Od wydania pierwszego wyroku przez Trybunał minęło prawie 29 lat. Co więcej, minęło już blisko 18 lat od momentu wejścia w życie Konstytucji RP. Dlatego należałoby postawić pytanie, czy funkcjonowanie sądu konstytucyjnego w rzeczywistości ustrojowej, w której nie dochodzi do wykonywania jego orzeczeń nie zawiera znamion konstrukcji fasadowej. Jakkolwiek pytanie takie wydaje się tylko retoryczne, a jednoznacznie przecząca odpowiedź jest oczywistością, praktyka wskazuje jednak na inne wnioski. Problem niewykonywania orzeczeń TK, wyraźnie dostrzegany już od dłuższego czasu przez przedstawicieli doktryny, wydaje się ciągle aktualny. Pod koniec 2013 r. ukazało się kompleksowe opracowanie monograficzne, będące efektem badań poświęconych powyższej problematyce, prowadzonych przez zespół pod przewodnictwem prof. Kazimierza Działochy. Badania te obejmowały lata 1997-2011, a w pewnym zakresie do 2012 r. i zawierały nie tylko ocenę stanu wykonywania orzeczeń TK, ale również propozycję zmian normatywnych służących zwiększeniu poziomu wykonywania tych orzeczeń.

Dlatego w niniejszym artykule — stanowiącym jedynie głos w dyskusji dotyczącej wykonywania orzeczeń TK i mając na uwadze dotychczasowy dorobek doktryny — odniosę się do zagadnienia: na którym z konstytucyjnych organów władzy i w jakim zakresie ciąży obowiązek wykonywania orzeczeń. Rozważania będą przede wszystkim dotyczyły sytuacji, gdy wykonanie orzeczenia wymaga uchwalenia ustawy, niejako poza przedmiotem zainteresowania pozostawiając wykonywanie orzeczeń na podstawie aktów podustawowych oraz wykonywanie orzeczeń przez sądy. Podane zostaną również przykłady niewykonywania orzeczeń trybunalskich oraz wskazana zostanie skala tego zjawiska. Analizie zostaną poddane obwiązujące rozwiązania normatywne oraz najnowszy projekt ustawy o Trybunale Konstytucyjnym w zakresie, w jakim określa mechanizmy służące wykonywaniu orzeczeń Trybunału (prezydencki projekt ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Artykuł będzie również zawierał wnioski de lege ferenda.

Jak przyjmuje się w doktrynie, obowiązek wykonywania wyroków TK wynika m.in. z zasady demokratycznego państwa prawnego oraz z zasady konstytucjonalizmu i legalizmu. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zatem obowiązkiem organów władzy publicznej jest ich wykonywanie. Trybunał w swoim orzecznictwie wskazuje, iż przez wykonywanie wyroku należy rozumieć „wszelkie działania, jakie w świetle wyroku są konieczne dla przywrócenia stanu konstytucyjności”. W literaturze przedmiotu podkreśla się, iż obowiązek wykonywania orzeczeń TK można rozpatrywać w dwóch aspektach: pozytywnym oraz negatywnym. Istotą pierwszego z nich jest konieczność podjęcia przez prawodawcę działań zmierzających do wykonania orzeczenia, a poprzez to budowanie spójnego i zupełnego systemu prawa. Z kolei w aspekcie negatywnym prawodawca jest zobligowany do tego, by nie ustanawiał norm uprzednio uznanych przez Trybunał za niekonstytucyjne (co niejako świadczyłoby o nieznajomości orzecznictwa sądu prawa).

Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu i na co wskazuje Zespół Orzecznictwa i Studiów TK, zasadniczo obowiązek wykonywania wyroków TK dotyczy przede wszystkim wyroków negatywnych, w których Trybunał stwierdził niekonstytucyjność badanego przepisu, w efekcie czego jest on derogowany z systemu prawa (w dniu ogłoszenia wyroku lub w innym terminie określonym przez TK na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji), ponieważ jego niewykonanie skutkuje powstaniem luki w prawie. Natomiast wykonywanie wyroków interpretacyjnych lub zakresowych zarówno w przypadku stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności lub zgodności z konstytucją badanej normy prawnej zasadniczo nie ma charakteru bezwzględnego, a jest jedynie zalecane, gdyż takie orzeczenie nie powoduje usunięcia przepisów prawa z systemu prawa, a jedynie eliminuje pewien sposób ich rozumienia. Podobne uwagi są formułowane w odniesieniu do postanowień sygnalizacyjnych, które zgodnie z konstytucją oraz ustawą o Trybunale Konstytucyjnym nie mogą być traktowane w kategorii orzeczeń mających moc powszechnie obowiązującą (art. 190 ust. 1 Konstytucji). W regulaminie TK w § 54 ust. 1 określono, iż mogą być one wydawane w przypadku stwierdzenia przez Trybunał „uchybienia lub luki w prawie, których usunięcie jest niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawa.” Postanowienia te nie mają charakteru wiążącego i nie podlegają bezwzględnemu rygorowi wykonywania — w ich przypadku podjęcie działań prawodawczych może być jedynie wskazane.

Wątpliwości wywołuje również to, czy obowiązek wykonywania orzeczeń Trybunału dotyczy jedynie sentencji orzeczenia, czy również rozciąga się na jego uzasadnienie. Prezentowane w literaturze przedmiotu stanowiska są podzielone, a orzecznictwo TK w tej kwestii niespójne. Przyjmując, iż uzasadnienie nie ma mocy powszechnie obowiązującej, powinno ono jednak być traktowane jako wskazówka dla prawodawcy przy konstruowaniu rozwiązań normatywnych. Uwzględnienie przez prawodawcę treści uzasadnienia do orzeczenia zdecydowanie służyłoby eliminowaniu przypadków nieprawidłowego wykonywania orzeczeń Trybunału.

Podsumowując, można przyjąć, iż powinnością prawodawcy (parlamentu) jest budowanie spójnego systemu prawa i eliminowanie występujących luk w prawie. Prawodawca nie powinien skupiać się jedynie na realizowaniu formalnego aspektu funkcji prawnej. Można zatem pokusić się o stwierdzenie, iż obowiązek podjęcia odpowiednich działań legislacyjnych przez prawodawcę aktualizuje się w momencie stwierdzenia istnienia luki w prawie w procesie stosowania prawa (co może zostać „zauważone” w procesie monitorowania przez prawodawcę obowiązującego prawa) oraz w przypadku orzeczeń trybunalskich, tj. wyroków zakresowych, interpretacyjnych, postanowień sygnalizacyjnych czy nawet pewnych sygnalizacji poczynionych w uzasadnieniach do orzeczeń. Wydaje się, iż w przypadku wyroków zakresowych lub interpretacyjnych, niekiedy również postanowień sygnalizacyjnych obowiązek ich wykonywania należy rozpatrywać w kontekście zasady konstytucjonalizmu i tzw. pozytywnego refleksu szczególnej mocy konstytucji. Mimo iż wymienione orzeczenia zasadniczo nie wymagają bezwzględnego wykonania, nie mają charakteru konstytutywnego, to obowiązek eliminowania występujących luk w prawie oraz budowania spójnego systemu prawa wydaje się mieć umocowanie w samej konstytucji (w zasadzie państwa prawnego) i służyć zapewnieniu bezpieczeństwa prawnego jednostce. Dodatkowo wykonywanie wyroków zakresowych oraz interpretacyjnych czy też postanowień sygnalizacyjnych służy konstytucjonalizacji systemu prawa.

Odrębne problemy prawne stanowią natomiast niewłaściwe wykonywanie orzeczeń TK oraz problematyka mocy prawnej i wykonywalności uzasadnień orzeczeń, co z uwagi na ramy opracowania nie zostanie poddane szerszej analizie. Niewykonywanie orzeczeń trybunalskich wywołuje wiele negatywnych skutków dla systemu prawa powodujących jego niespójność, np. powstawanie luk w prawie. To z kolei może się przekładać, w zależności od adresata normy prawnej oraz treści tej normy, nie tylko na „paraliż” funkcjonowania organów władzy publicznej, ale przede wszystkim uniemożliwiając korzystanie z praw podmiotowych może zagrażać bezpieczeństwu prawnemu jednostki. Niewykonywanie orzeczeń sądu konstytucyjnego można zasadniczo uznać za kwalifikowaną formę bezprawia legislacyjnego — jako jego postać i jednocześnie źródło tego bezprawia (zaniechania legislacyjnego).

Dla zobrazowania problematyki niewykonywania orzeczeń Trybunału tytułem przykładu można wskazać:

W y r o k n e g a t y w n y z 5 maja 2004 r., w którym TK podkreślił „oryginalność” rozwiązań przyjętych przez prawodawcę w ustawie z dnia 26 stycznia 1984 r. prawo prasowe (Dz.U. z 1984 r. Nr 5, poz. 24 ze zm.), polegających na zastosowaniu dwóch odrębnych modeli umożliwiających „osobie zainteresowanej reakcję na opublikowany materiał prasowy” — francuskiego zwanego polemicznym (réponse) oraz niemieckiego, tzw. ustalającego (Gegendarstellung). Jak zauważył TK, granica między tymi środkami jest płynna i chwilami trudna do ustalenia. Jednocześnie prawodawca znacznie zróżnicował zakres stosowania tych środków, czego przykładem może być zakaz komentowania w tym samym numerze dziennika lub czasopisma sprostowania przy jednoczesnym dopuszczeniu możliwości opatrzenia komentarzem odpowiedzi. Za naruszenie tego zakazu redaktor naczelny mógł zostać pociągnięty do odpowiedzialności karnej. Trybunał uznał zatem, iż prawodawca naruszył zasadę dostatecznej określoności badanych przepisów i orzekł o ich niekonstytucyjności. Ponieważ TK był związany granicami pytania prawnego, ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż „kompetencją ustawodawcy jest rozstrzygnięcie celowości utrzymywania w przyszłości dystynkcji między charakterem prawnym sprostowania oraz odpowiedzi. W tym zakresie rozwiązania prawa polskiego odbiegają dość wyraźnie od modeli przyjętych na gruncie innych ustawodawstw europejskich”. Jednak prawodawca, pomimo wskazanych w wymienionym wyroku wątpliwości co do celowości utrzymywania w porządku prawnym przeciwstawnych mechanizmów, nie dokonał stosownych zmian. Z uwagi na opieszałość prawodawcy w 2007 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zainicjował kontrolę abstrakcyjną przed TK, której przedmiot stanowiły dwa wcześniej wymienione mechanizmy. Trybunał w wyroku z 1 grudnia 2010 r, stwierdzając m.in. naruszenie zasady dostatecznej określoności przepisów prawa i — co za tym idzie — zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, derogował przepisy traktujące o instytucji sprostowania i odpowiedzi. Jednocześnie w celu zapobieżenia powstaniu luki w prawie odsunął utratę przez nie mocy obowiązującej o 18 miesięcy (tj. do 13 czerwca 2012 r.). Trzeba zaznaczyć, iż ustawa wykonująca wyrok TK weszła w życie 5 miesięcy po upływie tego terminu (ustawa z dnia 14 września 2012 r. o zmianie ustawy prawo prasowe, Dz.U. z 2012 r. poz. 1136). Stąd też nieterminowe wykonanie tego wyroku spowodowało powstanie luki w prawie.

W y r o k i n t e r p r e t a c y j n y z 26 lutego 2003 r. (sygn. akt K 30/02, OTK ZU 2003, seria A, nr 2, poz. 16), w którym Trybunał uznał, iż art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. z 2000 r. Nr 88, poz. 985 ze zm.), rozumiany jako niewyłączający prawa członków wspólnoty samorządowej do wyrażania w drodze referendum stanowiska w istotnych sprawach dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę, a niezastrzeżonych do wyłącznej kompetencji organów innych władz publicznych, jest zgodny z art. 2 i 170 Konstytucji oraz z art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), został wykonany pod koniec 2012 r. (ustawą z dnia 14 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o referendum lokalnym oraz ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U z 2013 r. poz. 153), która weszła w życie dopiero 15 lutego 2013 r.). Co prawda, skutkiem takiego wyroku nie było derogowanie konkretnych przepisów prawa, więc brak aktywności prawodawcy nie doprowadził do powstania luki w prawie, jednak obowiązująca do lutego 2013 r. ustawa o referendum lokalnym nie służyła w pełni realizacji norm konstytucyjnych (ich celowi) — nie realizowała tzw. pozytywnego refleksu szczególnej mocy konstytucji. Stąd obowiązek wykonania wyroku TK należy uzasadnić potrzebą budowy spójnego systemu prawa.

W y r o k z a k r e s o w y z 23 marca 2006 r. (sygn. akt K 4/06, OTK ZU 2006, seria A, nr 3, poz. 32), w którym Trybunał stwierdził niekonstytucyjność ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji (Dz.U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2258, tzw. ustawa medialna) w zakresie, w jakim różnicowała sytuację prawną nadawców ubiegających się o ponowną koncesję na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych — uprzywilejowywał „nadawców społecznych”. Wyrok ten został wykonany dopiero 20 listopada 2012 r. (wówczas stosowana nowelizacja ustawy o radiofonii i telewizji weszła w życie). Mimo że zgodnie z orzeczeniem TK przepis ten utracił moc obowiązującą z dniem ogłoszenia wyroku, to jednak dopiero w momencie wykonania wyroku w sposób niebudzący wątpliwości zostało przesądzone, że przepisy regulujące procedurę ubiegania się o ponowną koncesję dotyczą wszystkich nadawców (w tym komercyjnych), a nie tylko nadawców społecznych. Wykonanie wyroku służyło więc kształtowaniu spójnego systemu prawa.

P o s t a n o w i e n i e (s y g n a l i z a c y j n e) z 12 czerwca 2008 r. (sygn. akt S 3/08, OTK ZU 2008, seria A, nr 5, poz. 94), w którym TK zasygnalizował Sejmowi, ministrowi sprawiedliwości i ministrowi finansów potrzebę podjęcia inicjatywy prawodawczej w związku z luką prawną w regulacjach dotyczących zasad i procedury zaliczania podatku od towarów i usług do kosztów sądowych z tytułu należności opodatkowania tym podatkiem biegłych sądowych i innych osób wykonujących czynności im zlecone w postępowaniu sądowym, dochodzeniowym i administracyjnym. Luka ta została wypełniona dopiero 5 listopada 2012 r. ustawą z dnia 31 sierpnia 2012 r. o zmianie ustawy — Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1101).

Podane przykłady ukazują, iż realizacja orzeczeń TK, bez względu na ich rodzaj, stwarza w praktyce trudności i wywołuje wiele negatywnych konsekwencji dla polskiego systemu prawa. Szczególnie negatywnie należy ocenić przypadki nieterminowego wykonywania wyroków opatrzonych klauzulą odraczającą — przepisy uznane przez Trybunał za niekonstytucyjne utraciły moc obowiązującą, a „w to miejsce” prawodawca nie uchwalił nowej regulacji prawnej, przez co doszło do powstania luki w prawie. Dlatego należy postawić pytanie, na którym z naczelnych, konstytucyjnych organów władzy publicznej — Sejmie, Senacie, Radzie Ministrów czy Prezydencie RP — w świetle postanowień Konstytucji z 1997 r. ciąży obowiązek realizacji wyroków sądu prawa i w jakim zakresie? Stanowisko doktryny nie jest do końca jednolite, choć z reguły przyjmuje się, iż taki obowiązek ciąży na wszystkich organach władzy publicznej. Ponadto przeanalizowania wymagają obowiązujące rozwiązania normatywne przyjęte przez polskiego prawodawcę w celu poszukiwania mechanizmów służących wykonywaniu orzeczeń Trybunału, by na tej podstawie móc udzielić odpowiedzi na pytanie o ich skuteczność.

„Podstawą ustroju III Rzeczypospolitej Polskiej jest wyrażona w koncepcjach Arystotelesa, J. Locke'a, Ch.L. Montesquieu zasada podziału władzy, zgodnie z którą w Konstytucji RP z 1997 r. władza została podzielona na: ustawodawczą — legislatywę, wykonawczą — egzekutywę i sądowniczą — judykatywę (art. 10 ust. 1)”. Jednak jak zauważył Leszek Garlicki, „[...] w polskiej demokratycznej tradycji konstytucyjnej równowaga ta nigdy nie miała idealnego charakteru, przeciwnie — można było mówić raczej o zjawisku pewnego pierwszeństwa parlamentu w relacjach z władzami wykonawczymi”. Zatem wskazanie na same podstawy ustroju państwa czyni zasadnym stwierdzenie, iż obowiązek wykonywania orzeczeń TK spoczywa przede wszystkim na parlamencie. Parlament, będąc reprezentacją suwerena — narodu (w art. 104 ust. 1 Konstytucji ustrojodawca stwierdza „Posłowie są przedstawicielami Narodu [...]), pełni głównie funkcje: ustawodawczą, kontrolną oraz ustrojodawczą (która niekiedy w doktrynie postrzegana jest jako szczególna postać funkcji ustawodawczej).

Funkcja ustawodawcza sprowadza się do powierzenia parlamentowi wyłącznej kompetencji do stanowienia w państwie podstawowych aktów normotwórczych — ustaw. Parlament w ramach realizacji tej funkcji nie powinien skupiać się jedynie na formalnym jej aspekcie, sprowadzającym się do stanowienia prawa (bez względu na jego treść), gdyż elementem tej funkcji, służącym jej wykonywaniu, jest czuwanie nad spójnością całego systemu prawa, a to z kolei implikuje stwierdzenie, że to przede wszystkim na parlamencie ciąży obowiązek wykonywania wyroków Trybunału. W polskim dwuizbowym parlamencie o nierównorzędnej pozycji obu izb, izbą mającą znacznie silniejszą pozycję ustrojową, wyposażoną w większy zakres kompetencji służących do realizacji funkcji parlamentu, jest izba niższa — Sejm. Stąd też to on przede wszystkim powinien czuwać nad realizacją orzecznictwa TK. Zgodnie z zasadą autonomii izb parlamentu Sejm w drodze uchwały (regulaminu) określa organizację wewnętrzną i porządek prac, tryb powoływania i działania swoich organów oraz sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu. Można zatem stwierdzić, iż ustrojodawca stworzył podstawy normatywne do samodzielnego ukształtowania przez izbę skutecznych mechanizmów wykonywania orzeczeń Trybunału (art. 112 Konstytucji). Analiza postanowień regulaminu Sejmu ukazuje, iż:

— po pierwsze, przedmiotem obrad na posiedzeniach Sejmu są m.in. „informacje Trybunału Konstytucyjnego o istotnych problemach wynikających z jego działalności i orzecznictwa”;

— po drugie, „Sejm zapoznaje się z informacją Trybunału Konstytucyjnego o istotnych problemach wynikających z jego działalności i orzecznictwa oraz z uwagami Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzonych uchybieniach i lukach w prawie, których usunięcie jest niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej”;

— po trzecie, prezes TK przekazuje Prezydium Sejmu „orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność z przepisami konstytucyjnymi aktu ustawodawczego oraz informacje o istotnych problemach wynikających z jego działalności i orzecznictwa”;

— po czwarte, do sejmowej Komisji Ustawodawczej „należą sprawy problematyki legislacyjnej i spójności prawa, współdziałania w organizowaniu procesu ustawodawczego i zapewnienia jego prawidłowości, rozpatrywania projektów ustaw i uchwał o szczególnym znaczeniu prawnym lub o znacznym stopniu złożoności legislacyjnej, sprawy związane z postępowaniem przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz wynikające z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, a także współudział w przeprowadzaniu kontroli wprowadzania w życie i wykonywania ustaw i uchwał Sejmu oraz koordynacja tych działań”;

— po piąte, sejmowa Komisja Ustawodawcza, przed terminem rozprawy, która będzie się odbywać w Trybunale wydaje opinię o zawartych we wniosku do TK zarzutach, co do niezgodności ustawy z przepisami konstytucyjnym.

Konkludując, regulamin Sejmu przewiduje jedynie ogólne środki o charakterze sygnalizacyjno-informacyjnym, nie stanowiąc jednocześnie o żadnym skutecznym mechanizmie służącym wykonywaniu orzeczeń TK. De lege lata, szczególną rolę w zakresie wykonywania orzeczeń TK można przypisać sejmowej Komisji Ustawodawczej, gdyż do jej „właściwości” należą „sprawy wynikające z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego”. Komisja z uwagi na pełnione zadania powinna dysponować niezbędną wiedzą dotyczącą orzecznictwa TK, a czuwanie nad spójnością prawa również obliguje ją do przygotowywania projektów wykonujących orzeczenia trybunalskie. Dnia 25 stycznia 2012 r. sejmowa Komisja Ustawodawcza powołała Podkomisję stałą ds. Trybunału Konstytucyjnego, jednak w jej obowiązkach nie mieści się przygotowywanie projektów ustaw wykonujących orzeczenia TK, co — moim zdaniem — należy ocenić negatywnie.

Dnia 5 lutego 2014 r. sejmowa Komisja Sprawiedliwości i Praw Człowieka wspólnie z sejmową Komisją Spraw Zagranicznych powołały Podkomisję stałą ds. wykonywania przez Polskę wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Wydaje się, iż zasadne byłoby przyznanie odpowiednich kompetencji Podkomisji stałej ds. Trybunału Konstytucyjnego. Zwłaszcza że praktyka działania Komisji Ustawodawczej Sejmu VII kadencji ukazuje niedostateczne realizowanie tych obowiązków — od 11 listopada 2011 r. (tj. daty jej powołania) do 3 lutego 2014 r. przygotowała jedynie dwa projekty ustaw wykonujących orzeczenia TK. Celowe byłoby zatem stworzenie na podstawie regulaminu Sejmu skuteczniejszych mechanizmów zapewniających realizację powyższego zadania.

Należy również zaznaczyć, iż Sejm w celu wykonywania (również właściwego/ należytego wykonywania) orzeczeń trybunalskich mógłby wykorzystywać „fachowe zaplecze” w postaci Biura Analiz Sejmowych [dalej: BAS]. Jest to tym bardziej uzasadnione, iż aktualnie do zadań BAS należy m.in. „przygotowywanie analizy orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz sygnalizacji w sprawach związanych z orzecznictwem TK”, jak również „prowadzenie bazy orzecznictwa TK na potrzeby Sejmu i jego organów”, przygotowywanie stanowisk Sejmu w postępowaniu przed TK44 oraz dokonywanie oceny „zasadności podjęcia prac legislacyjnych, jeżeli zarzuty zawarte we wniosku lub skardze konstytucyjnej albo treści pytania prawnego są oczywiście uzasadnione co do niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją”. Powyższe uwagi niejako wpisują się w prezentowany w literaturze przedmiotu postulat zwiększenia roli Sejmu w wykonywaniu orzeczeń TK.

Jak wskazano, w świetle postanowień ustawy zasadniczej obowiązek wykonywania orzeczeń TK powinien ciążyć głównie na Sejmie. Jednak to Senat na podstawie regulaminu powierzył senackiej Komisji Ustawodawczej zadanie analizowania orzecznictwa TK i podejmowania działań ustawodawczych mających na celu wykonanie jego wyroków. Zgodnie z postanowieniami regulaminu Senatu, marszałek Senatu kierując do komisji orzeczenie Trybunału (w tym postanowienia sygnalizacyjne), zleca zbadanie konieczności podjęcia działań ustawodawczych w odniesieniu do tego orzeczenia oraz wyznacza termin na rozpatrzenie sprawy. Komisja, po rozpatrzeniu sprawy, występuje do marszałka Senatu z wnioskiem o podjęcie inicjatywy ustawodawczej i przedkłada projekt ustawy wykonującej orzeczenie albo informuje o przyczynach niezłożenia wniosku o podjęcie inicjatywy ustawodawczej.

Należy zaznaczyć, iż na forum Komisji przygotowywane są jedynie projekty rozstrzygnięć ustawodawczych. Inicjatywa ustawodawcza przysługuje natomiast całej Izbie (Senatowi). Ponadto nawet w przypadku sformułowania projektu ustawy wykonującej orzeczenie TK jest to jedynie projekt, gdyż ostateczny kształt ustawy (uchwalonej na podstawie tego projektu) oraz w ogóle jej uchwalenie zależy, oczywiście, od „woli” Sejmu. Stąd wykonywanie orzeczeń z inicjatywy Senatu jest niezwykle czasochłonne. Marszałek Senatu ma również kompetencję do skierowania do właściwych organów państwa wniosku o podjęcie współpracy w celu wykonania orzeczenia Trybunału (art. 85b regulaminu Senatu). Przewodniczący senackiej Komisji Ustawodawczej ma kompetencję do zaproszenia na swoje posiedzenie np. przedstawicieli organów władzy publicznej (członków Rady Ministrów) m.in. w celu wykonywania orzeczeń Trybunału (art. 60 ust. 6 regulaminu Senatu). Należy pamiętać, mówiąc o skuteczności prawnej tego środka, o pozycji ustrojowej Senatu oraz jego rzeczywistych kompetencjach (np. w zakresie realizacji funkcji kontrolnej przez parlament), a także o tym, iż został on przewidziany w regulaminie Senatu — akcie, który nie jest zaliczany do źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Mimo iż Senat jest naczelnym, konstytucyjnym organem władzy publicznej bezpośrednio reprezentującym naród, to z praktycznego punktu widzenia rzeczywista skuteczność wniosku o „podjęcie współpracy” będzie przede wszystkim zależała od poziomu kultury prawnej piastunów najwyższych funkcji publicznych. Z uwagi na wszystkie wymienione ograniczenia wynikające m.in. z charakterystyki inicjatywy ustawodawczej Senatu, brak wy-pracowania reguł współpracy w zakresie wykonywania orzeczeń trybunalskich między Senatem a RM, to należy zgodzić się z S. Jarosz-Żukowską, że Senat nie może pełnić rudymentarnej roli w zakresie wykonywania orzeczeń TK.

Rada Ministrów, prowadząc politykę wewnętrzną i zagraniczną państwa, sprawuje głównie funkcję rządzenia i kierowania. Jednak w ramach realizacji zadań ustrojowych powinna również być głównym inicjatorem prac parlamentu — a co za tym idzie — ponosić współodpowiedzialność za spójność polskiego systemu prawnego. Realizacja powyższego celu jest ułatwiona dzięki funkcjonowaniu przy rządzie i premierze kompetentnych i fachowych organów, jakimi są: Rządowe Centrum Legislacji [dalej: RCL] oraz Rada Legislacyjna [dalej: RL].

Zgodnie z ustawą o Radzie Ministrów, RCL pełni ważne zadania: zapewnia koordynację działalności legislacyjnej rządu; opracowuje rządowe projekty ustaw; analizuje m.in. orzecznictwo TK, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego; współdziała z RL w zakresie opiniowania rządowych projektów aktów normatywnych pod względem ich zgodności z Konstytucją RP oraz spójności z polskim systemem prawa. Szczególnie istotną rolę w zakresie wykonywania orzeczeń TK pełni Departament Prawny i Orzecznictwa RCL, do którego zadań należy m.in. analiza orzeczeń TK, monitorowanie ich wykonywania oraz opracowywanie projektów aktów prawnych służących ich wykonywaniu.

Z kolei RL, składająca się z przedstawicieli nauki i praktyki prawniczej, działa przy Prezesie RM i jest organem opiniodawczo-doradczym premiera i rządu w sprawach dotyczących systemu prawa. Do jej zadań należy m.in.: opiniowanie projektów dokumentów rządowych z punktu widzenia ich zgodności z konstytucją, prawem UE oraz spójnością z obowiązującym prawem; formułowanie wniosków lub opinii dotyczących metod i sposobów rozwiązywania problemów związanych ze stosowaniem konstytucji oraz metod i sposobów wdrażania prawa UE; formułowanie wniosków lub opinii w sprawach związanych z procesem stanowienia prawa, w tym co do zasad techniki prawodawczej; dokonywanie ocen stosowania obowiązującego prawa pod względem jego spójności, skuteczności i właściwego regulowania zjawisk społecznych; analizowanie potrzeb dokonania zmian prawa.

Należy stwierdzić, iż Rada Ministrów ma wystarczające środki umożliwiające podjęcie inicjatywy w celu wykonywania wyroków TK, jednak ostateczne rozstrzygnięcia należą oczywiście do parlamentu. Należałoby również dodać, iż aktualny kształt przyjętego w III RP systemu rządów (zracjonalizowanego systemu parlamentarnego) oraz praktyka ustrojowa umożliwiają sformułowanie wniosku, iż wpływ rządu na działania parlamentu może być skutecznym mechanizmem opierającym się na środkach o charakterze politycznym, który oprócz celów stricte politycznych może być wykorzystywany do budowy spójnego systemu prawa — wykonywania orzeczeń TK. De lege lata nie ma przeszkód prawnych, aby RM w celu wykonywania orzeczeń Trybunału korzystała z klauzuli pilności, oczywiście z wyjątkiem projektów ustaw wyłączonych z tego trybu przez samego ustrojodawcę (art. 123 ust. 1 Konstytucji).

Wydaje się, iż obowiązek realizacji wyroków TK powinien również (albo przede wszystkim, na co wskazał Z. Maciąg) ciążyć na Prezydencie RP. Zgodnie z postanowieniami konstytucji jest on najwyższym przedstawicielem państwa, gwarantem ciągłości władzy państwowej, czuwającym nad przestrzeganiem konstytucji, wyposażonym w prawo inicjatywy ustawodawczej. Dlatego do realizacji konstytucyjnie przypisanego mu zadania — czuwania nad przestrzeganiem konstytucji — wykorzystując powierzone mu kompetencje do przygotowywania i przedkładania projektów ustaw, czy chociażby zwoływania Rady Gabinetowej, występowania z orędziem do Sejmu, Senatu, Zgromadzenia Narodowego, opierając się na fachowym zapleczu w postaci ekspertów zatrudnionych w Kancelarii Prezydenta RP, powinien podjąć ciężar wykonywania wyroków trybunalskich. Jak zauważyła S. Jarosz-Żukowska, w sytuacji gdy prezydent nie realizuje w sposób należyty konstytucyjnego zadania, może zostać pociągnięty do odpowiedzialności konstytucyjnej.

Zasadne jest również sformułowanie pytania o to, czy TK ma kompetencje umożliwiające mu egzekwowanie wydawanych przez niego orzeczeń. Jak stwierdził prezes TK Andrzej Rzepliński, „[...] władza sądownicza nie może się obejść bez możliwości egzekucji prawomocnych rozstrzygnięć sądu. Dotyczy to również orzeczeń sądu prawa. Na-wet bowiem Trybunał Konstytucyjny, z należnym mu autorytetem, musi dysponować instrumentarium umożliwiającym wykonanie jego wyroków, a także sprawować należytą pieczę nad skutkami tychże rozstrzygnięć”. Analiza postanowień konstytucji ukazuje, iż ustrojodawca nie przewiduje żadnych tego typu mechanizmów. Również w usta-wie z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym [dalej: ustawa o TK] nie znajdują się odpowiednie rozwiązania normatywne. Wśród przepisów zawartych w rozdziale 3 ustawy o TK, zatytułowanym „Zasady i tryb orzekania oraz wykonywania orzeczeń” de facto nie mieszczą się żadne przepisy traktujące o wykonywaniu orzeczeń.

W ramach uprawnień, jakie ma Trybunał, warto jedynie zwrócić uwagę na kompetencje wynikające z art. 4 ustawy o TK do przedkładania w Sejmie i Senacie informacji o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa sądu konstytucyjnego oraz przedstawiania właściwym organom stanowiącym prawo uwag o stwierdzonych uchybieniach i lukach w prawie, których usunięcie jest niezbędne do zapewnienia spójności systemu prawnego RP. Prezes TK, zgodnie z regulaminem Trybunału Konstytucyjnego, kierując postanowienie sygnalizacyjne do właściwego organu prawodawczego może jednocześnie zwrócić się o poinformowanie Trybunału o   zajętym przez ten organ stanowisku, a także zarządzić doręczenie wyroku lub postanowienia sygnalizacyjnego innym organom prawodawczym niż organ, który wydał zakwestionowany akt normatywny wraz ze wskazaniem potrzeby podjęcia stosownych prac legislacyjnych. Ponadto może on kierować okresowe sprawozdania, przygotowywane przez Zespół Orzecznictwa i Studiów, z prowadzonych badań i analiz realizacji wyroków TK w działalności prawodawczej, również w postaci odrębnych wystąpień, do właściwych organów prawodawczych, zwracając się jednocześnie do nich z wnioskiem o poinformowanie Trybunału o zajętym stanowisku.

Z uwagi na to, iż środki te zostały wprowadzone na podstawie regulaminu TK i mają charakter sygnalizacyjno-informacyjny, ich skuteczność, z praktycznego punktu widzenia, wydaje się wątpliwa. Przy czym bezsprzeczne jest, że w państwie prawnym powinny one stanowić podstawę do podejmowania przez prawodawcę działań służących budowaniu spójnego systemu prawa, gdyż obowiązek wykonywania orzeczeń trybunalskich wynika z samej konstytucji. Jak podkreśla Zespół Orzecznictwa i Studiów, Trybunał „oprócz możliwości kontrolowania konstytucyjności przepisów wykonujących orzeczenie (o ile zostaną zakwestionowane przez upoważnione pod-mioty), nie ma jednak szczególnych instrumentów prawnych umożliwiających dokonywanie oceny poprawności wykonania orzeczenia przez prawodawcę”.

Podsumowując, z uwagi na to, iż obowiązek wykonywania orzeczeń TK nie został przez prawodawcę nałożony na oznaczony organ, to prezentowane w doktrynie stanowiska nie są jednolite, chociaż z reguły przyjmuje się, iż obowiązek taki ciąży na wszystkich organach władzy publicznej. Wydaje się, iż na gruncie rozwiązań ustrojowych można dostrzec prawny obowiązek wykonywania orzecznictwa sądu konstytucyjnego spoczywający przede wszystkim na parlamencie, a zwłaszcza Sejmie. Jednak z uwagi na jego kolegialność ten obowiązek trudny jest do spersonalizowania. Instytucja wolnego mandatu parlamentarnego oraz immunitet materialny dodatkowo utrudnia określenie konsekwencji prawnych za nienależyte wykonywanie tego obowiązku. Konkluzje te w żadnym zakresie nie deprecjonują obowiązku wykonywania orzeczeń trybunalskich przez organy egzekutywy czy Senat, jednak z uwagi na to, iż podmioty te mogą jedynie inicjować postępowanie legislacyjne, a skuteczność tych inicjatyw zależy głównie od Sejmu, to właśnie izba niższa powinna podejmować szczególny trud wykonywania orzeczeń Trybunału.

Część doktryny opowiada się za przyznaniem szczególnej roli w wykonywaniu orzeczeń TK Senatowi jako izbie rozwagi. Przy czym wykonywanie takich orzeczeń może niekiedy w praktyce budzić dużo problemów, np. gdy zmiany normatywne do-tyczą zagadnień o charakterze politycznym, czy też wywierają istotny wpływ na budżet państwa. Ponieważ organem odpowiedzialnym za prowadzenie polityki państwa, która powinna opierać się na rozwiązaniach normatywnych, oraz za finanse publiczne jest Rada Ministrów. Stąd postuluje się również, że to przede wszystkim rząd powinien podejmować ciężar wykonywania orzeczeń polskiego sądu prawa.

Prezydent RP w ramach konstytucyjnie mu powierzonych zadań powinien czuwać nad przestrzeganiem konstytucji. Należyte wykonywanie powinności ustrojowych wymaga zatem, aby również głowa państwa na podstawie przyznanych kompetencji podejmowała działania służące wykonywaniu orzeczeń Trybunału. Skuteczności w wykonywaniu orzeczeń TK nie sprzyja fakt, iż wyraźnie zauważalny jest brak stosownych konstytucyjnych oraz ustawowych mechanizmów służących ich wykonywaniu. W doktrynie podkreśla się, iż można uznać to za „niedopatrzenie” prawodawcy, który założył, iż do wykonywania orzeczeń TK wystarczającym gwarantem jest autorytet ustawy zasadniczej i sądu prawa. Zatem poziom wykonywania orzeczeń TK wynika przede wszystkim ze złego stanu polskiej legislacji, niskiego poziomu kultury konstytucyjnej polskich elit politycznych oraz nieskuteczności mechanizmów służących wykonywaniu tych orzeczeń. Toteż z uwagi na kontestowanie przez elity polityczne roli nie tylko Trybunału, ale wręcz niekiedy konstytucji wydaje się, iż bez zmian normatywnych instytucjonalizujących obowiązek wykonywania orzeczeń TK poziom ich wykonywania nie ulegnie znacznej poprawie.

Zasadne jest również sformułowanie pytania o skalę niewykonywania orzeczeń trybunalskich. Odpowiedź na to pytanie zostanie udzielona niejako dwuetapowo. Po pierwsze, zostanie ona sformułowana na podstawie wyników badań przeprowadzonych przez zespół K. Działochy i będzie obejmować lata 1997-2011, tj. okres od III do VI kadencji Sejmu. Po drugie, na podstawie własnych badań przeprowadzonych w dotychczasowej VII kadencji Sejmu, tj. od listopada 2011 r. do końca grudnia 2013 r., a w niektórych przypadkach obejmujące również styczeń 2014 r. Na tej podstawie zostanie podjęta próba wskazania występującej tendencji w wykonywaniu orzeczeń trybunalskich. Jak podał T. Zaleśny, w latach 1997-2011 najwięcej projektów ustaw wykonujących orzeczenia Trybunału wniosła RM — 191, Senat 89, Prezydent RP 17. Natomiast w Sejmie VII kadencji, dokładnie od listopada 2011 r. do końca stycznia 2014 r., RM wniosła 2073 projektów ustaw wykonujących orzeczenia TK, Senat wniósł 44 projekty, Prezydent RP nie wniósł natomiast żadnego projektu. Analizując inicjatywy rządu, należy stwierdzić, iż rzadko korzystał on z klauzuli pilności w celu wykonywania orzeczeń TK. Jak podaje M. Płowiec, w okresie od 1997 r. do końca 2011 r. ze 191 projektów zaledwie 7 projektom nadano klauzulę pilności, natomiast w okresie od 2012 r. do końca stycznia 2014 r. jedynie 2 na 20 projektów.

Praktycznie realizacja obowiązku wykonywania orzeczeń TK przez głowę państwa, mówiąc eufemistycznie, budzi pewne wątpliwości — od wyborów w 2010 r. Prezydent RP nie podjął żadnej inicjatywy ustawodawczej, której przedmiotem byłoby wykonanie orzeczenia Trybunału. Natomiast, zdaniem W. Płowca, w latach 1997-2010 prezydent łącznie złożył do Sejmu 17 projektów ustaw wykonujących orzeczenia TK, co stanowiło ponad 19% wszystkich projektów przez niego złożonych. Ponadto ani razu w okresie od uchwalenia obowiązującej konstytucji do początku 2014 r. prezydent nie wystąpił z orędziem do Sejmu, Senatu czy Zgromadzenia Narodowego jak również nie zwołał Rady Gabinetowej w celu wykonania orzeczenia TK. Powyższe działania, w kontekście liczby orzeczeń czekających na wykonanie, wydają się zdecydowanie niewystarczającymi.

Analizując poziom wykonywania orzeczeń TK w Sejmie VII kadencji, należy wskazać, iż nastąpił istotny spadek terminowości wykonywania wyroków opatrzonych klauzulą odraczającą w porównaniu do roku poprzedniego — w 2012 r. upłynęło dziewięć terminów wynikających z wyroków, prawodawca natomiast terminowo wykonał jedynie cztery, tj. mniej niż połowę. Co więcej, do końca 2012 r. wykonania wymagały, orzeczenia sprzed 2012 r.: 32 wyroki TK (przypadki te dotyczą zarówno całkowitego niewykonania wyroku, wykonania częściowego lub wykonania budzącego wątpliwości) oraz 12 postanowień sygnalizacyjnych (niezrealizowanych w całości, jak i częściowo uwzględnionych). Ponadto wobec 43 wyroków TK zalecał działania prawodawcze. W 2012 r. liczba wyroków koniecznych do wykonania powiększyła się o 19, wyroków, w których Trybunał zalecał działanie prawodawcze o 11, przybyło jedno postanowienie sygnalizacyjne.

Reasumując, na koniec 2012 r. na wykonanie (bezwzględne lub zlecane) „oczekiwało” 105 wyroków oraz 13 postanowień sygnalizacyjnych. Natomiast zgodnie z okresową informacją wydaną przez Zespół Orzecznictwa i Studiów według stanu na 10 grudnia 2013 r. konieczne było wykonanie 71 orzeczeń, a w przypadku 76 orzeczeń Zespół Orzecznictwa i Studiów poinformował, iż ich wykonanie jest zalecane lub wskazane, co łącznie stanowi 147 orzeczeń. W 2013 r. przybyły 22 orzeczenia, których wykonanie było konieczne oraz 11 orzeczeń, których wykonanie było wskazane lub zalecane. Na podstawie danych przedstawionych przez Zespół Orzecznictwa i Studiów można stwierdzić, iż spośród 71 orzeczeń koniecznych do wykonania w 54 przypadkach podjęto działania legislacyjne, ale jedynie w przypadku 10 udało się je prawidłowo wykonać. Jednak przepisy wykonujące wchodziły w życie po 10 grudnia 2013 r., stąd orzeczenia te znalazły się w wykazie sporządzonym przez Zespół Orzecznictwa i Studiów (wśród 71 orzeczeń koniecznych do wykonania). Kolejne 23 ustawy wykonywały je w sposób nieprawidłowy, tj. np. częściowo, w sposób budzący wątpliwości, fragmentarycznie, jedynie w pewnym zakresie, dlatego Zespół Orzecznictwa i Studiów traktuje te orzeczenia jako niewykonane. Rada Ministrów podjęła działania wykonujące 26 orzeczeń, Senat 38, prezydent dwa, posłowie 22, komisje sejmowe cztery, obywatele osiem.

Niejednokrotnie projekty składane przez kilka podmiotów mających inicjatywę ustawodawczą były wspólnie rozpatrywane przez Sejm. Zdarzały się również przypadki, iż konkretny wyrok wykonywany był w drodze kilku ustaw, a projekt każdej z nich składał inny podmiot do tego legitymowany. Tytułem przykładu można podać, iż w celu wykonania wyroku TK z 11 maja 2007 r., sygn. akt K 2/07, projekty odpowiednich ustaw złożyli: posłowie — trzy (wszystkie ustawy zostały uchwalone), prezydent — jeden (przerwano prace nad projektem w związku z końcem kadencji Sejmu i zasadą dyskontynuacji prac parlamentu), komisja sejmowa — jeden (Komisja Edukacji, Nauki i Młodzieży), rząd — jeden, Senat — jeden (przerwano prace nad projektem w związku z końcem kadencji Sejmu i zasadą dyskontynuacji prac parlamentu). Reasumując, złożono aż siedem projektów ustaw wykonujących wyżej wymieniony wyrok, a pomimo tego nie został on w pełni wykonany — Zespół Orzecznictwa i Studiów uznał, że wyrok został wykonany jedynie częściowo.

Najskuteczniejsze okazały się działania RM — uchwalonych zostało 21 ustaw, co stanowi prawie 81% złożonych projektów. Znacznie mniej skuteczny był Senat — 18 na 38 projektów (ponad 47%) oraz posłowie 8 na 22 (ponad 36%). W przypadku czterech projektów złożonych przez komisje sejmowe uchwalono jeden. Jedna inicjatywa prezydenta przyniosła efekt w postaci ustawy wykonującej orzeczenie TK. Natomiast na osiem projektów przedłożonych przez obywateli Sejm odrzucił siedem. W przypadku 76 orzeczeń, których wykonanie było zalecane lub wskazane, inicjatywa ustawodawcza została podjęta w 46. W przypadku sześciu orzeczeń uchwalono ustawy je wykonujące, jednak przepisy te wchodziły w życie po 10 grudnia 2013 r., stąd orzeczenia te zostały uwzględnione w wykazie. Kolejne 21 ustaw wykonywało orzeczenia w sposób nieprawidłowy, toteż Zespół Orzecznictwa i Studiów traktuje je jako wymagające wykonania. RM podjęła działania wykonujące 21 orzeczeń (18 zakończyło się uchwaleniem ustawy, tj. blisko 86%), Senat 23 (10 zakończyło się uchwaleniem ustawy, co stanowi niespełna 44%), posłowie 19 (spośród których uchwalono siedem ustaw – niecałe 37%), prezydent nie wystąpił z żadną inicjatywą, komisje z jedną, a obywatele z trzema. W odniesieniu do orzeczeń, których wykonanie było zalecane lub wskazane, również zdarzały się przypadki składania projektów ustaw przez kilka podmiotów mających inicjatywę ustawodawczą. Z uwagi na to, iż w informacji okresowej przedstawionej przez Zespół Orzecznictwa i Studiów posługiwał się on odmienną systematyką badań (nie dokonywał tego w ujęciu rocznym, lecz analizował wszystkie orzeczenia, które nie zostały wykonane do dnia sporządzenia raportu) prezentowane wyniki nie są ze sobą w pełni kompatybilne, jednak umożliwiają one sformułowanie ogólnych wniosków.

Reasumując, analiza działalności prawodawcy w zakresie wykonywania orzeczeń TK od końca 2011 r. do stycznia 2014 r. prowadzi do wniosków tożsamych z wnioskami sformułowanymi przez zespół K. Działochy w odniesieniu do lat 1997-2011. 

Do końca 2011 r. podmiotem najczęściej występującym z inicjatywą ustawodawczą w celu wykonania orzeczeń trybunalskich była Rada Ministrów. Natomiast od końca 2011 r. do stycznia 2014 r. zdecydowanie większą aktywnością, przy jednocześnie mniejszej skuteczności, wykazywał się Senat (w VIII kadencji). Zdecydowanie najskuteczniejszą w wykonywaniu orzeczeń TK i to w całym okresie od 1997 r. do stycznia 2014 r. jest Rada Ministrów. W kontekście tych danych 17 projektów wniesionych przez prezydenta od 1997 r. do 2010 r., a w latach 2010-2014 brak takich projektów, zasługuje na zdecydowanie negatywną ocenę. Natomiast analiza danych dotyczących inicjatyw obywatelskich potwierdza uwagi formułowane w doktrynie, iż nie jest to skuteczny środek służący wykonywaniu orzeczeń trybunalskich

Pozytywnie należy ocenić działania Senatu w sprawie wykonywania orzeczeń TK, przez co faktycznie wzrasta znaczenie Senatu. Również analiza działalności Senatu w ramach realizacji wykonywania orzeczeń TK prowadzi to optymistycznych konkluzji, iż odpowiednie postanowienia regulaminu Senatu nie są jedynie „martwym zapisem”, ale są w pełni realizowane przez „izbę rozwagi”. Praktyka wskazuje, iż również RM stara się w należyty sposób korzystać z posiadanych kompetencji i podejmować działania legislacyjne służące w wykonywaniu orzeczeń. Jak zauważył prezes TK w 2011 r., stan wykonywania wyroków Trybunału uległ poprawie, a wyroki są wykonywane przede wszystkim z inicjatywy Rady Ministrów (oraz Senatu) wspieranej przez Rządowe Centrum Legislacji. Jednak analiza działalności prawodawcy prowadzi również do wniosków, iż w przypadku gdy podejmowane są próby wykonania orzeczenia przez różne organy mające inicjatywę ustawodawczą, to działania tych podmiotów dublują się, gdyż nie ma zinstytucjonalizowanych zasad współpracy między tymi organami a ukształtowaną praktyką i niekiedy wywołuje to wiele trudności, negatywnie przekładających się na wykonywanie orzeczeń TK. Analiza poziomu wykonywania orzeczeń TK od 1997 r. do dzisiaj ukazuje stały progres. Przy czym nie uzasadnia to formułowania wniosków, że problem dotyczący niewykonywania tych orzeczeń został już w praktyce wyeliminowany. Punktem wyjścia do formułowania ostatecznych konkluzji jest odniesienie się do pozycji ustrojowej Trybunału.

Trybunał Konstytucyjny tradycyjnie postrzegany jako „ustawodawca negatywny” nie ma w swoich kompetencjach mechanizmów gwarantujących wykonywanie jego orzeczeń. Jego podstawowym (lecz nie jedynym) zadaniem jest czuwanie nad hierarchicznością systemu prawa. Realizacja tego zadania kończy się w momencie wydania orzeczenia. „Wyposażenie” Trybunału w specjalne kompetencje służące wykonywaniu swoich orzeczeń byłoby trudne do pogodzenia z zasadą trójpodziału władzy i mogłoby spowodować zmianę w przyjętym ustroju politycznym państwa oraz uczynić z TK organ dominujący w systemie organów władzy publicznej. Stąd takie rozwiązanie normatywne jest dosyć dyskusyjne i znajduje wśród przedstawicieli doktryny zarówno zwolenników, jak i przeciwników. Tytułem przykładu można wskazać, że np. M. Safjan postuluje powierzenie TK kompetencji do wszczynania z urzędu „postępowania o stwierdzenie wykonania wyroku.” W ramach tego postępowania Trybunał miałby możliwości określenia w sposób wiążący tymczasowego, tj. do momentu wykonania orzeczenia przez prawodawcę, zakresu obowiązywania niekonstytucyjnych przepisów. K. Działocha postuluje wprowadzenie do polskich rozwiązań normatywnych instytucji zarządzeń wykonawczych (wzorowanych na rozwiązaniach stosowanych w RFN). Trybunał mógłby wówczas wskazać organ, na którym w konkretnym przypadku spoczywa obowiązek wykonania orzeczenia, określić sposób jego wykonania oraz uregulować przejściowy stan prawny102. Natomiast P. Radziewicz zdecydowanie opowiada się przeciwko przyznawaniu Trybunałowi szczególnych kompetencji czyniących z niego organ quasi prawodawczy.

Mimo iż rola odgrywana współcześnie przez TK odbiega od tej, jaką odgrywa sąd konstytucyjny, postrzegany jedynie jako „ustawodawca negatywny”, i jak zauważył K. Wojtyczek, „[...] nie podlega dyskusji, że jest to sąd, który rządzi i który współkształtuje treść ustawy zasadniczej”, to przyznanie Trybunałowi szczególnych kompetencji gwarantujących wykonywanie jego orzeczeń jest — moim zdaniem — rozwiązaniem dyskusyjnym, ale z uwagi na skalę oraz skutki niewykonywania orzeczeń trybunalskich rozwiązaniem akceptowalnym.

Analizując postulat K. Działochy w kontekście wątpliwości P. Radziewicza należałoby zaznaczyć, iż korzystanie z „nowych” kompetencji przez Trybunał de facto nie czyniłoby z niego organu stanowiącego prawo i wywoływałoby jedynie skutki prawne do czasu uchwalenia nowych przepisów przez prawodawcę. Zarządzenie wykonawcze, jakkolwiek kontrowersyjne, służąc eliminowaniu luk w prawie w przypadku, gdy prawodawca w wyznaczonym czasie nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku i nie ustanowił nowych rozwiązań normatywnych, jest rozwiązaniem niezwykle korzystnym z punktu widzenia bezpieczeństwa prawnego jednostki. Należy zatem w pełni podzielić stanowisko K. Działochy, iż w poszukiwaniu mechanizmów uskuteczniających wykonywanie orzeczeń TK nie należy przeciwstawiać zasady konstytucjonalizmu, z której wynika obowiązek wykonywania orzeczeń, zasadzie demokracji parlamentarnej, lecz je harmonizować. Nie można zapominać, że niewykonywanie orzeczeń może nieść za sobą bardzo negatywne konsekwencje dla funkcjonowania państwa, systemu prawa oraz jednostki, co dodatkowo uzasadnia poszukiwania nowych rozwiązań, nawet niekiedy kontrowersyjnych.

Jak ukazała analiza przyjętych w Polsce rozwiązań normatywnych, skala niewykonywania orzeczeń TK zdaje się wynikać z nienależytego wykonywania konstytucyjnych obowiązków ciążących na prawodawcy. Stąd problem ten może być spowodowany czynnikami o charakterze pozaprawnym, takimi jak: poziom kultury prawnej i politycznej mandatariuszy, czy — szerzej — osób pełniących funkcje publiczne, „piastujących najwyższe stanowiska w państwie”. Pomimo tego, a może właśnie z tego powodu należy zastanowić się nad stworzeniem skuteczniejszych mechanizmów prawnych służących wykonywaniu orzeczeń polskiego sądu prawa. Zmiany normatywne należałoby rozpocząć od Sejmu. W zależności od proponowanego rozwiązania zmiany takie mogłyby być wprowadzone w drodze regulaminu, ustawy lub konstytucji.

De lege ferenda, po pierwsze, właściwe wydaje się nałożenie na sejmową Komisję Ustawodawczą lub Podkomisję stałą ds. Trybunału Konstytucyjnego w regulaminie Sejmu obowiązku przygotowywania projektów ustaw wykonujących konkretne orzeczenie TK w terminie określonym np. przez Prezydium Sejmu czy marszałka Sejmu. Takie rozwiązanie umożliwiałoby jednocześnie skuteczne egzekwowanie tego obowiązku na podstawie przewidzianych w regulaminie środków. Alternatywnym rozwiązaniem mogłoby być powołanie odrębnej, stałej komisji sejmowej zajmującej się kompleksowo wykonywaniem orzeczeń TK. Komisja ta mogłaby przejąć kompetencje od Komisji Ustawodawczej związane z udziałem Sejmu w postępowania przed TK, a ponadto realizować zadania służące wykonywaniu orzeczeń Trybunału na analogicznych zasadach jak senacka Komisja Ustawodawcza. Korzystając z kompetencji do wzywania na swoje posiedzenia przedstawicieli rządu możliwe byłoby usprawnienie współpracy między parlamentem a RM w zakresie wykonywania orzeczeń TK. Jest to o tyle istotne, iż w przypadku niektórych wyroków trybunalskich najbardziej właściwym do przygotowywania projektu wykonującego ten wyrok jest właśnie rząd, który odpowiada m.in. za politykę finansową państwa. Należytemu wykonywaniu zadań przez komisję służyłoby realizowanie przez Sejm funkcji kontrolnej względem rządu (komisja mogłaby obligować RM do podejmowania określonych działań). Rozpatrywanie wszystkich projektów ustaw wykonujących orzeczenia Trybunału przez jedną komisję służyłoby również lepszemu ich wykonywaniu, np. jednoczesnemu usuwaniu norm paralelnych oraz ułatwiałoby wykonywanie orzeczeń wymagających dokonania zmian systemowych. Wprowadzenie powyższych rozwiązań normatywnych wymagałoby dokonania zmian w regulaminie Sejmu. Warunkiem sine qua non wprowadzenia tych zmian jest jedynie chęć wzięcia na siebie tego ciężaru przez samych mandatariuszy.

Zasadne byłoby również stworzenie, na podstawie regulaminu, specjalnego trybu procedowania nad projektami wykonującymi orzeczenia trybunalskie, tak jak to ma miejsce np. w odniesieniu do kodeksów, projektów ustaw wykonujących prawo UE czy projektów ustaw o zmianie konstytucji. Skutecznym rozwiązaniem wydaje się również rozszerzenie wyjątków w zakresie stosowania zasady dyskontynuacji prac parlamentu na projekty przygotowywane w celu wykonywania orzeczeń TK. Istniałoby wówczas ryzyko, że wnioskodawca projektu korzystając ze szczególnego trybu ustawodawczego próbowałby „uratować” projekt, który zawierałby treści niesłużące wykonywaniu orzeczeń TK. Jednak można byłoby wyeliminować takie przypadki, np. poprzez wprowadzenie mechanizmu, który przewidywałby, iż o zaliczeniu projektu do wcześniej wymienionego trybu decydowałoby np. Prezydium Sejmu na podstawie opinii BAS.

Natomiast w celu zwiększenia skuteczności i szybkości wykonywania orzeczeń TK z inicjatywy Senatu uzasadnione jest stworzenie mechanizmu służącego skróceniu czasu postępowania ustawodawczego w przypadku przygotowywanych przez Senat projektów ustaw wykonujących orzeczenia, np. na kształt rozwiązań z art. 123 Konstytucji (tj. ustaw opatrzonych klauzulą pilności). Szczególnie pożądane byłoby np. zobligowanie komisji sejmowej rozpatrującej projekt ustawy do terminowego zakończenia prac, tak jak ma to miejsce w przypadku ustaw uchwalanych w trybie art. 123. W zależności od treści i złożoności uchwalanego aktu normatywnego termin taki mógłby być każdorazowo określany przez Prezydium Sejmu lub marszałka Sejmu. Wprowadzenie tych rozwiązań nie wymagałoby zmiany konstytucji, można byłoby tego dokonać w ustawie lub nawet w regulaminie Sejmu, choć nie budzi wątpliwości, iż z punktu widzenia skuteczności tego mechanizmu najbardziej adekwatnym byłoby ustanowienie odpowiednich norm konstytucyjnych. Zarówno w przypadku RM, jak i prezydenta wydaje się, iż obowiązujące rozwiązania normatywne w wystarczający sposób, zwłaszcza w przypadku rządu, umożliwiają tym organom podejmowanie niezbędnych działań służących wykonywaniu orzeczeń TK. Jednak z uwagi na występujące w praktyce problemy należałoby rozważyć celowość wprowadzenia podstaw normatywnych regulujących zasady współpracy w ramach wykonywania orzeczeń trybunalskich między podmiotami mającymi inicjatywę ustawodawczą, zwłaszcza Radą Ministrów i Senatem.

W kontekście powyższych uwag oraz ze względu na inne problemy występujące w procesie legislacyjnym (dotyczący jakości prawa stanowionego w Polsce) może zasadne byłoby powrócenie do postulatu, sformułowanego kilka lat temu przez RPO, o utworzeniu Rady Stanu jako organu opiniodawczego w procesie stanowienia prawa?

Na zakończenie należy postawić pytanie, czy najnowszy projekt ustawy o Trybunale Konstytucyjnym zawiera rozwiązania normatywne służące wykonywaniu orzeczeń trybunalskich. Kierując się wykładnią literalną art. 197 Konstytucji można byłoby wskazać, iż ustawa o TK wydaje się do tego aktem niewłaściwym. Chociaż w doktrynie prezentowany jest również odmienny pogląd, zgodnie z którym w przypadku przepisu art. 197 możliwa do zastosowania jest wykładnia systemowa i funkcjonalna umożliwiająca „wprowadzenie” do ustawy odpowiednich rozwiązań normatywnych. Istotnymi z punktu widzenia omawianej materii są art. 5 i 6 projektu ustawy.

I tak, zgodnie z art. 5 projektu ustawy o Trybunale Konstytucyjnym:

1. Trybunał sygnalizuje Sejmowi lub innym właściwym organom istnienie uchybień i luk w prawie, których usunięcie jest niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej.

2. Prezes Trybunału może zwrócić się do adresata sygnalizacji o poinformowanie Trybunału o stanowisku w sprawie będącej przedmiotem sygnalizacji.

W ust. 1 nie wprowadzono żadnych nowych rozwiązań normatywnych, gdyż za wiera treść zbliżoną do art. 4 ust. 2 ustawy o TK. Jedynym novum jest nadanie przez ust. 2 kompetencji prezesa TK rangi ustawowej, gdyż do tej pory kompetencja ta wynika z regulaminu TK — § 55. Jak słusznie zauważył B. Banaszak, w projekcie ustawy nie określono, czy art. 5 ust. 2 nakłada na adresata sygnalizacji obowiązek, co może w przypadku braku odpowiedzi prowadzić do obniżenia autorytetu Trybunału.

Natomiast art. 6 ust. 1 i 2 „stanowiąc” o obowiązku corocznego przedkładania przez prezesa TK informacji o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału [dalej — informacji] de facto zawiera treść tożsamą z art. 4 ust. 1 ustawy o TK. Jednakże zgodnie art. 6 ust. 3 projektowanej ustawy informacja ta ma być również przekazywana „Prezydentowi RP, Prezesowi Rady Ministrów, Pierwszemu Prezesowi Sądu Najwyższego, Prezesowi Naczelnego Sądu Administracyjnego, Przewodniczącemu Krajowej Rady Sądownictwa, Prokuratorowi Generalnemu, Ministrowi Sprawiedliwości, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, Rzecznikowi Praw Dziecka, Prezesowi Najwyższej Izby Kontroli, Przewodniczącemu Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji oraz Prezesowi Narodowego Banku Polskiego”. Przekazanie informacji szerszemu kręgowi podmiotów, oczywiście, może pośrednio wpłynąć na zakres wykonywania orzeczeń TK, natomiast takich gwarancji nie daje. Informacje, które do tej pory otrzymywał — zgodnie z art. 4 ust. 1 — jedynie parlament, są upublicznione i powszechnie dostępne. Ponadto zgodnie z aktualnie obowiązującym regulaminem Trybunału prezes TK może także zarządzić doręczenie wyroku lub postanowienia sygnalizacyjnego innym organom prawodawczym niż organ, który wydał zakwestionowany akt normatywny wraz ze wskazaniem potrzeby podjęcia stosownych prac legislacyjnych oraz ich pożądanego zakresu (§ 58 regulaminu TK).

Analiza proponowanych przez Prezydenta RP rozwiązań normatywnych ukazuje, iż projekt nowej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie zawiera skutecznych mechanizmów służących wykonywaniu orzeczeń trybunalskich. Proponowane zmiany jedynie nieznacznie wpływają na zakres środków o charakterze sygnalizacyjno-informacyjnym. Przy czym na aprobatę zasługuje nadanie mocy ustawowej niektórym po-stanowieniom regulaminu Trybunału Konstytucyjnego służącym wykonywaniu jego orzeczeń.

*Autor pracuje w Katedrze Prawa Konstytucyjnego na Wydziale Prawa, Administracji i Stosunków Międzynarodowych Krakowskiej Akademii im. Andrzeja Frycza Modrzewskiego.
Artykuł ukazał się w nr 1/2015 Przeglądu Sejmowego

Tytuł i skróty (m. in. odnośniki) – redakcja OK. Informacje o reakcjach prawodawcy na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego od 2003 r. znajdują się na stronach internetowych TK w "Informacjach o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego"