześnie. Ponadto wartości współtworzące zasadę sprawiedliwości społecznej mają szczególne znaczenie dla stwierdzenia uzasadnionego charakteru odstępstwa od zasady równości. Stwierdzenie niezgodności z nakazem odmiennego traktowania podmiotów nierównych jest dopuszczalne jedynie w razie niewątpliwego i ewidentnego naruszenia oraz powinno być dokonywane przy zachowaniu daleko idącej powściągliwości, tak aby unikać wkraczania w sferę kompetencji prawodawcy (wyroki w sprawach z: 12 lipca 2012 r., P 24/10; 19 grudnia 2012 r., K 9/12; 20 grudnia 2012 r., K 28/11).

Zasada sprawiedliwości społecznej wzmacnia zasadę równej ochrony praw majątkowych, a relacja między tymi zasadami jest podobna do relacji między zasadą sprawiedliwości społecznej a zasadą równości. Mechanizm ustalania wysokości opłaty egzekucyjnej, stanowiącej wynagrodzenie komornika i naliczanej z założenia, proporcjonalnie do nakładów jego pracy, poniesionych przezeń wydatków oraz wartości wyegzekwowanego świadczenia, mógłby zostać uznany za sprzeczny z zasadą sprawiedliwości społecznej jedynie wówczas, gdyby co do zasady prowadził do strat komornika z tytułu prowadzonej działalności komorniczej. Wyjątkowy charakter zaskarżonego przepisu, który pozwala na obniżenie wysokości tejże opłaty przez sąd w wypadkach szczególnie uzasadnionych, przesądzał o zgodności z tą zasadą (wyrok z 30 kwietnia 2012 r., SK 4/10).

Kwotowa waloryzacja emerytur, polegająca na jednorazowym podwyższeniu świadczeń wszystkim uprawnionym o kwotę 71 zł, jest zgodna z zasadą sprawiedliwości społecznej. Realizacja tej zasady w sferze zabezpieczenia społecznego wiąże się z koniecznością wyważenia konkurujących ze sobą interesów i oczekiwań beneficjentów świadczeń socjalnych oraz podmiotów, z których podatków świadczenia te są finansowane. Ustawodawca powinien przy tym dążyć do wyrównywania różnic w wysokości świadczeń z zakresu ubezpieczeń społecznych, powstałych na skutek pogorszenia się sytuacji społeczno-gospodarczej. Swoboda ustawodawcy w tym zakresie jest znaczna, o ile uchwalane regulacje czynią zadość wymaganiom konstytucyjnym.

W normalnej sytuacji gospodarczej ustawodawca powinien gwarantować realną wartość rent, emerytur i innych świadczeń z zakresu ubezpieczeń społecznych. Również w okresie dobrej koniunktury gospodarczej jest on jednak obowiązany do oceny mechanizmu procentowej waloryzacji świadczeń co do nadmiernego rozwarstwienia między wysokimi i najniższymi świadczeniami, w razie potrzeby dokonując wyjątkowej korekty ich wysokości. Dążenie do polepszenia sytuacji najgorzej sytuowanych beneficjentów świadczeń socjalnych stanowi uzasadnienie wprowadzenia wyjątków od zasady sprawiedliwości (wyrok z 19 grudnia 2012 r., K 9/12).

Sprawiedliwość proceduralna

Każde toczące się postępowanie musi spełniać standardy sprawiedliwości proceduralnej. Choć niektóre wymagania (m.in.: prawo strony do bycia wysłuchanym) pozostają dla wszystkich procedur wspólne, standardy sprawiedliwości proceduralnej odnosić należy do konkretnego rodzaju postępowania z uwzględnieniem specyfiki rozpoznawanych spraw. Charakter sprawy rozpoznawanej przez Centralną Komisję do Spraw Tytułu Naukowego i Stopni Naukowych na skutek wniesienia odwołania od uchwały rady wydziału szkoły wyższej o odmowie nadania stopnia doktora nie wymaga zapewnienia jawności postępowania do momentu wydania rozstrzygnięcia przez Komisję. Przedmiotem postępowania jest bowiem jedynie ocena poprawności przewodu doktorskiego, dokonywana na podstawie dokumentów z tego przewodu oraz opinie powołanych przez Komisję recenzentów. Dostateczną ochronę zapewnia osobie zainteresowanej prawo wglądu do zgromadzonej dokumentacji (w tym do treści recenzji) po wydaniu decyzji przez Komisję oraz prawo zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego (wyrok z 12 kwietnia 2012 r., SK 30/10).

Elementem gwarantującym urzeczywistnienie zasady sprawiedliwości proceduralnej pozostaje konstytucyjne prawo zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Nie istnieje jednak jeden ogólny, abstrakcyjny model środka odwoławczego, który powinien być zawsze i bezwzględnie przyjmowany przez ustawodawcę. Określenie charakteru takiego środka, jak i wypadków, kiedy nie jest on dopuszczalny, mieści się w ramach swobody regulacyjnej ustawodawcy, który uwzględnić musi przedmiot oraz cel konkretnego postępowania. Ze względu na całokształt regulacji dotyczącej postępowania w sprawie ponownego ustalania funkcjonariuszowi prawa do świadczenia emerytalnego oraz jego wysokości, możliwe było wyłączenie dopuszczalności skorzystania ze środków zaskarżenia przewidzianych w k.p.a. dla zakwestionowania sporządzanej przez IPN informacji o przebiegu służby funkcjonariusza w organach bezpieczeństwa PRL. Ustawodawca pozostawił bowiem możliwość kwestionowania treści informacji w postępowaniu przed organem emerytalnym, a następnie w ewentualnym postępowaniu przed sądem powszechnym (wyrok z 11 stycznia 2012 r., K 36/09).

[1] Dz. U. Nr 291, poz. 1707.

Trybunał Konstytucyjny

Zawartość i treści prezentowane w serwisie Obserwator Konstytucyjny nie przedstawiają oficjalnego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego.