Rzecznik Generalny TS UE o świadczeniach socjalnych dla obywateli innych państw UE

Siedziba Trybunału Sprawiedliwości UE w Luksemburgu, tzw. Wieże

26 marca Melchior Wathelet Rzecznik Generalny Trybunału Sprawiedliwości UE w swoim stanowisku stwierdził, że obywatele Unii przybywający do państwa członkowskiego, którego nie są obywatelami, w celu poszukiwania pracy w tym państwie mogą zostać wyłączeni z kręgu podmiotów uprawnionych do korzystania z określonych świadczeń socjalnych. Niemniej jednak, jeśli dana osoba była już zatrudniona w tym państwie członkowskim, świadczeń tych nie można odmówić jej w sposób automatyczny, bez przeprowadzenia indywidualnej oceny danego przypadku.

W wyroku w sprawie Dano¹ Trybunał Sprawiedliwości orzekł niedawno, że państwa członkowskie mogą wyłączyć prawo do świadczeń pomocy społecznej w stosunku do obywateli Unii przybywających na ich terytorium bez zamiaru znalezienia tam zatrudnienia. Sprawa ta dotyczyła niemieckich świadczeń z zakresu podstawowego zabezpieczenia (Grundsicherung), których celem jest w szczególności zapewnienie pokrycia kosztów utrzymania uprawnionych do ich otrzymywania osób.

W niniejszej sprawie do Trybunału zwrócono się o rozstrzygnięcie kwestii, czy takich świadczeń można również odmówić obywatelowi Unii poszukującemu pracy po tym, jak był on już zatrudniony przez określony czas w przyjmującym państwie członkowskim.

Nazifa Alimanovic i troje jej dzieci, Sonita, Valentina i Valentino, mają wszyscy czworo obywatelstwo szwedzkie. Wszystkie spośród trojga dzieci urodziły się w Niemczech, odpowiednio w 1994, w 1998 i w 1999 r. Po tym jak zamieszkiwali za granicą, rodzina Alimanovic ponownie przyjechała do Niemiec w czerwcu 2010 r. W okresie od czerwca 2010 r. do maja 2011 r., a więc w okresie nieprzekraczającym roku, N. Alimanovic i jej starsza córka, Sonita, podejmowały w Niemczech zatrudnienie w ramach krótkotrwałych umów i środków wspierania zatrudnienia. Od tego czasu dwie kobiety nie wykonywały już żadnej działalności zawodowej. Od 1 grudnia 2011 r. do 31 maja 2012 r. został im przyznany zasiłek dla osób zdolnych do pracy (Arbeitslosengeld II), natomiast Valentina i Valentino otrzymywali zasiłek socjalny dla osób niezdolnych do pracy. Od tego czasu dwie kobiety nie wykonywały już żadnej działalności zawodowej. Od 1 grudnia 2011 r. do 31 maja 2012 r. zostały im przyznane, po pierwsze, zasiłek dla osób bezrobotnych od ponad roku, zdolnych do pracy (Arbeitslosengeld II), podczas, gdy Valentina i Valentino otrzymywali, po drugie, zasiłek socjalny dla osób niezdolnych do pracy. Następnie właściwy niemiecki organ, Jobcenter de Berlin Neukölln, zaprzestał wypłacania tych świadczeń, uznając że jako poszukujący pracy cudzoziemcy, N. Alimanovic i jej starsza córka Sonita, podobnie jak, w konsekwencji, Valentina i Valentino, byli wyłączeni z kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymywania owych świadczeń. Zgodnie z ustawodawstwem niemieckim, o świadczenia takie nie mogą ubiegać się cudzoziemcy (i członkowie ich rodzin), których prawo pobytu wynika wyłącznie z poszukiwania pracy. Rozpoznający sprawę Bundessozialgericht (federalny sąd pracy i ubezpieczeń społecznych, Niemcy) zwrócił się do Trybunału o wyjaśnienie, czy wyłączenie to jest zgodne z prawem Unii.

W przedłożonej dzisiaj opinii, rzecznik generalny Melchior Wathelet przyjął za punkt wyjścia hipotezę, zgodnie z którą świadczenia rozpatrywane w postępowaniu przed sądem krajowym mają - tak jak w sprawie Dano - na celu (przynajmniej w decydującym stopniu) zagwarantowanie środków utrzymania niezbędnych do prowadzenia życia licującego z godnością ludzką, a nie (względnie w sposób drugorzędny) ułatwienie dostępu do rynku pracy. Z tego wynika, że świadczenia te należy kwalifikować jako świadczenia z zakresu pomocy społecznej w rozumieniu dyrektywy 2004/38^{2 3 4}.

Przypominając, że dyskryminacja obywatela Unii ze względu na jego przynależność państwową jest zakazana, dyrektywa zawiera odstępstwo od tej zasady w odniesieniu do świadczeń z zakresu pomocy społecznej. Zgodnie z dyrektywą, przyjmujące państwo członkowskie nie jest bowiem zobowiązane do przyznania uprawnienia do świadczenia z zakresu pomocy społecznej w ciągu pierwszych trzech miesięcy pobytu ani, w określonym przypadku, w dłuższym okresie poszukiwania pracy przez obywateli Unii, którzy przybyli na terytorium tego państwa w tym celu.

Zdaniem rzecznika generalnego odstępstwo to należy interpretować ściśle, a ograniczenia z niego wynikające muszą być uzasadnione. Rzecznik generalny M. Wathelet, zaproponował rozróżnienie trzech typów sytuacji.

Po pierwsze, obywatel państwa członkowskiego przybywający na terytorium innego państwa członkowskiego i przebywający tam (przez okres krótszy niż trzy miesiące lub przez okres dłuższy niż trzy miesiące) bez zamiaru poszukiwania tam pracy może - jak orzekł Trybunał w wyroku Dano - zostać wyłączony z kręgu osób uprawnionych do korzystania ze świadczeń z zakresu pomocy społecznej, w celu utrzymania równowagi finansowej w ramach krajowego systemu zabezpieczenia społecznego.

Po drugie, takie wyłączenie jest również uzasadnione, z tych samych powodów, w przypadku obywatela państwa członkowskiego przybywającego na terytorium innego państwa członkowskiego w celu poszukiwania tam pracy.

Po trzecie, natomiast, w odniesieniu do obywatela państwa członkowskiego, który przebywa przez okres dłuższy niż trzy miesiące na terytorium innego państwa członkowskiego i który był tam zatrudniony, rzecznik generalny uważa, że nie można automatycznie odmówić mu wypłaty spornych świadczeń.

Co prawda obywatel Unii, który prowadził na terytorium krajowym działalność zawodową przez okres poniżej roku może, zgodnie z prawem Unii, utracić status pracownika po upływie sześciu miesięcy bezrobocia (w przypadku N. Alimanovic i jej córki, Sonity, nastąpiło to w grudniu 2011 r.).

Niemniej jednak, automatyczne wyłączenie obywatela Unii z kręgu podmiotów uprawnionych do korzystania ze świadczeń z zakresu pomocy społecznej, takich jak sporne świadczenia w postępowaniu przed sądem krajowym w okresie następującym po upływie sześciomiesięcznego okresu niezamierzonego bezrobocia, następującego po okresie działalności zarobkowej trwającym krócej niż rok, bez umożliwienia temu obywatelowi wykazania istnienia rzeczywistego związku z przyjmującym państwem członkowskim, jest niezgodne z zasadą równego traktowania⁵.

W tym względzie , poza okolicznościami wynikającymi z kontekstu rodzinnego (jak na przykład uczęszczanie dzieci do szkoły), rzeczywiste i efektywne poszukiwanie pracy w rozsądnym okresie jest okolicznością mogącą wykazać istnienie takiego związku z przyjmującym państwem członkowskim. Świadczenie pracy w przeszłości, względnie okoliczność znalezienia nowej pracy po złożeniu wniosku o przyznanie świadczeń społecznych, również powinny zostać uwzględnione dla tych celów.

Wykraczając poza zakres pytań przedstawionych przez Bundessozialgericht, M. Wathelet podkreślił, że jeśli zostanie wykazane, że Valentina i Valentino Alimanovic uczęszczają regularnie do szkoły położonej w Niemczech (czego ustalenie należy do sądu krajowego),

posiadają oni - a także ich matka, N. Alimanovic - prawo pobytu na terytorium niemieckim w oparciu o prawo Unii. Dzieci obywatela państwa członkowskiego, który pracuje lub pracował w przyjmującym państwie członkowskim i rodzic sprawujący nad nimi faktyczną opiekę, mogą bowiem powoływać się w tym państwie na prawo pobytu już na tej podstawie, że prawo Unii przyznaje tym dzieciom prawo dostępu do kształcenia. To prawo pobytu nie zależy od spełnienia warunków określonych w dyrektywie 2004/38 (do których to warunków należą w szczególności posiadanie wystarczających środków utrzymania i pełnego ubezpieczenia zdrowotnego). W tej sytuacji wyłączenie możliwości korzystania ze świadczeń z zakresu pomocy społecznej, przewidzianych przez ustawodawstwo niemieckie, nie będzie znajdowało zastosowania do sytuacji N. Alimanovic, ani jej dwojga młodszych dzieci, ponieważ dotyczy ono jedynie osób, „których prawo pobytu uzasadnione jest wyłącznie poszukiwaniem pracy oraz członków ich rodzin”.

UWAGA: Opinia rzecznika generalnego nie wiąże Trybunału Sprawiedliwości. Zadanie rzeczników generalnych polega na przedkładaniu Trybunałowi, przy zachowaniu całkowitej niezależności, propozycji rozstrzygnięć prawnych w sprawach, które rozpatrują. Sędziowie Trybunału rozpoczynają właśnie obrady w tej sprawie. Wyrok zostanie wydany w terminie późniejszym.

¹ Wyrok Trybunału z dnia 11 listopada 2014 r. w sprawie C-333/13http://www.obserwatorkonstytucyjny.pl/artykul/ets-panstwo-czlonkowskie-moze-odmowic-imigrantowi-z-innego-kraju-unii-pewnych-swiadczen-socjalnych/; Dano, zob. również komunikat prasowy nr 146/14.
² Dyrektywa 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniając a rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylająca dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (Dz.U. L 158, s. 77 i sprostowania Dz.U. 2004, L 229, s. 35 i Dz.U. 2005, L 197, s. 34).
³ Rzecznik generalny M. Wathelet przyjął za punkt wyjścia ponadto hipotezę, zgodnie z którą chodzi również o specjalne nieskładkowe świadczenia pieniężne w rozumieniu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U. L 166, s. 1 i sprostowanie Dz.U. 2004, L 200, s. 1), zmienionego rozporządzeniem Komisji (UE) nr 1244/2010 z dnia 9 grudnia 2010 r. (Dz.U. L 338, s. 35).
⁴   W przeciwnym wypadku uważa on, że należałoby zbadać zgodność wyłączenia spornych świadczeń w świetle postanowień dotyczących swobodnego przepływu pracowników zawartych w traktatach Unii. W ramach tej analizy należałoby stosować to samo rozumowanie.
⁵ Ustanowionej traktatami Unii i uszczegółowionej rozporządzeniem nr 883/2004 i dyrektywą 2004/38.
⁶ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 492/2011 z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Unii (Dz.U. L 141, s. 1).
Trybunał Sprawiedliwości UE