Czy parlament zdąży poprawić niekonstytucyjne przepisy o opłatach za koncesje rtv?

Sala obrad Senatu. Foto: Kancelaria Senatu RP

3 sierpnia tracą moc zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny przepisy o opłacie za koncesje radiowe i telewizyjne. Parlament może nie zdążyć do tego czasu uchwalić nowych, skutkiem czego przestaną istnieć podstawy prawne do poboru przez KRRiT należności za koncesje.

Regulacje dotyczące naliczania opłat za udzielanie koncesji rtv Trybunał zakwestionował w lipcu ub.r. W ocenie TK kwestie związane z daniną publiczną, a za taką należy uznać opłatę koncesyjną, powinny zostać uregulowane w ustawie, a nie - jak zostało to zrobione - w rozporządzeniu Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Trybunał zaznaczył wówczas, że w ustawie brak kryteriów, w oparciu o które miałaby być uregulowana wysokość opłat.

Artykuł 217 Konstytucji przewiduje, że „nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy”.

Daniną publiczną jest „przymusowe, bezzwrotne, powszechne świadczenie pieniężne o charakterze publicznoprawnym, stanowiące dochód państwa lub innego podmiotu publicznego, nakładane jednostronnie (władczo) przez organ publicznoprawny w celu zapewnienia utrzymania państwa (choć mogą mu towarzyszyć także inne cele, np. stymulacyjne, prewencyjne), które służy wypełnianiu zadań (…) publicznych wynikających z Konstytucji i ustaw (…). Daniny publiczne należą do szerszej kategorii ‘świadczeń publicznych’, w ramach której wyróżnia je to, że są stałym elementem ustrojowym państwa, bez którego państwo nie może funkcjonować”.
Opłata za udzielenie koncesji stanowi dochód budżetu państwa, jest świadczeniem pieniężnym o charakterze przymusowym. Przymus ów „przejawia się w tym, że każdy, kto chce prowadzić działalność gospodarczą w zakresie rozpowszechniania programów radiowych lub telewizyjnych, musi tę opłatę uiścić. Jej nałożenie stanowi przejaw władztwa państwa w stosunku do podmiotu uzyskującego koncesję. Opłata za udzielenie koncesji ma charakter publicznoprawny - wynika to zarówno z tego, że obowiązek jej wniesienia wynika z ustawy (…), jak i z tego, że organem uprawnionym do jej pobierania jest organ publicznoprawny (…). Powyższe ustalenia przemawiają za tym, by analizowaną opłatę uznać za daninę publicznoprawną”.

Opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych nie można natomiast zaliczyć do podatków. Jest to „sui generis opłata publiczna o specyficznych cechach, za którą ponoszący opłatę podmiot uzyskuje świadczenie w postaci przyznania prawa do prowadzenia określonej działalności gospodarczej, które zgodnie z konstytucyjną zasadą swobody działalności gospodarczej pierwotnie mu przysługuje, ale które z uwagi na ważny interes publiczny (…) zostało ograniczone.

Jak napisano w uzasadnieniu do projektu ustawy "Wysokość tej opłaty zawiera, po pierwsze, element rekompensaty kosztów, jakie organy administracji ponoszą w związku z procedurą przyznania tego prawa określonemu podmiotowi. Po drugie, zawiera także element stanowiący w istocie koszt uzyskania dostępu do rynku reglamentowanego, na którym koncesjonariusz, prowadząc działalność gospodarczą, korzysta z rzadkiego dobra, jakim są ograniczone zasoby częstotliwości”.

Kwestionowany przepis upoważnia KRRiT do ustalenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłaty za udzielenie koncesji oraz fakultatywnie - do określenia podmiotów zwolnionych od tej opłaty. Artykuł 217 Konstytucji stanowi, że nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatku następuje w drodze ustawy. Wyrażona w tym przepisie „zasada wyłączności ustawowej w prawie daninowym odnosi się nie tylko do wymienionych w nim elementów konstrukcyjnych daniny, lecz także do wszelkich istotnych elementów stosunku daninowego. Do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko te sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla konstrukcji danej daniny”. TK dodał też, że konstrukcja ta wynika z założenia, że to „władza ustawodawcza ma ponosić wyłączną odpowiedzialność polityczną za wprowadzanie, konstrukcję i wysokość oraz zasady poboru danin”.

Zatem „przypadki, w których w ustawach daninowych zamieszczane są upoważnienia do wydawania aktów podustawowych, zdeterminowane są przede wszystkim brzmieniem art. 217 Konstytucji, w dalszej zaś dopiero kolejności wymaganiami zawartymi w art. 92 Konstytucji (…). Jako że w praktyce nie jest możliwe, by w ustawach podatkowych regulować wszystkie zagadnienia prawa podatkowego, istnieje konieczność korzystania z upoważnień ustawowych. (…) Jest to dopuszczalne jedynie w zakresie niewyłączonym przez art. 217 Konstytucji. Elementy, które obligatoryjnie muszą być określone w ustawie, są expressis verbis wymienione w tym przepisie konstytucyjnym. Należy do nich m.in. stawka podatku. Trybunał wskazywał także, że art. 217 Konstytucji pozostaje w integralnym związku z art. 92 Konstytucji w tym znaczeniu, iż - nie uchylając jego zastosowania w prawie podatkowym - ustanawia dodatkowe warunki dopuszczalności wydawania aktów wykonawczych”. „Wymagania płynące z art. 92 ust. 1 Konstytucji należy rozumieć w ten sposób, że upoważnienie do wydania rozporządzenia nie może dotyczyć spraw przesądzających o ciężarze (…) daniny”.

Trybunał dał ustawodawcy rok na uchwalenie nowych przepisów. Prace nad nowelizacją ustawy o rtv, która dostosowałaby prawo do wyroku TK, w lutym tego roku rozpoczęła senacka komisja ustawodawcza. Pierwsze czytanie projektu, opracowanego we współpracy z KRRiT, odbyło się na posiedzeniu połączonych komisji - ustawodawczej oraz kultury i środków przekazu - na początku lipca. Na 16 posiedzeniu Senatu 25 i 26 lipca projekt jest wpisany w punkcie 6 porządku obrad.

W projekcie zapisano, że nowela wchodzi w życie 3 sierpnia. Żeby tak się stało, wcześniej musi uchwalić ją Sejm, a potem ponownie zająć się nią Senat. Jest to możliwe tylko właśnie 25 lub 26 lipca, kiedy obradują i Sejm, i Senat. Zakładając, że senatorowie nie zgłoszą poprawek do uchwalonej przez Sejm ustawy, trafi ona do prezydenta, który ma 21 dni na jej podpisanie, zawetowanie lub skierowanie do TK.

Przewodniczący senackiej komisji ustawodawczej Piotr Zientarski (PO) ocenił w rozmowie z PAP, że istnieje realna szansa na przegłosowanie projektu pierwszego dnia posiedzenia Senatu i skierowanie go do Sejmu. "Tym bardziej, że nie jest to ustawa skomplikowana. Jest po szerokich negocjacjach i nie wymaga specjalnych prac w Sejmie" - dodał.
pr, PAP