Obywatelskie Forum Legislacji krytycznie ocenia sposób tworzenia prawa przez obecny parlament

Fundacja Batorego opublikowała kolejny Raport Obywatelskiego Forum Legislacji, który jasno pokazuje, że obecny obóz władzy wykorzystuje inicjatywy poselskie do stanowienia prawa w stopniu dużo większym, niż poprzednie rządy.

Monitoring procesu stanowienia prawa oraz działania na rzecz jego przejrzystości i otwartości Fundacja Batorego  prowadzi od 2006 roku. Od 2009 roku - w ramach utworzonego przy Fundacji Obywatelskiego Forum Legislacji grupującego ekspertów, naukowców i przedstawicieli organizacji pozarządowych, którzy działają  na rzecz poprawy jakości procesu tworzenia aktów prawnych oraz otwarcia go na głos obywateli. Obywatelskie Forum Legislacji zajmuje się w szczególności standardami konsultacji oraz praktyką funkcjonowania ustawy lobbingowej. W 2011 roku Obywatelskie Forum Legislacji, wsparte przez ekspertów prawa konstytucyjnego, zainicjowało dyskusję na temat zasadności stworzenia nowych ram prawnych, które uporządkują proces tworzenia prawa, wzmacniając rolę konsultacji społecznych w tym procesie i wprowadzając rozwiązania zwiększające jego przejrzystość.

Od połowy 2014 roku członkowie Forum prowadzą stały monitoring realizacji zapisów Regulaminu pracy Rady Ministrów. Nowy regulamin określał m.in. reguły prowadzenia uzgodnień, konsultacji publicznych i opiniowania projektów dokumentów rządowych. Wnioski z obserwacji sposobu prowadzenia przez rząd konsultacji wybranych projektów aktów prawnych upowszechniane są w raportach kwartalnych. Raporty wysyłane są do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Rządowego Centrum Legislacji, ministerstw, w których przygotowywano monitorowane projekty aktów prawnych, do mediów i innych zainteresowanych instytucji oraz publikowane na stronie www Fundacji i stronie Obywatelskiego Obserwatorium Demokracji. W związku z nadzwyczajną aktywnością legislacyjną posłów od listopada 2015 monitorowany jest także parlamentarny etap tworzenia prawa.

Wiele z uchwalonych przez Sejm, w ostatnim okresie, projektów poselskich dotyczyło dziedzin, których regulacją wcześniej zwykł się zajmować rząd. Przykładowo, projektem poselskim po raz kolejny zmieniano zasady funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego, ustanawiano Radę Mediów Narodowych, porządkowano rynek gazu ziemnego, tworzono podstawy prawne i umocowanie ARiMRu do wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego, wprowadzano zmiany w strukturze działu administracji rządowej budownictwo, planowanie i zagospodarowanie przestrzenne oraz mieszkalnictwo, czy naprawiano błędy w ustawie o wstrzymaniu sprzedaży ziemi.

Należy podkreślić, że projekty poselskie nie przechodzą procesu uzgodnień międzyresortowych, konsultacji społecznych i publicznych oraz opiniowania. Nie podlegają też procedurze Oceny Skutków Regulacji. Obarczone są więc ryzykiem wystąpienia większej ilości błędów.

Po uwzględnieniu wyników obecnej obserwacji zauważamy, że w okresie 299 dni pracy obecnego rządu (od 16 listopada 2015 do 10 września 2016 r.) uchwalanych jest więcej ustaw niż w okresie dwu poprzednich rządów.
Największą różnicę stanowi proporcja uchwalanych projektów poselskich w stosunku do rządowych.

Sejm obecnej (VIII) kadencji w tym okresie (299 dni) uchwalił 157 ustaw, z czego 72 (46%) stanowiły projekty posłów partii rządzącej (i 7 projektów zgłoszone przez inne podmioty). Sejm poprzedniej (VII) kadencji uchwalił 79 ustaw, w tym 14 to projekty posłów partii rządzących (i 11 projektów zgłoszonych przez inne podmioty). A Sejm VI kadencji uchwalił 138 ustaw, w tym 14 to projekty posłów partii rządzących (i 21 projektów zgłoszonych przez inne podmioty).

Zmiana Regulaminu pracy Rady Ministrów

Uchwałą Rady Ministrów z 1 czerwca 2016 r. zmieniono Regulamin pracy RM (dalej zwany Regulaminem). Przede wszystkim zrezygnowano z zasady tworzenia założeń do projektów ustaw oraz co za tym idzie z przygotowywania testów regulacyjnych.

Istnieje nadal możliwość, ale nie jest to już wymóg, tworzenia projektów założeń, do których będzie dołączany OSR.
Wzmocniono także rolę ministerstw w procesie legislacyjnym np. przy koordynacji prac nad przygotowaniem OSRów, czy wypracowaniem ostatecznego tekstu aktu prawnego - kosztem dotychczasowej roli RCL i KPRM (zmiana w par. 29, 32, 93).

Jest to ruch przeciwny w stosunku do zmian wprowadzonych w styczniu 2014 roku, który pogłębia tak mocno krytykowaną resortowość. Zdaniem członków OFL wyrażonym w wydanym 25 kwietnia br. stanowisku wprowadzenie tych zmian doprowadzi do zubożenia prac diagnostycznych i analitycznych nad projektami aktów prawnych. Ograniczy też proces konsultacji publicznych i społecznych oraz opiniowania. Należy podkreślić, że zmiany te wprowadzono po dwu i pół roku funkcjonowania Regulaminu bez przeprowadzenia jakiejkolwiek analizy skutków jego działania. Jako oczekiwany efekt wprowadzonych zmian wskazano “usprawnienie procesu przyjmowania rządowych projektów ustaw” oraz “skrócenie łącznego czasu niezbędnego do przeprowadzenia procesu legislacyjnego”. Naszym zdaniem niezbędnym elementem prawidłowego procesu legislacyjnego powinna być nie szybkość, a jakość powstających aktów normatywnych, czemu służy oparcie decyzji na faktach, a także przejrzystość i partycypacyjność procesu.

Cały Raport dostępny jest tutaj.

A oto aktualna lista członków Forum:

• Piotr Frączak, prezes Ogólnopolskiej Federacji Organizacji Pozarządowych
  
• Barbara Grabowska-Moroz, Helsińska Fundacja Praw Człowieka
• Krzysztof Izdebski, Fundacja E-Państwo/Fundament
  
• Łukasz Jachowicz, MSLGROUP
• prof. dr hab. Krzysztof Jasiecki, Instytut Filozofii i Socjologii Polskiej Akademii Nauk
  
• adw. Paulina Kieszkowska-Knapik, Kieszkowska Rutkowska Kolasiński Kancelaria Prawna spj
• Wojciech Klicki, Panoptykon
• Aleksandra Kobylińska, Instytut Spraw Publicznych, Szkoła Nauk Społecznych PAN
  
• Grażyna Kopińska, Fundacja im. Stefana Batorego
• dr Urszula Kurczewska, Szkoła Główna Handlowa
• dr Grzegorz Makowski, Fundacja im. Stefana Batorego
• Anna Mazgal, Centrum Cyfrowe
  
• Witold Michałek, Business Centre Club
• dr hab. Małgorzata Molęda-Zdziech, prof. Szkoły Głównej Handlowej
• Kinga Polubicka, Program Rzeczniczy, Ogólnopolska Federacja Organizacji Pozarządowych
• Artur Pietryka, adwokat, współpracownik Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka
• dr Wojciech Rogowski, Instytut Allerhanda, Szkoła Główna Handlowa
• Katarzyna Sadło, Fundacja Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego
• Tomasz Schimanek, Akademia Rozwoju Filantropii w Polsce
• Katarzyna Urbańska, Kancelaria Radcy Prawnego Katarzyny Urbańskiej
• dr Agnieszka Vetulani-Cęgiel, Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu, Wydział Nauk Politycznych i Dziennikarstwa
• Agata Waclawik-Wejman, dyrektor ds. polityki publicznej w Google oraz członek zarządu Instytutu Prawa i Społeczeństwa
  
• Grzegorz Wiaderek, prezes zarządu Instytutu Prawa i Społeczeństwa 
• Kuba Wygnański, Pracownia Badań i Innowacji Społecznych STOCZNIA
• Grzegorz Ziemniak, Instytut Demokracji
  
• dr Andrzej Zybała, Krajowa Szkoła Administracji Publicznej
• Przemysław Żak, członek zarządu Fundacji Instytut Myśli Obywatelskiej im. Stańczyka oraz Żak i Wspólnicy Biuro Prawne Sp. z o.o.