Wydawałoby się, że ostatnim miejscem, które może kojarzyć się z prawem konstytucyjnym, zasadami ustroju, systemem rządów i gwarancjami państwa prawa jest Wenecja – niegdyś potężna i zaborcza republika kupiecka, ojczyzna Giacomo Casanovy, Tintoretta, Tycjana, Canaletta, czy Verdiego. Urok Wenecji od wieków przyciągał awanturników, artystów, dżentelmenów i przestępców, władców i zwykłych śmiertelników. Nic dziwnego, że nie oparli mu się również konstytucjonaliści, którzy wybrali Wenecję jako miejsce swoich cokwartalnych spotkań.

W dniu rozpoczęcia karnawału w Wenecji warto poświęcić kilka minut, aby dowiedzieć się więcej o Komisji Weneckiej. Na początek garść podstawowych informacji

Komisja Wenecka, a dokładnie: Europejska Komisja na rzecz Demokracji przez Prawo jest organem doradczym Rady Europy – organizacji międzynarodowej złożonej z przedstawicieli rządów 47 państw położonych zarówno w Europie, jak i poza jej obszarem. Rada powstała w 1949 r. i często, niesłusznie jest mylona z Unią Europejską. Głównym celem Rady Europy jest „osiągnięcie większej jedności między członkami, aby chronić i wcielać w życie ideały i zasady stanowiące ich wspólne dziedzictwo oraz aby ułatwić ich postęp ekonomiczny i społeczny”. Polska jest członkiem Rady Europy od 1991 r. (a więc 13 lat dłużej niż Unii Europejskiej).

Komisja Wenecka powstała w 1990 r., w okresie gwałtownych zmian ustrojowych w państwach Europy Środkowej i Wschodniej, kiedy ustanawiano w nich ustrój demokratyczny po upadku Związku Sowieckiego. Od tamtej pory skład Komisji ulegał poszerzeniu i dzisiaj tworzą go przedstawiciele 60 państw z całego świata. Ich status jest różny – od pełnego członkostwa, przez status członka stowarzyszonego, (Białoruś) po członków obserwatorów (m.in. Watykan, Kanada, Japonia). Komisja składa się z ekspertów z dziedziny prawa konstytucyjnego i prawa międzynarodowego, profesorów prawa, byłych ombudsmanów, sędziów sądów najwyższych, czy trybunałów konstytucyjnych państw członkowskich, członków parlamentów narodowych, urzędników służby cywilnej, prawników. Polskim członkiem Komisji jest Hanna Suchocka, dr habilitowana nauk prawnych w zakresie prawa konstytucyjnego. W grudniu 2015 r. H. Suchocka została wybrana na stanowisko Pierwszej Wiceprzewodniczącej Komisji. Warto dodać, że każde państwo członkowskie ma prawo wyznaczyć jednego członka i jednego zastępcę członka Komisji (kadencja wynosi 4 lata i można ją ponawiać). Polskim zastępcą jest dr hab. Krzysztof Drzewicki (z przyjemnością odnotowuję: profesor Uniwersytetu Gdańskiego i wykładowca na tutejszym Wydziale Prawa i Administracji). Co ważne, zgodnie ze Statutem Komisji Weneckiej (art. 2 ust. 1), osoby powoływane przez państwa członkowskie nie są jego delegatami, czy reprezentantami i przy wykonywaniu swoich funkcji są niezależni, nie podlegając żadnym instrukcjom swojego państwa.

 

Osoba powołana przez państwo członkowskie nie wchodzi w skład  grup roboczych badających akty prawne tego państwa

 

Analiza karier członków Komisji Weneckiej pozwala na dostrzeżenie charakterystycznych prawidłowości. Państwa zdają się testować kandydatury swoich przedstawicieli w różnych ciałach o charakterze międzynarodowym. O ścisłych związkach między Komisją, a Europejskim Trybunałem Praw Człowieka świadczy fakt, że członkostwo w Komisji jest bardzo często wstępem do objęcia funkcji sędziego ETPCz. Podobne zjawisko dotyczy również, chociaż w mniejszej skali, sędziów Trybunału Sprawiedliwości UE (Bode-Kirchhoff, s. 58-59, 69). W sesjach plenarnych Komisji, które odbywają się cztery razy do roku (w marcu, czerwcu, październiku i grudniu) właśnie w Wenecji, biorą ponadto udział przedstawiciele Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE) – organizacji międzynarodowej, której celem jest zapobieganie powstawaniu konfliktów w Europie oraz Komisji Europejskiej – organu wykonawczego Unii Europejskiej.
Siedzibą Komisji Weneckiej jest Strasburg.

Jak informuje na swojej stronie Stałe Przedstawicielstwo RP przy Radzie Europy – działalność Komisji Weneckiej dotyczy 3 głównych obszarów:
– instytucji demokratycznych i praw podstawowych,
– sprawiedliwości konstytucyjnej,
– wyborów, referendów i partii politycznych,
a nadrzędnym celem jest: „zapewnianie demokratycznego i sprawnego funkcjonowania instytucji demokratycznych oraz ochrona praw człowieka”.

Wśród różnych form aktywności Komisji Weneckiej można wymienić organizowanie konferencji naukowych, współpracę z sądami konstytucyjnymi i rzecznikami praw obywatelskich, sporządzanie opinii amicus curiae na zaproszenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPCz), zawierających stanowisko w sprawach, którymi zajmuje się Trybunał oraz amicus ombud, dotyczących regulacji prawnej i otoczenia prawnego rzeczników praw obywatelskich.
Komisja opracowuje także zbiory rekomendacji, dobrych praktyk i standardów dotyczące np. zasad przeprowadzania referendów (2007), funkcjonowania partii politycznych, w tym zasad ich likwidacji i zakazów ich działalności (1999), czy poprawnych regulacji prawa wyborczego. Komisja organizuje także warsztaty i szkolenia, np. dla komisji wyborczych, czy sędziów.

 

Opinie Komisji nie są wiążące, a sama Komisja za zadanie postawiła sobie działanie „na bazie dialogu”

 

Głównym sposobem działania Komisji Weneckiej jest wydawanie opinii prawnych dotyczących projektów aktów prawnych przygotowanych przez poszczególne państwa lub aktów prawnych, które już obowiązują. Są to akty prawne dotyczące szeroko rozumianego prawa konstytucyjnego, w tym zagadnień takich jak: prawo wyborcze, prawa człowieka, zasady funkcjonowania władzy sądowniczej i gwarancje jej niezależności, system rządów, gwarancje przestrzegania konstytucji, instytucje demokracji bezpośredniej (przede wszystkim: referendum).

Przygotowanie przez Komisję opinii dotyczącej oceny konkretnego aktu prawnego polega na poddaniu analizie jego przepisów oraz praktyki stosowania.

Statystyki podawane przez Komisję wskazują, że do tej pory wydała ona ponad 500 takich opinii dotyczących aktów prawnych z ponad 50 krajów. Treść opinii jest często przywoływana w opracowaniach naukowych, a także orzecznictwie sądów krajowych i międzynarodowych, na czele z Europejskim Trybunałem Praw Człowieka w Strasburgu (ETPCz). Już w przypadku jednego z pierwszych orzeczeń ETPCz, do których Komisja Wenecka przygotowała opinię amicus curiae (Bijelić przeciwko Czarnogórze i Serbii, sygn. 11890/05, 28 kwietnia 2009 r.), można zauważyć wyraźne inspiracje Trybunału jej wnioskami, a wręcz ich dosłowne powtórzenie (zob. Bode-Kirchhoff, s. 59-62).

Proces przygotowywania opinii obejmuje kilka etapów:

1. Wniosek o przygotowanie opinii prawnej w sprawie danego aktu prawnego może złożyć państwo członkowskie (parlament, rząd lub głowa państwa), Rada Europy (Sekretariat Generalny, Komitet Ministrów, Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy lub Kongres Władz Lokalnych i Regionalnych), oraz organizacje międzynarodowe (UE, OBWE lub inne organizacje zaangażowane w prace Komisji Weneckiej).

2. Po wpłynięciu oficjalnego wniosku do Komisji tworzona jest grupa robocza (na ogół od 2 do 4 osób, lub więcej), która składa się z ekspertów z danej dziedziny.

3. Grupa robocza przygotowuje projekt opinii Komisji w sprawie zgodności danego aktu prawnego ze standardami międzynarodowymi oraz ewentualne propozycje poprawek. Technicznie – każdy członek grupy opracowuje swoje wstępne stanowisko, które sekretariat Komisji scala w dokument roboczy stanowiący podstawę dla projektu opinii sporządzanego przez grupę. Projekt jest przekazywany do zaopiniowania przez zainteresowane państwo.

4. Członkowie grupy roboczej składają wizytę w kraju, gdzie powstał badany akt prawny. Program wizyty studyjnej obejmuje rozmowy z przedstawicielami władz oraz innymi zainteresowanymi podmiotami (opozycja parlamentarna, organizacje społeczne i inni).

5. Efektem wizyty studyjnej jest opracowanie ostatecznego projektu opinii, który jest przekazywany wszystkim członkom Komisji, przed terminem sesji plenarnej.

6. W razie potrzeby istnieje możliwość zorganizowania dodatkowego spotkania z udziałem członków grupy roboczej oraz przedstawicieli władz danego kraju.

7. Opinia zostaje przyjęta podczas sesji plenarnej Komisji Weneckiej. Poprzedza ją dyskusja z udziałem wszystkich uczestników sesji plenarnej.

8. Opinia w ostatecznej wersji przyjętej na posiedzeniu plenarnym jest przekazywana wnioskodawcy oraz podawana do publicznej wiadomości za pośrednictwem strony internetowej Komisji Weneckiej.

Opinie Komisji nie są wiążące, a sama Komisja za zadanie postawiła sobie działanie „na bazie dialogu”, czego przejawem jest zawsze wizyta studyjna w państwie, którego regulacje Komisja bada, w celu uzyskania informacji u źródła.

Jaka jest rzeczywista rola Komisji Weneckiej?

Z opisu Komisji Weneckiej można wyciągnąć wniosek, że jest to nieposiadający władczych uprawnień zespół międzynarodowych ekspertów, którzy wydają niewiążące, a więc pozbawione większego znaczenia opinie.

Aby zweryfikować to twierdzenie należy cofnąć się do momentu powstania Komisji w 1990 r. Upadek systemu komunistycznego i odzyskanie niepodległości przez państwa Europy Środkowej i Wschodniej znajdujące się dotąd pod sowiecką dominacją sprawiły, że ponownie odżyła kwestia przyszłości politycznej tej części świata. Tempo rozgrywających się wydarzeń i ich nierzadko gwałtowny charakter, który w niektórych krajach doprowadził do wybuchu zamieszek, a nawet otwartych konfliktów militarnych (Rumunia, kraje byłej Jugosławii) uświadomił państwom zachodu pilną potrzebę podjęcia działań mających na celu zabezpieczenie demokratycznego kierunku przemian ustrojowych i ich utrwalenie. Okazało się bowiem, że nie jest to scenariusz bezalternatywny. Ryzyko, że podobnie jak w latach 20. i 30. XX w. w państwach Europy Środkowo – Wschodniej zapanują ustroje bardziej autorytarne niż demokratyczne wydawało się realne. Ustanowienie dojrzałych systemów demokratycznych w  państwach wschodniej Europy, w społeczeństwach posttotalitarnych, w warunkach deficytu rodzimych kadr eksperckich i praktyków było niezwykle trudne, jeżeli nie niemożliwe. Optymalny z punktu widzenia państw zachodu model demokracji, jaki miałby na nowo zafunkcjonować we wschodniej części kontynentu, opierał się na idei rządów prawa (państwa prawa – Rule of Law) i związanych z nią wartości oraz miał być możliwie najbardziej podobny do modelu zachodniej, konstytucyjnej demokracji liberalnej. Celem działań państw zachodnich stała się konwergencja systemów ustrojowych państw Europy Zachodniej, Środkowej i Wschodniej, w celu ich maksymalnego upodobnienia pod względem ustrojowo – politycznym. Proces ten wymagał koordynatora i w pewnym sensie – kontrolera, który mógłby czuwać nad właściwym przebiegiem procesu demokratyzacji państw postkomunistycznych. Rolę tę powierzono Komisji Weneckiej.

Za jej inicjatora uznaje się prawnika (profesora prawa konstytucyjnego), wysokiego urzędnika sądowego w Republice Włoskiej (Avvocato generale), sędziego Trybunału Sprawiedliwości UE, Antoniego Mario La Pergolę, który w styczniu 1990 r. zaprosił właśnie do Wenecji przedstawicieli wszystkich państw członkowskich Rady Europy oraz w charakterze obserwatorów – kilku państw Europy Środkowej i Wschodniej. Spotkanie stało się zebraniem założycielskiem Komisji Weneckiej. Jej pierwszym przewodniczącym został La Pergola. Późniejszą wypowiedź jednego z członków nowopowołanej Komisji można uznać za jej motto i najkrótsze streszczenie fundamentu ideowego jej działania: „Demokracja jest prawdziwa tylko wtedy, kiedy wola narodu jest prawidłowo wyrażona w formie prawa. Przyjmowanie regulacji prawnych jest zabezpieczeniem przeciwko arbitralnemu wykonywaniu władzy przez rządzących” (Bartole, s. 351). Rada Europy, której celem jest promocja ustroju demokratycznego, praw człowieka i wartości europejskich doskonale nadawała się do roli organizacji patronackiej, dlatego Komisję utworzono pod jej auspicjami.

Z biegiem lat w skład Komisji przyjmowano przedstawicieli kolejnych państw. Z czasem doszło do rozszerzenia zasięgu jej działania poza kontynent europejski. W skład Komisji zaczęto przyjmować państwa z obu Ameryk, Azji i Afryki. Członkiem Komisji jest także Australia. Było to konsekwencją przyjęcia, że istnieje uniwersalny, światowy dorobek dotyczący takich idei i koncepcji jak: demokracja, konstytucjonalizm, państwo prawa, czy system praw człowieka. Stąd kolejne, fundamentalne dla działalności Komisji założenie: możliwe i dopuszczalne jest wdrażanie jednolitych rozwiązań prawno – ustrojowych w skali całego demokratycznego świata.

 

Komisja Wenecka powstała z obawy o kierunek zmian ustrojowych w Europie Środkowo – Wschodniej po upadku komunizmu. Celem działań państw zachodnich stała się konwergencja systemów ustrojowych państw obu części Europy, w celu ich maksymalnego upodobnienia pod względem ustrojowo – politycznym.

 

Zwiększenie zasięgu oddziaływania Komisji spowodowało, że jej działania zaczęły wykraczać poza rolę wyznaczoną pierwotnie w dokumentach programowych i regulacjach proceduralnych. Ten aktywizm Komisji tłumaczono nadrzędnym celem jej działania jakim jest promowanie demokracji i jej właściwych, uniwersalnych standardów. Do działań o charakterze opiniodawczym i jednostkowym, dotyczących konkretnych aktów prawnych państw członkowskich doszły nowe formy aktywności. Komisja zaczęła konsultować, a także współpracować przy tworzeniu nowych konstytucji w państwach wprowadzających ustrój demokratyczny, a także konsultować zmiany konstytucji pod względem ich zgodności ze standardami demokratycznymi. Komisja stała się swoistym „pogotowiem konstytucyjnym” dla państw demokratycznych z całego świata. Ponadto zaczęła prowadzić działalność wykraczającą poza opiniowanie konkretnych, pojedynczych aktów prawnych państw członkowskich polegającą na wypracowywaniu standardów i wytycznych, które stały się z jednej strony narzędziem wpływania na konkretne regulacje obowiązujące w państwach demokratycznych i na ich modyfikację, z drugiej, służyły jako kryterium oceny zgodności danej regulacji ze standardami demokratycznego państwa prawnego.

Obok działalności opiniodawczej, dotyczącej już obowiązującej lub projektowanej regulacji prawnej, Komisja stale prowadzi promocję sformułowanych przez siebie ponadnarodowych standardów, z użyciem nowych form aktywności, jak nawiązywanie współpracy z sądami konstytucyjnymi i promowanie określonej wykładni aktów konstytucyjnych, organizowanie szkoleń i konferencji naukowych poświęconych zagadnieniom ustrojowym, formułowanie kodeksów dobrych praktyk, czy zestawów rekomendacji i standardów dotyczących pożądanego kształtu demokratycznych instytucji ustrojowych.

Krytyka działalności Komisji

Głosy krytyczne pochodzą głównie od państw i polityków, których działania zostały przez Komisję Wenecką ocenione negatywnie, ale także od komentatorów politycznych i naukowców. Charakterystyczne jest zjawisko większej tolerancji dla krytycznych opinii Komisji ze strony ocenianych państw, jeżeli inicjatywa przeprowadzenia analizy wyszła od nich, a nie od osób trzecich.
Część krytyki można uznać za de facto aprobatę dla działalności Komisji, dotyczą one bowiem konieczności jej intensyfikacji i zapewnienia większej skuteczności.

Podstawowy zarzut zgłaszany przez krytyków pod adresem idei Komisji i efektów jej działalności dotyczy przyjętego założenia o uniwersalnym charakterze idei demokracji, który jest podstawą dla stworzenie nie tylko europejskich, ale nawet ogólnoświatowych standardów w tej dziedzinie, a następnie, na tej podstawie dokonywania ocen konkretnych rozwiązań przyjmowanych w poszczególnych państwach. W ten sposób, zdaniem krytyków, pomija się ważny kontekst kulturowy i lekceważy różnice historyczne, geograficzne, społeczne czy inne indywidualne cechy państwa i jego mieszkańców, które mają wpływ na konkretne regulacje przyjmowane w jednym, a nieobecne w innym państwie, tej samej czy innej części świata. Odrzucają oni tezę o istnieniu szerokiego zestawu uniwersalnych cech ustroju demokratycznego, który pozwala na ocenę każdego demokratycznego państwa i wydania na tej podstawie zaleceń i rekomendacji. Narzucenie jednolitego kształtu rozwiązań ustrojowych zarówno w sferze generaliów, jak i szczegółów eliminuje zdaniem krytyków oryginalny i unikalny dorobek ustrojowy wielu państw, nie dopuszczając do powstania różnic pomiędzy państwami demokratycznymi. W efekcie suwerennym państwom i narodom uniemożliwia się swobodne wpływanie na kształt własnych instytucji ustrojowych.

 

Krytycy poddają w wątpliwość istnienie uniwersalnego dorobku demokratycznego w skali świata. To aprioryczne ich zdaniem założenie, nie potwierdzone empirycznie, prowadzi do promocji jedynie słusznego wzorca państwa demokratycznego i jego instytucji.

 

Pojęcie „wspólnego dziedzictwa konstytucyjnego” nabiera szczególnego znaczenia w przypadku opinii dotyczących państw spoza Europy. Rodzi się pytanie: „Czy faktycznie europejski dorobek, wyrastający z chrześcijańskich korzeni nadaje się do oceny rozwiązań przyjmowanych w państwach arabskich, ustanawiających rządy demokratyczne po tzw. Wiośnie Arabskich Republik (jak należy nazywać wydarzenia określane jako Arabska Wiosna)”? (Hoffmann-Riem, s. 585-586). Rozwiązaniem mogłoby być oparcie wypowiedzi Komisji tylko na tzw. Hard law – normach prawa (głównie międzynarodowego). Niestety, o ile w dziedzinie praw człowieka można odwołać się do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i bogatego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (co Komisja robi), o tyle już w dwóch pozostałych obszarach, którymi zajmuje się Komisja Wenecka (zasada państwa prawa i zasada demokracji), nie istnieją akty prawne o charakterze międzynarodowym, które zawierałyby wiążące wytyczne dla państw i dla Komisji. W tych dziedzinach Komisja odwołuje się do „soft law”, nierzadko tworzonych ad hoc – zbiorczych zestawień źródłowych, zbiorów zaleceń, opinii, rekomendacji – wzbudzając krytykę oponentów. Analiza opinii Komisji pozwala na stwierdzenie, że odwołują się one w pierwszym rzędzie do dokumentów opracowanych pod auspicjami Rady Europy (Bode-Kirchhoff, s. 57).

Drugi, związany z powyższym zarzut dotyczy promocji konkretnej wizji ustroju demokratycznego opartego na liberalnej koncepcji praw człowieka i idei państwa prawa (taką koncepcję promuje Komisja Wenecka), jako jedynie słusznej. Efektem promocji takiej idei jest – zdaniem krytyków – wtórne przyjmowanie przez państwa rozwijające się, budujące podwaliny swojego ustroju, konkretnego kształtu instytucji ustrojowych oraz całych systemów rządów, z pominięciem oryginalnych, odstających od tego wzorca rozwiązań. Istnienie jednego uniwersalnego dorobku ustrojowego państw demokratycznych jest więc apriorycznym założeniem, a nie empirycznym wnioskiem. Założenie to podlega wdrożeniu i prowadzi do wtórnego wprowadzania jednolitych rozwiązań. Tymczasem, zdaniem krytyków, odmienne rozwiązania ustrojowe, nie w pełni zgodne z założonym uniwersalnym wzorcem również zasługują na określenie ich jako demokratyczne, a co najważniejsze – zasługują na uszanowanie ich odmienności.

Trzeci zarzut dotyczy rekomendacji Komisji, które promują rozwiązania charakterystyczne dla państw wysoko rozwiniętych, tak pod względem ekonomicznym, jak w sferze kultury politycznej. Ich przydatność dla państw znajdujących się na innym etapie rozwoju jest dyskusyjna. Komisja nierzadko inspiruje zmiany ustrojowe co zdaniem krytyków prowadzi do wkraczania w rolę, która powinna należeć do suwerennych władz państwa i jego obywateli samodzielnie decydujących o kierunku i konieczności zmian ustrojowych. Pomimo niewiążącego charakteru opinii Komisji, cieszą się one wysokim prestiżem wśród najbardziej rozwiniętych państw demokratycznych, co znacząco wzmacnia ich znaczenie i skuteczność.
Działalność Komisji, której głównym celem jest konwergencja standardów demokracji liberalnej i konstytucyjnej jest oparta na założeniu o globalizacji współczesnego prawa konstytucyjnego. Założenie to nie podlega dyskusji, co wzbudza opory krytyków nie tyle działalności Komisji, ale tak szerokiego i głębokiego jej zakresu.

Wśród proponowanych i częściowo wdrażanych przez Komisję rozwiązań dominuje odwoływanie się do ogólnych reguł – zestawów standardów wypracowywanych przez Komisję na podstawie tez zawartych w opiniach oraz analizy zbiorczej rozwiązań zawartych w konstytucjach państw członkowskich. Komisja wychodzi z założenia, że te rozwiązania tworzą łącznie „wspólny dorobek konstytucyjny”. Krytycy zgłaszają jednak kolejny zarzut: nie wszystkie państwa są kontynuatorami „dziedzictwa” powstałego na zachodzie Europy. Europa Wschodnia posiada swój własny dorobek, a częściowo dopiero go tworzy, nie jest więc biernym kontynuatorem zachodniej wizji demokracji i nie powinna być pod tym kątem oceniana. Uwaga ta dotyczy w jeszcze większym stopniu demokratycznych państw spoza Europy.
Kolejny, formalny zarzut zgłaszany pod adresem działalności Komisji, dotyczy jakości wyjściowych analiz rozwiązań konstytucyjnych państw członkowskich, które są podstawą do formułowania przez Komisję zbiorczych opinii i wniosków. Krytyka dotyczy aktualności oraz kompletności tych analiz. Krytycy dowodzą, że wiele opinii Komisji stanowi odbicie poglądów i preferencji członków grupy roboczej, która przygotowywała opinię, a także ich skłonności ku rozwiązaniom istniejącym w konkretnych (nierzadko ich własnych) państwach.

 

Członkowie Komisji przyznawali, że nie zawsze jej opinie były poprzedzone  dostatecznie wnikliwą analizą. Odpowiedzią na zarzuty krytyków Komisji Weneckiej zarzucającej części jej opinii nie najwyższy poziom merytoryczny było powołanie w 2013 r. Rady Naukowej

 

Odpowiedzią na te zarzuty jest powołanie w 2013 r. Rady Naukowej, w celu zapewnienia merytorycznej pomocy dla Komisji oraz dbania o spójność, kompletność i aktualność analiz przekrojowych dotyczących rozwiązań ustrojowych w państwach demokratycznych, które są podstawą dla twierdzeń Komisji i źródłem dla ogólnych zestawów rekomendacji i dobrych praktyk. Druga, ciekawa propozycja odnośnie zmniejszenia negatywnych konsekwencji opisanych wyżej zjawisk wyszła od D. Rousseau. Ta wybitna francuska konstytucjonalistka już w 1997 r. zaproponowała, aby Komisja sformułowała zestaw podstawowych zasad ustroju konstytucyjnego, wspólnych dla ogółu państw demokratycznych i do nich ograniczyła swoje oceny. Wszystkie pozostałe uwarunkowania, bardziej szczegółowe i dotyczące pełnej niuansów specyfiki ustrojowej państw z różnych kręgów kulturowych, mogłyby także być przedmiotem analizy, ale podlegać już jedynie rekomendacjom czy wskazówkom, a nie jednoznacznym ocenom (Rousseau, s. 30). Słuszność tego poglądu potwierdza przypadek opinii Komisji na temat projektowanej, nowej konstytucji Islandii, w której sformułowano wyraźne zalecenia, z których część posiadała wysoki stopień konkretności. Wśród nich znalazły się odwołania do twierdzeń członków Komisji (m.in. prof. H. Suchockiej) o sądownictwie konstytucyjnym jako typowym elemencie wspólnego dziedzictwa demokratycznego, co wzbudziło dezaprobatę Islandczyków (w Islandii nie ma trybunału konstytucyjnego) (de Visser, s. 14). Zarzut wkraczania przez Komisję w suwerenne uprawnienia państw jest często podnoszony przez władze opiniowanych państw. Można go łatwo odrzucić przypominając, że Komisja nie wydaje wyroków, ani decyzji, a jedynie opinie, a więc to państwo ostatecznie decyduje o tym czy wprowadzi sugerowane zmiany i w jakim zakresie. Zarzut kierowany wobec Komisji można by odnieść do wypowiedzi doktryny prawa konstytucyjnego, gdzie często poddaje się krytyce konkretne rozwiązania ustrojowe, a nawet formułuje zalecenia. Nikt nie oskarża jednak naukowców o naruszanie suwerennych uprawnień analizowanych państw.

Krytyka pod adresem Komisji jest jednak częściowo słuszna. Formułowanie przez nią, jako organ doradczy organizacji międzynarodowej, jednoznacznych zaleceń czy sugestii można uznać za niewłaściwe i szkodzące jej autorytetowi. O ile w treści opracowywanych przez Komisję zbiorów ogólnych standardów i dobrych praktyk można formułować daleko idące zalecenia, które nie są adresowane wprost do konkretnego państwa, o tyle w opiniach dotyczących określonego kraju mogą one zostać odebrane krytycznie i z dezaprobatą. Komentatorzy podkreślają, że w delikatnych relacjach z rządami państw Komisja powinna ograniczać się do merytorycznej oceny konkretnych regulacji prawnych, wolnej od pouczeń i zaleceń. Inna postawa może przynieść więcej szkód niż pożytku. Taka, aktywna i ocenna postawa Komisji nie służy realizacji jej celu, którym jest promocja określonej wizji ustroju demokratycznego i wzmacnianie konwergencji tego modelu wśród możliwie szerokiej grupy współczesnych państw demokratycznych i aspirujących do tej grupy. W efekcie, współpracę i dialog może zastąpić niechęć, a nawet spór.

Jednym z głośniejszych przykładów takiej nieudanej interwencji Komisji jest kazus Księstwa Liechtensteinu i oceny projektu zmian w konstytucji zgłoszonych przez księcia Jana Adama II w 2002 r. Projekt przewidywał m.in. znaczące zwiększenie uprawnień księcia, jako głowy państwa i współsuwerena. Opinia Komisji z 2002 r., w której znalazło się m.in. stwierdzenie, że przyjęty kierunek zmian ustrojowych jest „krokiem wstecz”, niezgodnym ze wspólnym dziedzictwem nowoczesnych, pełnoprawnych monarchii konstytucyjnych, których ewolucja powinna, zdaniem Komisji, zmierzać do stopniowego osłabiania, a nie wzmacniania monarchy i instytucji monarchicznych doprowadził do sporu z księciem. Ostatecznie, w marcu 2003 r. w Liechtensteinie zarządzono referendum w sprawie rewizji konstytucji, w którym znacząca większość poddanych księcia poparła jego wizję – wbrew zaleceniom Komisji Weneckiej.

 

Spór Komisji Weneckiej z Księciem Liechtensteinu w 2003 r. dotyczący projektu zmiany konstytucji doprowadził do rozpisania referendum, w którym znacząca większość poddanych poparła propozycje księcia.

 

Czwarty zarzut, zgłaszają zwolennicy Komisji, którzy domagają się wzmocnienia skali jej realnego oddziaływania. Ich zarzut dotyczy braku konkretnych narzędzi umożliwiających wyegzekwowanie przez Komisję realizacji jej zaleceń – np. w postaci sankcji o charakterze międzynarodowym. Sprawia to, że nie każde państwo poddawane ocenie Komisji realizuje jej zalecenia, co spotyka się ze zróżnicowaną reakcją społeczności międzynarodowej. Wiele zależy od statusu danego państwa. Zdaniem części krytyków można mówić o państwach lepszej i gorszej kategorii, z których te pierwsze mogą sobie pozwolić na więcej, podczas gdy te drugie są często traktowane jako negatywne przykłady dla innych, poddawane naciskom i publicznej krytyce w efekcie wydania przez Komisję krytycznej opinii. Wypowiedzi Komisji mogą więc być wykorzystywane instrumentalnie jako narzędzie uprawiania polityki i dyskredytowania władz danego państwa oraz podważania ich legitymacji w oczach obywateli lub innych krajów, tak przez wewnętrznych konkurentów politycznych, jak i władze obcych państw. Komisja nie jest wolna od politycznych nacisków.
Za przykład może posłużyć fakt odwoływania się do opinii Komisji w działalności Unii Europejskiej. Pomimo braku formalnych związków Rady Europy i Unii Europejskiej oba podmioty międzynarodowe łączą relacje i współpraca na wielu polach. Komisja Europejska wielokrotnie odwoływała się do opinii Komisji Weneckiej w sprawie państw aplikujących o przyjęcie do Unii (m.in. Serbia, Ukraina, Turcja). Głośna była sprawa Węgier, które były pierwszym krajem członkowskim poddanym procedurom kontrolnym w ramach Unii Europejskiej. Skomplikowana sprawa Węgier pokazała jak Komisję Wenecką próbuje się wykorzystywać do nacisków na państwo członkowskie Unii w sytuacji, w której względy polityczne nie pozwalają na przeprowadzenie stosownych procedur kontrolnych w ramach organów Unii. Procedura kontrolna określona w art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej nazywana „opcją nuklearną”, dotycząca naruszenia „wartości Unii” mogąca prowadzić do zawieszenia niektórych praw wynikających ze stosowania Traktatów dla inkryminowanego państwa członkowskiego, ma charakter stricte polityczny. Wymaga wszczęcia przez Radę UE większością aż 4/5 członków i zgody większości Parlamentu Europejskiego, a następnie kolejnej decyzji Rady podjętej większością kwalifikowaną. W przypadku Węgier istotne znaczenie miał rozkład głosów w Parlamencie Europejskim, gdzie węgierski FIDESZ należał do największej grupy politycznej (EPP), przez co procedury nie wszczęto, a Węgrom postawiono wąsko zakrojone zarzuty przed Trybunałem Sprawiedliwości UE. Krytycy zmian dokonanych na Węgrzech uznali wsparcie merytoryczne ze strony Komisji Weneckiej za bardzo istotne w staraniach o uruchomienie procedury kontrolnej i wywarcie nacisku na Węgry, a może także nałożenie sankcji. Nie ukrywał tego ówczesny przewodniczący Komisji Europejskiej J. M. Barroso, który odnosząc się do kazusu Węgier w przemówieniu z 2012 r. (Speech 12/16) wprost stwierdził, że kiedy sprawy wykraczają poza zagadnienia regulowane prawem unijnym, ale dotyczące wartości, na jakich opiera się Unia, znaczenie opinii Komisji Weneckiej staje się bardzo istotne. Te wartości to: godność osoby ludzkiej, wolność, demokracja, równość, państwo prawne, poszanowanie praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości, społeczeństwo oparte na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn. Opinia Komisji dotycząca Węgier była bardzo krytyczna. Sankcji przewidzianych w art. 7 TUE ostatecznie nie nałożono. (zob. Bode-Kirchhoff, s. 66-69).

 

Zwolennicy Komisji domagają się wzmocnienia skali jej realnego oddziaływania, łącznie z ustanowieniem systemu sankcji

 

Zarzut, który również pochodzi od zwolenników Komisji dotyczy braku mechanizmów dotyczących oceny skuteczności działań Komisji, szczególnie w odniesieniu do konkretnych państw i opinii na temat konkretnych regulacji. Chociaż w programie posiedzenia plenarnego Komisji Weneckiej znajduje się zawsze punkt dotyczący tego zagadnienia, w praktyce jego realizacja polega na krótkiej prezentacji ogólnego raportu obejmującego głównie przypadki pełnej realizacji zaleceń opinii lub zmian zgodnych z jej treścią. W odniesieniu do pozostałych przypadków używa się (a wręcz nadużywa) formułki „in progress” (sprawy w toku). Wśród propozycji zmian reguł działania Komisji proponuje się wprowadzenie obowiązkowych raportów na temat rezultatów, jakie przyniosła opinia Komisji („follow-up”), a w przypadku wprowadzenia zmian w prawie – kontroli przez Komisję tych zmian pod względem ich zgodności z treścią pierwotnej opinii (ewentualnie – z zawartymi w niej zaleceniami). Analizy dokonywane przez badaczy dowodzą, że zmiany te nie zawsze zmierzały w pożądanym przez Komisję kierunku (Hoffman-Riem, s. 588-589).

Szczegółowe zarzuty dotyczą kilku kwestii. Najpoważniejszy odnosi się do zjawiska, które ujawnił jeden z członków Komisji, który potwierdził, że nie zawsze opinie Komisji poprzedzone są dostatecznie wnikliwą analizą i wszechstronnymi badaniami, biorącymi pod uwagę opinie zainteresowanego państwa, czy jego władz (Bartole, s. 59). Powodów jest wiele. Wśród nich dominuje presja czasu wynikająca z konieczności wydania opinii możliwie szybko, aby zdążyć z jej opublikowaniem np. przed zbliżającymi się wyborami parlamentarnymi lub przed końcem trwającego procesu prawotwórczego (np. zmierzającego do zmiany konstytucji). Praktyka dostarczyła przykładów takich zdarzeń – jak opinia w sprawie projektu nowej konstytucji islandzkiej, którą przygotowywano w pośpiechu w zespole, w którym nikt nie znał języka islandzkiego i wszyscy korzystali ze szczątkowych materiałów w języku angielskim, czy przykład Belgii, kiedy Komisja oceniała projekt modyfikacji trybu zmiany konstytucji zmierzający do jego złagodzenia. Działania Komisji prowadzono pod presją wynikającą ze świadomości, że sformułowanie zbyt krytycznej opinii  może doprowadzić do upadku rządu belgijskiego (autora projektu zmian) uformowanego z wielkim trudem po ponad 500 dniach dramatycznych negocjacji

 

W składzie grup roboczych zauważa się nadreprezentację przedstawicieli państw Europy Zachodniej. Co ciekawe, wykazują oni większą tolerancję od kolegów z Europy Środkowej i Wschodniej, którzy są o wiele bardziej radykalni w swoich ocenach.

 

Krytyka składów grup roboczych dotyczy uznaniowego charakteru decyzji na ten temat, które podejmują arbitralnie ich przewodniczący. W wielu przypadkach zauważa się nadreprezentację prawników, podczas gdy ocena konkretnych regulacji nie powinna abstrahować od analizy procesów politycznych, do czego potrzebna jest wiedza z zakresu nauk politycznych. Wobec tego zgłasza się postulaty, aby grupa robocza mogła korzystać z opinii zewnętrznych ekspertów (co zdarza się, ale bardzo rzadko), a także aby oceniane państwo miało prawo wypowiedzieć się w sprawie składu grupy, a nawet rekomendować jej członków (kierując się przesłankami merytorycznymi – wskazując osoby dobrze zorientowane w regulacjach prawnych i praktyce politycznej danej państwa, lub politycznymi – wnioskując o wyłącznie ze składu grupy czynnego polityka lub osoby, co do której bezstronności zachodzą wątpliwości). O ile nic nie może powstrzymać państwa, aby w skład Komisji oddelegowało czynnego polityka, o tyle inne, badane państwo powinno móc wyłączyć go ze składu grupy roboczej przygotowującej raport na jego temat (de Visser, s. 12-13). Krytyce poddaje się także brak parytetów geograficznych i nadreprezentację przedstawicieli państw Europy Zachodniej. Co ciekawe, wykazują oni większą tolerancję od kolegów z Europy Środkowej i Wschodniej, którzy są o wiele bardziej radykalni w swoich ocenach, co udowodnił m.in. przypadek oceny sposobu powoływania sędziów sądu konstytucyjnego Mołdawii (Jowell, s. 676-677).

Podsumowanie

Prawie 30-letni dorobek Komisji Weneckiej jest bardzo bogaty. Dotyczy nie tylko krajów, z myślą o których powstała Komisja, ale także tych, które uchodzą za dojrzałe, stare demokracje. Dowodzi to faktu, że demokracja jest ustrojem wymagającym stałej czujności i potwierdza tezę starożytnych filozofów głoszoną od czasów Sokratesa i Platona, że ustroje mają skłonność do degeneracji i przyjmowania form „chorych”. Demokracja nie jest tutaj wyjątkiem, a wręcz jest szczególnie podatna na złe zmiany.

Pomimo swojego doradczego i merytorycznego charakteru Komisja Wenecka jest bez wątpienia jednym z kluczowych podmiotów promujących ustrój demokratyczny w skali międzynarodowej. Tak jak nie należy przeceniać jej wpływów, również nie należy umniejszać jej znaczenia. Co ciekawe, pomimo prawie 30-letniej historii Komisja długo pozostawała w cieniu nie wzbudzając większego zainteresowania nauki prawa konstytucyjnego. Zmianę przyniosły przede wszystkim coraz liczniejsze przypadki odwoływania się do treści jej opinii przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, jak i wypowiedzi wydawane w sprawach o silnych zabarwieniu politycznym, szeroko komentowanych na forum międzynarodowym, jak referendum na Krymie, czy nowe konstytucje krajów arabskich.

 

Pełna ocena działalności Komisji Weneckiej wymaga uprzedniej odpowiedzi na pytanie o słuszność przyjęcia konkretnego wzorca ustrojowego nowoczesnej demokracji. To jest już jednak ocena, która ma charakter polityczny, a nie prawny.

 

Nie ulega wątpliwości, że dorobek Komisji Weneckiej jest bardzo użyteczny zarówno dla procesu tworzenia standardów demokratycznego państwa prawa, jak i dla badań nad funkcjonowaniem współczesnych państw demokratycznych. Komisja opierając się na zestawach rekomendacji i zbiorach dobrych praktyk, odwołując się do swoich poprzednich wypowiedzi i opinii promuje konkretny, spójny i najbardziej powszechny dzisiaj model państwa demokratycznego opartego na liberalnej koncepcji praw człowieka i zasadzie państwa prawa. W skład komisji obok polityków wchodzą głównie eksperci z dziedziny prawa konstytucyjnego i międzynarodowego, sędziowie sądów konstytucyjnych i najwyższych oraz byli rzecznicy praw obywatelskich.

Podstawowy zarzut krytyków dotyczący służebnej roli Komisji wobec konkretnej wizji ustroju demokratycznego, a wręcz promowania bezalternatywnej wizji demokratycznego ustroju państwa nowoczesnego jest dla jej zwolenników największą zaletą Komisji, której działalność polega na tworzeniu uniwersalnych standardów demokratycznych i czuwania na ich zachowywaniem w poszczególnych krajach różnych części świata. Inicjatorzy powołania Komisji nigdy nie kryli, że ich celem było „przyprowadzenie zagubionych owieczek do owczarni”, czyli zabezpieczenie określonego kierunku transformacji ustrojowej postkomunistycznych państw Europy Środkowo – Wschodniej (de Visser, s. 17).

Ocena skuteczności działalności Komisji Weneckiej zależy ściśle od oczekiwań, jakie się przed nią stawia. Wydaje się, że w przypadku wielu komentatorów są to oczekiwania bardzo wygórowane. Jedną z głównych bolączek państw Europy Środkowo – Wschodniej pozostających przez dekady pod wpływem sowieckich porządków jest niski poziom kultury politycznej. Żadne zmiany w prawie nie doprowadzą do znaczącego polepszenia poziomu kultury politycznej czy prawnej. Tych wartości nie da się zadekretować. Jako przykład podaje się Albanię, w której pomimo kilkukrotnych zmian w prawie wyborczym wprowadzonych pod wpływem opinii Komisji Weneckiej, nie doszło do znaczącej poprawy w tej dziedzinie (Hoffmann-Riem, s. 589-590).

Zarzut naruszania standardów demokratycznych jest jednym z najcięższych, jakim można obarczyć państwo. Nie dziwi więc, że opinie Komisji są używane – najczęściej bez jej zgody i udziału – do bieżącej gry politycznej na arenie międzynarodowej oraz wewnętrznej – krajowej. Warto o tym pamiętać oddzielając tezy  i wypowiedzi Komisji od ich politycznej interpretacji. Pełna ocena działalności Komisji Weneckiej wymaga uprzedniej odpowiedzi na pytanie o słuszność przyjęcia konkretnego wzorca ustrojowego nowoczesnej demokracji. To jest już jednak ocena, która ma charakter polityczny, a nie prawny. Każdy powinien dokonać jej sam.

(30.1.2016) Z ostatniej chwili: Znamy już pełny skład i program wizyty grupy roboczej Komisji Weneckiej w Polsce

W dniach 8 – 9 lutego br. Polskę odwiedzi 4 – osobowa delegacja grupy w składzie: Christoph Grabenwarter (Austria; prawnik, prof. prawa administracyjnego i konstytucyjnego w Uniwersytecie Wiedeńskim, sędzia Trybunału Konstytucyjnego), Michael Frendo (Malta; prawnik, były wieloletni poseł i minister, były przewodniczący maltańskiego parlamentu), Jean-Claude Scholsem (Belgia; prawnik, prof. prawa konstytucyjnego w Uniwersytecie w Liège, członek Najwyższej Rady Sądownictwa Królestwa Belgii), Kaarlo Tuori (Finlandia; prawnik, prof. prawa administracyjnego w Uniwersytecie w Helsinkach). Dodajmy, że grupa robocza pracująca nad projektem opinii w sprawie polskiej ustawy o trybunale konstytucyjnym składa się łącznie z 6 osób. Dwie pozostałe członkinie grupy: Veronika Bílková (Czechy; prawniczka, dr prawa, wykładowca prawa międzynarodowego w Uniwersytecie Karola w Pradze) i Sarah Cleveland (USA; prawnik, profesor prawa, jeden z kierowników Instytutu Praw Człowieka w Uniwersytecie Columbia) nie mogą w wyznaczonym terminie przyjechać do Polski. Zastąpią je w czasie wizyty w Polsce: Gianni Buquicchio (Włochy, obecny Przewodniczący Komisji Weneckiej, prawnik - dr prawa międzynarodowego, wykładowca, przez wiele lat związany zawodowo z Radą Europy) oraz Schnutz Rudolf Dürr (Austria, Szef Wydziału Sądownictwa Konstytucyjnego w Sekretariacie Komisji Weneckiej, prawnik - dr prawa, od wielu lat związany z Komisją Wenecką).
W czasie wizyty zaplanowano spotkania grupy z przedstawicielami Kancelarii Prezydenta RP, Ministerstwa Sprawiedliwości, Sejmu i Senatu, Sądu Najwyższego, Rzecznika Praw Obywatelskich i oczywiście Trybunału Konstytucyjnego.
Projekt opinii zostanie przedstawiony na posiedzeniu plenarnym Komisji w Wenecji w dniach 11 – 12 marca 2016 r., gdzie dojdzie do uchwalenia ostatecznego tekstu opinii.

Wykorzystane źródła:
1. Bartole S., Final Remarks: The role of the Venice Commission, „Review of Central and East European Law”, 2000, vol. 26.
2. Bode-Kirchhoff L., Why the Road from Luxembourg to Strasbourg leads through Venice: a Venice Commission as a link between the EU and the ECHR (w:) Human Rights Law in Europe: The Influence, Overlaps and Contradictions of the EU and the ECHR, ( red.) K. Dzehtsiarou, T. Konstadinides, T. Lock, N. O’Meara, Rutledge 2014.
3. Hoffmann-Riem W., The Venice Commission of the Council of Europe – Standards and Impact, „The European Journal of International Law”, 2014, Vol. 25, No. 2.
4. Jowell J., The Venice Commission: Disseminating Democracy Through Law, „Public Law” 2001 (Winter).
5. Komisja Wenecka (na stronie:) Stałe Przedstawicielstwo Rzeczypospolitej Polskiej przy Radzie Europy w Strasburgu, http://www.strasburgre.msz.gov.pl/pl/o_re/instytucje/ komisja_wenecka/komisja_wenecka_1
6. Opinion on the Amendments to the Constitution of Liechtenstein proposed by the Princely House of Liechtenstein, adopted by the Venice Commission at its 53rd plenary session (Venice, 13-14 December 2002, CDL-AD(2002)032-e)
7. Rousseau D., The concept of European constitutional heritage (w:) The Constitutional Heritage of Europe, Strasbourg 1997.
8. Venice Commission, http://www.venice.coe.int/webforms/events/
9. de Visser M., A Critical Assessment of the Role of the Venice Commission in Process of Domestic Constitutional Reform
– working paper,
– opublikowane w: „American Journal of Comparative Law, Volume 63, Number 4, Fall 2015.

*Dr Marcin Michał Wiszowaty jest adiunktem w katedrze Prawa Konstytucyjnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego
Blog konstytucyjny Konstytuty.pl (25.1.2016)