F. Rymarz: Finansowanie kampanii wyborczej na urząd Prezydenta RP

Marszałek Sejmu R. Sikorski podpisuje postanowienie o zarządzeniu wyborów prezydenckich. Foto: P. Kula

Podstawową zasadą gospodarki finansowej podmiotów uczestniczących w wyborach jest jawność i przejrzystość (transparentność) finansowania kampanii wyborczej. Zasada ta dotyczy wszystkich typów wyborów, w tym również wyborów na urząd Prezydenta RP. Jawność finansowania obejmuje zarówno jawność źródeł pozyskiwania środków (legalność), jak i sposób ich wykorzystania wraz z obowiązkiem ujawniania informacji finansowych (sprawozdań) o dochodach i wydatkach. Finansowanie kampanii wyborczej podlega urzędowej kontroli Państwowej Komisji Wyborczej oraz szerokiej kontroli społecznej. PKW ma obowiązek udostępniania do wglądu wykazu wpłat obywateli polskich na rzecz komitetu wyborczego wyborców. Finansowanie wyborów prezydenckich jest w zasadzie podobne do zasad obowiązujących w wyborach parlamentarnych, z tą różnicą, że funduszem wyborczym w wyborach prezydenckich zarządza nie partia polityczna, lecz pełnomocnik finansowy komitetu wyborczego wyborców.

Drugą ważną zasadą finansowania prezydenckiej kampanii wyborczej jest reguła zamkniętego katalogu źródeł pozyskiwania środków pieniężnych na cele wyborcze. Kodeks wyborczy szczegółowo określa, kto, w jaki sposób i do jakiej wysokości (limitowanie) może finansować kampanię wyborczą. Środki finansowe komitetu wyborczego wyborców kandydata na Prezydenta RP mogą pochodzić wyłącznie:

• Z wpłat obywateli polskich mających miejsce stałego zamieszkania na terenie kraju;

• Z funduszy wyborczych partii politycznych;

• Z kredytów bankowych.

Wysokość wpłat obywateli polskich oraz samego kandydata na urząd Prezydenta RP jest limitowana i nie może przekraczać: od obywatela 15-krotności minimalnego wynagrodzenia za pracę; od samego kandydata na Prezydenta RP 45-krotności minimalnego wynagrodzenia za pracę. W praktyce wyborczej PKW podaje do publicznej wiadomości wysokość kwotową tych limitów. Środki finansowe komitetu wyborczego mogą być gromadzone tylko na jednym rachunku bankowym i wpłacane jedynie czekiem rozrachunkowym, przelewem lub kartą płatniczą. Wpłat na rzecz komitetu obywatelskiego nie może dokonywać obywatel Unii Europejskiej.

Środki finansowe funduszu wyborczego partii politycznych, w celu finansowania udziału partii w wyborach do Sejmu, Senatu, w wyborach na urząd Prezydenta RP, w wyborach do samorządu terytorialnego, a także udziału w kampaniach referendalnych są tworzone na podstawie ustawy o partiach politycznych. Obowiązują tam również limity, rygory i szczegółowe procedury postępowania oraz obowiązek sprawozdania do PKW. Im bogatsza jest partia polityczna, (posiada wyższą subwencję z budżetu państwa), tym większe kwoty może przeznaczać na konkretną kampanię wyborczą. Wysokość wsparcia komitetu wyborczego wyborców kandydata na Prezydenta RP przez fundusz wyborczy partii politycznych, nie jest limitowa. Wynika z tego, że komitety wyborcze wyborców, które nie mają zasilania od partii politycznej, mają mniej środków na kampanię wyborczą i w konsekwencji mniejsze szanse wyborcze.

Kredyty bankowe komitetu wyborczego wyborców kandydata na urząd Prezydenta RP mogą być zaciągane wyłącznie na cele wyborcze. Poręczycielem kredytu może być wyłącznie obywatel polski mający miejsce stałego zamieszkania na terenie kraju, z tym, że zobowiązanie poręczyciela nie może przekraczać 15-krotności minimalnego wynagrodzenia za pracę, czyli kwoty równej sumie wpłat dozwolonej od obywateli. Poręczenie kredytu jest niezbywalne.

Komitet wyborczy wyborców na urząd Prezydenta RP może pozyskiwać i wydatkować środki jedynie na cele związane z wyborami. Wydatki ponoszone przez komitet wyborców w związku z zarządzonymi wyborami są pokrywane z ich źródeł własnych, tj. z pozyskanych z trzech wyżej wymienionych dozwolonych kierunków. Obowiązuje zakaz pozyskiwania środków finansowych przed dniem przyjęcia przez PKW zawiadomienia o utworzeniu komitetu wyborczego i po dniu wyborów oraz zakaz wydatkowania środków przed dniem przyjęcia przez PKW zawiadomienia o utworzeniu komitetu i po dniu złożenia sprawozdania finansowego. Zakazem objęte jest udzielanie korzyści majątkowych przez jeden komitet wyborczy – innemu oraz przeprowadzanie przez komitet wyborczy zbiórek publicznych. Z ustawowego zamkniętego katalogu źródeł finansowania kampanii prezydenckiej wynika, że nie mogą finansować tej kampanii inne podmioty, tj. państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, osoby prawne (w tym biznes), fundacje, stowarzyszenia. Również finansowanie polskiej kampanii przez podmioty zagraniczne jest niedopuszczalne; oznaczałoby niedozwoloną ingerencję w suwerenność polskiego państwa. Komitetom wyborczym nie wolno przyjmować korzyści majątkowych o charakterze niepieniężnym, z wyjątkiem nieodpłatnego rozpowszechniania plakatów i ulotek oraz pomocy osób fizycznych (wolontariuszy) w pracach biurowych. Jeżeli komitet wyborczy stwierdzi wpłatę z niedozwolonego źródła powinien odmówić przyjęcia tej darowizny i niezwłocznie ją zwrócić.

Odpowiedzialnym za gospodarkę finansową komitetu wyborczego wyborców jest pełnomocnik finansowy powołany spośród osób wchodzących w skład tegoż komitetu. Za naruszenie zakazów i ograniczeń w pozyskiwaniu i wydawaniu środków, oraz za niedopełnienie obowiązków możliwa jest również odpowiedzialność karna. Nie może być pełnomocnikiem finansowym sam kandydat na urząd Prezydenta RP, pełnomocnik wyborczy, ani funkcjonariusz publiczny. Pełnomocnik finansowy ponosi odpowiedzialność za zobowiązania majątkowe komitetu wyborczego. W przypadku, gdy z majątku pełnomocnika finansowego nie można pokryć roszczeń wobec komitetu wyborczego, odpowiedzialność za zobowiązania majątkowe ponoszą solidarnie osoby wchodzące skład tego komitetu. Komitety wyborcze prowadzą rachunkowość na zasadach określonych w ustawie o rachunkowości dla jednostek nieprowadzących działalności gospodarczej o rachunkowości. Po wyborach pełnomocnik finansowy przedkłada PKW sprawozdanie finansowe o przychodach, wydatkach i zobowiązaniach komitetu wyborczego, w tym o kredytach bankowych, wraz z opinią ustanowionego przez PKW biegłego rewidenta i jego raportem. Korzyści majątkowe przyjęte przez komitet wyborczy z naruszeniem przepisów kodeksu wyborczego podlegają przepadkowi na rzecz Skarbu Państwa. Jeżeli korzyść majątkowa została zużyta lub utracona, przepadkowi podlega jej równowartość, w trybie orzeczenia sądowego podlegającego egzekucji administracyjnej. Kontroli PKW podlega również sprawozdanie finansowe partii politycznej, która z utworzonego przez siebie funduszu wyborczego zasiliła fundusz wyborczy wyborców w wyborach prezydenckich. Prawomocne odrzucenie przez PKW takiego sprawozdania, z przyczyn wymienionych w kodeksie wyborczym, skutkuje wobec partii politycznej dotkliwymi sankcjami w postaci pomniejszenia przysługującej jej dotacji i subwencji z budżetu państwa. Przepisy o finansowaniu wyborów w ogóle, w szczególności odnośnie partii politycznych uczestniczących w wyborach, często zmieniane i dość skomplikowane, nie należą do doskonałych i nastręczają problemy interpretacyjne w toku ich stosowania.

Fundacja Batorego i Instytut spraw Publicznych przeprowadziły monitoring finansów w wyborach prezydenckich 2005, który wykazał m. in.: finansowanie kampanii prezydenckiej przez partie polityczne przed oficjalnym zarejestrowaniem komitetu wyborczego oraz finansowanie kandydata poza funduszem wyborczym partii, pod pozorem działań promocyjnych lidera partii oraz przypadki wpłat na prezydencki fundusz wyborczy od osób prawnych. Wyrażono przy tym również pogląd, że „kampanie prezydenckie kandydatów prezydenckich popieranych przez partie polityczne są de facto finansowane z budżetu państwa”, gdyż fundusz wyborczy partii politycznej jest wspierany subwencjami z budżetu państwa. (Por. Wybory prezydenckie 2005.Monitoring finansów wyborczych, Warszawa 2005, s.40).

W wyborach prezydenckich w 2010 roku, na 16 złożonych sprawozdań finansowych PKW przyjęła bez zastrzeżeń 4, wskazała na uchybienia w stosunku do 3, natomiast odrzuciła 9 sprawozdań. Najczęstszymi przyczynami odrzucenia sprawozdań było przyjęcie środków pieniężnych poza rachunkiem bankowym, przyjęcie środków po okresie wyborów, przyjmowanie wartości niepieniężnych, rozdawanie przedmiotów (np. plecaki, tornistry), w czasie spotkania kandydata z wyborcami, niemające oznaczenia, od jakiego komitetu pochodzą i niemające charakteru materiału wyborczego.(http://pkw.gov.pl/2010-22877/).

Od paru kolejnych wyborów prezydenckich ciągle powtarza się zjawisko finansowania kampanii wyborczej przez partie polityczne przed dniem zarządzenia wyborów i przed powołaniem komitetu wyborczego, co w praktyce oznacza wydatkowania środków finansowych poza kontrolą. PKW w 2014 roku, (także w poprzednich latach), sygnalizowała do Sejmu potrzebę prawnego uregulowania tego zagadnienia. W związku ze zbliżającymi się w maju 2015 roku wyborami Prezydenta RP, ale jeszcze przed zarządzeniem terminu wyborów, PKW opublikowała w Internecie stanowisko, w którym dostrzega działania mające cechy charakterystyczne dla klasycznej kampanii wyborczej, tj. organizowanie spotkań i wystąpień, podczas których zarówno organizatorzy jak i potencjalni kandydaci sami określają te kontakty mianem mitingów wyborczych lub spotkań z kandydatem na urząd Prezydenta RP. PKW nie dysponując instrumentami prawnymi pozwalającymi na wymuszenie zaprzestania takich działań, apeluje o ich zaprzestanie i przypomina partiom politycznym, że finansowanie przedwczesnej kampanii podlega rygorom ustawy o partiach politycznych. (http://pkw.gov.pl/artykul,id,54544.html).