Działalność zlikwidowanej przez Zbigniewa Ziobrę Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego służyła przede wszystkim zwykłym obywatelom, którzy otrzymywali nowoczesne mechanizmy prawne, służące ochronie i realizacji ich żywotnych interesów.

W połowie grudnia 2015 roku minister Zbigniew Ziobro zdecydował o zakończeniu działalności Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego (KKPC). Komisja ta funkcjonowała przy resorcie sprawiedliwości od bez mała 20 lat. Powodem takiego posunięcia są – jak wynika z doniesień prasowych(1) – plany zastąpienia KKPC oraz Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Karnego jedną Komisją Kodyfikacyjną Rzeczpospolitej. Czy jednak likwidacja KKPC była krokiem przemyślanym, szczególnie mając na uwadze jakość tworzonego w Polsce prawa?

Zacznijmy od krótkiej charakterystyki samej KKPC. Otóż zgodnie z par. 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 kwietnia 2002 r. w sprawie utworzenia, organizacji i trybu działania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego (2), do zadań KKPC należało przygotowywanie założeń i ogólnych kierunków zmian w prawie cywilnym, prawie rodzinnym i prawie gospodarczym prywatnym. Zadaniem komisji było również opracowywanie założeń oraz projektów o podstawowym znaczeniu dla systemu prawa cywilnego, rodzinnego i gospodarczego prywatnego, z uwzględnieniem zadań wynikających z potrzeb harmonizacji prawa polskiego z prawem europejskim. Oznaczało to – nie mniej, nie więcej – że KKPC odpowiedzialna była za kluczowe przedsięwzięcia legislacyjne w spektrum prawa prywatnego, co zresztą odzwierciedlał skład osobowy KKPC, obejmujący największe autorytety w dziedzinie szeroko pojętej cywilistyki.

Działalność KKPC koncentrowała się zarówno na bieżących zadaniach (konieczne i cząstkowe nowelizacje lub projekty aktów prawnych, a także opiniowanie takich projektów) jak i na celach „długoterminowych”. Do tych ostatnich zaliczyć trzeba przede wszystkim prace nad nowym Kodeksem cywilnym i Kodeksem postępowania cywilnego.

Trzeba pamiętać, że oba wskazane wyżej akty prawne weszły w życie 1 stycznia 1965 roku. Pomimo serii pozytywnych nowel wciąż wymagają kompleksowych zabiegów legislacyjnych, tak aby nadążyć za zmieniającymi się realiami społeczno-gospodarczymi. Stąd KKPC tylko w latach 2011-2015 prowadziła przegląd projektów części ogólnej prawa zobowiązań (część ogólna księgi 2) oraz prawa rzeczowego (księga 3) Kodeksu cywilnego. Sfinalizowała także przegląd projektu księgi pierwszej – części ogólnej.

Z kolei w ramach prac nad bieżącymi reformami Kodeksu cywilnego, KKPC przedstawiła bardzo istotny projekt uregulowania m.in. umowy ubezpieczenia grupowego, w stosunku do której nie obowiązują obecnie żadne przepisy prawa, a która stanowi popularny wśród Polaków sposób zabezpieczenia na wypadek śmierci czy nieszczęśliwego wypadku.

Odnośnie do rekodyfikacji procedury cywilnej, w ramach komisji przedyskutowano m.in. zagadnienia jej zakresu przedmiotowego, relacje między procesem a postępowaniem nieprocesowym oraz problematykę podmiotów postępowania.

Z chwilą likwidacji KKPC, wszystkie te istotne przedsięwzięcia de facto utknęły w martwym punkcie. Trudno nawet ostrożnie zakładać, kiedy i przez kogo prace nad nową kodyfikacją cywilnego prawa materialnego jak i proceduralnego będą kontynuowane. Co prawda resort sprawiedliwości miał zakomunikować byłym już członkom KKPC, że nie zamierza kończyć z nimi współpracy. Na razie zapowiedź ta pozostaje tylko w sferze politycznych deklaracji…

Ogrom pracy, jaki KKPC włożyła w prawidłowy rozwój prawa prywatnego, uzmysławia nawet pobieżna lektura sprawozdań komisji z ostatnich lat. To właśnie dzięki wysiłkowi KKPC polskie ustawodawstwo zyskało nowe regulacje m.in. zapisu windykacyjnego w prawie spadkowym (umożliwiającego korzystniejsze rozrządzanie majątkiem mortis causa, tj. na wypadek śmierci), czy odpowiedzialności za długi spadkowe (chroniące spadkobierców przed długami spadkodawcy), ochrony praw konsumentów, wykonywania orzeczeń: alimentacyjnych, w sprawach dotyczących kontaktów z małoletnimi, sądów z innych państw członkowskich UE, a nawet dotyczących problematyki rzeczy znalezionych.

Jak widać, działalność KKPC – o której statystyczny Nowak czy Kowalski prawdopodobnie w ogóle nie słyszał – służyła przede wszystkim obywatelom RP, którzy otrzymywali nowoczesne mechanizmy prawne, służące ochronie i realizacji ich żywotnych interesów. Co więcej, komisja była swoistym gwarantem spójności prawa prywatnego, który na pierwszym planie zawsze stawiał Kodeks cywilny i Kodeks postępowania cywilnego, eksponując ich wiodącą rolę, ich fundamentalny charakter w naszym porządku prawnym. Inaczej mówiąc, KKPC broniła regulacji kodeksowych przed doraźnymi i nieprzemyślanymi ingerencjami ustawodawcy, formułując niejednokrotnie bardzo krytyczne oceny i opinie względem proponowanych zmian.

Czemu więc minister Ziobro zdecydował się na rozwiązanie KKPC?

Oficjalnym powodem była wspomniana chęć powołania jednej komisji, która ma zajmować się nie tylko problematyką prawa prywatnego. Przywodzi to na myśl przedwojenną komisję kodyfikacyjną, powołaną do życia ustawą z dnia 3 czerwca 1919 r. (3). Jej zadaniem było przygotowanie projektów jednolitego ustawodawstwa dla wszystkich ziem w dziedzinie prawa cywilnego i karnego, jak i innych projektów ustawodawczych na skutek uchwały Sejmu lub w porozumieniu z ministrem sprawiedliwości. Trzeba jednak pamiętać, że ta komisja kodyfikacyjna funkcjonowała – res ipsa loqitur – w zupełnie innych realiach – absolutnej próżni legislacyjnej jeżeli chodzi o prawo polskie, i na styku trzech systemów prawnych byłych państw zaborczych. Czy naprawdę teraz, 11 lat po naszym wejściu do UE i w rzeczywistości stabilnego (choć na pewno nie pozbawionego wad) ustawodawstwa krajowego, jest sens tworzyć kolejną „superkomisję”, której członkowie mają parać się problemami trapiącymi cały porządek prawny Rzeczypospolitej?

Daleko bardziej efektywny wydaje się system pracy w komisjach (podzielonych na zespoły problemowe), przyporządkowanych poszczególnym gałęziom prawa, które w razie potrzeby spotykają się na łączonych posiedzeniach plenarnych. Poza tym samo utworzenie takiej komisji – w obecnej atmosferze politycznej – jest raczej mało prawdopodobne.

Skąd ta teza? Otóż przepisy rozporządzenia z 2002 r., regulującego działalność KKPC, silnie wiązały komisję z Radą Ministrów. Inaczej mówiąc, komisja stanowiła ważny element rządowego procesu legislacyjnego. Co więcej, rozporządzenie zobowiązywało Ministra Sprawiedliwości do współpracy z komisją. Przykładowo zgodnie z par. 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia, przygotowane przez KKPC założenia i ogólne kierunki zmian w prawie oraz projekty ustaw przyjęte przez komisję Minister Sprawiedliwości przedstawiał Radzie Ministrów. Minister Sprawiedliwości informował też przewodniczącego komisji o przebiegu prac Rady Ministrów lub Sejmu i Senatu nad projektami opracowanymi przez komisję. Wreszcie KKPC dysponowała sporym marginesem swobody odnośnie do sposobu tworzenia projektów ustaw. I tak komisja mogła m.in. zlecać ich opracowywanie innym przedstawicielom nauki i praktyki prawniczej oraz specjalistom, a także przedstawicielom odpowiednich organizacji zawodowych, społecznych i gospodarczych (tj. osobom spoza samej komisji).

Tymczasem obecnemu obozowi władzy – jak się wydaje – zależy raczej na centralizacji procesów decyzyjnych w sferze legislacji, z pominięciem zewnętrznych partnerów i interesariuszy, w tym także przedstawicieli szeroko pojętego świata nauki i doktryny prawa. Lub inaczej – komisje kodyfikacyjne w ich teraźniejszym kształcie trudno byłoby wpisać w obecnie propagowany ideologiczno-polityczny kontekst tworzenia i stosowania prawa, w którym identyfikacja ideowa z partią rządzącą zdaje się zajmować wyższą pozycję niż dialog społeczny i kompetencje merytoryczne.

Zresztą przyjęcie strategii kierowania do parlamentu projektów opracowanych faktycznie przez Radę Ministrów, a przedstawianych jako projekty poselskie skutecznie wyłącza KKPC z procesu tworzenia prawa. Stąd jeżeli Komisja Kodyfikacyjna Rzeczpospolitej w ogóle powstanie, to niejako z góry założyć można, że będzie raczej tworem „kadłubowym”, pozbawionym rzeczywistego wpływu na prawotwórstwo. Zasadne jest też pytanie, czy wobec narastającego oporu środowisk akademickich oraz prawniczych (w tym samorządu sędziowskiego, radcowskiego i adwokackiego) wobec działań najwyższych władz państwowych, resort sprawiedliwości znajdzie kandydatów do takiej komisji.

Likwidacji KKPC nie sposób uznać za posunięcie korzystne dla polskiego ustawodawstwa. Z procesu stanowienia prawa wyłączony został bowiem element decydujący o spójności i wewnętrznej koherencji prawa prywatnego. Minister Sprawiedliwości zdemontował bardzo ważny bezpiecznik, utrudniający doraźne modyfikowanie treści kodeksów, co może przełożyć się na brak pewności litery prawa. A, jak mawiali starożytni rzymscy juryści, ubi ius incertum, ibi ius nullum. Gdzie prawo niepewne, tam nie ma prawa.

(1) Zob. m.in. E. Siedlecka, Ziobro zlikwidował Komisję Kodyfikacyjną Prawa Cywilnego. Działała ponad 20 lat, Gazeta Wyborcza.

(2) Dz. U. z 2002 r. Nr 55, poz. 476 z późn. zm.

(3) Dz. Pr. P. P. 1919 nr 44 poz. 315.

*Michał P. Ziemiak – asystent w Katedrze Prawa Ubezpieczeniowego UMK, radca prawny przy OIRP w Toruniu, autor publikacji z zakresu prawa ubezpieczeniowego i cywilnego.
Instytut Obywatelski