Przepisy Konstytucji RP, składające się według Trybunału Konstytucyjnego (TK) na materię polskiej „tożsamości konstytucyjnej”, mogą mieć wymierne praktyczne skutki w sporach sądowych, w których zastosowanie ma prawo UE . W tym względzie stanowisko TK odbiega jednak od oczekiwań Trybunału Sprawiedliwości UE (TSUE , zwany też ETS - redakcja OK ).

Unia Europejska jest na mocy art. 4 ust. 2 TUE^[1] zobowiązana do poszanowania „tożsamości narodowej” państw członkowskich, „nierozerwalnie związanej z ich podstawowymi strukturami politycznymi i  konstytucyjnymi”. W tych ramach mieści się również obowiązek poszanowania „tożsamości konstytucyjnej” państw członkowskich UE. To ostatnie zagadnienie stało się w ubiegłych latach przedmiotem wzmożonej dyskusji w związku z aktywnością sądów konstytucyjnych niektórych państw członkowskich UE, w tym polskiego TK (w tzw. wyroku dotyczącym Traktatu z Lizbony)^[2] oraz w związku z pojawieniem się pierwszych wyroków TSUE, odwołujących się do art. 4 ust. 2 TUE w nowej formule po wejściu w życie Traktatu z Lizbony.

Z perspektywy unijnej, art. 4 ust. 2 TUE pozwala, choć w nie do końca jeszcze ustalonym zakresie i w nie całkiem jasny, jak na razie, sposób, na ochronę przed ingerencją prawa UE najistotniejszych partykularnych narodowych interesów konstytucyjnych państw członkowskich.

Może więc stanowić pewną przeciwwagę dla zasady lojalnej współpracy (art. 4 ust. 3 TUE) oraz dla jednolitego i skutecznego stosowania prawa UE. Obowiązek poszanowania tożsamości konstytucyjnej państw członkowskich interpretowany jest niekiedy również jako dający TSUE szansę na ograniczenie zasięgu zasady pierwszeństwa prawa unijnego, która do tej pory obejmowała bezwzględnie całe prawo krajowe, w tym prawo konstytucyjne państw członkowskich, co powodowało nierozwiązywalne różnice poglądów pomiędzy TSUE^[3] a krajowymi sądami konstytucyjnymi.

Istnieją jednak kontrowersje, jakie dokładnie skutki prawne powinien wywoływać art. 4 ust. 2 TFUE^[4]. Stanowisko polskiego TK jest w tym względzie nie do pogodzenia z orzecznictwem TSUE. Ta różnica poglądów może mieć praktyczne znaczenie dla pełnomocników występujących przed sądami krajowymi w sporach z elementem unijnym.

Bezwzględny prymat prawa UE?

Zasada pierwszeństwa prawa unijnego jest, w swym klasycznym kształcie, regułą kolizyjną, umożliwiającą usunięcie sprzeczności pomiędzy prawem krajowym i prawem unijnym w procesie stosowania prawa. Jeżeli przepis prawa krajowego jest nie do pogodzenia z przepisem pierwotnego lub wtórnego prawa UE, w konkretnej sprawie pierwszeństwo w wewnętrznym porządku prawnym należy przyznać prawu unijnemu niezależnie od charakteru i rodzaju kolidującego z nim przepisu prawa krajowego. W świetle orzecznictwa TSUE, zasada prymatu obejmuje swoim zasięgiem nie tylko przepisy ustawowe i podustawowe, ale również przepisy konstytucyjne państw członkowskich (11/70 Internationale Handelsgesellschaft). Do stosowania zasady pierwszeństwa zobowiązane są wszystkie organa państw członkowskich, w tym także organa administracji (C-103/88 Costanzo). Szczególna rola w stosowaniu zasady pierwszeństwa przypada, oczywiście, sądom krajowym(106/77 Simmenthal). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TS, sąd krajowy, do którego należy w ramach jego kompetencji stosowanie przepisów prawa unijnego, zobowiązany jest zapewnić pełną skuteczność tych norm, w razie konieczności nie stosując wszelkich sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego, także późniejszych, bez potrzeby zwracania się o ich uprzednie usunięcie w drodze ustawodawczej lub w ramach innej procedury konstytucyjnej, ani oczekiwania na usunięcie wspomnianych przepisów. Należy też podkreślić, że obowiązek stosowania zasady pierwszeństwa jest obowiązkiem, który sądy krajowe powinny uwzględniać z urzędu (co należy jednak odróżnić od obowiązku stosowania prawa UE z urzędu). Polski TK w swym dotychczasowym orzecznictwie akceptuje pierwszeństwo prawa UE jedynie wobec przepisów rangi ustawowej, zgodnie z art. 91 Konstytucji RP (K 18/04).

TK uznaje również, wbrew stanowisku TSUE, że dopuszczalna jest kontrola aktów wtórnego prawa unijnego (np. rozporządzeń) pod kątem zgodności z Konstytucją RP (SK 45/09).

Charakter wyjątku z art. 4 ust. 2 TUE

Nie jest obecnie jasne, jaki skutek mogłoby mieć powołanie się przez stronę w sporze sądowym na art. 4 ust. 2 TUE. Pojawiły się w tym względzie dwie koncepcje: twarda i miękka. Koncepcja twarda zakłada, że ochrona tożsamości konstytucyjnej stanowi samodzielny wyjątek derogujący obowiązki wynikające z prawa UE, którego zastosowanie mogłoby przesądzić np. o dopuszczalności wynikającego z prawa konstytucyjnego państwa członkowskiego ograniczenia jednej ze swobód rynku wewnętrznego albo o zablokowaniu w zakresie objętym tożsamością konstytucyjną skutków zasady pierwszeństwa prawa UE w prawie krajowym.

Istnieje jednak również pogląd, zgodnie z którym art. 4 ust. 2 TUE ma charakter miękki, subsydiarny, polegający na tym, że może on być powoływany jedynie jako dodatkowe uzasadnienie w kontekście określonej interpretacji już istniejących wyjątków traktatowych lub orzeczniczych w prawie UE. Tożsamość konstytucyjna państwa członkowskiego nie stanowi w tej wersji samodzielnego wyjątku, ale pomaga jedynie uzasadnić i uznać za słuszne powoływane przez państwo członkowskie wyjątki traktatowe bądź orzecznicze.

Tożsamość konstytucyjna wedle TSUE

Dotychczasowe (skromne) orzecznictwo TSUE zdaje się sugerować możliwość powołania się na ochronę tożsamości konstytucyjnej państwa członkowskiego według koncepcji miękkiej. W wyroku C-208/09 Sayn-Wittgenstein TSUE zakwalifikował powołanie się przez Austrię na ważne zasady konstytucyjne (republikański

ustrój państwa) jako powołanie się na wyjątek dotyczący porządku publicznego. Artykuł 4 ust. 2 TUE posłużył więc jedynie jako materiał do odpowiedniej wykładni tego wyjątku traktatowego w kontekście przepisów o obywatelstwie UE. Również wyrok w sprawie C-391/09 Runevič-Vardyn, pokazał, że jeżeli cel realizowany przez państwo członkowskie (ochrona języka urzędowego) mieści się w ramach ochrony tożsamości narodowej, art. 4 ust. 2 TUE zdaje się pozwalać na łatwiejsze uznanie, że powoływany cel podlega ochronie w świetle tzw. doktryny wymogów imperatywnych.

W efekcie, skutkiem zastosowania art. 4 ust. 2 TUE w tej sprawie mogło być łatwiejsze (ale nie samodzielne) powołanie się przez państwo członkowskie na wyjątek orzeczniczy pozwalający chronić język urzędowy w kontekście swobodnego przepływu osób. Należy podkreślić, że wyjątek z art. 4 ust. 2 TUE obejmie jedynie przepisy składające się na „tożsamość konstytucyjną”, a nie każdy element (przepis) porządku konstytucyjnego danego państwa. W sprawie C-393/10 O’Brien TSUE potwierdził, że stosowanie prawa UE wobec władzy sądowniczej, mającej przymiot niezawisłości w świetle krajowego prawa konstytucyjnego, nie oznacza automatycznie ingerencji w tożsamość narodową państwa członkowskiego, chronioną na mocy art. 4 ust. 2 TUE. Także z wyroku C-409/06 Wiener Wetten wynika, że zwykłe przepisy rangi konstytucyjnej, tak jak dotychczas, będą podlegały w pełni zasadzie pierwszeństwa prawa UE, bez żadnego wyjątku.

Tożsamość konstytucyjna wedle TK

Nieco inaczej do „tożsamości konstytucyjnej” państwa polskiego podszedł TK, który wskazał, że tożsamość konstytucyjna jest pojęciem wyznaczającym zakres wyłączenia spod kompetencji przekazania materii należącej do „twardego jądra”, kardynalnych dla podstaw ustroju danego państwa, których przekazanie nie byłoby możliwe na podstawie art. 90 Konstytucji RP na rzecz UE (K 32/09). Do materii objętej zakazem przekazania zaliczył w szczególności „postanowienia określające zasady naczelne Konstytucji RP oraz postanowienia dotyczące praw jednostki, wyznaczające tożsamość państwa, w tym w szczególności wymóg zapewnienia ochrony godności człowieka i praw konstytucyjnych, zasadę państwowości, zasadę demokracji, zasadę państwa prawnego, zasadę sprawiedliwości społecznej, zasadę pomocniczości, a także wymóg zapewnienia lepszej realizacji wartości  konstytucyjnych i zakaz przekazywania władzy ustrojodawczej oraz kompetencji do kreowania kompetencji”. Katalog postanowień Konstytucji RP, składających się na tożsamość konstytucyjną, nie został określony wyczerpująco, a zatem może ulec w przyszłości poszerzeniu. Według TK, przepisy wchodzące w zakres tożsamości konstytucyjnej państwa polskiego są więc wyjęte z zakresu zastosowania prawa UE. Konsekwencją tego jest uznanie, że wobec przepisów zaliczanych do „tożsamości konstytucyjnej” państwa polskiego zasada pierwszeństwa, a szerzej – prawo UE w ogóle, nie będą wywierały jakichkolwiek skutków prawnych. TK realizuje więc ochronę tożsamości konstytucyjnej z pozycji nadrzędności Konstytucji RP i wprowadza jednostronnie wyjątek umożliwiający odmowę zastosowania prawa UE w konkretnej sprawie.

Skutki rozbieżności pomiędzy TSUE i TK

Ze stanowiska TK wynika, że jeżeli w sprawie przed sądem krajowym ma zastosowanie prawo UE, to zasada pierwszeństwa może wywierać skutki prawne w kontekście wszystkich polskich źródeł prawa, z wyjątkiem przepisów Konstytucji RP. Jeżeli natomiast mające zastosowanie w sprawie przed sądem krajowym przepisy prawa polskiego dotykają definiowanej przez TK tożsamości konstytucyjnej, oddziaływanie prawa UE zostaje całkowicie wyłączone.

Tymczasem wydaje się, że w świetle art. 4 ust. 2 TUE i orzecznictwa TSUE organa krajowe są wprawdzie uprawnione do formułowania zawartości wyjątku odnoszącego się do tożsamości konstytucyjnej, ale nie mająmożliwości jednostronnej oceny, czy i w jaki sposób wyjątek z art. 4 ust. 2 TUE uchyla obowiązki wynikające z prawa UE. Taką kompetencję posiada natomiast TSUE, który na mocy art. 19 TUE czuwa nad właściwą  interpretacją i stosowaniem przepisów prawa unijnego.

Dotychczasowe orzecznictwo TSUE nie daje podstaw do twierdzenia, że art. 4 ust. 2 TUE mógłby stanowić dla sądów krajowych (w tym TK) samodzielną podstawę prawną umożliwiającą ograniczenie zastosowania prawa UE. Taka rozbieżność stanowisk może mieć praktyczne znaczenie. Po pierwsze, pozwala na zbudowanie argumentacji na rzecz ograniczenia zastosowania prawa UE z uwagi na rangę przepisów mających zastosowanie w postępowaniu przed sądem krajowym. Po drugie, daje możliwość argumentacji na rzecz uchylenia przepisów rangi konstytucyjnej z uwagi na niemożność ich pogodzenia z prawem UE.

Stanowisko TK, zgodnie z którym prawo UE nie może korzystać z pierwszeństwa przed Konstytucją RP, jest w tym względzie wprawdzie utrwalone, jednak jak pokazały orzeczenia C-314/08 Filipiak oraz C-188/10 & C-189/10 Melki, TSUE chroni samodzielny mandat sądów krajowych przed ewentualnymi skutkami orzeczeń sądów konstytucyjnych, które mogłyby ograniczyć efektywność prawa unijnego. Ten mandat wykorzystać mogą również te polskie sądy, które odnośnie do wyjątku z art. 4 ust. 2 TUE chciałyby jednak, wbrew stanowisku TK, podjąć dialog z TSUE w ramach postępowania prejudycjalnego.

^[1] TUE –Traktat o Unii Europejskiej.
^[2] Wyrok TK z 24 listopada 2010 r., sygn. akt K 32/09 (w sprawie traktatu z Lizbony).
^[3] TSUE – Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
^[4] TFUE –Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Autor jest adiunktem w Katedrze Prawa Europejskiego na Wydziale Prawa i Administracji UW oraz w Instytucie Nauk Prawnych PAN .
Radca Prawny