Samorządy wobec zamachu na Trybunał

Ogłoszenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego 9 marca 2016 (sprawa K 47/15). Foto: B. Cacko, ZP BTK

Postawa samorządów stających po stronie porządku konstytucyjnego jest zrozumiała i godna aprobaty. Niestety rządzący mają do dyspozycji instrument, którym mogą samorządy ukarać.

Przyjmowane przez kolejne rady gmin uchwały o zamiarze respektowania niepublikowanych przez rząd wyroków Trybunału Konstytucyjnego pokazują, że wielu samorządowcom nie jest obojętna kwestia ochrony porządku prawnego i troska o podstawowe standardy konstytucyjne.

Samorządy poszły śladem sądów, m.in. zgromadzeń ogólnych sądów w Poznaniu, Warszawie, Bydgoszczy, Olsztynie czy Katowicach. Uchwały rad gmin korespondują też ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Sądu Najwyższego z końca kwietnia. Potwierdza ona, że nieopublikowany wyrok TK stwierdzający niezgodność określonego przepisu z Konstytucją RP uchyla domniemanie jego zgodności z Konstytucją z chwilą ogłoszenia wyroku przez Trybunał Konstytucyjny na sali rozpraw.

Organy samorządu terytorialnego – tak jak wszystkie pozostałe organy władzy publicznej – są zobowiązane do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Istotą sporu o Trybunał w jego aktualnej fazie jest zakwestionowanie przez władzę wykonawczą i ustawodawczą konstytucyjnej kompetencji Trybunału do pełnienia roli tzw. „negatywnego ustawodawcy”. Rola ta polega na rugowaniu z porządku prawnego przepisów niezgodnych z Konstytucją.

Niepublikowanie wyroków TK w Dzienniku Ustaw ma powodować, że wyroki te nie będą wpływały na porządek prawny. A zatem prawo, o którym mowa w art. 7 Konstytucji, będą tworzyły wszelkie przepisy przyjmowane przez ustawodawcę, bez względu na ich ocenę przez Trybunał.

Czy organy samorządu powinny nad tym przejść do porządku dziennego i zaaprobować wersję porządku prawnego narzuconą przez obecnie rządzących? Zdecydowanie nie.

Organy władzy wykonawczej, również organy nadzoru nad samorządem terytorialnym (wojewodowie) nie posiadają kompetencji do wiążącego ustalania i wskazywania samorządom przepisów, na podstawie których mogą one funkcjonować. Organy samorządu – w ramach przysługującej im z mocy Konstytucji i chronionej przez sądy samodzielności – dokonują bowiem samodzielnej analizy przepisów prawa, będących podstawą prawną ich działania.

Jeżeli wojewoda uznaje podstawę prawną przyjętą w rozstrzygnięciach organów samorządowych za błędną, wówczas wydaje rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwał czy zarządzeń organów samorządowych. Jednak od rozstrzygnięcia samorządom zawsze przysługuje skarga do sądu administracyjnego, który stoi na straży samodzielności samorządów. Sąd nie jest w żaden sposób związany wytycznymi organów administracji rządowej co do obowiązywania czy nieobowiązywania wyroków Trybunału Konstytucyjnego.

Jest więc absolutnie dopuszczalne i wyobrażalne, że samorządy będą w swoich rozstrzygnięciach uwzględniać nieopublikowane wyroki Trybunału. Wiążąca ocena, czy takie postępowanie jest zgodne z prawem, nie będzie należała do wojewodów, ale do sądów administracyjnych. Przykładowo, samorządy nie będą stosować przepisów, które Trybunał uzna za sprzeczne z Konstytucją.

Wśród dotychczas wydanych, a nieopublikowanych w Dzienniku Ustaw wyroków, nie ma jeszcze rozstrzygnięć bezpośrednio wpływających na samorząd. W kolejce spraw oczekujących na rozpoznanie już ich jednak nie brakuje.

Może się jednak okazać, że na dłuższą metę respektowanie nieopublikowanych wyroków TK wywoła bardziej radykalną reakcję ze strony rządzących. I tu należy zdać sobie sprawę, że władza dysponuje narzędziem o dużej sile rażenia.

Zgodnie z art. 171 ust. 3 Konstytucji Sejm, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może rozwiązać organ stanowiący samorządu terytorialnego, jeżeli organ ten rażąco narusza Konstytucję lub ustawy. Sejm zwykłą większością głosów może zatem rozwiązać radę gminy, radę powiatu czy sejmik województwa, jeśli uzna, że organ ten rażąco narusza rodzimą ustawę zasadniczą lub inne ustawy. Konsekwencją jest konieczność przeprowadzenia nowych wyborów do tego organu.

Pod rządami Konstytucji z 1997 r. nie doszło jeszcze do uruchomienia procedury rozwiązania organu stanowiącego żadnego samorządu. W tej kadencji obserwowaliśmy już za to wiele zdarzeń, które wcześniej wydawały się nie do pomyślenia.

Sięgnięcie po swoistą bombę atomową wobec samorządów może być tym bardziej kuszące, że rozwiązanie organu stanowiącego samorządu przez Sejm nie podlega kontroli sądowo-administracyjnej, tak jak wspomniane wcześniej rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów. Objaśniał to jeszcze pod rządami Małej Konstytucji Trybunał Konstytucyjny (uchwała z 5 października 1994 r., W 1/94).

Można się ewentualnie zastanawiać nad poddaniem tego typu uchwały kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Jest to jednak wątpliwe od strony prawnej, a w obecnej sytuacji również nie gwarantuje w pełni skutecznej ochrony samorządu.

Postawa samorządów stających po stronie porządku konstytucyjnego jest zrozumiała i godna aprobaty. Należy jednak mieć świadomość, że rządzący mają do dyspozycji instrument, którym mogą potencjalnie ukarać samorządy. Brak niezależnej kontroli nad takimi rozstrzygnięciami uważam za błąd ustrojowy. Być może koszty tego błędu obciążą samorządy.

*Dawid Sześciło – doktor nauk prawnych, adiunkt w Zakładzie Nauki Administracji na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Ekspert instytucji międzynarodowych i organizacji pozarządowych.
Instytut Obywatelski