ETS: europejski nadzór finansowy nie obejmuje „krótkiej sprzedaży”

Londyńska giełda London Stock Exchange. Foto: Wikipedia Commons

Niilo Jääskinen, rzecznik generalny Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest zdania, że należy stwierdzić nieważność art. 28 rozporządzenia w sprawie krótkiej sprzedaży. Uprawnienia interwencyjne przyznane przez wspomniany przepis Europejskiemu Urzędowi Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych, które pozwalają mu interweniować na rynkach finansowych państw członkowskich w celu regulowania lub zakazu krótkiej sprzedaży wykraczają poza ramy, jakie mogą zostać zgodnie z prawem przyjęte jako środek harmonizujący niezbędny do ustanowienia lub funkcjonowania rynku wewnętrznego.

W 2012 r., w celu przeprowadzenia harmonizacji swojego stanowiska względem krótkiej sprzedaży w kontekście kryzysu finansowego, Unia Europejska przyjęła rozporządzenie w sprawie krótkiej sprzedaży¹⁾. Krótka sprzedaż jest praktyką obejmującą sprzedaż aktywów, zazwyczaj papierów wartościowych, które nie są własnością sprzedawcy w chwili sprzedaży, z zamiarem osiągnięcia zysku wskutek spadku ceny aktywów przed zakończeniem transakcji. Rozporządzenie zostało przyjęte na podstawie art. 114 TFUE, który pozwala na przyjęcie środków harmonizujących, jeżeli są one niezbędne w celu ustanowienia i funkcjonowania rynku wewnętrznego. Artykuł 28 rozporządzenia przyznaje Europejskiemu Urzędowi Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (EUNGiPW) określone uprawnienia interwencyjne, w drodze aktów prawnie wiążących, na rynkach finansowych państw członkowskich Unii w razie wystąpienia zagrożenia dla prawidłowego funkcjonowania i integralności rynków finansowych lub stabilności całego systemu finansowego Unii lub jego części.

W maju 2012 r. Zjednoczone Królestwo, po bezskutecznym sprzeciwie wyrażonym w toku procesu legislacyjnego wobec przyjęcia art. 28, wniosło skargę do Trybunału Sprawiedliwości mającą na celu stwierdzenie nieważności owego przepisu między innymi z tego względu, że art. 114 TFUE nie stanowił prawidłowej podstawy prawnej dla jego przyjęcia. Zjednoczone Królestwo podniosło także, że uprawnienia przyznane EUNGiPW na mocy art. 28 naruszają zasady prawa konstytucyjnego Unii w zakresie delegowania uprawnień przez instytucje.

W przedstawionej dzisiaj opinii rzecznik generalny Niilo Jääskinen zaproponował, by Trybunał stwierdził nieważność art. 28 rozporządzenia z tego względu, że art. 114 TFUE nie stanowi prawidłowej podstawy prawnej dla jego przyjęcia.

Rzecznik generalny uznał, że o ile nie można co do zasady wysuwać zarzutu odnoszącego się do odwoływania się do art. 114 TFUE jako podstawy prawnej upoważniającej agencje Unii Europejskiej do wydawania prawnie wiążących decyzji, rozstrzygającym kryterium jest to, czy decyzje danej agencji przyczyniają się lub prowadzą do harmonizacji rynku wewnętrznego. Zgodnie ze stanowiskiem rzecznika, uprawnienia przyznane EUNGiPW na mocy art. 28 rozporządzenia wykraczają poza te granice.

Rzecznik generalny wskazał, że EUNGiPW jest jedynie uprawniony do podejmowania prawnie wiążących decyzji zastępujących decyzje właściwego organu krajowego, które mogą nie zgadzać się z decyzją podjętą przez EUNGiPW. Taka decyzja ma charakter nadrzędny wobec wszelkich   wcześniejszych   środków   podjętych   przez   właściwy   organ   krajowy.   Zdaniem   rzecznika generalnego art. 28 rozporządzenia tworzy interwencyjny mechanizm podejmowania decyzji na poziomie Unii, który uruchamia się w sytuacji, gdy odpowiednie właściwe organy krajowe nie zgadzają się co do kierunku działań, które należy podjąć. Stąd też wynikiem tych działań nie jest harmonizacja, lecz zastąpienie krajowego procesu podejmowania decyzji podjęciem decyzji na szczeblu Unii, co wykracza poza granice art. 114 TFUE.

Rzecznik generalny Jääskinen przyznał jednakże, że działanie ze strony Unii w omawianej dziedzinie jest jednoznacznie potrzebne w celu zapobieżenia zakłóceniom w ramach systemów bankowych państw członkowskich wynikających z bezczynności lub niewłaściwych działań organów krajowych w odniesieniu do krótkiej sprzedaży. Niemniej jednak wskazał art. 352 TFUE jako bardziej stosowną podstawę prawną dla przyjęcia art. 28. W jego przekonaniu odwołanie się do art. 352 TFUE otworzyłoby istotny kanał dla zwiększonego demokratycznego wkładu, jako że artykuł ten wymaga jednomyślności państw członkowskich (art. 114 TFUE wymaga jedynie kwalifikowanej większości głosów w Radzie), a Komisja ma obowiązek zwracać uwagę parlamentów narodowych na wnioski, których podstawą jest postanowienie tego artykułu.

Wreszcie, na wypadek gdyby Trybunał miał zdecydować – odmiennie od propozycji zawartej w przedstawionej dzisiaj opinii – że art. 114 TFUE stanowi prawidłową podstawę prawną dla art. 28 rozporządzenia, rzecznik generalny uznał, że pozostałe argumenty Zjednoczonego Królestwa powinny zostać oddalone. Zgodnie z jego stanowiskiem, uprawnienia przyznane EUNGiPW są zgodnie z odpowiednimi zasadami konstytucyjnymi Unii odnoszącymi się do delegowania uprawnień agencjom i nie pozostawiają EUNGiPW zbyt szerokiego zakresu uznania. Podkreślił, że art. 28 zapewnia szczególne gwarancje proceduralne w odniesieniu do środków, jakie EUNGiPW może przyjąć, w tym wyraźnie określa treść tych środków, procedurę ich przyjmowania, a także obowiązywanie w czasie. Artykuł 28 jest wyrazem dokonanego przez prawodawcę Unii podstawowego wyboru politycznego, zgodnie z którym istotne decyzje wartościujące zostały dokonane przez niego, a nie pozostawione EUNGiPW.

UWAGA I: Opinia rzecznika generalnego nie wiąże Trybunału Sprawiedliwości. Zadanie rzeczników generalnych polega na przedkładaniu Trybunałowi, przy zachowaniu całkowitej niezależności, propozycji rozstrzygnięć prawnych w sprawach, które rozpatrują. Sędziowie Trybunału rozpoczynają właśnie obrady w tej sprawie. Wyrok zostanie wydany w terminie późniejszym.

UWAGA II: Celem skargi o stwierdzenie nieważności jest doprowadzenie do uznania za nieważne aktów instytucji Unii, które są sprzeczne z prawem Unii. Państwa członkowskie, instytucje wspólnotowe oraz jednostki mogą, pod pewnymi warunkami, wnieść skargę o stwierdzenie nieważności do Trybunału Sprawiedliwości lub Sądu. Jeżeli skarga jest zasadna, stwierdza się nieważność aktu. Instytucja, której to dotyczy, powinna zaradzić ewentualnej próżni prawnej spowodowanej nieważnością tego aktu.

¹⁾ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 236/2012 z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie krótkiej sprzedaży i wybranych aspektów dotyczących swapów ryzyka kredytowego (Dz.U. L 86, s. 1).

ETS