Przejrzystość procedury wyboru przez Radę Europy sędziów Europejskiego Trybunału Praw Człowieka

ETPC| jawność procedur| Panel Ekspercki| Rada Europy| Społeczeństwo obywatelskie| transparentność| wybór sędziów| Zgromadzenie Parlamentarne RE

Przejrzystość procedury wyboru przez Radę Europy sędziów Europejskiego Trybunału Praw Człowieka
Rozprawa w ETPC

 

Inspiracją do powstania artykułu była konferencja „Selecting Europe’s Judges: a critical appraisal of appointment process to the European courts”1, która odbyła się 4 listopada 2013 r. w Kolegium Europejskim w Brugii.

Procedura wyboru sędziów do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC) nie jest przedmiotem szerszej debaty publicznej czy naukowej. Istnieją jednakże co najmniej dwa powody, dla których procedura wyboru sędziów do ETPC powinna być mocniej dyskutowana (tak jak ma to np. miejsce w przypadku wyboru sędziów do Trybunału Konstytucyjnego). Po pierwsze, znaczenie ETPC rośnie, a coraz popularniejszym nurtem doktryny interpretacyjnej stosowanych przez Trybunał (co oczywiście budzi pewne kontrowersje) jest „żywy instrument”2. Dlatego też, pomimo pozornego braku prawodawczej funkcji, to właśnie Trybunał nadaje współczesne i aktualne znaczenie prawom ustanowionym w 1950 r., coraz to bardziej rozszerzając zakres ochrony gwarantowany przez Konwencję. To właśnie sędziowie są tymi, którzy decydują o zakresie ochrony, tworząc przez to nie tylko nowe prawa i wolności, ale często też nakładając nowe obowiązki na państwa członkowskie Rady Europy. Po drugie, zmienność kryteriów i standardów wyboru sędziów oraz regulacja procedury przy pomocy instrumentów miękkich (soft law) mogą skutkować wątpliwościami co do legitymizacji wyboru sędziów z perspektywy prawa krajowego. Dlatego właśnie bardzo potrzebna jest debata na ten temat.

Tekst poświęcony jest procedurze wyboru sędziów do ETPC na etapie międzynarodowym i stanowi początek cyklu obejmującego kolejno teksty dotyczące wyboru kandydatów na etapie krajowym oraz problematyki wyboru i funkcjonowania sędziów ad hoc. Temat ten całościowo będzie omawiany w poszczególnych tekstach przez pryzmat postulatów organizacji społecznych zgłaszanych w debacie publicznej, czyli przede wszystkim: większej partycypacji różnych środowisk oraz transparentności i otwartości wyborów.

Sędziowie ETPC są wybierani z ramienia danego państwa, jednak rozstrzygają oni sprawy we własnym imieniu i nie reprezentują żadnej strony. Są oni w pełni niezawiśli i nie mogą prowadzić żadnej działalności, która nie daje się pogodzić z niezawisłością i bezstronnością ich urzędu, a kadencja trwa 9 lat. Artykuł 22 to jedyny zapis w Konwencji dotyczący bezpośrednio procedury wyboru sędziów:

 

Sędziów wybiera Zgromadzenie Parlamentarne w odniesieniu do każdej Wysokiej Układającej się Strony, większością głosów, z listy trzech kandydatów przedstawionych przez Wysoką Układającą się Stronę”.

 

Tak więc to państwa-strony Europejskiej Konwencji Praw Człowieka przedstawiają listę składającą się z trzech kandydatów, a następnie ZPRE dokonuje wyboru sędziego większością głosów (dwuetapowość wyborów). Ponadto art. 21 i 23 Konwencji określają cechy, jakie kandydat na stanowisko sędziego musi spełnić (powinien być człowiekiem o najwyższym poziomie moralnym i musi albo posiadać kwalifikacje do sprawowania wysokiego urzędu sędziowskiego, albo być prawnikiem o uznanej kompetencji), a także długość kadencji (9 lat, przed wejściem w życie Protokołu 143 było to 6 lat) oraz brak możliwości ponownego wyboru na to stanowisko (zmianę tę wprowadzono również na mocy Protokołu 14). Należy więc zauważyć, że regulacje zawarte w Konwencji są dość lakoniczne.

Dalsze uszczegółowienia procedury zostały wprowadzone przez kolejne rezolucje ZPRE, a całość zmian została podsumowana w dokumencie przygotowanym przez Sekretariat ZPRE4.

Dotychczas opracowano wzór curriculum używanego przy zgłaszaniu kandydatów1, tak aby możliwe było porównanie tego samego zakresu informacji. Dodatkowo każda lista kandydatów powinna uwzględniać przedstawicieli obu płci2 i być sporządzona w kolejności alfabetycznej, tak aby nie uwzględniać preferencji państwa. Wszyscy kandydaci biorą udział w rozmowach prowadzonych przez Podkomisję ZPRE do spraw wyboru sędziów do ETPC3, ale sprawozdania z rozmów dostarczane są jedynie poszczególnym członkom ZPRE i nie są przekazywane do wiadomości publicznej.

W grudniu 2010 r. Komitet Ministrów RE zdecydował się powołać Panel Ekspercki4 mający za zadanie wesprzeć proces przygotowywania listy kandydatów przez państwa poprzez ewaluację proponowanych kandydatur. Krok ten był odpowiedzią na list z lipca 2010 r., napisany przez Jean-Paul Costa, ówczesnego przewodniczącego Trybunału. W liście skierowanym do Komitetu Ministrów Rady Europy Costa stwierdził, że „system [ETPC] upadnie, jeśli sędziowie nie będą mieli odpowiedniego doświadczenia i autorytetu”5. List dotyczył kwestii kwalifikacji posiadanych przez kandydatów na sędziów ETPC i proponowanych zmian systemowych na poziomie Rady Europy.

Panel składa się z siedmiu prawników6 i - niestety - w rzeczywistości nie ma żadnych realnych uprawnień ― obrady odbywają się za zamkniętymi drzwiami, prawnicy nie mogą wysłuchiwać kandydatów, całe postępowanie jest pisemne, członkowie Panelu mogą zwracać się jedynie do przedstawicieli władz państwa, a nie bezpośrednio do kandydatów. Rolą Panelu jest dawanie państwom opinii zwrotnej na temat kompetencji kandydatów, jednakże te uwagi nie są wiążące7. Co więcej, procedura ta nie jest obowiązkowa i współpraca z Panelem jest jedynie przejawem dobrej woli kraju przygotowującego listę kandydatów8. Na konferencji w Brugii wskazywano na potrzebę wzmocnienia roli Panelu np. poprzez przekazywanie opinii o wszystkich kandydatach nie tylko władzom państwa, które daną listę przedstawiło, ale też pozostałym państwom członkowskim, aby te opinie mogły wpływać też na wynik głosowania na forum ZPRE. Dodatkowo należałoby przemyśleć oficjalne notyfikowanie ZPRE o podjętej przez Panel decyzji, oraz obowiązek sporządzania i upubliczniania raportów z działalności Panelu.

W dyskusji na międzynarodowym forum na temat wyboru sędziów do ETPC podnosi się wiele kwestii istotnych z perspektywy społeczeństwa obywatelskiego9. Kwestie te w niedalekiej przyszłości muszą zostać wzięte pod uwagę w dyskusjach zarówno na forum międzynarodowym, jak i krajowym. Nadal w żaden sposób nieuregulowana jest kwestia konfliktu interesów pomiędzy kandydatami a osobami dokonującymi wyboru10. Kwestia kompetencji zawodowych i językowych kandydatów pozostaje niedookreślona, a górna i dolna granica wieku kandydatów nie jest sprecyzowana. W porównaniu do wyborów sędziów do najwyższych organów władzy sądowniczej w poszczególnych krajach, standardy strasburskie są zadziwiająco ogólnikowe.

Kwestią budzącą największe kontrowersje jest transparentność i jawność procedur wyboru sędziów. Rada Europy zazwyczaj wysoko ceni powyższe wartości, jednak w wypadku wyboru sędziów do Trybunału z niezrozumiałych przyczyn zdecydowano się na głównie tajny charakter poszczególnych etapów. Podnoszone są argumenty dotyczące ochrony prywatności oraz „efektu odstraszającego” jawnej procedury, jednakże - moim zdaniem - nie są to argumenty przekonujące, jeśli się bierze pod uwagę wymogi - transparentności, legitymizacji i kontroli społecznej. W wyniku szczególnej troski o dane osobowe kandydatów utrudniono przedstawicielom społeczeństwa obywatelskiego kontrolę społeczną nad wyborem sędziów.

Jednym z najbardziej interesujących spostrzeżeń w Brugii było zdanie, że dla młodego pokolenia transparentność jest wartością nadrzędną i priorytetową, dlatego też zmiana procedury to tylko kwestia czasu. Nie będzie to możliwe bez wzmocnienia roli Panelu Eksperckiego, większej otwartości działań ZPRE, a także zmian na etapie tworzenia list kandydatów, czemu poświęcony będzie kolejny artykuł. Podsumowując należy rozważyć następujące postulaty dotyczące etapu wyboru sędziów przez Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy:

- Panel Ekspercki powinien przekazywać swoją ocenę (wraz z uzasadnieniem) kandydatów na sędziów nie tylko rządowi kraju, który pracuje nad daną listą, ale wszystkim 47 krajom członkowskim oraz samemu Zgromadzeniu Parlamentarnemu, jako organowi dokonującego ostatecznego wyboru; zważyć bowiem trzeba, że wybrany sędzia będzie podejmował rozstrzygnięcia wpływające na wszystkie kraje członkowskie;

(1) ocena listy kandydatów przez Panel Ekspercki powinna być obowiązkowa;

(2) ocena panelu powinna odnosić się do wspólnych dla wszystkich obiektywnych i możliwie skonkretyzowanych kryteriów;

(3) sprawozdania z rozmów przeprowadzanych przez Podkomisję ZPRE do spraw wyboru sędziów do ETPC powinny być jawne;

(4) Podkomisja ZPRE do spraw wyboru sędziów do ETPC powinna przygotowywać publicznie dostępne raporty ze swojej działalności.

Przypisy:

[1] Wybór europejskich sędziów: krytyczna ocena procedury wyboru sędziów do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
[2] „Konwencja jest żywym instrumentem, który należy interpretować z uwzględnieniem okoliczności dnia codziennego”, wyrok Tyrer przeciwko Zjednoczonemu Królestwu z 25 kwietnia 1978 r., skarga nr 5856/72, pkt. 93.
[3] Protokół nr 14 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności zmieniający system kontroli Konwencji z 13 maja 2004 r.
[4] Dokument z 27 października 2011 r., AS/Jur/Inf (2011)02 rev 4.
[5] Rezolucja Zgromadzenia Parlamentarnego 1646(2009).
[6] Oczywiście przewidziane są „specjalne okoliczności” wyłączające ten obowiązek (punkt 6.3. Rezolucji Zgromadzenia Parlamentarnego 1841/2011), jak to było w przypadku wyboru sędziego z Belgii w 2012 r., gdy zgłoszona została lista składająca się z trzech mężczyzn.
[7] Rezolucja Zgromadzenia Parlamentarnego 1082(1996).
[8] Advisory Panel of Experts on Candidates for Election as Judge to the European Court of Human Rights. “The system will fail if judges do not have the necessary experience and authority”, Letter from Mr Jean-Paul Costa, President of the European Court of Human Rights, addressed to member states’ Permanent
[9] Representatives (Ambassadors) on 9 June 2010, http://assembly.coe.int/ASP/XRef/X2H-DW-XSL.asp?fileid=12764&lang=en.
[10] SSN Katarzyna Gonera jest jedną z obecnych członkiń Panelu.
[11] W 2012 r. pomimo negatywnej opinii Panelu Ales Pejchal (z Czech) został wybrany na sędziego Trybunału.
[12] W czerwcu 2013 trwała procedura wyboru nowych sędziów z Islandii, Litwy i Słowacji. Islandia na etapie przedstawienia listy kandydatów ZPRE miała już pozytywną opinię Panelu, procedura w sprawie listy litewskiej jeszcze trwała, a Słowacja w ogóle do Panelu się nie zwróciła.
[13] Więcej np. Norbert Paul Engel, “More Transparency and Governmental Loyalty for Maintaining Professional Quality in the Election of Judgest of the European Court of Human Rights”, Human Rights Law Journal, vol. 32, no. 7-12.
[14] W 2008 Bułgarski Minister Sprawiedliwości przedstawił jako kandydatkę na sędziego ETPC swoją żonę.
*Autorka jest analitykiem w INPRIS (INPRIS – Instytut Prawa i Społeczeństwa, prawniczy think tank)

Świat

Zawartość i treści prezentowane w serwisie Obserwator Konstytucyjny nie przedstawiają oficjalnego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego.