Progi wyborcze – elementem demokratycznego systemu wyborczego

Sala posiedzeń plenarnych. Foto: P. VaGla Waglowski,Wikimedia Commons

Klauzule zaporowe (progi wyborcze) są instytucją towarzyszącą wyłącznie proporcjonalnemu systemowi wyborczemu. Nie występują w systemie większościowym, aczkolwiek częściowo wywołują efekty systemu większościowego, tj. zmierzają do wyłonienia parlamentu o zwartej większości i do powołania stabilnego rządu.

Progi wyborcze wprowadzają warunek uzyskania minimalnego procentu głosów w skali całego kraju, który pozwoli  komitetowi wyborczemu na uczestnictwo w podziale mandatów. Brak osiągnięcia w wyborach określonego w ustawie odsetka głosów oznacza, że głosy oddane na ten komitet wyborczy przepadają i nie są uwzględniane w podziale mandatów, (za 100% głosów stanowiących podstawę obliczeń przyjmuje się tylko te, które osiągnęły klauzulę zaporową).

Progi wyborcze przyjęte są niemal we wszystkich demokratycznych systemach wyborczych, które stosują  metodę proporcjonalności przy obliczaniu wyników głosowania. Przeciwdziałają rozdrobnieniu sceny politycznej, służą realizacji celów prawnopaństwowych, są instrumentem koniecznym dla zagwarantowania sprawności działania parlamentu i pozwalają na zbudowanie stabilnej koalicji politycznej i rządowej. Uniemożliwiają uzyskanie mandatów przez partie marginalne, w tym ugrupowania skrajne, faszystowskie lub komunistyczne. Przyczyniają się do zmniejszenia liczby partii zasiadających w parlamencie. Najczęściej spotykane w demokratycznych systemach klauzule zaporowe  wynoszą od 3 do 5 procent głosów, chociaż spotykane są zarówno mniejsze jak i większe wielkości.

Instytucji progów wyborczych zarzuca się niekiedy, iż służy umacnianiu istniejącego w danym państwie systemu politycznego oraz stawiane są zarzuty politycznej niereprezentatywności (chodzi o częściowo „zmarnowane” głosy oddane na ugrupowania, które nie zdołały osiągnąć klauzuli zaporowej). Na ogół wartość z efektywności działania parlamentu przedkłada się ponad jego pełną reprezentatywność. Jest to sprawa wyboru celu i efektów, jakie chce się osiągnąć.

System proporcjonalny, jako sposób ustalania wyników głosowania, bez klauzuli zaporowej stosuje się rzadko, w zasadzie jedynie jako swoisty eksperyment w celu uzyskania odpowiedzi na pytanie o rzeczywisty układ sił politycznych w państwie. Taki motyw przewodził polskiemu parlamentowi w czasie uchwalania w 1991 roku ordynacji wyborczej do Sejmu RP. Poseł sprawozdawca oświadczył wówczas, że Sejm (zwany później „kontraktowym”), wybrany rok wcześniej, nie posiada moralnego prawa do ustalania progów wyborczych dla nowych, demokratycznych partii powstałych w wyniku transformacji ustrojowej, które by mogły uniemożliwić im wejście do Sejmu. Najbliższe wybory parlamentarne, według słów posła sprawozdawcy powinny być testem rzeczywistego układu sił w społeczeństwie, a wyłoniony drogą wolnych wyborów Sejm, by najpełniej odzwierciedlał zróżnicowaną opinię publiczną w państwie demokratycznym. Tak też się stało.

W pierwszych polskich wyborach do Sejmu w 1991 roku nie stosowano  żadnych progów wyborczych, a w efekcie tego do parlamentu weszło 29 ugrupowań politycznych, wśród których 11 z nich była reprezentowana przez jednego posła. Sejm polski uległ silnemu rozdrobnieniu, nie był w stanie zbudować zwartej większości zdolnej do zapewnienia rządowi stabilnego bytu i po niespełna dwóch latach doszło do jego rozwiązania. Doświadczenie z brakiem klauzul zaporowych, przeprowadzone w wyniku obiektywnej próby wyborczej, sprawiło, że projekt nowej ordynacji wyborczej przedłożony przez posłów Unii Demokratycznej przewidywał już wprowadzenie 5% klauzuli zaporowej. Uzasadniano to przeciwdziałaniem nadmiernemu politycznemu rozdrobnieniu Sejmu i potrzebą stabilizacji rządowej. Znaczna większość parlamentarna uznała to rozwiązania za celowe i konieczne, a dyskusja sprowadzała się jedynie do wysokości progów wyborczych proponowanych od 3 do 8%. Wybrano rozwiązanie kompromisowe 5% progu, chociaż poważnie rozważano 3% poziom zaporowy, który jednak nie uzyskał większości.

W kolejnych wyborach parlamentarnych w 1993 roku, już po wprowadzeniu progów wyborczych, do Sejmu weszło jedynie sześć komitetów wyborczych, nie było problemów w powołaniu koalicji rządowej na cały okres kadencji. Pojawiła się jednak ujemna ocena „zmarnowania” ponad 30% głosów oddanych na partie, które nie przekroczyły progu wyborczego oraz zarzut politycznej niereprezentatywności Sejmu. Zjawisko to okazało się przejściowe, bowiem w kolejnych wyborach w 1997 roku do Sejmu weszło już pięć ugrupowań, a „zmarnowanych” głosów było jedynie 10 %. W kolejnych wyborach (2001, 2005, 2007, 2011) statystyka ta była jeszcze bardziej korzystna, do Sejmu wchodziło 5-6 partii, natomiast głosów „straconych” oddanych na partie, które nie wchodziły do Sejmu, było jeszcze mniej (ok. 3-4%). Okazało się, że wyborcy tym razem zaakceptowali wartość wynikającą ze stabilizacji politycznej państwa i  pozytywnie odnieśli się do regulacji prawnej łączącą reprezentatywność z efektywnością.

Regulacja taka przetrwała dwadzieścia lat i została przyjęta przez kodeks wyborczy, który stanowi, że w wyborach do Sejmu obowiązuje dla komitetów wyborczych jednolity, co najmniej 5% próg wyborczy w skali kraju i 8% dla koalicyjnych komitetów wyborczych. (Jeżeli warunku 5% lub 8% progu nie spełnia żaden z komitetów wyborczych lub spełnia tylko jeden, to wtedy próg uprawniający do podziału mandatów obniża się odpowiednio do 3% i 5%). W wyborach sejmowych istnieje jedynie szczególny wyjątek od zasady obowiązywania progów wyborczych dla komitetów wyborczych mniejszości narodowych (w praktyce mniejszość niemiecka uzyskuje do 2 mandatów). W wyborach do Parlamentu Europejskiego obowiązuje jednolity 5% próg wyborczy dla partii i koalicji, a wielkość głosów „straconych” w kolejnych wyborach  w 2004 i 2009 roku wyniosła ok. 8%.

Interesujące rozwiązanie w zakresie racjonalizacji efektów wywoływanych przez 5%  próg wyborczy, z postulatami dopływu do parlamentu nowych sił politycznych, istnieje w Republice Federalnej Niemiec. Jak wiadomo, w wyborach do Bundestagu obowiązuje mieszany system proporcjonalno-większościowy, polegający na tym, że połowa posłów wybierana jest w wielomandatowych, a połowa w jednomandatowych okręgach wyborczych. W wielomandatowych okręgach obowiązuje 5% próg wyborczy, natomiast w jednomandatowych istnieje możliwość wyboru w systemie większościowym kandydatów z małych regionalnych partii, które nie przekroczyły obowiązującej klauzuli zaporowej. Posłowie takiej partii wchodzą do niemieckiego parlamentu, mimo nie pokonania bariery progowej, jeżeli uzyskają co najmniej 3 mandaty. Wprowadzenie w 1949 roku w RFN 5% klauzuli zaporowej wyrosło z doświadczeń Republiki Weimarskiej, w której doszło do rozdrobnienia parlamentu i do problemów ze sformowaniem stabilnego rządu. Pomimo zarzutów, że klauzule zaporowe uniemożliwiają małym partiom w RFN wejście do Bundestagu i deformują układ sił politycznych oraz wynik wyborów (powstaje pewna skala głosów straconych), Federalny Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się sprzeczności tej regulacji z konstytucją.

Stabilność prawa wyborczego, w szczególności systemu wyborczego – według „Kodeksu dobrej praktyki wyborczej” Komisji Europejskiej – ma podstawowe znaczenie, tak dla wiarygodności procesu wyborczego, jak i dla utrwalania zasad demokracji. Przepisy, które się często zmieniają, dezorientują wyborców i wywołują podejrzenie o manipulację na korzyść partii rządzących. Sama zmiana, o ile jest na lepsze, jest rzeczą pozytywną, ale jest obarczona warunkami czasowymi, tzn. nie może być dokonywana wcześniej, niż na rok przed wyborami i winna mieć odpowiednio długi okres dostosowawczy. Najlepiej gdy jest uchwalana tuż po wyborach.

Klauzule zaporowe są racjonalnym i koniecznym elementem demokratycznego prawa wyborczego, natomiast zastrzeżenie, że konserwują one scenę polityczną, można usunąć  obniżając je do np. 3%, czyli do wielkości, która uprawnia partie polityczne do korzystania z finansowania budżetowego. (Partie polityczne, które samodzielnie w wyborach do Sejmu otrzymały w skali kraju co najmniej 3% ważnie oddanych głosów mają prawo do otrzymania na okres kadencji subwencji z budżetu państwa na działalność statutową). Eksperyment z obniżeniem progu wyborczego do poziomu 3%, może niekoniecznie wywołać skutki pozytywne, ale jest to sprawa wyboru politycznego.