1. W wyroku, który zapadł w glosowanej sprawie Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności art. 19 i art. 20 ustawy z 28 kwietnia 2011 r. o systemie infor­macji w ochronie zdrowia.

Przepisy te zostały uznane za niezgodne z art. 47 i 51 ust. 1, 2 i 5 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zakresie, w jakim przewidywały okre­ślenie przedmiotu rejestrów medycznych przez ministra w drodze rozporządzenia, a także w części, w jakiej przewidywały, że w rozporządzeniu minister określa zakres i rodzaj danych przetwarzanych w rejestrze spośród danych określonych w art. 19 ust. 6 tej ustawy. Natomiast w punkcie trzecim sentencji TK stwierdził, że art. 20 ust. 1 w związku z art. 19 ust. 1 ustawy jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji w zakre­sie, w jakim przewiduje określenie przedmiotu rejestrów medycznych przez ministra w drodze rozporządzenia.

Rozstrzygnięcie Trybunału jest trafne i jest kolejnym, które podkreśla ważną sfe­rę autonomii informacyjnej, stanowiącej istotny element składowy prawa do prywatności. TK zasadnie uznał, iż ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie w usta­wie, a jedynie kwestie bardzo szczegółowe mogą być ustanowione w rozporządzeniu. Tymczasem kompetencje przekazane ministrowi zdrowia w zakwestionowanym przez TK zakresie niewątpliwie wykraczały poza materię techniczną.

W tej glosie chciałbym jednak podać w wątpliwość część sentencji wyroku, w któ­rej Trybunał Konstytucyjny określił jego skutki. W ostatniej części punktu trzeciego stwierdził, że rejestry utworzone przed dniem ogłoszenia niniejszego wyroku nadal mogą być prowadzone. Chodzi o sześć rejestrów stworzonych rozporządzeniami mi­nistra zdrowia.

2. Wyrok TK, który wydano w sprawie o sygn. akt K 33/13, należy zaliczyć do orzeczeń aplikacyjnych. W tego typu rozstrzygnięciach w sentencji poza stwierdze­niem niekonstytucyjności przepisów jest zawarte wskazanie co do innych skutków wy­wieranych przez orzeczenie, niż odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej prze­pisu. W latach 2001-2007 zapadło 13 takich wyroków. Nie były one jednorodne. W kilku z nich TK rozstrzygał w ich części aplikacyjnej o skutkach czasowych roz­strzygnięcia, wyłączając wsteczne działanie wyroku i nakazując odnosić go wyłącz­nie do stanów powstałych po jego wejściu w życie albo zakazując wzruszania stanów faktycznych, które zaistniały na podstawie niekonstytucyjnego prawa. Inna część wy­roków aplikacyjnych stanowi o przywileju korzyści, czyli premii za aktywność uzy­skiwanej przez beneficjenta skutecznej skargi konstytucyjnej albo strony (stronę) spo­ru, w toku którego sąd przedstawił pytanie prawne. Można jednak spotkać również orzeczenia, w których TK wyraźnie wyłącza możliwość stosowania niekonstytucyj­nych przepisów w okresie odroczenia, odmawiając przyznania przywileju korzyści.

Wyroki aplikacyjne od pierwszego takiego orzeczenia budziły znaczące wątpli­wości w literaturze prawa. Nie ma bowiem normy prawnej, która wprost upoważnia­łaby do posługiwania się taką formułą. Jedynym przepisem konstytucji, który pozwa­la kształtować Trybunałowi skutki temporalne własnych orzeczeń, jest art. 190 ust. 3, który umożliwia wskazanie innego — niż dzień wejścia wyroku w życie — terminu utraty mocy obowiązującej przepisu. Także w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym nie można odnaleźć normy kompetencyjnej dla orzekania aplikacyjnego. Trybunał wy­dając wyroki aplikacyjne nie potrafił przekonująco uzasadnić, na jakiej podstawie orze­ka w ten sposób. W sprawie o sygn. akt P 7/00 wyjaśnił, iż zwrot podatku akcyzowe­go, zapłaconego na podstawie § 16 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 stycznia 1998 r. w sprawie podatku akcyzowego, uznany za niekonstytucyjny, był­by niesprawiedliwy i prowadziłby do niesłusznego wzbogacenia podmiotów, które ubiegałyby się o ewentualny zwrot nadpłaty, co doprowadziło do orzeczenia o wyłączeniu takiego prawa. W sprawie o sygn. akt P 6/02, uzasadniając wyłączenie prawa do ubiegania się o zwrot kar za nieopłacone parkowanie samochodów, wskazał na czte­ry argumenty, z których większość jednak dotyczyła sfery słuszności i sprawiedliwo­ści. Podniósł, że odmienne orzeczenie doprowadziłoby do legitymizowania naruszeń prawa, jakimi było parkowanie bez uiszczania opłat, nawet jeśli przepisy ustanawia­jące mechanizm ich pobierania były niekonstytucyjne. Analogiczne argumenty zosta­ły powołane w orzeczeniu o sygn. akt K 2/03, w którym wyłączono możliwość docho­dzenia opłat abonamentowych uiszczonych na podstawie niekonstytucyjnej regulacji. TK dodał, że nie sposób wyobrazić sobie zwrotu świadczenia, gdy zakwestionowano jedynie tryb jego wymierzania, a samo świadczenie było merytorycznie zasadne.

Trybunał wyjaśniał w orzeczeniu o sygn. akt K 24/03, dlaczego nie można wzru­szyć stanów faktycznych i prawnych w związku ze stwierdzeniem niekonstytucyjności przepisów o podatku VAT, które nakładały na podatnika obowiązek skontrolowa­nia, czy sprzedawca dysponuje kopią faktury VAT. Przyjął, że wyłączenie restytucji konstytucyjnej związane jest z kontekstem normatywnym, w którym przez kilka lat funkcjonowały niekonstytucyjne przepisy, niesprawiedliwością stanu, w którym każ­dy podatnik mógłby żądać stwierdzenia nadpłaty, a także wolą wnioskodawcy, który oświadczył, że nie zamierza wywrzeć skutków retroaktywnych ewentualnym orzeczeniem. Natomiast rozstrzygając w sprawie o sygn. akt K 26/03 uznał za niekonstytu­cyjne przepisy dotyczące powoływania członków Rady Polityki Pieniężnej na okresy krótsze niż reguluje to konstytucja, ale jednocześnie potwierdził skutki wynikające z powołań dokonanych przed wydaniem wyroku, przyjmując, iż kadencja tych osób upłynie zgodnie z niekonstytucyjnymi przepisami. Wskazał, że jest to uzasadnione funkcją kreacyjną prezydenta, Sejmu i Senatu, której wyrok TK nie powinien nadmier­nie ograniczać, a także tym, że organ powoływano na podstawie przepisów charakte­ryzujących się domniemaniem konstytucyjności.

3.  Trybunał Konstytucyjny przytaczał zatem ogólne zasady lub wartości, które wprawdzie znajdują zakotwiczenie w konstytucji, ale same nie mogą stanowić pod­stawy prawnej do wywodzenia kompetencji organu konstytucyjnego. Nie wyjaśnił również, w jaki sposób te normy wyłączają ogólne zasady wykonywania wyroków TK, wynikające z art. 190 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji. Jedynie w sprawie o sygn. akt K 24/03 TK próbował poszukać bardziej precyzyjnej normy upoważniającej do okre­ślania skutków swych orzeczeń. Podkreślił, że jest uprawniony nie tylko do orzekania o niezgodności z konstytucją aktów normatywnych, ale jest również władny określić czasowe ramy takiej sprzeczności, w szczególności granice czasowe wstecznego za­sięgu skutków wyroku stwierdzającego niezgodność określonego przepisu (normy prawnej) z konstytucją. Powołał się na art. 190 ust. 3 Konstytucji i możliwość odro­czenia terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Z przepisu tego wywiódł, że tym bardziej jest władny określić zakres wstecznego zasięgu skutków swego orzeczenia. Podniósł także, że na podstawie art. 74 ustawy o Trybunale Konstytucyj­nym może wyjaśniać wątpliwości co do swoich orzeczeń. Określenie skutków orze­czenia mieści się w tej kompetencji.

Natomiast we wszelkich sprawach, w których TK orzekał o podmiotowych skut­kach orzeczeń, przyznając lub odmawiając przywileju korzyści lub szczególnych praw procesowych, część aplikacyjną rozstrzygnięcia uzasadniano koniecznością zapewnie­nia skuteczności wyroków TK i zasadą bezpośredniego stosowania konstytucji (wy­rok o sygn. akt SK 38/03, w którym TK przyznał pokrzywdzonemu prawo do wzięcia udziału w postępowaniu mandatowym), czy też koniecznością zapewnienia skutecz­ności prawa do skargi konstytucyjnej (sygn. akt SK 1/04, SK 26/02 — wyroki przy­znające przywileje korzyści wszystkim lub niektórym skarżącym).

Każdy z tych argumentów spotykał się z krytyką w nauce prawa. Autorzy podnosili, że wyroki aplikacyjne — w tej ich części, która dotyczy stosowania prawa — wydawa­ne są z przekroczeniem właściwości rzeczowej TK. Są zatem niewiążące prawnie i nie stosuje się do nich przepisu art. 190 ust. 1 Konstytucji. Można spotkać również poglą­dy, w myśl których za wiążące uznaje się wskazania dotyczące skutków czasowych wy­roków, natomiast krytyczne wobec skutków podmiotowych, zwłaszcza przyznawanie przywileju korzyści spotkało się z krytyką w literaturze prawniczej. Podnoszono, że nie ma konstytucyjnych podstaw, aby sugestia co do realizacji wyroku TK znajdowała się w sentencji jako wiążący fragment orzeczenia. Autorzy zgadzali się raczej, że argumen­tacja co do tzw. premii za aktywność może być fragmentem uzasadnienia wyroku TK, w którym przedstawił on swe racje odnośnie do kwestii intertemporalnych. Nie wiąże ona jednak sądów. Wydawało się, że w związku z tą krytyką TK zaniechał wydawania wy­roków aplikacyjnych. Jednak po siedmiu latach ponownie posłużył się tą formułą.

4. Podzielam stanowisko przeciwników wyroków aplikacyjnych. Szczegółowe kompetencje w sprawach orzekania o hierarchicznej kontroli norm określają: art. 79 ust. 1, art. 122 ust. 3 i 4, art. 186 ust. 2, art. 188 i art. 193, a także w pewnym zakresie art. 239 ust. 1 Konstytucji. Przepisy te wskazują na przedmiot wyroku trybunalskiego: o „zgodności ustawy lub innego aktu normatywnego z Konstytucją” (art. 79 ust. 1), „zgodności ustawy z Konstytucją” (art. 121 ust. 3; jednak w tym trybie — kontroli pre­wencyjnej — w myśl ust. 4 może orzec o „niezgodności z Konstytucją poszczególnych przepisów”), „zgodności z Konstytucją aktów normatywnych” (art. 186 ust. 2 i art. 193), czy też o „zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją, zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi [...], zgodności przepisów wydawa­nych przez centralne organy państwowe z Konstytucją [.]” (art. 188 pkt 1-3), a także o „niezgodności ustaw [...] z Konstytucją” (art. 239 ust. 1).

Regulację konstytucyjną dopełniają art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy o Trybunale Kon­stytucyjnym, które powtarzają treść art. 188 i art. 193 Konstytucji oraz art. 71 tejże ustawy, który wymienia elementy orzeczenia trybunalskiego. Wśród nich znajduje się „dokładne określenie aktu normatywnego, którego dotyczy orzeczenie” oraz „rozstrzygnięcie trybunału”. Ani konstytucja, ani ustawa nie wskazują zatem konkretnej treści decyzji trybunalskiej. Z przytoczonych przepisów wynika jedynie, że TK powinien wypowiedzieć się o zgodności lub niezgodności z konstytucją ustawy lub aktu norma­tywnego. Jego wypowiedź powinna mieć charakter informacyjny. Może dotyczyć za­równo przepisu, jak i ich zbioru, a nawet całego aktu normatywnego. Żaden z tych przepisów nie pozwala na to, aby poza rozstrzygnięciem o niezgodności rozważać tak­że o skutkach wyroku. Takim przepisem, wbrew stanowisku Trybunału zawartemu w orzeczeniu o sygn. akt K 24/03, nie jest art. 190 ust. 3 Konstytucji. Przepis ten wy­łącza jedynie czasowo jeden ze skutków wyroku trybunalskiego o niezgodności — de­rogację przepisu z systemu prawa — na okres do 18 miesięcy od dnia wejścia wyro­ku w życie. Nie stanowi natomiast podstawy do dowolnego kształtowania innych następstw wyroków przez sam TK.

Podstawy do orzekania aplikacyjnego nie można odnaleźć również w art. 74 usta­wy o TK. Zgodnie z tym przepisem na wniosek uczestnika postępowania skład orze­kający TK rozstrzyga w postanowieniu wątpliwości co do jego treści. Ta procesowa instytucja została wprowadzona do postępowania przed Trybunałem na wzór art. 352 k.p.c. przez nieobowiązujący już art. 44 uchwały Sejmu z dnia 31 lipca 1985 r. w spra­wie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym i przeję­ta przez obowiązującą ustawę o TK. Ma ona wyeliminować niejednolitość rozumie­nia orzeczenia TK przez uczestników postępowania. Założeniem dokonania wykładni orzeczenia jest zatem istnienie wątpliwości co do jego treści. Przedmiotem wykładni jest przy tym jego sentencja, nie zaś uzasadnienie. Potrzeba wykładni może być spo­wodowana nie dość precyzyjnym sformułowaniem orzeczenia, jego wadliwym rozu­mieniem przez uczestnika postępowania, sprzecznymi stanowiskami uczestników co do jego treści lub wątpliwościami co do wykonania (określonych bezpośrednich skut­ków prawnych) orzeczenia. TK wydaje postanowienia o wykładni wyroku tylko wte­dy, gdy wątpliwości mają istotny (poważny) i obiektywny charakter. Postanowienie wydane w trybie art. 74 ust. 1 zapada wyłącznie na wniosek uczestnika postępowania, a nie z urzędu.

5. Analiza wcześniejszych wyroków aplikacyjnych prowadzi do wniosku, że TK posługiwał się tą formułą chcąc zapobiec negatywnym następstwom swych orzeczeń. Uznając niekonstytucyjność normy, obawiał się destabilizacji systemu organów pań­stwa w związku z napływem ogromnej liczby skarg o wznowienie postępowania, czy też destabilizacji systemu finansów publicznych w związku z koniecznością finansowej rekompensaty uszczerbku związanego z niekonstytucyjnym prawem, a nawet wtórnej niekonstytucyjności związanej z luką w systemie prawa. Również w głosowa­nej sprawie wydaje się, że TK orzekł aplikacyjnie nie chcąc zaszkodzić sprawności systemu, który został stworzony na podstawie rozporządzeń kreujących rejestry da­nych i doprowadzić do sytuacji, gdy zbiory danych musiałyby zostać zlikwidowane.

Trybunał nie musi jednak sięgać do tak wątpliwego konstytucyjnie narzędzia, dysponując legalnymi środkami łagodzącymi skutki swych wyroków. Po pierwsze, może zawsze odroczyć termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego prze­pisu, a w uzasadnieniu lub odrębnie wydanym postanowieniu sygnalizacyjnym wska­zać na potrzebę pilnego uregulowania tej materii również w odniesieniu do skutków, które już zaistniały na podstawie niekonstytucyjnego prawa. Gdyby taką metodę wy­korzystał w tej sprawie, nie doszłoby do natychmiastowej derogacji niekonstytucyj­nych przepisów, a administratorzy danych mogliby dalej prowadzić założone wcze­śniej rejestry. Natomiast prawodawca mógłby w okresie odroczenia ustanowić stosowną normę rangi ustawowej, która upoważniłaby właściwe podmioty do prze­twarzania danych osobowych w rejestrach medycznych, a w przepisie przejściowym uregulowano by następstwa związane z niekonstytucyjnością prawa, np. sankcjonu­jąc stworzone już zbiory danych i zezwalając na ich dalsze funkcjonowanie bez ko­nieczności ich likwidacji i ponownego tworzenia. Powinna być to jednak decyzja ustawodawcy, a nie TK. Gdyby ustawodawca zaniechał stworzenia takiej regulacji albo nie uregulował stanu przejściowego, czyniłby to z pełnym rozmysłem, godząc się w szczególności na likwidację dotychczasowych rejestrów i związane z tym nie­dogodności i koszty.

Po drugie, aby złagodzić następstwa orzeczeń negatywnych, Trybunał może po­służyć się formułą zakresową (temporalną), dyskwalifikując normę prawną począw­szy od dnia określonego w wyroku i uznając, że do tego dnia przepis pozostawał zgod­ny z konstytucją. Tego typu rozstrzygnięcia TK wydawał już w sprawach o sygn. Akt P 4/99 i P 21/06. W pierwszym z tych wyroków uznano, że art. 1059, 1060, 1062, 1064, 1087 k.c. są niekonstytucyjne w zakresie, w którym odnoszą się do spadków otwartych od dnia ogłoszenia orzeczenia w „Dzienniku Ustaw”. Natomiast w zakre­sie dotyczącym spadków otwartych wcześniej przepis został uznany za zgodny z usta­wą zasadniczą. Uzasadniając taki sposób ujęcia rozstrzygnięcia, TK przypomniał, że określony przepis może być niezgodny z konstytucją w zakresie obejmującym tylko część sytuacji faktycznych, do których zgodnie ze swą treścią ma zastosowanie. Kry­terium decydującym o zakresie niezgodności określonego przepisu może być bowiem pewien moment czasowy. W wyroku, który zapadł w sprawie o sygn. akt P 21/06, TK podkreślił, że ten sposób orzeczenia wynika z konieczności poszanowania zasad ochro­ny bezpieczeństwa prawnego i zaufania do prawa. „Proste” stwierdzenie niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów (bez ograniczenia tej niekonstytucyjności do pewnego zakresu czasowego) powodowałoby ponowne naruszenie praw majątkowych, nabytych przez osoby będące spadkobiercami gospodarstwa rolnego, zgodnie z kwe­stionowanymi przepisami międzyczasowymi.

Wyroki te znalazły akceptację w doktrynie prawa i orzecznictwie sądów. Nie ma żadnych konstytucyjnych i ustawowych przeszkód, aby rozstrzygnięcie wyroku TK uznawało konstytucyjność podzieloną w czasie. TK jest kompetentny, aby uznawać za niekonstytucyjną zarówno całą normę, jak i jej część, a zakres niekonstytucyjności może być wyznaczony podmiotowo, przedmiotowo lub temporalnie.

Jakkolwiek byłoby to dyskusyjne, w przypadku gdy TK chciał złagodzić skutki swego wyroku, mógł przyjąć, że norma jest niekonstytucyjna od dnia wejścia wyroku w życie. Wcześniej natomiast była zgodna z konstytucją z uwagi na inne normy za­sadnicze, takie jak zasada zaufania obywatela do państwa i prawa, wynikająca z art. 2 Konstytucji. Nie posługując się żadnym z tych instrumentów TK musi godzić się z tym, że zaistnieją skutki prawne określone w art. 190 ust. 1 (wyrok będzie powszech­nie wiązał) oraz art. 190 ust. 3 Konstytucji (zakwestionowane przepisy utracą moc z chwilą publikacji wyroku w „Dzienniku Ustaw”). Próba ograniczenia tych następstw w sentencji wyroku jest niezgodna z tymi normami ustawy zasadniczej. Takie wska­zanie należy uznać za wskazówkę odnośnie do stosowania prawa niewiążącą jednak innych organów, w tym sądów.

6. Niezależnie od krytyki samej instytucji orzeczenia aplikacyjnego, warto zwró­cić uwagę, że wnioskowanie przeprowadzone dla uzasadnienia części aplikacyjnej wy­roku nie jest trafne. Trybunał wskazał, że dopóki w ustawie nie zostanie doprecyzo­wany przedmiot rozporządzeń, nie będzie dopuszczalne tworzenie nowych rejestrów medycznych przez ministra. Jednak dyspozycja normy, stosownie do której „tworzy się” określone rejestry, została zrealizowana wraz z wejściem w życie poszczególnych rozporządzeń. Utrata mocy obowiązującej przepisu, na podstawie którego norma ta obowiązywała, nie spowoduje automatycznej eliminacji skutku w postaci uprzednie­go utworzenia poszczególnych rejestrów medycznych. Funkcja kreacyjna omawianych rozporządzeń sprawi, że zakresowe orzeczenie o niezgodności z konstytucją przepisu ustawowego upoważniającego do wydania rozporządzenia nie powoduje likwidacji rejestrów utworzonych na podstawie rozporządzeń, wydanych przed ogłoszeniem ni­niejszego wyroku.

Tymczasem zakwestionowane przez TK przepisy stanowiły nie tylko podstawę do wykreowania sześciu rejestrów przez ministra zdrowia, lecz również podstawę prawną do przetwarzania danych medycznych w tych rejestrach. Określają zakres da­nych osobowych, w tym danych o stanie zdrowia, które są przetwarzane, obowiązki związane z ich przekazywaniem przez podmioty lecznicze, sposoby przetwarzania, wskazują ich administratora, a także poziom zabezpieczenia tych danych. Orzecze­nie Trybunału o niezgodności tych przepisów powoduje, że utraciły one moc z chwi­lą jego publikacji w „Dzienniku Ustaw”. Skutkiem utraty mocy obowiązującej jest brak możliwości zastosowania tych przepisów do stanów faktycznych z przeszłości, teraźniejszości i przyszłości, w szczególności przez żaden sąd ani organ administra­cji publicznej.

Przy braku szczególnej regulacji zastosowanie znajduje ogólna norma wynikają­ca z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie danych osobowych. Przepis ten zakazuje prze­twarzania danych wrażliwych, w tym danych medycznych, oraz określa przesłanki, gdy jest to dopuszczalne. Przetwarzanie danych w rejestrach stworzonych przez mini­stra zdrowia nie znajduje takiej podstawy prawnej w art. 27 ust. 2, a zatem do czasu ustanowienia wyraźnej podstawy ustawowej jest zabronione. Z tego względu teza TK o dopuszczalności dalszego prowadzenia rejestrów stworzonych rozporządzeniami mi­nistra zdrowia jest błędna.

Nadal dostrzegam jednak możliwość takiej nowelizacji ustawy o systemie informa­cji w ochronie zdrowia, która ustanowiłaby podstawę do dalszego przetwarzania danych medycznych w przedmiotowych rejestrach. Taka regulacja, wywierająca skutki retro­spektywne, powinna w sposób szczególny zadbać o prawa podmiotów tych danych.
*Dr Michał Jackowski – konstytucjonalista, adwokat, wspólnik kancelarii Grzybkowski Guzek Jackowski

Przegląd Sejmowy 4/2015