Jak inteligentnie kontraktować usługi publiczne

KPRM. Foto: Prajar90, Wikipedia.org

Zamieszanie wokół kontraktu na dostarczanie przesyłek sądowych dowodzi, że na outsourcingu usług publicznych łatwo się potknąć.

1987 roku E. S. Savas, klasyk amerykańskiej nauki o zarządzaniu publicznym, a zarazem ważna postać w administracji Ronalda Reagana, stwierdził: „Zadaniem rządu jest sterować łodzią, a nie wiosłować. Bezpośrednie świadczenie usług na rzecz obywateli jest wiosłowaniem, a rząd nie jest zbyt dobry w wiosłowaniu”.

W ten sposób narodził się jeden z najważniejszych sloganów nowego zarządzania publicznego, czyli neoliberalnej recepty na administrację publiczną. New Public Management (NPM) stał się dominującym paradygmatem zarządzania publicznego najpierw w państwach anglosaskich, a potem również w Europie. Promowany przez organizacje międzynarodowe (OECD, Bank Światowy, Międzynarodowy Fundusz Walutowy), trafił też na podatny grunt w państwach przechodzących transformację ustrojową na przełomie lat 80. i 90. minionego stulecia.

Sterowanie zamiast wiosłowania

Ograniczenie roli państwa do zarządzania systemem usług publicznych oznaczało jedno – ekspansję outsourcingu usług publicznych, czyli bezpośredniego ich zapewniania obywatelom przez podmioty prywatne na podstawie kontraktu. Mechanizm ten był już oczywiście znany i stosowany przed nadejściem fali NPM. W Europie już w XVII w. stosowano różne schematy prywatyzacji wykonywania zadań publicznych. Na przykład we Francji na początku XIX w. zdecydowano o wyłanianiu w trybie przetargów wykonawców i zarządców linii kolejowych oraz sieci wodociągowych. Brytyjczycy w epoce kolonialnej powierzali prywatnym spółkom, takim jak Kompania Wschodnioindyjska, zarządzanie rozległymi terytoriami.

Nowe zarządzanie publiczne dopuściło jednak kontraktowanie usług publicznych na niespotykaną wcześniej skalę i w sektorach, które wcześniej nie były nim objęte. Outsourcing w pierwszej kolejności dotyczył usług o charakterze technicznym, takich jak roboty budowlane, odbiór odpadów, transport publiczny czy usługi informatyczne. Obejmował zatem usługi łatwe do zdefiniowania, dla których możliwe jest określenie precyzyjnych standardów ich świadczenia, a swoboda wykonawcy w tym zakresie jest ograniczona. Przełom związany z New Public Management polegał na upowszechnieniu kontraktowania w takich dziedzinach jak edukacja, opieka nad osobami starszymi czy pomoc społeczna.

Co więcej, o ile wcześniej kontraktowanie postrzegano jako jedną z opcji, pod wpływem NPM zaczęto je lansować jako rozwiązanie bezalterntywne. Doszło do tego, że rząd Margaret Thatcher wprowadził obowiązek outsourcingu określonych usług publicznych na szczeblu lokalnym oraz w służbie zdrowia (Compulsory Competitive Tendering, CCT). Reżim CCT objął m.in. usługi cateringowe, związane ze sprzątaniem oraz usługi odbierania odpadów. W latach dziewięćdziesiątych kontraktowanie zaczęto rozszerzać na usługi organizowane przez administrację centralną, a także wymagające bardziej fachowych kwalifikacji (m.in. doradztwo księgowe i prawne).

Uboczne skutki urynkowienia

Entuzjazm, a wręcz zaczadzenie ideą outsourcingu zaczęło z czasem jednak ustępować pod wpływem studiów i analiz ukazujących ułomności outsourcingu oraz sytuacje, w których nie przynosi on spodziewanych korzyści. Nie ulega dziś wątpliwości, że niedoskonałości rynku ujawniają się również, a może nawet w szczególności, w sektorze usług publicznych. Kontraktowanie nie zapewnia spodziewanych korzyści, jeżeli brakuje konkurencyjnego rynku wykonawców danej usługi.

W takiej sytuacji jedynym skutkiem będzie zastąpienie monopolu państwowego prywatnym, a o obniżeniu kosztów czy podniesieniu jakości będzie można zapomnieć. Przykład francuskiego sektora usług wodociągowych pokazuje, że jest to zagrożenie realne. Szacuje się, że w tych gminach, w których sieć wodociągową sprywatyzowano, ceny wody są o ok. 20 proc. wyższe niż w gminach, gdzie pozostała ona pod zarządem władz lokalnych. Jednocześnie dowiedziono, że przychody osiągane z tego tytułu przez prywatnych operatorów znacząco przekraczają ich nakłady na utrzymanie czy modernizację sieci.

Nawet jeżeli rynek jest konkurencyjny, w końcowym rozrachunku administracja nie zawsze zyskuje. Jedną z przyczyn są wyższe niż w klasycznym modelu zapewnienia usług publicznych koszty transakcyjne, czyli wydatki ponoszone w trakcie procesu kontraktowania (organizacja przetargów, doradztwo w zakresie sporządzania warunków zamówień i umów etc.), a także koszty wynikające z niezrealizowanych kontraktów. Obserwowaliśmy to w Polsce w ostatnich latach na przykładzie projektów drogowych: niezdolność wyłonionych wykonawców do dokończenia budowy bądź ogłoszenie przez nich upadłości generowały dodatkowo olbrzymie koszty po stronie państwa.

Szeroko rozumiane koszty transakcyjne obejmują także koszty monitorowania realizacji kontraktu. W tym celu zamawiający musi zapewnić odpowiednie przygotowanie i wyszkolenie własnej kadry zarówno do bieżącego monitorowania realizacji kontraktu, przyjmowania raportów i rozliczania wykonawców, jak i przyjmowania oraz obsługi skarg obywateli w sprawie jakości świadczonych na ich rzecz usług.

Więcej pragmatyzmu

Z czasem bardziej pragmatyczne podejście do kontraktowania usług publicznych zaczęły przejawiać instytucje międzynarodowe wcześniej mocno zaangażowane w promowanie outsourcingu. Już kilkanaście lat temu OECD wydało zestaw wytycznych dotyczących skutecznego i korzystnego z punktu widzenia państwa i obywateli kontraktowania usług publicznych.

Dokument ten zaleca m.in. w każdym przypadku dogłębną analizę alternatyw dla outsourcingu. Decyzja o wyprowadzeniu pewnych zadań na zewnątrz nie może być intuicyjna, ale musi się opierać na analizie kosztów i korzyści, szczególnie w zestawieniu ze świadczeniem tych samych usług na dotychczasowych zasadach. Tę wskazówkę podchwycili Brytyjczycy, którzy obligatoryjne kontraktowanie zastąpili modelem Best Value, gdzie administracja ma obowiązek przeanalizować wszystkie warianty zapewnienia określonych usług i wybrać najbardziej efektywny, niekoniecznie oparty na kontraktowaniu.

Eksperci OECD zwracają też uwagę na „ludzki” wymiar kontraktowania, tj. uwzględnienie spraw pracowniczych w procesie wyprowadzenia pewnych usług poza sektor publiczny. Outsourcing w sposób naturalny wywołuje niepokój wśród pracowników, którzy obawiają się, że ich miejsca pracy zostaną „wyprowadzone” z organizacji wraz z przekazaniem zadań zewnętrznemu zleceniobiorcy. Ważne jest w związku z tym, aby uczciwie poinformować pracowników o zmianach w tym zakresie, nie pozostawiając ich w niepewności przez długi czas. Kluczowe jest też zagwarantowanie regularnej, formalnej kontroli realizacji powierzonych zadań, choć jednocześnie także budowanie zaufania w relacjach z wykonawcą i poczucia działania we wspólnym interesie.

Negatywne skutki niekontrolowanego outsourcingu usług publicznych rodzą naturalną pokusę „renacjonalizacji” tej sfery. To jednak recepta zbyt prosta, by okazała się skuteczna. Jest wiele dowodów na to, że inteligentnie zarządzany proces outsourcingu niektórych usług publicznych przynosi pozytywne rezultaty, np. mobilizuje publicznych usługodawców czy sprzyja innowacjom. Wymaga to jednak od administracji nadzwyczajnej zręczności.

Tymczasem wciąż chyba jeszcze pokutuje przekonanie, że więcej rynku potrzeba nam wtedy, gdy administracja jest słaba i nieporadna. Pora przestawić się na nieco inną filozofię. Kontraktowanie usług publicznych to świetne rozwiązanie, ale tylko wówczas, gdy administracja jest wystarczająco silna i sprawna, by z pożytkiem dla interesu publicznego zarządzać całym procesem.

O problemach związanych z kontraktowaniem usług publicznych piszę więcej w książce pt. „Rynek – prywatyzacja – interes publiczny”, która ukaże się nakładem wydawnictwa SCHOLAR w marcu.

*dr Dawid Sześciło – Zakład Nauki Administracji, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego
Instytut Obywatelski