Badania obciążenia pracą w prokuraturze pokazały, że sposób organizacji tej instytucji wymaga głębokich zmian. Należy odciążyć prokuratury rejonowe na rzecz okręgowych oraz udrożnić nieefektywny nadzór – postulują naukowcy w 18 numerze kwartalnika "Na wokandzie".

Truizmem jest stwierdzenie, że sytuacja prokuratury w Polsce jest trudna. Krytyka tej instytucji płynie bowiem z każdej strony – obywateli, polityków, mediów. Samo środowisko prokuratorskie, głosem chociażby Związku Zawodowego Prokuratorów i Pracowników Prokuratury RP, podaje w wątpliwość wiele rozwiązań i zasad, zgodnie z którymi instytucja ta funkcjonuje. Również środowisko naukowe nie jest pozbawione złudzeń co do jakości jej działań, zaś dotychczasowe próby jej zreformowania uznaje za niezadowalające.

Z punktu widzenia naukowca sama krytyka prokuratury nie jest jednak wystarczająca. Potrzeba jeszcze rzetelnej analizy aktualnego stanu jej funkcjonowania i – w konsekwencji – zaproponowania wniosków pozwalających na znaczącą poprawę w tym obszarze. Niestety, obecnie brakuje szerszych empirycznych studiów nad funkcjonowaniem prokuratury. Dyskusja nad sytuacją tej instytucji w przeważającej mierze koncentruje się wokół zagadnień ustrojowych, w tym pozycji Prokuratora Generalnego oraz obecności prokuratury w Konstytucji. Nie deprecjonując znaczenia wspomnianych zagadnień, należy zauważyć, że ich wpływ na codzienne działania prokuratury jest ograniczony, zaś z punktu widzenia prokuratora prokuratury rejonowej – wręcz marginalny.

Próbą częściowego wypełnienia powyższej luki były badania przeprowadzone na zlecenie Ministerstwa Sprawiedliwości przez autorów niniejszego artykułu (raport im poświęcony dostępny jest w formie elektronicznej na stronie internetowej resortu). Badania objęły 18 powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury wszystkich szczebli i miały na celu ustalenie obciążenia prokuratorów prowadzeniem postępowań przygotowawczych zakończonych w 2011 r. Wyłaniający się z nich obraz potwierdza krytyczne opinie o stanie polskiej prokuratury. I uprawnia do sformułowania kilku kategorycznych wniosków.

Właściwość prokuratur okręgowych

Wspomniane badania pokazują, że prokurator prokuratury rejonowej kończy rocznie średnio 300,52 postępowania przygotowawcze (25,04 postępowań miesięcznie), podczas gdy prokurator prokuratury okręgowej kończy ich rocznie… 8,24. Wobec nieproporcjonalnego obciążenia postępowaniami prokuratorów najniższego szczebla oraz w obliczu nadchodzących zmian w modelu polskiego procesu karnego, nieodzowne wydaje się podjęcie radykalnych kroków ukierunkowanych na odciążenie prokuratur rejonowych. Konieczność aktywnego udziału prokuratorów w projektowanym kontradyktoryjnym procesie sądowym uniemożliwi bowiem prowadzenie postępowań przygotowawczych w dotychczasowym kształcie i skali.

Analiza danych wskazuje, że prokuratorzy prokuratur rejonowych rozpoznają ok. 99,5 proc. wszystkich spraw karnych, przy czym dokonuje tego 68 proc. ogólnej liczby prokuratorów. Trudno uznać to za rozwiązanie racjonalne. Aż takich rozbieżności nie uzasadnia nawet twierdzenie, że w prokuraturach apelacyjnych i okręgowych prowadzone są sprawy o większym stopniu skomplikowania niż te w prokuraturach rejonowych. Po pierwsze, fałszywym uogólnieniem jest, że praca w rejonie polega na wykonywaniu prostych czynności w ramach prowadzonych lub nadzorowanych postępowań. Po drugie, prowadzenie przez prokuratury okręgowe czy apelacyjne ograniczonej liczby spraw oraz możliwość współpracy z lepiej przygotowanymi merytorycznie i bardziej doświadczonymi funkcjonariuszami organów ścigania sprawia, że komfort pracy takiego prokuratora jest zwykle znacząco większy niż prokuratora prokuratury rejonowej. Po trzecie, należy pamiętać, że zdecydowana większość śledztw prowadzonych w prokuraturach okręgowych lub apelacyjnych jest śledztwami powierzonymi w całości organom ścigania.

Warto przy tym zauważyć, że zasadniczą wadą aktualnego systemu jest niedookreślony charakter kryterium doboru spraw przez prokuratury wyższego szczebla (przepisy mówią o poważnych sprawach kryminalnych i przeciwko obrotowi gospodarczemu) oraz fakt, że o przejęciu sprawy do prowadzenia decyduje się w prokuraturze okręgowej, która miałaby taką sprawę prowadzić. Powyższy mechanizm sprawia, że widoczna jest ogromna pokusa ograniczenia liczby spraw, które powinny być prowadzone w okręgach. System taki w żaden sposób nie motywuje też do podejmowania spraw rzeczywiście skomplikowanych, trudnych, o niepewnym wyniku.

Wobec powyższego, za konieczne należy uznać precyzyjne, niejako sztywne określenie zakresu spraw prowadzonych przez prokuratury okręgowe. Mechanizm powinien być oparty o kwalifikację prawną czynu będącego przedmiotem prowadzonego postępowania – na wzór przepisów regulujących właściwość rzeczową sądu. Takie kryterium jest oczywiście niedoskonałe, choć najbardziej zobiektywizowane.

Więcej prokuratora w prokuraturze

Przeprowadzone badania wykazały, że w prokuraturach wyższego szczebla istotny odsetek prokuratorów w ogóle nie zajmuje się prowadzeniem postępowań przygotowawczych (od 63 do 65 proc. prokuratorów w badanych prokuraturach apelacyjnych oraz od 44 do 74 proc. prokuratorów w prokuraturach okręgowych). Oczywiście oczekiwanie, że zdecydowana większość czy wszyscy prokuratorzy będą zajmować się wyłącznie postępowaniami jest naiwna. Konieczna jest jednak rzetelna analiza, czy do realizacji zadań innych niż prowadzenie postępowań przygotowawczych niezbędne jest oddelegowanie aż tak znaczącej liczby osób.

Szczególnej refleksji z tej perspektywy wymaga funkcjonowanie wydziałów postępowania sądowego prokuratur okręgowych oraz apelacyjnych. Sensowność systemu, w którym inny prokurator występuje przed sądem I instancji i ewentualnie konstruuje środek zaskarżenia, inny zaś występuje przed sądem odwoławczym, budzi zasadnicze wątpliwości. Przede wszystkim, rozwiązanie to rozmywa odpowiedzialność za wynik danej sprawy. Warto także podnieść, że funkcjonowanie wydziałów postępowania sądowego trudno pogodzić z założeniami reformy polskiego prawa karnego procesowego zakładającej odstąpienie od zasadniczo rewizyjnego modelu postępowania odwoławczego w kierunku modelu, w którym także przed sądem II instancji prowadzone będzie postępowanie dowodowe. Biorąc powyższe pod uwagę, bardziej racjonalnym oraz motywującym sposobem organizacji pracy byłoby oddanie prokuratorowi – gospodarzowi sprawy prowadzenia jej także w postępowaniu odwoławczym.

Jednym z najbardziej porażających spostrzeżeń uwidocznionych w omawianym badaniu jest to, że we wszystkich jednostkach prokuratury występuje daleko idąca intensyfikacja czynności procesowych związanych z tzw. okresami statystycznymi, tj. w czerwcu i grudniu, a także w końcowych dniach każdego miesiąca. Odsetek spraw zakończonych w czerwcu i grudniu wahał się od 21 do aż 53 proc. wszystkich spraw zakończonych w 2011 r. Natomiast odsetek postępowań przygotowawczych zakończonych w ostatnich pięciu dniach każdego miesiąca tego roku wynosił od 33 do 61 proc.

Na tle powyższego nasuwają się dwie niepokojące konkluzje. Po pierwsze, taki stan rzeczy trudno tłumaczyć inaczej niż presją statystyczną. Nie wydaje się być uprawnionym twierdzenie, że tendencja do kończenia postępowań przygotowawczych w tych terminach wynika wyłącznie z wewnętrznego przekonania każdego prokuratora, że jest to odpowiedni moment na wydanie bądź zatwierdzenie decyzji kończącej postępowanie. Uznać należy raczej, że musi występować w prokuraturze jakiś zewnętrzny imperatyw, który sprawia, że niezależnie od umiejscowienia jednostki prokuratury na terenie kraju tendencja ta ma miejsce. Po drugie, nierównomierne rozłożenie pracy w jednostkach prokuratury nasuwa wniosek, że albo prokuratorzy są, poza czerwcem i grudniem, niedostatecznie dociążeni pracą, albo też cele statystyczne są nadrzędne w stosunku do jakości kończonych postępowań. Nie napawa to optymizmem i świadczy o problemie organizacyjnym wymagającym natychmiastowego rozwiązania.

Model nadzoru do zmiany

Rozwiązaniem problemu zbyt daleko idącego uzależnienia prokuratury od statystyki nie powinno być zwiększenie nadzoru w kształcie, w jakim funkcjonuje on obecnie. Wręcz przeciwnie, wydaje się, że model ten został wyczerpany. Znamiennym jest, że opisywane nieprawidłowości, w środowisku prokuratorskim niebędące zresztą tajemnicą, nie spotkały się dotychczas ze zdecydowaną reakcją prokuratorów pełniących funkcje nadzorcze w prokuraturach okręgowych czy apelacyjnych. To z kolei każe zastanowić się, czy obecny model nadzoru służbowego w tej instytucji sprzyja osiąganiu przez prokuratorów rzeczywiście dobrych wyników pracy, czy tylko wypracowywaniu pozornie dobrej statystyki.

W świetle powyższych rozważań, zasadne wydaje się wprowadzenie większej odpowiedzialności pojedynczego prokuratora za wynik prowadzonego przez niego postępowania, a tym samym sprowadzenie nadzoru do wieloaspektowego systemu oceny pracy pojedynczych prokuratorów. Powyższe nie oznacza pełnej i bezwarunkowej akceptacji aktualnie przyjętego systemu ocen okresowych w prokuraturze. Podkreślić należy, że ocenie podlegać powinna przede wszystkim nie ilość, lecz jakość kończonych postępowań przygotowawczych – w tym prawidłowość decyzji wydawanych w ich toku, skuteczność nadzoru nad działaniami podejmowanymi przez organy je prowadzące, a także dalszy los postępowań zakończonych aktem oskarżenia bądź umorzeniem, które zostało następnie zaskarżone.

Stworzenie kompleksowego i wiarygodnego systemu ocen okresowej prokuratorów wymagałoby także racjonalnego zaplanowania, jak nowoukształtowany nadzór miałby funkcjonować – tak, aby nie odbywał się on, jak obecnie, kosztem etatów orzeczniczych.

Zacząć od policji

Zdiagnozowane powyżej poważne mankamenty w funkcjonowaniu prokuratury wymagają zdecydowanej reakcji obejmującej zarówno korekty legislacyjne, jak i podjęcia działań zmierzających do usprawnienia organizacji pracy tej instytucji. Wydaje się, że projektowana reforma postępowania karnego jest dobrą okazją nie tylko do dostosowania prokuratury do nowych wyzwań procesowych, ale także do wyeliminowania wadliwości utrudniających jej efektywną realizację ustawowych zadań i budowanie pożądanego wizerunku społecznego. Należy zgodzić się z obawami samych prokuratorów odnośnie trudności, jakie czekają tę instytucję po wprowadzeniu kontradyktoryjnego modelu postępowania sądowego. I zastanowić się nad intencjami kierownictwa prokuratury, negatywnie oceniającego prowadzone prace nad ustawą o prokuraturze. W obliczu nadchodzących zmian to właśnie Prokuratorowi Generalnemu powinno najbardziej zależeć na przedstawieniu rozwiązań, które pozwolą prokuratorom właściwie pełnić rozbudowywaną funkcję oskarżyciela publicznego.

Na zakończenie warto też zauważyć, że jakiekolwiek reformy prokuratury nie rozwiążą największego problemu szeroko pojętego wymiaru sprawiedliwości, którym jest fatalna sytuacja polskiej policji. Jedynie znaczące zreorganizowanie i dofinansowanie tej służby, w szczególności jej struktur dochodzeniowo-śledczych, pozwoli na uzdrowienie całego systemu. Jedynie oddanie postępowań przygotowawczych wykwalifikowanym, dobrze opłacanym i pracującym w godnych warunkach policjantom umożliwi odciążenie prokuratorów i pozwoli im skupić się na fachowej realizacji funkcji oskarżycielskiej.

Autorzy są doktorami prawa, pracownikami Katedry Postępowania Karnego w Wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego.
Na wokandzie