Regularna zarobkowa praca osób niepełnosprawnych to dla wielu z nich jedna z najważniejszych kwestii. Co należy zrobić, by poprawić wskaźnik zatrudnienia polskich niepełnosprawnych?

W Polsce pracuje 23,4 proc. osób niepełnosprawnych w wieku produkcyjnym. Wskaźnik zatrudnienia niepełnosprawnych w Polsce jest więc jednym z najniższych w Unii Europejskiej (w bezkonkurencyjnej pod tym względem Szwecji pracuje około 60 proc. osób niepełnosprawnych). A przecież – na co zwraca uwagę większość specjalistów – regularna zarobkowa praca osób niepełnosprawnych to dla wielu z nich jedna z najważniejszych kwestii.

Trochę danych

Pełne dane na temat osób niepełnosprawnych w Polsce wciąż pochodzą ze spisu powszechnego (2002). Jednak przeprowadzane przez Główny Urząd Statystyczny kwartalne Badania Aktywności Ekonomicznej Ludności daje wgląd w zjawisko. Według BAEL w drugim kwartale 2012 roku było w Polsce blisko 2 miliony osób niepełnosprawnych w wieku produkcyjnym. Jedynie 553 tysiące z nich pracowało. 89 tysięcy deklarowało się jako osoby bezrobotne.

Co istotne, wskaźnik zatrudnienia i liczba pracujących osób niepełnosprawnych systematycznie rośnie, nawet w okresie obserwowanej obecnie trudnej sytuacji na rynku pracy. W 2007 pracowało 439 tys. niepełnosprawnych, co przy większej liczbie osób z niepełnosprawnościami w ogóle (2,239 tys.) dawało tragicznie niski wskaźnik zatrudnienia 19,4 proc.

Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej zwraca również uwagę na wzrost liczby ofert dla osób niepełnosprawnych składanych w urzędach pracy. W ciągu 2011 roku pracodawcy zgłosili do urzędów pracy 41,4 tys. ofert pracy dla osób niepełnosprawnych. W stosunku do roku poprzedniego liczba takich ofert dla niepełnosprawnych zwiększyła się o 24,4 proc. przy spadku ogólnej liczby ofert w tym samym czasie o 27,2 proc.

We wrześniu 2012 w Systemie Obsługi Dofinansowań Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych zarejestrowanych było 14 tys. 372 osób niepełnosprawnych ze znacznym stopniem niepełnosprawności (osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w tym samym miesiącu zarejestrowanych było 128,7 tys., a osób ze stopniem lekkim – 82,7 tys.). Analizując te dane należy pamiętać, że wśród osób niepełnosprawnych w wieku produkcyjnym w 2011 roku, według danych BAEL, 20,8 proc. stanowią osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, 41,8 proc. osoby z orzeczeniem umiarkowanego stopnia i 37,4 proc. – z orzeczoną lekką niepełnosprawnością. Warto też zwrócić uwagę, że w ostatnich latach zwiększa się udział osób ze znacznym i umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rynku pracy, maleje zaś udział osób ze stopniem lekkim.

Dla pełniejszego obrazu sytuacji osób niepełnosprawnych na polskim rynku pracy należałoby podać jeszcze najczęstsze powody, dla których nie podejmują one zatrudnienia. Dane na ten temat pokazują, że 86,9 proc. biernych zawodowo niepełnosprawnych nie poszukiwało pracy z powodu choroby i niesprawności, 6,6 proc. w związku z emeryturą, 2,6 proc. ze względu na obowiązki rodzinne i związane z prowadzeniem domu, 1,9 proc. z uwagi na kontynuowanie nauki i uzupełnianie kwalifikacji, a 1,2 proc. z powodu zniechęcenia bezskutecznością poszukiwań.

Oczywiście wszystkie przedstawione powyżej dane prezentują jedynie mały wycinek złożonego obrazu sytuacji osób niepełnosprawnych na polskim rynku pracy. Ramy tego artykułu nie mogą pomieścić wszystkich danych niezbędnych do pełnej interpretacji sytuacji osób niepełnosprawnych. Po pozostałe informacje odsyłam m.in. do Biura Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych.

Bariery nie do pokonania?

Osoby zajmujące się rehabilitacją zawodową osób niepełnosprawnych zwracają uwagę na liczne bariery, które sprawiają, że od lat nie potrafimy sobie poradzić z kwestią zatrudniania. Bariery te leżą zarówno po stronie osób niepełnosprawnych, jak i pracodawców, jednak najczęściej wskazywane są problemy systemowe, m.in. mało stabilne otoczenie prawne.

I tak na początku 2012 roku zmianie uległy wymagane przez ustawę o rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych wskaźniki zatrudnienia w zakładach pracy chronionej. Zmieniono również stawki dofinansowań, zmniejszając je dla osób z orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności i zwiększając dla tych ze stopniem znacznym. To tylko jeden z przykładów. Jak czytamy w raporcie końcowym z badań ilościowych i jakościowych przeprowadzonych w 2010 roku przez Instytut Badawczy Pentor na zlecenie Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, pracodawcy uważają, że prawodawstwo dotyczące zatrudniania osób niepełnosprawnych jest niestabilne, niejasne i skomplikowane.

Jest to choroba całego naszego systemu prawnego, jednak w przypadku zatrudnienia niepełnosprawnych, zyskuje ona dodatkowe wymiary. Jak zauważa Marek Łukomski ze Stowarzyszenia Niepełnosprawni dla Środowiska EKON oraz współpracujący z nim eksperci z Platformy Integracji Osób Niepełnosprawnych PI-ON, od 1997 roku mieliśmy ponad 60 nowelizacji ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, często z bardzo krótkim vacatio legis. Uniemożliwia to długofalowe planowanie polityki zatrudnienia w przedsiębiorstwach.

Ponadto w związku z niestabilnością przepisów wielu pracodawców obawia się sytuacji, w której jakieś niezamierzone nieprawidłowości w prowadzonej przez nich dokumentacji dla PFRON skutkować będą koniecznością zwracania dotacji. Dotyczy to przede wszystkim małych przedsiębiorców.

Inne problemy, których obawiają się pracodawcy, to nadmiernie restrykcyjny system kontroli. Eksperci PI-ON wskazują na przedsiębiorców, którzy np. w związku z chwilową utratą płynności finansowej i nieuregulowaniem zobowiązań budżetowych w terminie, musieli zwracać dofinansowanie. W założeniu kontrole mają służyć ochronie osób niepełnosprawnych, w praktyce zaś często przyczyniają się do pogorszenia ich sytuacji.

Zresztą cały system wsparcia zatrudnienia osób niepełnosprawnych oparty na PFRON ma swoje liczne wady. Eksperci PI-ON wskazują m.in. na nakierowanie PFRON na gromadzenie funduszy od pracodawców oraz prostą redystrybucję tych środków, a nie na poszukiwanie twórczych, innowacyjnych rozwiązań wzmacniających zatrudnienie. Znaczny przyrost nowych miejsc pracy dla osób niepełnosprawnych grozi załamaniem finansów Funduszu, co sprawia, że nie jest w jego interesie dynamiczny rozwój zatrudnienia. I wreszcie PI-ON zwraca uwagę na praktyczny brak społecznej kontroli i mało demokratyczny sposób zarządzania PFRON oraz niemal całkowite oparcie polityki zwiększania zatrudniania na tych środkach. Zdaniem ekspertów oddzielne, niezależne środki na ten cel powinny znajdować się m.in. w budżetach samorządów.

Nie można jednak całością problemu obarczać systemu czy instytucji państwowych. Jarosław Wasiak z Towarzystwa Przyjaciół Niepełnosprawnych wspomina, że jego organizacja proponowała w swoim czasie pracodawcom deklarującym chęć zatrudnienia osób niepełnosprawnych, ale obawiających się strony formalnej, fachową pomoc w prowadzeniu dokumentacji. Okazywało się, że pracodawcy najczęściej nie podejmowali tej propozycji. Prawdopodobnie często chęć była jedynie deklaratywna, zaś realną przeszkodą okazywały się wątpliwości i uprzedzenia pracodawców.

Wasiak potwierdza, że najłatwiej do skutecznego zatrudnienia osoby niepełnosprawnej czy chorującej psychicznie dochodzi u tych pracodawców, którzy mieli bliższy kontakt z niepełnosprawnością. Dlatego tak istotne w tworzeniu warunków dla zatrudnienia osób niepełnosprawnych są edukacja i przełamywanie stereotypów.

Pracodawcy zwracają uwagę na często niskie kompetencje zawodowe i społeczne osób niepełnosprawnych. Problem ma szersze podłoże; osoby niepełnosprawne są przeciętnie gorzej wykształcone niż całe społeczeństwo. W 2010 roku 39,4 proc. osób niepełnosprawnych w wieku produkcyjnym miało zaledwie wykształcenie zawodowe. Wykształceniem średnim legitymowało się 34,1 proc. populacji osób niepełnosprawnych, a wyższym 8,6 proc. Dla porównania osoby sprawne w wieku produkcyjnym z wykształceniem co najmniej średnim to 61,2 proc. populacji, wyższym 22,4 proc., a zasadniczym zawodowym 27,4 proc. (dane MPiPS).

Im lepiej wykształcone są osoby niepełnosprawne, tym wyższy jest ich wskaźnik zatrudnienia. Osoby z gorszym wykształceniem często posiadają kompetencje czy zawody, które w znikomym stopniu są poszukiwane na rynku. Dodatkowo – jak zauważają eksperci PI-ON – słabo wykształceni pracownicy znajdują pracę nie ze względu na swoje kompetencje, tylko na możliwość otrzymania dofinansowania z PFRON.

Wprawdzie odsetek osób niepełnosprawnych z wyższym wykształceniem zwiększa się w ostatnich latach, jednak wciąż jest dużo niższy niż w całej populacji. Sytuacja na rynku pracy nie poprawi się bez zmian w systemie edukacji idących w kierunku większego jego otwarcia na potrzeby i aspiracje osób z różnymi rodzajami niepełnosprawności w tym, szczególnie, osób ze schorzeniami specjalnymi, co wymaga często innowacyjnych rozwiązań edukacyjnych. Ponadto, jak zauważają eksperci PI-ON, istotne jest wzmocnienie znaczenia edukacji przez pracę i w trakcie pracy, wiąże się to jednak z dodatkowymi środkami.

Pracodawcy często zwracają też uwagę na fakt, że osoby niepełnosprawne są kosztowniejsze od sprawnych pracowników. Wiąże się to choćby z prawem pracowników niepełnosprawnych do dodatkowej przerwy w pracy, dodatkowego urlopu wypoczynkowego, korzystania ze zwolnienia od pracy np. w celu wzięcia udziału w turnusie rehabilitacyjnym. Stanowiska pracy osób niepełnosprawnych wymagają dostosowania do ich potrzeb. Ponadto, szczególnie osobom chorującym psychicznie, zdarzają się pogorszenia stanu zdrowia, które zmuszają je do brania wielomiesięcznych zwolnień będących również utrudnieniem dla pracodawcy. Do tego należy dodać koszty administracyjne związane z obsługą takich pracowników oraz niższą wydajność części z nich.

Oczywiście dofinansowanie płynące z PFRON jest formą rekompensaty za ponoszone przez pracodawcę koszty. Jednak zdaniem ekspertów PI-ON, w przypadku np. osób niewidomych, upośledzonych umysłowo i chorujących psychicznie dofinansowanie nie pokrywa całości dodatkowych kosztów zatrudnienia, co skutecznie utrudnia chęć włączenia się pracodawców w rozwiązywanie problemów osób niepełnosprawnych.

I wreszcie nie należy zapominać o istniejących nie rzadko barierach po stronie osób niepełnosprawnych takich jak wyuczona bezradność czy roszczeniowość części z nich. Wszystko to sprawia, że wielu pracodawców (w tym – co szczególnie niepokojące – po stronie administracji publicznej) często woli płacić składki na PFRON niż zatrudniać potencjalnie „kłopotliwych” pracowników.

Jak widać skala barier oraz ich źródeł jest bardzo szeroka. W tej sytuacji oczywiste jest, że nie istnieje jedna skuteczna recepta na poprawę sytuacji osób niepełnosprawnych. Ważne jest też, że potrzeby i możliwości osób niepełnosprawnych są bardzo różne i wymagają stosowania różnorodnych rozwiązań oraz dobrej diagnozy i obserwowania sytuacji zawodowej konkretnych osób niepełnosprawnych.

Jak zatrudniać?

W przypadku zatrudnienia osób niepełnosprawnych mówimy najczęściej o zakładach pracy chronionej, w których we wrześniu 2012 roku pracowało ponad 160 tys. osób niepełnosprawnych. I choć liczba osób w ten sposób zatrudnionych spada, a opinia publiczna wielokrotnie była informowana o patologiach i wykorzystywaniu statusu ZPCh przez nieuczciwych pracodawców, to eksperci dość zgodnie pozytywnie oceniają rolę, jaką zakłady pracy chronionej odegrały w zwiększeniu zatrudnienia i rehabilitacji osób niepełnosprawnych.

Inną formą zatrudnienia i powiązanej z nim rehabilitacji są Zakłady Aktywności Zawodowej, gdzie pracę znajdują osoby ze znacznym stopniem niepełnosprawności oraz osoby i osób zaliczonych do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, u których stwierdzono autyzm, upośledzenie umysłowe lub chorobę psychiczną. Zakłady takie, tworzone przez organizacje pozarządowe, kościelne lub jednostki samorządu terytorialnego są wysoko oceniane pod kątem zadań, jakie realizują. Potrafią przy tym świadczyć na wysokim poziomie usługi lub produkować towary, z powodzeniem sprzedawane na otwartym rynku. Przykładem może być ZAZ, który prowadzi pensjonat i restaurację U Pana Cogito w Krakowie, zakład w Jarosławiu zajmujący się produkcją wysokiej jakości ekologicznej podpałki do grilla czy ZAZ w Pile, produkujący m.in. torby z banerów reklamowych.

Mimo przykładów dobrych praktyk, zakłady aktywności zawodowej nie powstają masowo (jest ich obecnie w Polsce około 70). W dużej mierze wynika to ze skomplikowanej procedury przy zakładaniu (np. starosta musi potwierdzić potrzebę utworzenia ZAZ na danym terenie), ścisłej kontroli administracyjnej nad zakładem oraz konieczności przekazywania dochodów z prowadzonej działalności na zakładowy fundusz aktywności, co znacznie utrudnia inwestowanie w rozwój ZAZ. Stąd m.in. coraz popularniejsze stają się inne formy przedsiębiorczości społecznej, takie jak spółdzielnie socjalne zakładane przez osoby niepełnosprawne czy spółki prawa handlowego prowadzone nie dla zysku.

Według danych MPiPS około 20 proc. z założonych w Polsce ponad 500 spółdzielni socjalnych to przedsiębiorstwa założone przynajmniej częściowo przez osoby niepełnosprawne. Jednym z przykładów może być SS Kreatywni z Bydgoszczy. Obecnie spółdzielnia zatrudnia 38 osób, w tym 36 niepełnosprawnych. Misją spółdzielni jest przeciwdziałanie dyskryminacji osób niepełnosprawnych na otwartym rynku pracy oraz promowanie wśród pracodawców idei zatrudniania osób niepełnosprawnych jako pełnowartościowych i oddanych pracowników. Misję tę spółdzielnia realizuje m.in. poprzez szkolenia dla pracodawców.

Spółki non profit są znacznie rzadszą formą prawną. Takich, które mają prozatrudnieniowe cele społeczne jest w Polsce zaledwie kilkanaście. Jedną z nich jest przedsiębiorstwo powołane przez stowarzyszenie „Ognisko”. Spółka powstała w celu tworzenia miejsc pracy dostosowanych do możliwości i potrzeb dorosłych osób niepełnosprawnych, chorujących psychicznie czy długotrwale bezrobotnych. Obecnie 80 proc. pracowników przedsiębiorstwa zajmującego się m.in. utrzymaniem czystości, cateringiem, prowadzeniem lokalu gastronomicznego, to osoby z niepełnosprawnością intelektualną.

Kolejną formą przedsiębiorstwa społecznego tworzącego trwałe i godne miejsca pracy dla osób niepełnosprawnych, pozwalające wykorzystać ich potencjał i stwarzające warunki do skutecznej rehabilitacji, jest prowadzenie działalności gospodarczej przez organizację pozarządową. Tu przykładem może być Stowarzyszenie Niepełnosprawni dla Środowiska EKON, które od wielu lat zatrudnia osoby niepełnosprawne i chorujące psychicznie przy zadaniach związanych z gospodarką odpadami. EKON w pewnym momencie dawał pracę ponad 900 osobom i był tym samym największym polskim przedsiębiorstwem społecznym zatrudniającym niepełnosprawnych.

Przedsiębiorstwa społeczne wciąż dają zatrudnienie zdecydowanej mniejszości pracujących osób niepełnosprawnych, jednak ich specyfika, wyrażająca się wedle zasady „najpierw ludzie, potem zyski” oraz – co bardzo częste – poprzez prowadzenie przedsiębiorstwa przez osoby z wieloletnim doświadczeniem w pracy z osobami niepełnosprawnymi, sprawiają, że należy patrzeć z nadzieją na rozwój tego sektora. Dlatego m.in. Stowarzyszenie EKON i PI-ON pracują nad koncepcją roli i miejsca w systemie zatrudniania osób niepełnosprawnych tej formy prowadzenia działalności gospodarczej.

Wykorzystać potencjał społeczny

Jednak rola organizacji pozarządowych w tym systemie nie ogranicza się do tworzenia przedsiębiorstw społecznych. Stowarzyszenia, fundacje, czy kościelne osoby prawne, często wyspecjalizowane w pracy z osobami o konkretnym rodzaju niepełnosprawności, bardzo dobrze znają potrzeby i możliwości takiej grupy. Sukces polityki skierowanej na wzrost zatrudnienia osób z niepełnosprawnościami zależeć będzie w dużej mierze od tego, jak administracja publiczna i odpowiadające za realizację tej polityki instytucje będą w stanie wykorzystać potencjał organizacji społecznych w kreowaniu innowacyjnych rozwiązań zatrudnieniowych czy edukacyjnych, przeprowadzaniu wieloaspektowej rehabilitacji oraz pośredniczeniu między osobą niepełnosprawną a rynkiem pracy.

To ostatnie może być szczególnie istotne, gdy zaczną być realizowane zapowiadane przez Ministerstwo Pracy reformy dotyczące publicznych służb zatrudnienia i usługi rynku pracy (realizowane przez podmioty niepubliczne), szczególnie dla osób z grup defaworyzowanych. Trudno sobie wyobrazić, aby umieszczaniem osób niepełnosprawnych na rynku pracy prywatne agencje zajmowały się bez wsparcia profesjonalnych, dobrze zorganizowanych i posiadających wieloletnie doświadczenie stowarzyszeń czy fundacji. Dlatego tak istotne jest wzmacnianie ich organizacyjnego potencjału oraz zwiększanie roli, jaką odgrywają one w dialogu z administracją i sektorem prywatnym.

Co ważne – na co zwraca uwagę m.in. Jarosław Wasiak – owo wzmacnianie nie może odbywać się jedynie w systemie projektowym (opartym np. na środkach unijnych w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki). Projekty są ograniczone w czasie i nie mają gwarancji kontynuacji. Tymczasem praca z osobami niepełnosprawnymi często wymaga wieloletnich działań, stworzenia stabilnych ram (przede wszystkim dla pracownika, ale również dla pracodawcy) i budowania trwałych relacji.

Kluczowe dla poprawy sytuacji osób niepełnosprawnych na polskim rynku pracy, jak uważa m.in. Marek Łukomski, jest jasne i długofalowe określenie celów i założeń polityki państwa w odniesieniu do tych osób oraz wprowadzenie rozliczalności instytucji odpowiedzialnych za jej realizację. Bez tego czekać nas będą kolejne zmiany ustawy i rozporządzeń, których celem będzie nie dążenie do poprawy wskaźników, lecz doraźne oszczędności budżetowe.

Autor dziękuje Jarosławowi Wasiakowi z Towarzystwa Przyjaciół Niepełnosprawnych oraz Markowi Łukomskiego (EKON, PI-ON) za pomoc w przygotowaniu materiału.

*Krzysztof Cibor – pracuje w Fundacji Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych, gdzie m.in. prowadzi portal ekonomiaspoleczna.pl. Delegat FISE do Stałej Konferencji Ekonomii Społecznej.

Instytut Obywatelski