Redakcja Obserwatora Konstytucyjnego udostępnia kolejny artykuł z serii referatów, przedstawionych podczas październikowej konferencji "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w pierwszych dekadach XXI wieku wobec wyzwań politycznych, gospodarczych, technologicznych i społecznych", która odbyła się w Trybunale Konstytucyjnym 17 października ubiegłego roku. Wszystkie referaty zostały wydane w tomie "Zagadnień Sądownictwa Konstytucyjnego" nr 1(3)/2012, opublikowanym w maju 2013. Całość (wraz z przypisami, z których ze względów technicznych zrezygnowaliśmy) jest dostępna na internetowej stronie Trybunału.

1. Wstęp

Lata dziewięćdziesiąte XX wieku charakteryzowały się bardzo dynamicznymi procesami zmian politycznych, społecznych i technologicznych, mających silne od­działywanie na światową gospodarkę w erze globalizacji i społeczny krajobraz ludz­kiego życia.

Prace nad Konstytucją z 1997 r. zbiegły się w czasie z przełomowymi wydarze­niami – takimi jak upowszechnienie dostępu do sieci Internet czy rozwój technologii cyfrowej telefonii komórkowej GSM, które miały bezpośredni wpływ na kształtowa­nie się w naszym kraju nowoczesnego społeczeństwa informacyjnego – opierającego swoje codzienne i zawodowe funkcjonowanie na wykorzystaniu technologii informacyjno komunikacyjnych.

 

„Nowoczesne technologie, usługi i zastosowania usług telekomunikacyjnych, teleinformatycznych i multimedialnych mogą być katalizato­rem rozwoju gospodarczego, zwiększać konkurencyjność gospodarki, tworzyć nowe miejsca pracy, sprzyjać rozwojowi demokracji, regionów”. W debatach eksperckich wskazywano wyraźnie na konieczność zrozumienia i wyciągnięcia wniosków z fak­tu, że Polska w tym czasie znajdowała się „w momencie dziejowym o przełomowym znaczeniu, na co nakładają się przemiany ustrojowe (demokratyzacja i przechodze­nie do współczesnej gospodarki rynkowej), perspektywy integracji europejskiej (…) oraz początki ery społeczeństwa informacyjnego (cywilizacji informacyjnej)” – ro­zumianego jako forma społecznej organizacji, „w której wytwarzanie, przetwarzanie i transmisja informacji staje się fundamentalnym źródłem produktywności i władzy ze względu na nowe techniczne warunki”. Podkreślano także, że „epoka cywiliza­cji informacyjnej nadchodzi nieuchronnie, w związku z czym Polska (…) nie może odseparować się od tego procesu, gdyż skazywałaby się tym samym na regres cywilizacyjny. (…) Cechą charakterystyczną tej epoki jest przekształcenie informacji w zasób produkcyjny”. Będzie ona stanowić „w coraz większym stopniu alternaty­wę dla takich tradycyjnych zasobów, jak zasoby naturalne i siła robocza”.

 

Zdaniem M. Castellsa punktem wyjścia do analizowania złożoności nowej gospodarki, społe­czeństwa i kultury powinno być poznanie fenomenu rewolucji technologii informacyj­nych i rozwoju sieci Internet.

Warto zatem rozważyć wpływ omawianych procesów na kształtowanie się kra­jowego systemu prawa i powiązanie tych zjawisk z wykładnią przepisów polskiej Konstytucji. T. Górzyńska wskazuje, że problematyka jawności funkcjonowania publicznych instytucji stała się przedmiotem dyskusji i regulacji prawnych m.in. ze względu na proces wzbogacania zasobów informacyjnych i powiązany z nim rozwój informatyki, dzięki której informacja przekształciła się z pasywnej wartości w dobro obiegowe. Analiza tej materii zostanie oparta na rozważaniach związanych z pra­wem dostępu do informacji publicznej i jego wpływem na rozwój społeczeństwa infor­macyjnego i gospodarkę. Optymalne ukształtowane zasad dostępu do informacji ma ścisły związek z właściwym przebiegiem tych procesów.

2. Podstawowa charakterystyka konstytucyjnego prawa do informacji publicznej

W polskiej ustawie zasadniczej z 1997 r. po raz pierwszy w naszym kraju nor­matywnie zdefiniowano prawo do uzyskiwania informacji o działalności podmiotów publicznych, które zostało wyrażone w art. 61, znajdującym się w rozdziale II zaty­tułowanym „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”, w podrozdziale: „Wolności i prawa polityczne”. Należy ono do kategorii publicznych praw podmio­towych. Zaklasyfikowano je do grupy wolności i praw politycznych ze względu na jego ścisły związek z problematyką udziału społeczeństwa w sprawowaniu władzy. Prawo do uzyskania informacji „oznacza ciążący na właściwych organach obowiązek udzielenia informacji, a po stronie uprawnionej oznacza możność dostępu do tych informacji i prawo ich otrzymania”. W orzecznictwie wskazuje się, że „ratio legis regulacji zawartej w art. 61 Konstytucji RP, a także w ustawie o dostępie do informa­cji publicznej wynika (...) z zasady udziału obywateli w życiu publicznym i sprawo­wania społecznej kontroli”. Stanowi ona ważny atrybut państwa demokratycznego, umożliwiający obywatelom świadome i racjonalne podejmowanie decyzji związanych z ich aktywnym udziałem życiu politycznym i społecznym. Podczas analizy pojęcia informacji o działalności podmiotów publicznych na pierwszy plan wysuwa się kry­terium podmiotowe obejmujące organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego, a także inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Rozwinięciem i ustawowym uszczegółowieniem omawianej regulacji konstytucyjnej jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.). W art. 1 ust. 1 tego aktu odnajdziemy ogólną definicję informacji publicznej wskazującą, że jest to „każda informacja o sprawach publicznych”.

W tym przepisie szczególną uwagę zwraca się na wąskie kryterium przedmiotowe informacji o sprawach publicznych. Termin sprawa publiczna w doktrynie jest rozumiany jako „każdy przejaw aktywności władzy publicznej (jej organów), osób pełniących funkcje publiczne i samorządów oraz już tylko niektóre działania innych osób, jednostek organizacyjnych, a to tylko takie, które wiążą się z wykonywaniem zadań publicznych, przy jednoczesnym dys­ponowaniu majątkiem publicznym”. Rekonstruując na podstawie przepisów Konsty­tucji i ustawy o dostępie do informacji publicznej definicję pojęcia informacji publicz­nej, można stwierdzić, że ma ona charakter szeroki – kryterium podmiotowe wskazuje, że będzie nią „każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje pu­bliczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa”. Kryterium przedmiotowe zaś odnosi się do działalności tych podmiotów, która jest związana z realizacją spraw publicznych. W opinii W. Sokolewicza należy uznać, zgodnie z intencją ustawodawcy, że każda informacja przetwarzana przez władze publiczne bądź przez inne podmioty wykonujące zadania publiczne „jest eo ipso informacją o sprawach publicznych”. W art. 6 u.d.i.p. zawarto otwarty i przykładowy katalog rodzajów informacji stanowią­cych informację publiczną – będą to m.in. dokumenty urzędowe oraz wystąpienia i oceny dokonane przez organy władzy publicznej. Zgodnie z art. 2 u.d.i.p. zakres pod­miotowy ustawowego prawa do informacji jest możliwie szeroki – obejmuje każdego, w przeciwieństwie do normy zawartej w art. 61 Konstytucji, która dotyczy wyłącznie obywateli.

W doktrynie spostrzega się przede wszystkim aspekty związane z obywatelskim charakterem tego prawa wywodzącym się z tradycyjnej wolności wypowiedzi i prawa do swobodnego wyrażania opinii, poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji oraz zasady demokratycznego państwa prawnego. Szczególną uwagę poświęca się także zagadnieniom powiązanym z mechanizmami gwarancyjny­mi pozwalającymi na rzeczywistą i możliwie pełną jego realizację. Z samej istoty pra­wa – w przeciwieństwie do wolności obywatelskich – wynikają szczególne obowiązki organów władzy i konieczność podjęcia przez nie rzeczywistych działań, które sta­nowią warunek konieczny praktycznej jego realizacji przez uprawnione podmioty. W opinii J. Oleńskiego „warunkiem sine qua non ładu informacyjnego właściwego dla demokracji i dobrego rynku, oprócz symetrii informacyjnej i bezpieczeństwa informa­cyjnego, jest spójność prawa dotyczącego informacji”. Odpowiednie ukształtowanie procesów administracyjnych i aktów normatywnych zorientowanych na udostępnianie jednostkom informacji o działalności pomiotów publicznych – wraz z przejrzystymi i łatwymi do zastosowania przez osobę fizyczną trybami dostępu – bez wątpienia jest zagadnieniem, które nadal wymaga prowadzenia debaty mającej charakter powszech­ny, kompleksowy i interdyscyplinarny.

Prawo do informacji publicznej nie jest nieograniczone i nie ma charakteru absolutnego – w tym kontekście należy zatem wspomnieć o kwestii właściwego zdefiniowania ograniczeń uprawnień jednostki, których celem jest ochrona interesów państwa – ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa i ważnego interesu gospodarczego (przez instytucję ochrony informacji niejawnych) oraz praw i wolności innych osób, uwzględniając także przedsiębiorców (dzięki instytucjom tajemnic prawnie chronio­nych). Na szczególną uwagę zasługuje zagadnienie zdefiniowania jak najbardziej opty­malnych reguł kolizyjnych prawa do informacji z prawem do prywatności jednostki (zagwarantowane w art. 47 Konstytucji) i ochrony danych osobowych (wynikające z art. 51 Konstytucji oraz ustawy z 1997 r. o ochronie danych osobowych). Może być w tym pomocne wykorzystanie dobrych praktyk wynikających z koncepcji Privacy by Design, która stanowi ważny element propozycji nowych regulacji UE w tej dziedzinie. Idea ta charakteryzuje się w pewnej mierze filozoficznym, ale przede wszystkim praktycznym podejściem do prywatności rozumianej jako wartość, która powinna być centralnym punktem rozważań przy prowadzeniu prac związanych zarówno z modyfikacją i kształtowaniem rozwiązań prawnych, jak i projektowaniem oraz budową uży­tecznych i bezpiecznych rozwiązań technicznych – systemów teleinformatycznych. Problematyka ochrony prywatności ma dotyczyć całego cyklu życia informacji prze­twarzanej w produktach wytworzonych w ramach wspomnianych przedsięwzięć. Podsumowując ten wątek rozważań, można stwierdzić, że mechanizmy udostępniania informacji publicznej powinny charakteryzować się wbudowanymi w ich strukturę elementami gwarantującymi ochronę prywatności osób fizycznych.

3. dane, informacja i wiedza o sprawach publicznych a rozwój społeczeństwa informacyjnego i gospodarki opartej na wiedzy

Bez wątpienia omawiane zagadnienia stanowią kluczowe elementy będące rdze­niem omawianej konstrukcji prawnej prawa do informacji publicznej. Należy zadać sobie jednak pytanie, czy wyłącznie te kwestie powinny być rozpatrywane w kon­tekście analizy prawa do informacji? Zgodnie z definicją zaproponowaną przez G. Szpor informacja jest przenaszalnym niematerialnym dobrem zmniejszającym niepewność, w skład którego wchodzą uporządkowane dane, czyli znaki o okre­ślonej składni. Podstawową różnicą, która cechuje społeczeństwo informacyjne i gospodarkę opartą na wiedzy w stosunku do wcześniejszych koncepcji tych bytów, jest przypisanie kluczowej roli informacji i wiedzy dla rozwoju społeczno gospodarczego. Można zatem stwierdzić, że obecnie informacja publiczna ma znaczenie nie tylko z punktu widzenia rozwoju społeczeństwa obywatelskiego, lecz posiada także walor ekonomiczny, którego znaczenie dla gospodarki narodowej powinien dostrze­gać ustrojodawca. W tym kontekście należy wspomnieć o problematyce ponownego wykorzystywania informacji publicznej, która stała się przedmiotem jednej z ostatnich nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej – implementującej dy­rektywę Unii Europejskiej 2003/98/WE. W art. 2a u.d.i.p. wskazano, że „każdemu przysługuje (…) prawo do ponownego wykorzystywania informacji publicznej, a jego zasady nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpo­wszechniania” (wynikającej z art. 54 Konstytucji). Nie ulega wątpliwości, że ma ono ścisły związek z prawem dostępu do informacji publicznej, mając w stosunku do nie­go niejako charakter akcesoryjny. W przypadku prawa do ponownego wykorzystania informacji publicznej na pierwszy plan wysuwa się jego ekonomiczno-gospodarczy charakter. Dzięki urzeczywistnieniu przysługujących uprawnień podmioty prywatne mogą wykraczać poza pierwotny cel publiczny wykorzystywania takich informacji, dążąc do realizacji innych wtórnych celów, które zależą od zróżnicowanych potrzeb tych podmiotów – związanych przykładowo z wytwarzaniem produktów o wartości dodanej (ang. value added products) – będą to m.in. systemy informacji prawnej, systemy informacji przestrzennej, rozwiązania wspierające rozpowszechnianie infor­macji turystycznej i meteorologicznej, innowacyjne narzędzia wspomagające działal­ność instytucji pośrednictwa pracy czy systemy informacji gospodarczej.

Wiedza jest zasobem niematerialnym, który zgodnie z definicją sformułowaną przez A. Koźmińskiego jest rozumiany jako „zorganizowany zbiór informacji wraz z regułami ich interpretowania”, co oznacza m.in., że wiedza może powstawać jako efekt synergiczny związany z agregacją informacji. M. Castells wskazuje, że „w no­wym, informacyjnym sposobie rozwoju, źródło wydajności leży w technologii wytwa­rzania wiedzy, przetwarzania informacji i symbolicznej komunikacji”, co potwier­dza także J. Naisbitt – w społeczeństwie informacyjnym systematyzujemy produkcję wiedzy i zwiększamy potencjał umysłowy, ponieważ są to podstawowe siły napędowe naszego nowego modelu gospodarki, stąd też instrumenty prawne powinny sprzyjać tym innowacyjnym procesom. Analizując art. 3 ust. 2 dotyczący zakresu przedmioto­wego ustawy o dostępie do informacji publicznej, można stwierdzić, że ustawodawca traktuje pojęcia informacji i wiedzy jako synonimiczne, co z punktu widzenia języko­wego i merytorycznego nie wydaje się być rozwiązaniem najwłaściwszym. W infor­matyce i naukach o zarządzaniu terminy danych, informacji i wiedzy mają odrębne znaczenia, zatem w języku prawnym i prawniczym powinno się respektować te róż­nice. Przykładem właściwej praktyki jest konstrukcja definicji pojęcia interoperacyjności zawartej w art. 3 pkt 18 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

Wobec przedstawionych rozważań warto zastanowić się, czy prawo do wiedzy, które wydaje się naturalnym rozwinięciem prawa do informacji, związanym bezpo­średnio z rozwojem społeczeństwa informacyjnego i technologii informacyjno komunikacyjnych (dalej: TIK) można zaklasyfikować jako komponent prawa do informacji, czy też powinniśmy traktować je jako odrębne prawo obywatelskie? Należy uwzględ­nić fakt, że obecnie stosowane TIK pozwalają zautomatyzować procesy przetwarza­nia danych – umożliwiając nie tylko pozyskiwanie informacji, lecz także odkrywanie i uzyskiwanie wiedzy przez mechanizmy hurtowni danych, eksploracji danych (ang. data mining) i Business Intelligence, dzięki czemu można bardzo skutecznie dążyć do ograniczania luki informacyjnej. Bez wątpienia wykorzystanie takich rozwiązań zapewni również wyższy poziom aktualności informacji publicznych w porównaniu z tradycyjnymi analogowymi metodami przekazywania i udostępniania.

4. Nowe idee dotyczące kształtowania mechanizmów gwarantujących realizację prawa dostępu do informacji publicznej

Prawo dostępu do informacji publicznej nie może istnieć bez odpowiednio ukształ­towanych gwarancji jego urzeczywistnienia. Wyniki najnowszych międzynarodowych badań – przeprowadzonych w 2012 r. przez niezależne pozarządowe organizacje Access Info Europe i Center for Law and Democracy – dotyczących realizacji prawa dostępu do informacji publicznej w Polsce wskazują, że obecny stan prawnych mecha­nizmów gwarancyjnych nadal nie jest wystarczający i wymaga poprawy.

Analizując nowe opracowania dotyczące związanej z tym prawem problematy­ki, warto zwrócić uwagę na koncepcję Access by Design (dalej: AbD). Podmioty publiczne powinny posługiwać się takimi efektywnymi mechanizmami zarządzania informacjami publicznymi, które nie charakteryzują się wyłącznie reaktywnymi me­chanizmami ich udostępniania. Dostępność informacji publicznej winna być trakto­wana jako zasada. Wyjątki od niej muszą być wyraźnie stypizowane i odpowiednio uzasadnione oraz poddane rygorystycznej wykładni. Bez wątpienia „ustawodaw­ca, formułując w art. 61 Konstytucji zasadę „prawa do informacji”, wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jed­nostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumia­ne wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego”. Idee te nie są nowe, jednak w związku z upowszechnieniem się otwartej i globalnej sieci Internet oraz TIK należy brać pod uwagę związane z tym zmiany zachodzące w społeczeń­stwie obywatelskim przy przeprowadzaniu procesu redefinicji niektórych mechani­zmów prawa dostępu do informacji publicznej.

Podstawowe cele koncepcji AbD to: zapewnienie dostępu do informacji, otwarto­ści i transparentności. Ich realizacja powinna opierać się na katalogu 7 zasad naczel­nych dla tej teorii:

– podejście proaktywne do udostępniania informacji publicznych,
– dostęp do informacji publicznej wbudowany w projekty nowych rozwiązań,
– otwartość i transparentność wspierająca poczucie odpowiedzialności za sprawy publiczne,
– sprzyjanie współpracy z obywatelami i organizacjami społecznymi,
– poprawa efektywności rządzenia,
– uczynienie dostępu do informacji publicznej naprawdę dostępnym,
– poprawa jakości informacji.

Praktyka funkcjonowania polskiego sektora publicznego pokazuje, że działania instytucji wchodzących w jego skład nadal charakteryzują się przede wszystkim reaktywnym podejściem do udostępniania informacji publicznych – w związku z przeka­zanym wnioskiem przez uprawniony podmiot lub na skutek zmian legislacyjnych czy orzeczeń sądowych wymuszających większy stopień jawności. Po stronie publicznych jednostek brakuje przykładów podejmowania przez nie własnych przedsięwzięć w tej dziedzinie, co powoduje utrudnioną wymianę doświadczeń i dobrych praktyk związa­nych z tą problematyką. Podejście proaktywne determinuje transparentność procesów występujących w administracji publicznej i zakłada przejęcie przez podmioty publicz­ne inicjatywy w zakresie udostępniania informacji.

Problematyka dostępu do informacji powinna być wbudowana w projekty roz­wiązań legislacyjnych i technicznych dotyczących sektora publicznego. Wydaje się, że może być ona wyraźnie wyodrębnionym elementem oceny skutków regula­cji, której przygotowanie jest obligatoryjną częścią procesu legislacyjnego w Radzie Ministrów. Takie podejście pozwoliłoby na ujednolicenie i zwiększenie poziomu skuteczności mechanizmów udostępniania informacji w całym sektorze publicznym.

Nie ulega wątpliwości, że usprawnienie procesów informacyjnych w sektorze publicznym, wraz z wbudowanymi mechanizmami udostępniania informacji będzie miało wpływ na poprawę jakości i efektywności usług publicznych. Społeczeństwo należycie poinformowane o działalności podmiotów publicznych z pewnością będzie przekazywać informację zwrotną, zawierającą ocenę podejmowanych przez nie dzia­łań i precyzyjniej sformułowane postulaty zmian, co powinno doprowadzić do opty­malizacji procesów rządzenia oraz zwiększenia w nich partycypacji społecznej.

Informacja publiczna winna charakteryzować się wysokim poziomem jakości. Według powszechnie uznanej definicji pochodzącej z normy ISO 9000 pojęcie to jest rozumiane jako „stopień, w jakim zbiór inherentnych właściwości spełnia wymagania”. Informacja publiczna wysokiej jakości powinna być użyteczna, charaktery­zując się następującymi cechami:

• dokładnością – odzwierciedlaniem w sposób trafny i wiarygodny rzeczywistości,
• aktualnością – dostępnością w takim czasie, aby podmiot pozyskujący informację mógł rozpocząć na jej podstawie odpowiednie działanie,
• kompletnością – dostarczeniem podmiotowi pozyskującemu informacje potrzeb­nych mu faktów i szczegółów,
• odpowiedniością – pewnością, że informacja jest użyteczna dla podmiotu ją po­zyskującego w jego szczególnych warunkach i w odniesieniu do jego konkretnych potrzeb, wiarygodnością – rzetelnością, prawdziwością informacji, która zasługuje na zaufanie.

Kompletność informacji publicznej zapewni przestrzeganie przez podmioty pu­bliczne reguł interoperacyjności, gwarantujących swobodną wymianę właściwych da­nych. W przypadku ponownego wykorzystania informacji publicznych w systemach teleinformatycznych kluczowe znaczenie z punktu widzenia spełniania przez nie ce­chy odpowiedniości będzie miało ich udostępnianie w postaci umożliwiającej maszy­nowy odczyt. Szczególnie pożądane jest wykorzystanie w takich sytuacjach otwartych standardów formatów danych opartych na języku XML.

Procesy przetwarzania informacji w sektorze publicznym winny posiadać elemen­ty składowe zapewniające kontrolę i zarządzanie ich jakością, pozwalając osiągnąć wyższe standardy udostępniania wartościowych z punktu widzenia podmiotów zain­teresowanych informacji publicznych, co przełoży się na bezpośrednie korzyści spo­łeczne i gospodarcze.

Dojrzałe społeczeństwa informacyjne cechują się wysokim stopniem otwartości. Bez wątpienia zatem sektor publiczny, z racji swojej dominującej pozycji jako dysponenta informacji na płaszczyźnie krajowej i europejskiej oraz ze względu na to, że jego podstawowym źródłem utrzymania są powszechne daniny publiczne, powi­nien dążyć do zdefiniowania możliwie jak najszerszego zakresu dostępu do posiada­nych zasobów informacyjnych. Pożądane byłoby zbudowanie przez sektor publiczny informacyjnej chmury, opartej na możliwościach TIK, która mogłaby oferować podmiotom prywatnym dostęp do oczekiwanej informacji i wiedzy wysokiej jako­ści, w swobodnie wybranym miejscu i czasie oraz dowolnym powszechnie uznanym standardzie wymiany danych. Takie podejście spowodowałoby powolne zacieranie się granic pomiędzy właściwościami i zadaniami poszczególnych instytucji oraz określo­nymi trybami dostępu do informacji publicznej, doprowadzając do stworzenia opty­malnego i spójnego modułu systemu informacyjnego państwa.

5. Perspektywy rozwoju urzędowego publikatora teleinformatycznego Biuletynu informacji Publicznej i centralnego Repozytorium informacji Publicznych

W doktrynie wskazuje się, że urzędowy publikator teleinformatyczny, jakim jest Biuletyn Informacji Publicznej stał się najbardziej widocznym przejawem wdrożenia ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.d.i.p. został on uznany przez ustawodawcę za podstawową ścieżkę udostępniania informacji pu­blicznych, umożliwiającą bezpłatny, powszechny, swobodny, nieograniczony czasowo i miejscowo do nich dostęp przez sieć Internet w trybie bezwnioskowym. Obecnie minister właściwy do spraw informatyzacji na podstawie kompetencji zawartej w art. 9 ust. 4 pkt 3 u.d.i.p. zaoferował instytucjom wykonującym zadania publiczne Scentrali­zowany System Dostępu do Informacji Publicznej, który jest aplikacją umożliwiają­cą kompleksowe bezpłatne prowadzenie stron podmiotowych BIP, zapewniającą także ich ujednolicenie, ułatwienie wyszukiwania informacji oraz integrację z ePUAP.

Nowy, dopiero powstający mechanizm dostępu to Centralne Repozytorium Infor­macji Publicznych. Będą w nim przetwarzane informacje publiczne o szczególnym znaczeniu dla rozwoju innowacyjności w państwie i rozwoju społeczeństwa informa­cyjnego, które ze względu na sposób przechowywania i udostępniania pozwalają na ich ponowne wykorzystywanie, w sposób użyteczny i efektywny (art. 9a u.d.i.p.).

Bez wątpienia wymienione rozwiązania powinny wzajemnie się uzupełniać i nie doprowadzać do nieuzasadnionej redundancji danych. Ich podstawową cechą winno być zorientowanie na użytkownika informacji publicznej, aby miał on jak najszersze możliwości dostosowania interfejsów i funkcjonalności tych rozwiązań do własnych potrzeb. Biorąc pod uwagę rozwój zjawiska Web 2.0, biuletyny informacyjne ad­ministracji muszą przestać być wyłącznie portalowym słupem informacyjnym, stając się elastycznymi narzędziami opartymi na usługach sieciowych i technice AJAX, współpracującymi z serwisami społecznościowymi, mashupami i siecią seman­tyczną. To pozwoli na kompletne wdrożenie nowoczesnych rozwiązań gwarantujących jak najpełniejszą realizację konstytucyjnego prawa do informacji o działalności podmiotów publicznych.

6. Prawo dostępu do informacji publicznej a problematyka rozwoju społeczeństwa informacyjnego i gospodarki opartej na wiedzy w dokumentach Unii europejskiej

Problematyka znaczenia rozwoju społeczeństwa informacyjnego i wspierających ten proces TIK dla narodów i gospodarek ówczesnej Wspólnoty Europejskiej stała się podstawą treści raportu Bangemanna z 1994 r. Od tego momentu te zagadnienia i kwestie związane z rozwojem nowoczesnej europejskiej gospodarki opartej na wie­dzy stały się nieodłącznym elementem najważniejszych dokumentów strategicznych Unii Europejskiej (m.in. Strategii Lizbońskiej oraz i 2010). Podkreślano także, że zasoby informacyjne przetwarzane w publicznym sektorze, który jest ich największym dysponentem w UE, odgrywają fundamentalną rolę dla właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego. Pierwszym ważnym aktem prawnym dotyczącym tej proble­matyki była, przywoływana już, dyrektywa 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego – w jej preambule wskazano, że ewolucja w kierunku społeczeń­stwa informacyjnego i naukowego wpływa na życie wszystkich obywateli we Wspól­nocie, między innymi umożliwiając im uzyskiwanie nowych dróg dostępu do wiedzy.

Informacja sektora publicznego jest ważnym materiałem wyjściowym dla produk­tów i usług związanych z zasobami cyfrowymi, które będą stanowić ważny element innowacyjnej europejskiej gospodarki opartej na wiedzy. W tym kontekście należy wspomnieć również o komunikacie Komisji Europejskiej pt. „Otwarte dane – siła na­pędowa innowacji, wzrostu gospodarczego oraz przejrzystego zarządzania”, gdzie zwraca się uwagę na korzyści ekonomiczne, społeczne i naukowe, które mogą płynąć z otwarcia dostępu do danych publicznych i proponuje dostosowanie ram prawnych do nowych wyzwań, wsparcie nowych przedsięwzięć instrumentami finansowymi oraz ułatwienie koordynacji i wymiany doświadczeń w tej dziedzinie między państwa­mi członkowskimi UE. Inicjatywa ta określa nową rolę informacji publicznej zarówno z punktu widzenia administracji publicznej, jak i podmiotów gospodarczych. Treść tego dokumentu bezpośrednio mieści się w zdefiniowanym obszarze działań podejmo­wanych w ramach realizacji Europejskiej Agendy Cyfrowej – będącej jednym z sied­miu projektów przewodnich strategii Europa 2020. Działania te obejmują zagadnienia związane z otwarciem dostępu do treści w ramach dynamicznego jednolitego rynku cyfrowego UE. Powszechne udostępnianie informacji przez sektor publiczny powin­no odbywać się na przejrzystych, skutecznych i niedyskryminacyjnych warunkach. Nowe inicjatywy związane z otwarciem zasobów danych publicznych mają być kołem zamachowym gospodarki przez wspieranie otwartego modelu innowacji. Będą one rozwinięciem aktów normatywnych regulujących kwestie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego. Dalszą harmonizację rozwiązań prawnych w tej dzie­dzinie na poziomie europejskim można traktować jako warunek sine qua non zapew­nienia interoperacyjności prawnej w UE. Treść art. 61 Konstytucji powinna być dla ustawodawcy drogowskazem przy wprowadzaniu do polskiego porządku prawnego aktów normatywnych będących implementacją nowych dyrektyw – determinującym dobór środków dla realizacji określonego przez instytucje UE celu. Bez wątpienia nowe przedsięwzięcia mogą stać się ważnym źródłem wzrostu potencjału innowacyj­nych usług opartych na TIK, zarówno w sektorze prywatnym, jak i publicznym.

7. Podsumowanie i wnioski

Informacja publiczna jest dla jednostki dobrem, które zmniejsza jej niepewność, pozwalając na świadome i aktywne uczestnictwo w życiu społecznym, politycznym i gospodarczym. Bardzo ważną kwestią jest zatem takie ukształtowanie mechani­zmów dostępu, aby podmioty prywatne mogły wykorzystywać je jak najbardziej in­tuicyjnie i naturalnie – bez konieczności zagłębiania się w analizę obowiązującego ustawodawstwa, orzecznictwa czy fachowej literatury. Bez wątpienia idealnym ich uzupełnieniem będą TIK, pozwalające zbudować przyjazne interfejsy zapewniające dostępność zasobów informacyjnych sektora publicznego. W ramach podsumowania przeprowadzonych w tym artykule rozważań należy zwrócić uwagę na konieczność uwzględniania rozwoju społeczeństwa informacyjnego, gospodarki opartej na wiedzy i TIK w wykładni konstytucyjnego prawa do informacji o działalności organów wła­dzy publicznej oraz zarządzania zmianami legislacyjnymi i kształtowaniem nowych instrumentów prawnych w taki sposób, aby jak najpełniej – przy zachowaniu wartości konstytucyjnych – wykorzystywać możliwości innowacyjnych rozwiązań.

Krzysztof Świtała – mgr inż., absolwent Wydziału Prawa i Administracji Uniwersyte­tu Kardynała Stefana Wyszyńskiego oraz studiów z zakresu informatyki i ekonometrii w Uczelni Warszawskiej im. Marii Skłodowskiej-Curie. Laureat Forum Młodych Mi­strzów Informatyki podczas XVIII Forum Teleinformatyki w 2012 r. Asystent w Kate­drze Prawa Informatycznego WPiA UKSW.