Konstytucjonalizacja zasady wolnych wyborów oraz instytucji Państwowej Komisji Wyborczej

Przyzwyczailiśmy się do zastanych pojęć zasad wyborczych, traktując je jako wyczerpujące i niezmienne, chociaż gdyby poddać je analizie to można dopatrzyć się w nich wielu niekonsekwencji, mimo że wszystkie mieszczą się w doktrynalnym rozumieniu ich znaczenia. Sygnalizując je jedynie przykładowo i hasłowo łatwo zauważyć, że przywilej parytetu płci pozostaje w kolizji z zasadą równości osobowej, a regulacja prawna nie zapewnia równych szans komitetom wyborczym wyborców w stosunku do uprawnień komitetów wyborczych partii politycznych. Zasada bezpośredniości, w rozumieniu której znajdowało się dotychczas m. in. głosowanie osobiste, napotka na problemy interpretacyjne z powodu włączonego do systemu prawa wyborczego głosowania korespondencyjnego i przez pełnomocnika (chociaż alternatywne sposoby głosowania sprzyjają zasadzie powszechności); zasada proporcjonalności ma się nijak do matematycznie pojmowanej proporcji uzyskanych wyników procentowych w stosunku do ilości zdobytych mandatów, a przyjęcie określonej metody dzielnikowej może wzmacniać lub osłabiać większe lub mniejsze ugrupowania partyjne. Wreszcie zasada tajności głosowania bywa rozumiana w doktrynie jako uprawnienie, a nie jako obowiązek wyborcy, w następstwie czego, spotyka się z niezrozumiała niechęcią wyborców do udawania się do miejsc „za zasłoną” zapewniających dyskrecję głosowania. Wszystkie te zasady, mimo pewnych odstępstw, mają rangę konstytucyjną. Szansę na czystą postać ma, spinająca klamrą wszystkie pozostałe, zasada wolności wyborów, charakterystyczna dla państw rozwiniętych demokracji.

Zasada wolności (wolnych) wyborów nie jest nowością w polskim systemie wyborczym. Po raz pierwszy pojawiła się w ordynacji wyborczej do Sejmu w 1991 roku, w powiązaniu z zasadami powszechności, bezpośredniości, równości i tajności głosowania. Intencją jej wprowadzenia było wskazanie na jakościowo inny charakter wyborów w odniesieniu do dotychczasowego stanu rzeczy oraz podkreślenie dokonanych zmian ustrojowych i demokratyzacji wyborów. Przyjęcie tej zasady nawiązywało do podobnych doświadczeń i rozwiązań prawnych w Niemieckiej Republice Federalnej i we Włoszech. W Polsce zasada wolności wyborów uzyskała rangę konstytucyjną w wyborach do Senatu na podstawie Małej Konstytucji z 1992 roku. Niestety, zrezygnowano z niej w kolejnych ordynacjach wyborczych do Sejmu i w wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej. Spotkało się to z krytyka doktryny, która uważała, że dyskontynuacja tego kierunku regulacji wynikła z przyczyn pozamerytorycznych, postulowano wprowadzenie zasady wolności wyborów w  stosunku do wszystkich typów wyborów i nadania jej rangi konstytucyjnej. Dostrzegano w niej nie tylko szansę na wzbogacenie normatywnych podstaw charakteru wyborów odpowiadających oczekiwaniom społeczeństwa, ale przede wszystkim element przeciwdziałania jakiemukolwiek monopolowi politycznemu, wagę neutralności państwa w walce pluralistycznych sił społecznych i politycznych oraz swobodę wyboru alternatyw personalno-programowych. Nie przekonuje próba usprawiedliwienia rezygnacji z niej argumentacją, że zasada ta w znaczeniu materialnym obowiązuje nadal i tkwi w innych zasadach konstytucyjnych, bo skoro tak, to nie ma przeciwskazań do wysłowienia jej wprost w konstytucji.

Pojęcie zasady wolnych wyborów w doktrynie bywa różnie rozumiane, nie mniej jednak można wyodrębnić jej zasadnicze cechy. Są nimi: pełna swoboda wyrażania przez wyborców ich woli w nieskrępowanym i wolnym od nacisku władz akcie głosowania; kampania wyborcza stwarzająca równość szans i gwarantująca uczciwą rywalizację kandydatów i opcji programowych wszystkich bez wyjątku komitetów wyborczych; ścisłe i profesjonalne przeprowadzenie całej procedury wyborczej, a przede wszystkim rzetelne ustalenia wyników głosowania; bezstronność i neutralność organów państwowych w trakcie całego procesu wyborczego. Podnoszona niekiedy w doktrynie trudność w normatywnym zdefiniowaniu zasady wolności wyborów, czy wyczerpanie jej uzasadnienia w płaszczyźnie politycznej (bo mamy już wolne wybory), nie przekonuje. Wolne wybory nie są dane raz na zawsze, zasady prawa wyborczego, a zwłaszcza praktyka ich stosowania ewoluuje nie zawsze w pożądanych kierunkach. Niepokój może budzić brak wpływu wyborców na kształtowanie list wyborczych w wyborach do Sejmu, oraz monopolistyczna praktyka liderów partii w wstawianiu kandydatów na pierwsze miejsca, z reguły zapewniające zdobycie mandatu. Wolne wybory są obecne w konstytucjach państw demokratycznych i w aktach prawa międzynarodowego; powinny także być wyartykułowane w polskiej konstytucji i kodeksie wyborczym.
Wolność wyborów wymaga nie tylko konstytucjonalizacji, lecz także państwowego piastuna, który zapewni jej pełną realizację w praktyce stosowania prawa. Powinien nim być stały centralny organ państwowy właściwy w sprawach przygotowania, organizacji i przeprowadzenia wyborów oraz referendów, obdarzony walorem niezależności od innych organów państwowych, bezstronny, obiektywny i apolityczny, silny mocą umocowania konstytucyjnego oraz autorytetem jego składu osobowego. To także organ uprawniony do wydawania rozporządzeń w sprawach wyborczych, mający niezależność budżetową oraz dysponujący podległym mu pionem organów wyborczych. Taki organ w zasadzie już istnieje od 20 lat. Jest nim Państwowa Komisja Wyborcza składająca się z dziewięciu sędziów (po trzech z Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego), doświadczona długoletnią praktyką wyborczą, profesjonalna i niezależna. Brak jej jednak zakotwiczenia w konstytucji oraz prawa do wydawania rozporządzeń wykonawczych. W obecnym stanie prawnym rozporządzenia wykonawcze wydają inne organy: ministrowie i Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, co w pewnym stopniu uzależnia centralny organ wyborczy od władzy wykonawczej.

W pełni zachowuje aktualność myśl napisana na dziesięciolecie organów wyborczych: „Polski system wyborczy jest trwałą i ważną dla budowy demokratycznego państwa strukturą organów państwowych, bowiem legitymizuje system demokratycznie wybranych organów władzy państwowej, a przez udział sędziów procesie wyborczym zapewnia rządy prawa. Gwarantuje równe traktowanie obywateli i działających w państwie zarejestrowanych partii politycznych, oraz techniczna skuteczność, przejrzystość i jawność procesu wyborczego we wszystkich jego stadiach. Niezwykle istotne i ważne funkcje jakie pełni Państwowa Komisja Wyborcza w demokratycznym państwie wymagają, aby jej status był generalnie zawarowany w konstytucji (z umocowaniem do uchwalania powszechnie obowiązującego prawa w zakresie wyborów), bowiem stworzy to mechanizm ograniczający możliwość wprowadzania arbitralnych reform w drodze ustawy zwykłej lub w wyniku nacisków władzy wykonawczej. Istnienie niezależnej i stałej komisji wyborczej jest niezbędne dla trwałości rządów demokratycznych, zatem organ ten musi być w wyższym stopniu chroniony prawem przez nadanie mu statusu organu konstytucyjnego”.