21 lipca po raz pierwszy w polskim parlamencie, na posiedzeniu trzech komisji senackich: Praw Człowieka, Praworządności i Petycji, Spraw Unii Europejskiej oraz  Rodziny, Polityki Senioralnej i Społecznej, odbyła się prezentacja sprawozdania Agencji Praw Podstawowych Unii Europejskiej (FRA) z jej działalności w 2014 r. Autorzy dokumentu zwracają uwagę m.in. na sytuację imigrantów w Europie, konieczność wzmocnienia ochrony praw dziecka oraz na problemy związane ze zwalczaniem przestępstw motywowanych nienawiścią. Oryginał w językach angielskim i francuskim jest dostępny na internetowej stronie FRA. [Redakcja OK]

Z perspektywy instytucji Unii Europejskiej (UE) ważnymi wydarzeniami 2014 roku były wybory do Parlamentu Europejskiego oraz powołanie nowej Komisji Europejskiej. Pod koniec roku przypadała piąta rocznica traktatu lizbońskiego, również Karta praw podstawowych Unii Europejskiej obowiązuje już od pięciu lat.

Przyszedł zatem czas na pierwszą ocenę jej zalet i wad. Po pięciu latach od wejścia w życie traktatu lizbońskiego Komisja Europejska i Trybunał Sprawiedliwości UE mogą obecnie w pełni wykonywać przysługujące im uprawnienia w takich obszarach jak współpraca wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych, co ma zasadnicze znaczenie dla ochrony praw podstawowych. W kontekście piątej rocznicy obowiązywania Karty ostatni rozdział niniejszego sprawozdania rocznego FRA o zmienionej formule poświęcono właśnie Karcie praw podstawowych UE i użytkowi, jaki robią z niej państwa członkowskie.

W pozostałych rozdziałach omawiane są kwestie równości i niedyskryminacji, rasizmu, ksenofobii oraz związanej z nimi nietolerancji integracji Romów, azylu, wiz, migracji, granic i integracji, społeczeństwa informacyjnego, ochrony danych, praw dziecka oraz dostępu do wymiaru sprawiedliwości, łącznie z prawami ofiar przestępstw.

Tak jak w ubiegłych latach, sprawozdanie roczne rozpoczyna się specjalną sekcją tematyczną. W tym roku koncentruje się ona na wskaźnikach dotyczących praw podstawowych (jednym z narzędzi przedstawionych w specjalnej sekcji tematycznej sprawozdania za 2013 r.), które mogłoby służyć poprawie realizacji zobowiązań związanych z prawami podstawowymi, przyjętych przez UE i państwa członkowskie. Analizowana jest tu możliwość wykorzystania wskaźników dotyczących praw podstawowych jako wsparcia dla właściwych podmiotów przy ocenie i kształtowaniu polityki, a tym samym konsolidacji europejskiej kultury praw podstawowych poprzez zapewnienie ochrony praw w praktyce.

W specjalnych sekcjach tematycznych poprzednich sprawozdań rocznych analizowano status Unii Europejskiej jako wspólnoty wartości w czasach kryzysu oraz przedstawiono „krajobraz praw podstawowych”, omawiając standardy i instrumenty na poziomie krajowym, europejskim oraz Organizacji Narodów Zjednoczonych.

2014 to jednak nie tylko rok rocznicowy. W ciągu tego roku w wielu obszarach pojawiły się wyzwania związane z prawami podstawowymi, a jednocześnie odnotowano wiele osiągnięć; takie osiągnięcia zostały uwzględnione w sprawozdaniu w zakresie, w jakim mieszczą się one w kluczowych obszarach wieloletnich ram programowych Agencji Praw Podstawowych Unii Europejskiej. We wprowadzeniu podkreślono trzy kwestie, których szczegółowe omówienie wydaje się szczególnie ważne w kontekście polityki. Są to: prawa ofiar, sytuacja migrantów w UE oraz niedostateczna ochrona praw dziecka.

W nowych strategicznych wytycznych planowania prawodawczego i operacyjnego w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości przywódcy unijni podkreślili potrzebę lepszej ochrony praw ofiar i praw osób podejrzanych lub oskarżonych o popełnienie przestępstwa. Szereg państw członkowskich UE przyjęło nowe przepisy prawne lub znowelizowało swoje ustawodawstwo i działania polityczne w tych obszarach, a na poziomie międzynarodowym i unijnym trwały starania mające na celu wzmocnienie praworządności, niezawisłości sędziowskiej i skuteczności wymiaru sprawiedliwości jako filarów silnej i zdrowej demokracji.

Na długo przed upływającym w listopadzie 2015 r. terminem transpozycji dyrektywy dotyczącej ofiar przestępstw (2012/29/UE) kilka państw członkowskich ulepszyło swoje ustawodawstwo w tej dziedzinie. Prowadzone przez FRA badania dotyczące służb udzielających wsparcia ofiarom w całej UE pokazują jednak, że pomimo osiągniętych postępów wiele państw członkowskich będzie musiało podjąć dalsze kroki legislacyjne i polityczne w celu zapewnienia odpowiedniej ochrony. Państwa członkowskie powinny np. utworzyć skuteczne systemy umożliwiające ofiarom dostęp do wyspecjalizowanych służb udzielających wsparcia. Powinny one również szkolić funkcjonariuszy policji i prawników, aby stworzyć z ofiarami relacje oparte na zaufaniu oraz by wspierać ofiary w ciągu całego postępowania karnego. Należy również systematycznie gromadzić dane dotyczące sposobu i poziomu faktycznego dostępu ofiar przestępstw do przysługujących im praw, a także skutecznie wykorzystywać takie dane w ramach odnośnych polityk zwalczania przestępczości.

Jednym z przykładów ofiar przestępstw, na które zwróciła uwagę FRA w ubiegłym roku, są kobiety jako ofiary przemocy. Pochodzi on z najbardziej kompleksowego w skali globalnej badania ankietowego na temat przemocy wobec kobiet, z którego ustaleń wynika, że jedna na trzy kobiety (33 %) w UE po ukończeniu 15 roku życia doświadczyła jakiejś formy przemocy fizycznej lub seksualnej. Spośród ogółu kobiet, które mają bądź miały partnera, 22 % doświadczyło przemocy fizycznej lub seksualnej ze strony takiego partnera, natomiast 33 % doświadczyło w dzieciństwie przemocy fizycznej lub seksualnej ze strony osoby dorosłej. Ponadto 20 % młodych kobiet padło ofiarą molestowania w Internecie - zjawiska budzącego coraz większe obawy.

Niepokojące wyniki badania FRA na temat przemocy ze względu na płeć społeczno-kulturową wobec kobiet, a także badania ankietowe dotyczące mniejszości etnicznych i wyznaniowych oraz osób LGBT w UE dostarczają dowodów na szeroko rozpowszechnione zjawisko zaniżania liczby przestępstw w sprawozdawczości i statystykach. Tym bardziej pilna staje się zatem potrzeba zapewnienia zestawu świadczeń umożliwiających ofiarom korzystanie z przysługujących im praw. Kluczowym elementem każdej strategii mającej poprawić poziom sprawozdawczości, a tym samym zwiększyć prawdopodobieństwo wymierzenia sprawiedliwości sprawcom, jest zwiększenie poziomu zaufania do władz poprzez kompleksowe i praktyczne systemy wsparcia ofiar.

Niektóre osoby bardziej niż inne bywają narażone na los ofiary przestępstwa czy dyskryminacji. W kontekście dostępu do wymiaru sprawiedliwości na terytorium UE szczególnie niekorzystne bywa często położenie migrantów, osób ubiegających się o azyl oraz uchodźców - częściowo dlatego, że osoby takie mogą słabo posługiwać się językiem kraju, w którym mieszkają, a częściowo dlatego, że ich wiedza na temat istniejących służb udzielających wsparcia ofiarom oraz procedur formalnych może być znikoma. Ponadto migranci o nieuregulowanej sytuacji szczególnie często decydują się na niezgłoszenie popełnianych wobec nich przestępstw w obawie przed tym, że kontakt z władzami może spowodować ich deportację.

Kwestia migracji jako taka stała się stałym punktem zainteresowania podmiotów kształtujących politykę unijną i krajową. Jak wynika z raportów Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców, globalna liczba uchodźców, osób ubiegających się o azyl i uchodźców wewnętrznych osiągnęła najwyższy poziom od czasu II wojny światowej. Pogorszyła się sytuacja w regionie śródziemnomorskim - w 2014 r. podczas prób dotarcia do Europy zginęło na morzu ponad 3 tys. osób. W stosunku do roku poprzedniego w 2014 r. czterokrotnie wzrosła liczba osób uratowanych lub zatrzymanych na morzu, z których większość pochodziła z ogarniętej wojną Syrii. Jak proponuje FRA w niniejszym sprawozdaniu, a także w dokumencie tematycznym opublikowanym na początku 2015 r. - zgodnie z wynikami debaty toczonej podczas pierwszego spotkania Europejskiego Forum Migracji - państwa członkowskie powinny zapewnić więcej możliwości legalnego przybycia do UE osobom potrzebującym ochrony międzynarodowej. Podejście takie może ocalić wiele żyć ludzkich, co winno być podstawową zasadą każdej unijnej polityki dotyczącej granic.

Pomimo wprowadzenia przez UE nowych gwarancji prawnych w związku z operacjami morskimi koordynowanymi przez Frontex, na granicach niektórych państw członkowskich pogorszył się stan przestrzegania zasady non-refoulement, która stanowi, że żadnej osoby nie należy odsyłać do kraju, w którym zagrożone jest jej życie lub wolność. Standardowym rozwiązaniem stosowanym wobec osób przebywających już na terytorium unijnym, których wnioski o objęcie ochroną międzynarodową lub o zezwolenie na pobyt zostały odrzucone, a tym samym podlegających procedurze powrotu, nazbyt często pozostaje umieszczenie w ośrodku detencyjnym, natomiast system dobrowolnego powrotu wykorzystywany jest zdecydowanie za rzadko.

Wyzwania w zakresie praw podstawowych nie kończą się jednak na przybyciu migrantów do UE. Unia Europejska i jej państwa członkowskie muszą niezwłocznie opracować kompleksową i zrównoważoną politykę migracyjną, której zakres obejmie zagadnienia od kontroli granicznej, poprzez azyl, po integrację migrantów. Ochronę jednej z grup szczególnie narażonych na ryzyko wykorzystania wzmacnia przyjęta w 2014 r. dyrektywa w sprawie pracowników sezonowych (2014/36/UE). Ponadto w 2014 r. ustanowiono Fundusz Azylu, Migracji i Integracji oraz Fundusz Bezpieczeństwa Wewnętrznego, które mają funkcjonować do roku 2020. Celem dwóch nowych mechanizmów finansowania jest zapewnienie państwom członkowskim pomocy we wdrażaniu unijnego prawodawstwa migracyjnego i azylowego, budowanie solidarności pomiędzy państwami członkowskimi w kwestiach dotyczących migracji oraz wkład w zwalczanie przestępczości transgranicznej. Jednocześnie istotne znaczenie ma stworzenie nowej, pozytywnej narracji stanowiącej przeciwwagę dla negatywnego wizerunku migrantów i migracji, który dotychczas pozostaje dominującą narracją w Europie; nowa narracja powinna podkreślać wynikające z migracji korzyści dla społecznego i gospodarczego rozwoju państw przyjmujących.

Równoprawny udział w życiu społecznym migrantów, ich potomków i osób należących do mniejszości pozostaje jednym z głównych wyzwań w wielu państwach UE, a w całej Unii utrzymuje się ksenofobia i przemoc na tle rasowym wobec migrantów i uchodźców. Choć w wielu państwach członkowskich istnieją już mechanizmy i środki służące zwalczaniu takiego stanu rzeczy, niewiele wskazuje na to, by ich faktyczna skuteczność była monitorowana. Ponadto w politykach integracyjnych zaznacza się tendencja do koncentracji na kwestiach zatrudnienia i nauki języków, a rzadko zwraca się uwagę na szersze zagadnienia dotyczące włączenia społecznego, spójności społecznej, poszanowania praw człowieka czy uczestnictwa w życiu politycznym. Aby można było zmierzyć się wyzwaniami dotyczącymi stworzenia strategii włączenia społecznego dla migrantów i ich potomków, a jednocześnie zwalczać ksenofobię, nietolerancję, uprzedzenia i dyskryminację, należy zastosować skuteczniejsze metody rozwiązywania wyżej wymienionych problemów.

Kolejną grupą szczególnie zagrożoną wykluczeniem społecznym są dzieci. W czasie gdy w 2014 r. świat obchodził 25. rocznicę przyjęcia oenzetowskiej Konwencji o prawach dziecka, sytuacja wielu dzieci pozostawała niestabilna. Jak wynika z ostatnio opublikowanych danych, ubóstwem lub wykluczeniem społecznym zagrożonych jest 27,6 % dzieci w Europie, tj. ponad 26 milionów. Wiele rodzin posiadających dzieci ma trudności z regulowaniem czynszu, rat kredytów hipotecznych, rachunków za ogrzewanie, a także z zakupem przyborów szkolnych czy nawet artykułów żywnościowych. W związku z problemem ubóstwa wśród dzieci UE powinna rozważyć przyjęcie konkretnego celu dotyczącego zapobiegania ubóstwa dzieci w ramach przeglądu śródokresowego celów UE 2020. Postępy w realizacji takiego celu mogłyby być monitorowane również w ramach procesu semestru europejskiego, w celu przedstawienia zaleceń dotyczących środków zwalczania problemu ubóstwa dzieci na podstawie danych empirycznych.

W ciągu roku nastąpiła znaczna poprawa stanu ochrony prawnej oraz optymalizacja polityki władz w kwestii dzieci będących ofiarami przemocy lub niegodziwego traktowania w celach seksualnych, a także dzieci pozbawionych opieki rodzicielskiej. W wielu państwach członkowskich środki przeznaczane na takie działania są jednak niewystarczające, co utrudnia ich wdrażanie. Z tego powodu w przypadku dzieci będących ofiarami przestępstw występuje większe prawdopodobieństwo utrudnionego dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Ponadto, choć w UE i jej państwach członkowskich ustanawiane są środki ochrony dzieci uczestniczących w postępowaniach wymiaru sprawiedliwości, codzienne doświadczenia dzieci w postępowaniach sądowych pokazują, że praktyczna realizacja praw dzieci wciąż pozostaje wyzwaniem.

W uznaniu wagi takich wyzwań, FRA rozpoczęła realizację szeregu projektów badawczych dotyczących praw człowieka, których wyniki planujemy opublikować w 2015 r. Jak wynika z danych zebranych przez

Agencję w 2014 r., szerokiej akceptacji koncepcji prawnej wymiaru sprawiedliwości przyjaznego dziecku, wciąż towarzyszą liczne braki związane z praktycznym zastosowaniem.

Obok powyższych kluczowych zagadnień w tegorocznym sprawozdaniu prezentowanych jest również wiele innych wyzwań, w tym kwestie równości i niedyskryminacji oraz ochrony danych - w dwóch działach sprawozdania przypomina się o fakcie, że wciąż jeszcze nie przyjęto unijnej dyrektywy w sprawie równego traktowania ani pakietu reform dotyczącego ochrony danych.

Nowością tegorocznego sprawozdania jest jego układ oraz długość. O ile dotychczasowe sprawozdania miały formę blisko 300-stronicowego „katalogu” poświęconego wydarzeniom w obszarze praw podstawowych, o tyle obecnie przyjęto formę skróconą i uproszczoną. Każdy rozdział kończy się przedstawieniem empirycznych wniosków, które mogą następnie posłużyć jako materiał na użytek debaty politycznej poświęconej danemu zagadnieniu. Dobór i tytuły rozdziałów w dalszym ciągu odzwierciedlają obszary tematyczne wieloletnich ram Agencji - listy priorytetów określonych przez Radę Unii Europejskiej. W odróżnieniu od lat ubiegłych kwestie omawiane w niniejszym sprawozdaniu rocznym zostały jednak dobrane w sposób selektywny, aby zapewnić możliwość głębszej analizy wybranych problemów. Każdy rozdział koncentruje się na trzech podstawowych zagadnieniach związanych z obszarem tematycznym danego rozdziału, a ponadto zawiera przegląd chronologiczny wydarzeń z całego roku, listę obiecujących praktyk i wreszcie listę wniosków FRA. Czytelnik nie znajdzie już odrębnego rozdziału pt. „Państwa członkowskie UE a zobowiązania międzynarodowe”. Nie oznacza to jednak, że Agencja porzuci swoje utrwalone przekonanie o konieczności patrzenia na prawa podstawowe i prawo unijne z perspektywy międzynarodowej.

W przeglądzie chronologicznym poszczególnych rozdziałów w dalszym ciągu prezentowane są wydarzenia dotyczące Rady Europy i ONZ. Systematycznie aktualizowane dane szczegółowe na temat zobowiązań międzynarodowych w obszarze praw człowieka są prezentowane na stronie internetowej http://fra.europa.eu/en/publications-and- resources/data-and-maps/int-obligations. Kolejną nowością sprawozdania rocznego jest wersja drukowana bez przypisów, co ma zmniejszyć jej objętość i ułatwić lekturę; wersja pełna z przypisami końcowymi dla wszystkich rozdziałów dostępna jest w Internecie.