Redakcja Obserwatora Konstytucyjnego udostępnia kolejny artykuł z serii referatów, przedstawionych podczas październikowej konferencji "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w pierwszych dekadach XXI wieku wobec wyzwań politycznych, gospodarczych, technologicznych i społecznych", która odbyła się w Trybunale Konstytucyjnym 17 października ubiegłego roku. Wszystkie referaty zostały wydane w tomie "Zagadnień Sądownictwa Konstytucyjnego" nr 1(3)/2012, opublikowanym w maju 2013. Całość jest dostępna na internetowej stronie Trybunału. Tytuł referatu dr Marty Kłopockiej-Jasińskiej redakcja skróciła.

Jedną z niezwykle ważnych instytucji wprowadzonych do polskiego porządku prawnego wraz z wejściem w życie Konstytucji z 1997 r. jest skarga konstytucyjna – ważnych zarówno z punktu widzenia ochrony praw człowieka, jak i dla rozwoju samej Konstytucji. W ocenie doktryny prawa konstytucyjnego skarga konstytucyjna odbie­rana jest pozytywnie. Wskazuje się, że spowodowała ona wydanie wielu istotnych dla ochrony Konstytucji wyroków, przyczyniając się znacząco do zagwarantowania zasa­dy nadrzędności Konstytucji, a także wywarła ogromny wpływ na lepsze rozumienie konstytucyjnego katalogu praw i wolności, w tym prawa własności i dziedziczenia, wolności gospodarczej, wolności wypowiedzi czy prawa do życia prywatnego. Ten generalnie pozytywny odbiór skargi nie oznacza braku względem niej głosów kry­tycznych, i to dość licznych, zwłaszcza na temat wadliwości jej konstrukcji. Nie jest odosobnioną opinia, że polska skarga jako środek ochrony praw i wolności to instrument skomplikowany i nie zawsze spełniający oczekiwania skarżących. Nie brakuje również bardziej radykalnych poglądów, że skarga nie realizuje w pełni swej funkcji podmiotowej oraz stanowi mechanizm niewystarczający z punktu widzenia ochrony praw jednostki. Przyczyny takiego stanu rzeczy upatruje się w zbyt wąsko zakreślonych granicach ochrony skargowej rodzimej instytucji. Wśród słabości pol­skiej skargi wymienia się przede wszystkim jej ograniczony zakres przedmiotowy, uniemożliwiający orzekanie wprost o konkretnym naruszeniu prawa jednostki oraz brak bezpośredniego powiązania skutku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z sytu­acją prawną skarżącego.

Niniejszy referat poświęcony jest kwestii wprowadzenia do systemu prawa pol­skiego zaskarżalności rozstrzygnięć indywidualnych w drodze skargi konstytucyjnej. Takie działanie w istocie wiązałoby się z przekształceniem polskiej instytucji okre­ślanej w piśmiennictwie jako skarga na akt stanowienia prawa w skargę, dzięki której zaskarżyć będzie można nie tylko akt normatywny, lecz także akt zawierający roz­strzygnięcie w sprawie indywidualnej, umownie nazywany aktem stosowania prawa. Dyskusja na temat zbyt wąskiego ujęcia zakresu ochrony skargowej polskiej skargi konstytucyjnej toczyła się już w trakcie prac nad Konstytucją z 1997 r. i nadal jest obecna w piśmiennictwie prawniczym, mając swoich zwolenników i przeciwników. Stąd postulatu zreformowania tej instytucji nie można uznać za nowy, a propozycje, by zmieniać polską skargę, zgłaszane były wielokrotnie przez przedstawicieli polskiej nauki prawa konstytucyjnego i nauk pokrewnych. Trzeba jednak mieć na względzie, że poszerzenie zakresu przedmiotowego skargi konstytucyjnej o akty stosowania pra­wa jest nie lada wyzwaniem, i to zarówno od strony materialnoprawnej – prawnoustro­jowej, jak i formalnoprawnej – procesowej, w tym organizacyjnej i technicznej. By­łoby to przedsięwzięcie wymagające zaangażowania wielu nakładów i środków. Stąd zasadne wydaje się przeanalizowanie prawdopodobnych konsekwencji ewentualnej reformy pod kątem oszacowania potencjalnych zysków i strat.

Rozważania należy zatem rozpocząć od sformułowania założeń i podstawowych zasad funkcjonowania polskiej wersji skargi na akt stosowania prawa. Powyższy mo­del (model postulowany) zostanie zrekonstruowany na podstawie formułowanych w naszym piśmiennictwie propozycji zmian pod adresem polskiej skargi oraz poglą­dów wyrażanych w literaturze obcojęzycznej poświęconej problematyce skargi kon­stytucyjnej. Następnie w sposób syntetyczny ukazane zostaną istota oraz mocne i sła­be strony obecnie funkcjonującego rozwiązania, a także rozwiązania postulowanego. W tym celu należy odwołać się do doświadczeń innych państw, w których funkcjonuje model o szerokim zakresie ochrony skargowej. W piśmiennictwie za wzorcowe w tym względzie przyjmuje się uregulowania niemieckie, hiszpańskie i czeskie. Regula­cje skargi we wskazanych państwach przewidują bowiem możliwość zaskarżania za­równo aktów zawierających normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jak i indywidualnych rozstrzygnięć, tj. orzeczeń sądów, decyzji administracyjnych, a na­wet faktycznych działań organów władzy publicznej oraz zaniechań, jeśli naruszają konstytucyjne prawa i wolności. Dodatkowo skargi konstytucyjne występujące w tych państwach uznaje się za realizujące przede wszystkim funkcję podmiotową skargi – akcent pada tu na ochronę praw jednostki i złagodzenie skutków odczuwalnego dla skarżącego naruszenia. Z drugiej strony długoletnia praktyka funkcjonowania skar­gi niemieckiej, jak i hiszpańskiej ujawniła z całą ostrością konsekwencje przyjęcia założenia możliwie szerokiej ochrony skargowej. Doświadczenia Niemiec, Hiszpanii i Czech w zakresie skargi oraz kierunki przeobrażeń tej instytucji dają dostateczne podstawy do formułowania ocen na temat korzyści i kosztów tzw. szerokiego mode­lu skargi. Wnioski wyciągnięte na tym polu należy odnieść do rozwiązań przyjętych w prawie polskim, by ostatecznie spróbować odpowiedzieć na zasadnicze pytania o to, czy przekształcenie polskiej skargi polegające na poszerzeniu zakresu ochrony skargowej i zindywidualizowaniu tej ochrony jest w polskim systemie możliwe, czy jest w ogóle pożądane oraz z jakiej perspektywy. W tym wypadku należy wziąć pod uwagę zarówno punkt widzenia skarżących, jak i samego Trybunału Konstytucyjnego. Nie bez znaczenia jest także szersza perspektywa, a mianowicie spojrzenie na system środków ochrony prawnej globalnie z uwzględnieniem zarówno krajowych, ponadna­rodowych, jak i międzynarodowych instrumentów ochrony praw jednostki.

Odwołując się do pytania zawartego w tytule wystąpienia, konieczne staje się wy­jaśnienie, co rozumiem przez pojęcie skargi konstytucyjnej na akt stosowania prawa. Przede wszystkim, użyte przeze mnie określenie jest swego rodzaju uproszczeniem, choć często stosowanym w piśmiennictwie oraz judykaturze Trybunału Konstytucyj­nego. Nawiązałam w nim do umownego podziału na akty stanowienia i stosowania prawa, chcąc podkreślić, że w tym drugim wypadku mam na myśli przede wszystkim rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, takie jak orzeczenia sądów czy decy­zje organów administracji. Taki zabieg uzasadniony jest również z punktu widzenia dokonywanych w polskim piśmiennictwie prób systematyzacji europejskich modeli skargi konstytucyjnej. Na ich podstawie polską skargę określa się jako skargę na akt stanowienia prawa z uwagi na ograniczoną możliwość podnoszenia zarzutu niekonstytucyjności w ramach tej procedury, jedynie względem ustawy lub innego aktu normatywnego – aktów z założenia zawierających przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Z jednej strony, polska skarga konstytucyjna obok pyta­nia prawnego jest postrzegana jako środek konkretnej kontroli konstytucyjności, gdyż postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym może zostać zainicjowane jedynie na tle konkretnej sprawy skarżącego. Z drugiej strony, ewentualne skutki przeprowa­dzenia takiej kontroli w postaci orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego są w zasadzie identyczne jak w wypadku kontroli abstrakcyjnej z zastrzeżeniem tzw. przywileju ko­rzyści. Trybunał Konstytucyjny w fazie merytorycznego rozpoznania skargi koncen­truje się bowiem na badaniu, czy zaskarżony w skardze akt normatywny jest zgodny z aktami wyższego rzędu, w tym Konstytucją. Stąd poza dość złożoną problematyką procedury skargowej, nie bez powodu polską instytucję określa się indywidualnym wnioskiem o zainicjowanie hierarchicznej kontroli norm.

Analizując możliwość wprowadzenia do polskiego porządku prawnego możli­wości zaskarżania w drodze skargi konstytucyjnej aktu stosowania prawa, dotyka­my problemu poszerzenia zakresu ochrony skargowej polskiej skargi pod względem przedmiotowym – a więc jej zakresu przedmiotowego. Zakres przedmiotowy skargi konstytucyjnej pozwala ustalić, co może być przedmiotem zaskarżenia w drodze skar­gi konstytucyjnej. Z perspektywy funkcjonujących w Europie rozwiązań, zasadniczo chodzi tutaj o szeroko rozumiane działania władzy publicznej, w wyniku których zo­stało naruszone konstytucyjnie chronione prawo lub wolność.

W państwach, w których występuje skarga konstytucyjna o najszerszym zakre­sie przedmiotowym, możliwe jest sformułowanie zarzutu konstytucyjności przeciwko aktom organów władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Ustawodawca wówczas posługuje się niedookreślonym terminem „przedsięwzięcia władzy publicz­nej” czy „akty władzy publicznej”. W ramach tych pojęć dopuszcza się zaskarżanie „działań lub zaniechań” władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy są­downiczej. Przykładowo mogą to być przepisy prawne, akty prawne (najczęściej rozu­miane jako rozstrzygnięcia zawierające normy konkretne i indywidualne – tak w Hisz-panii), zaniechania czy „zwykłe działania faktyczne” władz publicznych państwa, ale także w wypadku państwa hiszpańskiego – wspólnot autonomicznych i innych publicznych jednostek organizacyjnych o charakterze terytorialnym, samorządowym czy instytucjonalnym oraz ich urzędników lub przedstawicieli. Zakres przedmiotowy niemieckiej skargi obejmuje „całokształt działań władzy publicznej”, a więc działania władzy wykonawczej, działania władzy sądowniczej, działania władzy ustawodaw­czej oraz zaniechania którejkolwiek z władz. Trzeba przy tym podkreślić, że w obu państwach pojęcie władzy publicznej jest interpretowane bardzo szeroko, obejmując swoim zakresem również działania podmiotów niepaństwowych, ale występujących w imieniu państwa, jak i pośrednio akty innych jednostek (podmiotów prywatnych) naruszające konstytucyjne prawa i wolności, w sytuacji, gdy organ władzy państwowej nie zareagował odpowiednio na to naruszenie. Równie szeroko ujęty został przedmiot zaskarżenia skargi konstytucyjnej w Republice Czeskiej, gdyż umożliwia kwestionowanie wszelkich rozstrzygnięć, działań faktycznych i innych ingerencji organów władzy publicznej w sferę konstytucyjnie zagwarantowanych praw i wolności. W y -daje się, że tak szerokie zakreślenie zakresu przedmiotowego skargi sprzyja realizacji ochronnej funkcji skargi, tym bardziej, że wraz z możliwością skierowania zarzutu przeciwko indywidualnemu aktowi (zawierającemu normy indywidualne i konkret­ne), bardzo często konsekwencją uznania jego niekonstytucyjności jest możliwość jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Zarówno w Niemczech, jak i w Hiszpanii Trybunał Konstytucyjny wyposażony jest w możliwość uchylenia orzeczenia i prze­kazania sprawy do ponownego rozpoznania. W Czechach Sąd Konstytucyjny może uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie albo jeżeli skarga dotyczyła faktycznych działań władzy publicznej, może zakazać organowi dalszego naruszania prawa i nakazać, o ile to możliwe, przywrócenie stanu sprzed naruszenia. W Niemczech skutki wy­roku Federalnego Trybunału Konstytucyjnego (FTK) są zróżnicowane w zależności od przedmiotu zarzutu podniesionego w skardze – a więc od tego, czy naruszenie konstytucji wywołane zostało orzeczeniem lub decyzją indywidualną, czy wynikło z niekonstytucyjności ustawy. Z uwagi na przedmiot opracowania interesujący jest przypadek pierwszy, a więc gdy przedmiotem zarzutu jest niekonstytucyjne rozstrzy­gnięcie. W takich wypadkach FTK, uznając zasadność skargi konstytucyjnej, uchyla zaskarżony wyrok. Sprawa może również zostać zwrócona właściwemu sądowi do ponownego rozpoznania. W piśmiennictwie podkreśla się, że orzeczenia FTK w spra­wach indywidualnych mają przede wszystkim efekt kasacyjny. Z założenia FTK nie powinien samodzielnie rozstrzygać sprawy co do meritum, ani nakładać na organy władzy publicznej dodatkowych obowiązków, jednak w praktyce bywało inaczej. Problematyczna okazała się kwestia usunięcia tzw. nieodwracalnych skutków praw­nych uchylonego aktu oraz ewentualnego odszkodowania, jako że ustawa tego zagad­nienia nie rozstrzyga. W praktyce dopuszczono możliwość dochodzenia przez skarżą­cego rekompensaty w takiej sytuacji, choć nie we wszystkich przypadkach. Raczej też przyjmuje się, że uchylenie aktu przez FTK ma zapobiegać wywieraniu przez ten akt skutków na przyszłość. Wyrok Sądu Konstytucyjnego w Republice Czeskiej w spra­wie skargi konstytucyjnej ma skutek kasacyjny i nie ma mocy powszechnie obowią­zującej, chyba że wydawany jest w trybie kontroli norm podjętej w związku ze skargą konstytucyjną. Sąd ten nie jest również uprawniony do zasądzenia odszkodowania w razie uznania, że działanie określonego organu naruszyło konstytucyjnie chronione prawo skarżącego.

Z kolei hiszpańska ustawa organiczna o Trybunale Konstytucyjnym (UOTK) za­wiera szczegółową regulację dotyczącą możliwych rozstrzygnięć w sprawach skargi konstytucyjnej. Wyrok uwzględniający żądanie skargi może zawierać jedno lub więcej postanowień określonych w art. 55 ust. 1 pkt a-c UOTK. Zgodnie z nim Trybunał Konstytucyjny posiada uprawnienie do unieważnienia decyzji, aktu, rozstrzygnięcia, które uniemożliwiają pełne wykonywanie praw lub wolności podlegających ochronie i ewentualnie do rozstrzygnięcia o dalszych konsekwencjach swojego postanowienia. Trybunał może również w sentencji „uznać prawo lub wolność publiczną, zgodnie z ich konstytucyjnie zadeklarowaną treścią” oraz „przywrócić skarżącemu pełnię jego prawa lub wolności wraz z zastosowaniem odpowiednich środków w celu ich zagwarantowania”. Mimo, jakby się mogło wydawać, rozbudowanej regulacji wiele kwestii dotyczących skutków orzeczenia w sprawie skarg konstytucyjnych, wywołuje wątpliwości. Przykładowo, w piśmiennictwie sporny jest charakter wyroku, w któ­rym Trybunał uznaje dany akt za nieważny, zwłaszcza gdy dotyczy to unieważnienia orzeczenia sądu. Sam Trybunał stoi na stanowisku, że to do niego należy określenie skutków nieważności aktu, co czyni, mając na względzie naprawczą funkcję skargi oraz inne dobra prawnie chronione. Organ ten kieruje się wówczas m.in. zasadami pewności prawa i dobrej wiary w stosunkach prawnych, ekonomii procesowej, trwało­ści decyzji czy ochrony praw osób trzecich. Niejasne jest również ustawowe sformu­łowanie „przywrócenie skarżącemu pełni jego praw”. Przyjmuje się, że Trybunał na tej podstawie może nakładać obowiązki o charakterze pozytywnym i negatywnym. Zdarzało się, że Trybunał orzekał również o wysokości zadośćuczynienia, choć nie wprost, przyjmując, że takie uprawnienie mieści się w pojęciu „przywrócenia prawa” skarżącemu. Trzeba też pamiętać, że w Hiszpanii wyłączona została możliwość bez­pośredniego zaskarżania w drodze skargi konstytucyjnej ustaw i innych aktów norma­tywnych o mocy ustawy pochodzących od organów parlamentarnych. Nie oznacza to jednak, że skarżący pozbawieni zostali ochrony skargowej w tym zakresie. W sytuacji, gdy w skardze podniesiony zostanie zarzut zastosowania ustawy naruszającej prawa podstawowe lub wolności publiczne, rozpoznająca sprawę Izba (lub Sekcja) w razie uznania jego zasadności, zawiesza postępowanie i przekazuje sprawę pełnemu skła­dowi Trybunału, który w odrębnym postępowaniu, wydając nowe orzeczenie, zbada zgodność ustawy z Konstytucją w ramach procedury określanej jako wewnętrzna kon­trola konstytucyjności. Jego skutki będą wówczas identyczne jak w sprawie abstrak­cyjnej kontroli norm.

Powyższe rozważania należy mieć na względzie przy konstruowaniu podstawo­wych założeń ewentualnej reformy polskiej skargi konstytucyjnej. Na podstawie po­glądów wyrażanych w naszym piśmiennictwie na temat skargi konstytucyjnej można wskazać cztery zasadnicze cechy charakteryzujące polski model:

 

1) brak bezpośred­niego charakteru ochrony skargowej udzielanej przez Trybunał prawom lub wolnościom osoby skarżącej;
2) brak możliwości wniesienia skargi, gdy niezgodność z Konstytucją nie wynika z ustawy lub innego aktu normatywnego stanowiących pod­stawę ostatecznego rozstrzygnięcia (Trybunał, przynajmniej w założeniu, nie bada sfe­ry sądowego stosowania prawa);
3) skutki wyroku Trybunału są identyczne jak w po­stępowaniu w sprawie kontroli konstytucyjności;
4) indywidualne rozstrzygnięcie o prawach i wolnościach jest warunkiem koniecznym wniesienia skargi, ale Trybunał ocenia je jedynie jako przesłankę przyjęcia skargi do rozpoznania.

 

Wskazane elementy składają się na konstrukcję skargi jako środka ochrony, co pozwala uznać je za zało­żenia modelowe skargi z zastrzeżeniem, że nie wyczerpują one wszystkich osobliwo­ści polskiej instytucji, choćby szczegółowych kwestii tzw. wewnątrzmodelowych, a dotyczących postępowania skargowego. Ingerencja w którykolwiek z tych zasadni­czych elementów spowoduje konieczność zmiany zasad postępowania skargowego, a więc pociągnie za sobą także modyfikację rozwiązań szczegółowych. Skoncentruję się przede wszystkim na tych pierwszych. Wśród postulowanych zmian dotyczących regulacji polskiej skargi konstytucyjnej najczęściej pojawia się kwestia wprowadzenia możliwości zaskarżania w drodze skargi konstytucyjnej samego rozstrzygnięcia w po­staci wyroku sądu czy decyzji organu administracji publicznej. Krytykowany jest również zbyt odległy dla skarżącego skutek wyroku Trybunału w postaci usunięcia niekonstytucyjnej normy z systemu prawnego (ale już nie indywidualnego rozstrzy­gnięcia wydanego w oparciu o nią), który dopiero na etapie kolejnych postępowań sądowych może na tej podstawie domagać się zmiany swojej sytuacji prawnej. Nie zawsze też ma on szansę doprowadzić do takiej zmiany. Za ułomność polskiego roz­wiązania uznaje się niemożność wyeliminowania naruszenia prawa skarżącego przy pomocy skargi konstytucyjnej. Krytyce podlega również przyjęcie założenia, że Trybunał ocenia jedynie prawo, ale nie może oceniać jego zastosowania, gdyż w prak­tyce trudno te dwie sfery od siebie oddzielić.

Gdyby zatem chcieć zrealizować propozycje zmian zgłaszane w piśmiennictwie, postulowany model skargi opierałby się na założeniu większego zindywidualizowania ochrony skargowej, co miałoby się przejawiać w możliwości postawienia zarzutu nie-konstytucyjności nie tylko względem ustawy (innego aktu normatywnego), lecz także przeciwko niekonstytucyjnemu rozstrzygnięciu w sprawie indywidualnej w postaci orzeczenia sądu czy decyzji organu administracji. W tym wypadku możliwe są dwa warianty:

Wariant pierwszy (nazwę go wariantem szerszym) zakładałby zaskarżanie indywidualnego rozstrzygnięcia, niezależnie od zarzutu niekonstytucyjności ustawy (innego aktu normatywnego). Obok procedury skargowej na akt normatywny, istnia­łaby równorzędna procedura skargowa na rozstrzygnięcie indywidualne, być może z odrębną (zaostrzoną) regulacją przesłanek dopuszczalności skargi i zasad jej rozpo­znania.

W wariancie drugim (nazwę go wariantem węższym) Trybunał rozpoznający skargę w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego byłby uprawniony objąć kontrolą także rozstrzygnięcie indywidualne oparte na kon­trolowanej normie. Byłaby to dodatkowa kompetencja Trybunału w ramach jednolitej procedury skargowej, stosowana wyjątkowo w sytuacjach uzasadnionych okoliczno­ściami sprawy. W obu wariantach Trybunał zyskałby możliwość uchylenia indywidu­alnego rozstrzygnięcia i sprecyzowania skutków swojego wyroku. Należałoby również rozważyć, jak daleko może sięgać ingerencja Trybunału w sferę zaistniałych stanów prawnych i faktycznych przy określaniu takich skutków. Kreowanie postulowanego modelu, oprócz konieczności rozważenia propozycji zmian zgłaszanych w polskim piśmiennictwie, nie może się odbyć bez obserwacji aktualnych tendencji i rozwiązań w państwach, w których od wielu lat istnieje skarga na indywidualne rozstrzygnięcie i gdzie instytucja ta ewoluowała. Pomoże to wyciągnąć wnioski co do ostatecznej wersji polskiej skargi na akt stosowania prawa.

W państwach, w których od początku ustanowienia skargi konstytucyjnej istniała możliwość zaskarżania rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych wraz ze zindywidu­alizowaną i szeroką ochroną skargową, obserwowano stały wzrost liczby skarg, z któ­rych znaczna większość skierowana jest przeciwko orzeczeniom sądowym, a wzorcem konstytucyjnym są przepisy ustanawiające gwarancję prawa do sądu. Stąd w piśmien­nictwie często podnoszone są argumenty o potrzebie wyłączenia praw proceduralnych z zakresu skargi konstytucyjnej. Wydaje się, że nie ma podstaw całkowicie pozbawiać ochrony w tego rodzaju sprawach. Należałoby zatem rozważyć potrzebę zastosowania bardziej restrykcyjnych przesłanek wstępnej kontroli bądź stosowania na wzór skargi do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC) tzw. orzeczeń pilotażowych dla powtarzających się problemów. Tutaj w odniesieniu do polskiego porządku prawnego, trzeba odpowiedzieć na zasadnicze pytanie – w jakim stopniu w Polsce realizowane jest konstytucyjne prawo do sądu i gwarancje przewidziane w tym przepisie. W tym względzie przydatna wydaje się obserwacja wyroków i skarg kierowanych przeciwko Polsce do ETPC (prawo do rzetelnego procesu zawarte w art. 6 Konwencji wyda­je się właściwym punktem odniesienia). Jej wynik mógłby posłużyć jako argument o celowości wprowadzenia możliwości zaskarżania decyzji indywidualnych w ramach procedury skargi konstytucyjnej. Innym rozwiązaniem, wprowadzonym np. w Hisz­panii, jest stworzenie dodatkowego instrumentu ochrony prawnej, umożliwiającego naprawianie naruszeń w ramach sądownictwa powszechnego. Konieczne byłoby za­tem zbadanie, na ile aktualnie dostępne środki prawne w ramach różnych procedur umożliwiają naprawienie naruszeń szeroko rozumianego prawa do sądu.

W państwach, które przyjęły skargę konstytucyjną na orzeczenie sądowe (roz­strzygnięcie indywidualne), można również dostrzec, że dużym problemem staje się dokonanie rozdziału kompetencji kontrolnych między Trybunałem Konstytucyjnym a sądami, gdyż w tym wypadku Trybunał nie ma monopolu jak przy kontroli władzy ustawodawczej, ale dzieli ją z sądownictwem powszechnym czy administracyjnym. Zarówno w Niemczech, jak i w Hiszpanii sąd konstytucyjny podkreślał od sa­mego początku, że nie jest superinstancją rewizyjną i nie jest jego rolą korygowanie pomyłek sędziowskich, które powinny zostać zrewidowane w ramach dostępnych pro­cedur w postępowaniu sądowym. Z kolei w piśmiennictwie hiszpańskim wskazywano, że Trybunał Konstytucyjny w rzeczywistości stał się właśnie sądem nad sędziami. Podobne spostrzeżenia znajdziemy u V. Šimíčka, który eksponuje mankamenty cze­skich rozwiązań dotyczących skargi konstytucyjnej. W odniesieniu do Federalnego Trybunału Konstytucyjnego zjawisko takie dostrzega B. Nita. Część autorów jest zdania, że skarga przeciwko orzeczeniom sądowym prowadzi do zachwiania równo­wagi w systemie władzy sądowniczej i wypaczenia roli Trybunału Konstytucyjnego, który zamiast kontrolować efekty prac legislatywy, koncentruje swoją działalność na judykaturze. Z sądu nad prawem staje się sądem nad sędziami, a dzieje się tak m.in. dlatego, że szeroka koncepcja skargi zachęca skarżących do podejmowania walki w ramach kolejnej instancji sądowej, co przekłada się na liczbę wnoszonych spraw. Uważam, że przy takiej konstrukcji skargi jest to nieuniknione. Nie widzę też nic złego w badaniu przez Trybunał przestrzegania konstytucyjnych praw i wolności w orzecz­nictwie sądowym pod warunkiem, że jest to ostatni etap kontrolny. W moim przeko­naniu wzrastająca liczba skarg jest naturalną koleją rzeczy. Już dzisiaj przy ograniczo­nym zakresie ochrony skargowej polskiej skargi wskazuje się na problem znacznego obciążenia Trybunału, a nie można nie dostrzegać, że liczba spraw, z którą ma do czy­nienia polski sąd konstytucyjny jest nieporównywalna z liczbą skarg składanych do FTK czy hiszpańskiego „Strażnika Konstytucji”. Wydaje się, że tendencja wzrostowa raczej się utrzyma, stąd temu zjawisku trzeba wyjść naprzeciw przez sprawny system selekcji i przyjęcie założenia, że ciężar pracy Trybunału spocznie na mechanizmie wstępnej kontroli i od jego funkcjonalności zależeć będzie powodzenie ewentualnej reformy. Kontrola konstytucyjności rozstrzygnięć indywidualnych powinna zatem różnić się od tej sprawowanej przez sądy. Podzielam pogląd, że skarga konstytucyjna nie może służyć w każdym wypadku i w każdej jednostkowej sprawie, ale wówczas, gdy dochodzi do naruszenia określonej w Konstytucji wolności lub prawa, a podnie­sione w skardze zagadnienie jest natury konstytucyjnej bądź charakter naruszenia po­woduje, że jest ono szczególnie dotkliwe dla skarżącego. Z drugiej strony takie podej­ście sprawia, że ciężko jest ustalić granice i ramy ochrony skargowej, stąd jedynym właściwym rozwiązaniem wydaje się wprowadzenie kryteriów pozwalających sądom konstytucyjnym ocenić, kiedy zachodzi szczególny przypadek naruszenia wymagają­cy interwencji ze strony Trybunału.

Problem wyznaczania granic kontroli FTK nad orzeczeniami sądowymi w Niem­czech rozwiązywany jest na poziomie orzecznictwa i w doktrynie, jako że nie znalazł rozwiązania na poziomie regulacji normatywnych. Skargę na orzeczenie sądu można wnieść w sytuacji, gdy doszło do naruszenia konstytucyjnie gwarantowanego prawa jednostki, a ponadto orzeczenie sądu powinno dotykać sfery prawa konstytucyjnego. Nie jest jednak jasne, jak silny powinien być związek rozstrzygnięcia ze sferą prawa konstytucyjnego, by uzasadniać ingerencję ze strony Trybunału. Z jednej strony moż­na bronić poglądu, że każde naruszenie ustawy przez sąd jest naruszeniem Ustawy Za­sadniczej, nie można jednak nie dostrzegać, że takie założenie prowadzi do znacznego poszerzenia sfery działania Trybunału. FTK początkowo bardzo szeroko podchodził do kwestii granic swojej właściwości w materii kontroli konstytucyjności orzeczeń sądowych. Trybunał próbował jednocześnie wskazywać, że nie kontroluje orzeczeń sądowych za pomocą kryteriów właściwych dla sądowej instancji rewizyjnej, mając na uwadze niebezpieczeństwo, jakie może przynieść nadmiernie szeroka ingerencja w prawidłowość stosowania ustaw przez sądy. Pierwsza próba ustanowienia takiej granicy polegała na odwołaniu się do koncepcji tzw. szczególnej normy konstytu­cyjnej nazwanej formułą Hecka. Wedle tej formuły, kontrola konstytucyjności orze­czeń sądowych jest dopuszczalna tylko w sytuacji, gdy orzeczenie nie tylko koliduje z ogólnym porządkiem konstytucyjnym, lecz także narusza konkretny przepis konstytucyjny. Formuła Hecka zajęła trwałe miejsce w orzecznictwie, choć bardziej jako źródło inspiracji. W praktyce często okazywało się, że sztywne rozgraniczenie tego, co konstytucyjne od innych dziedzin prawa jest niezwykle trudne, czy wręcz niemożliwe. Ulepszeniem koncepcji Hecka miała być formuła Schumanna, która odwoływała się do porównania kompetencji prawodawczych ustawodawcy z kompetencją sądów. Granice materialnego prawa konstytucyjnego wyznaczone ustawodawcy miały być tymi, których sędziom nie wolno przekroczyć. Obie formuły w praktyce się nie sprawdziły. FTK nawiązuje do nich, ale sam unika precyzyjnego wyznaczania granic swych kompetencji kontrolnych, uzależniając zakres i głębokość swej ingerencji od poszczególnych wypadków, w tym intensywności naruszenia prawa lub wolności jednostki. W piśmiennictwie wskazuje się, że skutkuje to objęciem szerszym zakresem kontroli orzeczeń karnoprawnych czy administracyjnych niż cywilnych. Decydujące znaczenie ma też w takich wypadkach „ranga, jaką w całościowej aksjologii konstytu­cyjnej Trybunał przypisuje poszczególnym prawom jednostki”. Intensywność kontroli zależy od charakteru i znaczenia konkretnego konstytucyjnego prawa jednostki.

W Hiszpanii problem ten próbowano rozwiązać na drodze regulacji prawnej. Jeszcze przed reformą z 2007 r. hiszpańska UOTK przewidywała dodatkowe kryteria dopuszczalności skargi skierowanej przeciwko czynności lub zaniechaniu organu sądowego. Przesłanki te były podyktowane troską o ułożenie właściwych relacji między Trybunałem Konstytucyjnym a sądownictwem oraz szczególnym charakterem skargi przeciwko organom, które z założenia chronić mają jednostkę w realizacji jej praw. Przede wszystkim, ustawa wymaga (art. 44 ust. 1 lit. b), aby „naruszenie wynikało bezpośrednio z czynności lub zaniechania organu sądowego”, a skarżący w sposób sformalizowany powołał się na naruszone prawo konstytucyjne w toku danego postę­powania sądowego, bezpośrednio po stwierdzeniu takiego naruszenia, dając tym sa­mym organowi sądowemu szansę do zabrania stanowiska w tej sprawie i przywrócenia naruszonego prawa. Obowiązek powołania się na naruszenie prawa podstawowego jest wzmocnieniem zasady subsydiarności, która ma szczególne znaczenie w wypadku skarg na akty władzy sądowniczej. Owe dodatkowe przesłanki przewidziane w pra­wie hiszpańskim dla skarg przeciwko aktom władzy sądowniczej nie uchroniły przed poważnym konfliktem, jaki zaistniał między Trybunałem Konstytucyjnym a Sądem Najwyższym. Echem tego konfliktu stało się wprowadzenie do UOTK przepisu ma­jącego gwarantować w sposób jednoznaczny najwyższą i niekwestionowalną pozycję Trybunału Konstytucyjnego w zakresie powierzonych mu kompetencji. Na margi­nesie trzeba dodać, że art. 123 Konstytucji dotyczący co prawda Sądu Najwyższego przez doktrynę postrzegany jest jako zapewniający pierwszeństwo Trybunałowi Kon­stytucyjnemu w materii gwarancji konstytucyjnych. Ponadto, art. 5 ustawy organicz­nej o Władzy Sądowniczej przewidywał wprost, że wszyscy sędziowie i sądy powinny stosować prawo zgodnie z przepisami i zasadami określonymi w Konstytucji w zgo­dzie z ich wykładnią wynikającą z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Problem nie leży zatem w ustawowym zapewnieniu pierwszeństwa tego czy tamtego sądu, choć niewątpliwie może to pomóc, lecz w zrozumieniu, że oba sądy w kwestiach tak waż­nych jak ochrona konstytucyjnych praw jednostki powinny ze sobą współpracować, a nie konkurować. Wydaje się, że tylko w ten sposób można będzie uniknąć powtarza­jących się problemów dotyczących zagwarantowania dostatecznej ochrony sądowej. Na potrzebę dialogu między Trybunałem Konstytucyjnym a sądami zwraca uwagę L. Garlicki, wskazując jednocześnie, że ułatwiłoby to sądownictwu zajmowanie jed­nolitego stanowiska wobec ustawodawcy w kwestii dokonywania zmian prawa.

Przeobrażenia rozwiązań w zakresie skargi konstytucyjnej w Niemczech i Hisz­panii, wymuszone niewątpliwie znacznym obciążeniem sądów konstytucyjnych spo­wodowanym nadmiernym wpływem skarg, poszły w kierunku obiektywizacji tej instytucji oraz dekoncentracji pracy Trybunału. Przez obiektywizację rozumiem tu­taj takie przekształcenie postępowania skargowego, by pierwszorzędnego znaczenia nadać funkcji przedmiotowej skargi, często kosztem ochrony subiektywnego intere­su skarżącego. W obu państwach cel ten osiągnięto przez wprowadzenie dodatkowej przesłanki dopuszczalności skargi – tzw. przesłanki obiektywizującej, która umożliwia Trybunałowi Konstytucyjnemu selekcjonowanie spraw i koncentrowanie się na „rze­czywistych problemach konstytucyjnoprawnych”. Obok obowiązku wykazania naru­szenia konstytucyjnych praw skarżącego, musi on również przekonać Trybunał, że jego sprawa ma szczególne znaczenie z punktu widzenia obiektywnej ochrony Kon­stytucji. Z kolei dekoncentracja służyć ma usprawnieniu pracy Trybunału przez zmia­nę struktury jego działania polegającą na odciążeniu organów orzekających o najlicz­niejszych składach osobowych i zwiększeniu kompetencji organów mniej liczebnych. Wydaje się, że oba kierunki zmian są nieuniknionym etapem na drodze rozwoju skargi konstytucyjnej określanej jako tzw. model szeroki. Z tego powodu, chcąc poszerzać zakres przedmiotowy polskiej skargi przez umożliwienie zaskarżania orzeczeń sądo­wych, trzeba jednocześnie mieć na względzie konieczność wprowadzenia na poziomie regulacji prawnej dodatkowej przesłanki obiektywizującej skargi, która nie będzie jed­nak całkowicie pozbawiona elementu subiektywnego.

Przykładowo, w Niemczech zdecydowano się na wprowadzenie przesłanki po­legającej na wykazaniu, że skarga konstytucyjna posiada „zasadnicze prawnokonstytucyjne znaczenie”. Powyższa przesłanka jest interpretowana w ten sposób, że dopuszczalność skargi zależy od tego, czy wynika z niej konieczność rozwiązania pro­blemu prawnokonstytucyjnego. Inaczej mówiąc, skargę ocenia się biorąc pod uwagę to, czy przez jej rozstrzygnięcie zostanie wyjaśnione zagadnienie istotne z konstytu­cyjnego punktu widzenia, wymagające konfrontacji z Ustawą Zasadniczą, przy czym do tej pory nierozwiązane w orzecznictwie lub wymagające ponownego rozwiązania na skutek zmiany sytuacji prawnej. Dodatkowo, wyjaśnienie problemu podniesionego w skardze ma wykraczać poza indywidualny przypadek skarżącego. Na podstawie orzecznictwa odmawiającego przyjęcia skargi do rozpoznania można sformułować kilka wniosków na temat interpretacji omawianej przesłanki:

 

Po pierwsze zatem, musi chodzić o problem prawny, a nie wyjaśnienie spornych stanów faktycznych.
Po drugie, problem dotyczyć ma sfery prawa konstytucyjnego – jeżeli pozostaje poza za­kresem prawa konstytucyjnego, właściwe jest sądownictwo powszechne.
Po trzecie, problem powinien być aktualny i służyć rozwojowi konstytucji lub mieć preceden­sowy charakter dla wykładni praw podstawowych.
Po czwarte, problem nie został do tej pory wyjaśniony w orzecznictwie ETPC, a dotyczy jednego z konstytucyjnych praw jednostki, które mają swój bezpośredni odpowiednik w przepisach Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

 

Obok „obiektywnej” przesłanki wymagającej wykazania, że skarga posiada za­sadnicze znaczenie konstytucyjnoprawne, zdecydowano się wprowadzić przesłankę o charakterze subiektywnym. Pozwala ona Trybunałowi interweniować w sytuacjach szczególnie drastycznych naruszeń praw jednostki, choćby nie miało to przynieść „istotniejszych efektów dla rozwoju prawa konstytucyjnego i jego wykładni”. Prze­słanka ta wynika z art. § 93a ust. 2 pkt b ustawy o FTK, który stanowi, że skarga może zostać przyjęta w razie, gdyby jej nierozpoznanie spowodowało „szczególnie niekorzystne skutki dla skarżącego”. Za M. Derlatką można wskazać, że FTK przyj­muje skargę konstytucyjną, jeżeli wynika z niej, że naruszenie praw podstawowych ma szczególną wagę, co należy interpretować jako „generalne zignorowanie praw podstawowych lub takie działanie władzy publicznej, które całkowicie uniemożli­wia jednostce korzystanie z przysługujących jej praw” albo gdy dotyka skarżącego w szczególnie uciążliwy sposób – skarżący powinien wykazać, że naruszenie praw podstawowych ma charakter egzystencjonalny, a więc dotyczy istotnej dla niego sfery życiowej. Jako przykładowe sprawy odnoszące się do tej drugiej sytuacji można wskazać te, które dotyczą orzeczeń wydawanych w wyniku postępowania karnego, spraw azylowych oraz dotyczących najmu.

W wypadku skargi hiszpańskiej ustawą organiczną z 24 maja 2007 r. wprowa­dzono dodatkową przesłankę dopuszczalności skargi odwołującą się do „szczególnej doniosłości konstytucyjnej” jako warunku merytorycznego rozpoznania skargi przez Trybunał Konstytucyjny. Żądanie ochrony przez skarżącego ma być uzasadnione „szczególną doniosłością konstytucyjną skargi”, którą ocenia się, biorąc pod uwagę znaczenie podniesionego w niej problemu dla interpretacji Konstytucji, dla jej stoso­wania lub ogólnej skuteczności, i dla określenia treści i zakresu praw podstawowych. Przesłanka „szczególnej doniosłości konstytucyjnej”, podobnie jak ustawowe kryteria oceny jej spełniania, wymaga sprecyzowania w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Kluczowy w tym względzie okazał się wyrok z 25 czerwca 2009 r. w sprawie Vallejo Marchal, w którym Trybunał podjął się wyjaśnienia, jak należy rozumieć „szczególną doniosłość konstytucyjną” uzasadniającą rozpoznanie sprawy. W oma­wianym wyroku organ ten wskazał siedem możliwych wypadków dopuszczalności skargi, zastrzegając jednocześnie, że mogą one ulec zmianie, gdyż nie zostały usta­lone w sposób definitywny. Trybunał uznał, że jego interwencja uzasadniona jest w tych wszystkich wypadkach, gdy istnieje potrzeba zajęcia stanowiska w sprawie wykładni przepisów konstytucyjnych wobec zaistnienia zagadnienia do tej pory nie­rozstrzygniętego w orzecznictwie, czy konieczności zrewidowania dotychczasowych poglądów na skutek nowych okoliczności lub w związku z niewłaściwą i niezgod­ną z orzecznictwem trybunalskim interpretacją przepisów Konstytucji przez organy stosujące prawo. Podkreślenia wymaga, że sformułowany przez Trybunał katalog nie zawiera przesłanki o charakterze subiektywnym, odwołującej się bezpośrednio do sy­tuacji skarżącego – w przeciwieństwie do regulacji niemieckiej, gdzie dopuszcza się rozpoznane skargi, gdy wymaga tego szczególnie niekorzystna sytuacja skarżącego. Brak odwołania do interesu skarżącego, stopnia dolegliwości naruszenia, którego do­znał, czy wysokości poniesionej szkody przy ocenie dopuszczalności skargi konsty­tucyjnej świadczy o zmianie dotychczasowego podejścia do tej instytucji i jest przed­miotem krytyki w piśmiennictwie hiszpańskim.

Warto też przyjrzeć się nowym przesłankom dopuszczalności indywidualnej skar­gi do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w związku z wejściem w życie Proto­kołu 14 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Zgodnie z art. 35 ust. 3 „Trybunał uznaje ze niedopuszczalną każdą skargę indywidualną wnie­sioną w trybie art. 34, jeśli uważa, że: a) skarga nie daje się pogodzić z postanowienia­mi Konwencji lub jej Protokołów, jest w sposób oczywisty nieuzasadniona lub stanowi nadużycie prawa do skargi, lub b) skarżący nie znalazł się w istotnie niekorzystnej sytuacji, chyba że poszanowanie praw człowieka w rozumieniu Konwencji i jej Proto­kołów wymaga merytorycznego rozpatrzenia przedmiotu skargi, i pod warunkiem, że nie dojdzie do odrzucenia na tej podstawie skargi, która nie została należycie rozpa­trzona przez sąd krajowy”. Kryteria „istotnie niekorzystnej sytuacji skarżącego” oraz „zaistnienia potrzeby rozpatrzenia skargi” z uwagi na poszanowanie praw człowieka czy braku należytego rozpatrzenia sprawy przez sąd krajowy wymagają wyjaśnienia w orzecznictwie Strasburskiego Trybunału. Od tej pory dopuszczalność skargi będzie zależała od tego, czy skarżący znalazł się w istotnie niekorzystnej sytuacji. Wymóg ten łagodzony jest przez „klauzulę zabezpieczającą”: po pierwsze, nawet jeśli skarżący nie znalazł się w istotnie niekorzystnej sytuacji, skarga nie może być odrzucona, jeżeli poszanowanie praw człowieka w rozumieniu Konwencji i jej Protokołów wymaga jej merytorycznego rozpatrzenia, a po drugie, nigdy nie będzie możliwe odrzucenie przez Trybunał skargi ze względu na jej banalny charakter, jeśli sprawa nie została należycie rozpatrzona przez sąd krajowy. Jak podkreśla M.A. Nowicki, „treść tego nowego wa­runku dopuszczalności wskazuje na dążenie do uniknięcia odrzucania skarg wymaga­jących merytorycznego rozpatrzenia. Dotyczy to w szczególności spraw, które nieza­leżnie od ich trywialnej natury rodzą poważne kwestie wpływające na stosowanie lub interpretację Konwencji lub ważne kwestie dotyczące prawa krajowego”. Wydaje się, że w tym kierunku powinno zmierzać kryterium obiektywizujące postulowane­go modelu polskiej skargi, tj. uwzględniać element subiektywny odnoszący się do sytuacji skarżącego i umożliwiający Trybunałowi Konstytucyjnemu zadecydowanie, czy w konkretnej sprawie istnieje potrzeba interwencji z jego strony ze względu na obiektywną ochronę Konstytucji, jak i okoliczności naruszenia konstytucyjnego prawa skarżącego. Trybunał mógłby wówczas na wzór niemiecki czy hiszpański wypraco­wać w orzecznictwie pewien zbiór reguł stanowiący wskazówkę dla skarżących, jak należy ową przesłankę interpretować.

Wprowadzenie do polskiego porządku prawnego modelu postulowanego jest du­żym przedsięwzięciem legislacyjnym wymagającym zmiany przepisów konstytucyj­nych i ustawowych. Poniżej przedstawię niektóre z koniecznych reform – w moim przekonaniu najistotniejszych – z zastrzeżeniem, że nie wyczerpują one złożoności i kompletności omawianej problematyki, a są jedynie próbą zasygnalizowania pew­nych zagadnień, która w intencji autorki miałaby wywołać dyskusję.

W pierwszej kolejności, postulowany model wymagałby przeprowadzenia zmia­ny Konstytucji w zakresie artykułu 79. Należałoby rozważyć kwestię szczegółowości przepisu konstytucyjnego dotyczącego prawa do skargi – co uregulować w Konstytu­cji, a co w ustawie. Przykładowo, w omawianym wcześniej wariancie szerszym art. 79 Konstytucji mógłby przyjąć następującą treść:

 

„Każdy czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone przez niezgod­ne z Konstytucją ustawę lub inny akt normatywny bądź ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej, ma prawo na zasadach określonych w ustawie wnieść skar­gę do Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli wymaga tego ochrona Konstytucji lub jest to niezbędne do zagwarantowania określonych w niej wolności i praw”.

 

Natomiast w wariancie węższym:

 

„Każdy czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo na zasadach określonych w ustawie wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w spra­wie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego stanowiących podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej. Jeżeli wymaga tego ochrona Konstytucji lub szczególnie istotny interes skarżącego, Trybunał może orzec o zgodności z Konstytucją ostatecznego rozstrzygnięcia, o którym mowa powyżej”.

 

Niezbędna wydaje się zmiana przepisów dotyczących skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tak aby umożliwić Trybunałowi uchylenie rozstrzygnięcia w spra­wie indywidualnej. Można również zastanowić się, czy nie byłoby wystarczające, aby Trybunał orzekał o niekonstytucyjności takiego rozstrzygnięcia, poprzestając na stwierdzaniu jego niezgodności z Konstytucją, a wówczas skarżący mógłby ubiegać się o stosowne odszkodowanie.

Do przemyślenia byłaby również kwestia wprowadzenia na wzór prawodawstwa Hiszpanii przepisu gwarantującego najwyższą pozycję Trybunału Konstytucyjnego w zakresie wykładni konstytucyjnych wolności i praw.

Obok konieczności zmiany Konstytucji, duże wyzwanie stanowiłaby nowelizacja Ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, w szczególności w zakresie przepisów dotyczą­cych wstępnego rozpoznania skarg. W tym wypadku niezbędne wydaje się:

– wprowadzenie do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym odrębnych przepisów re­gulujących procedurę rozpoznania skarg konstytucyjnych, w tym uproszczenie proce­dury kontroli od strony formalnej z rozważeniem dwóch równoległych procedur – dla skargi na akt stanowienia prawa i na rozstrzygnięcie indywidualne,

– wprowadzenie dodatkowej przesłanki kontroli dla skargi na rozstrzygnięcie indywidualne,

– restrukturyzacja pracy Trybunału polegająca na utworzeniu w ramach Trybu­nału specjalnej jednostki zajmującej się kontrolą skarg na akt stosowania prawa; do rozważenia byłoby utworzenie specjalnych sekcji zajmujących się wstępną kontrolą tego rodzaju skarg wyposażonych w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy na podstawie wydanego wcześniej wyroku pilotażowego,

– zmiana modelu rozpoznania skargi w kierunku szerszego wykorzystania po­siedzeń niejawnych oraz ograniczenia roli instytucji rozprawy do spraw o szcze­gólnym znaczeniu, z pozostawieniem Trybunałowi decyzji co do zasadności jej przeprowadzenia,

– uregulowanie kwestii skutków wyroku Trybunału w taki sposób, aby organ ten mógł w sposób wiążący określać konsekwencje prawne swego rozstrzygnięcia zarów­no w skali makro, jak i względem sytuacji skarżącego.

W perspektywie ewentualnej reformy konieczne byłoby również wzmocnienie zasady subsydiarności przez reinterpretację wymogu „wyczerpania drogi prawnej” – na podobnych zasadach jak przy indywidualnej skardze do ETPC. Skarżący mógłby zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego dopiero po wyczerpaniu środków ochrony prawnej na drodze sądowej, zarówno tych zwyczajnych, jak i nadzwyczajnych w tym kasacji, skargi kasacyjnej czy skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyj­nego (NSA). Należałoby też zastanowić się nad szerszym wykorzystaniem instytucji skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia jako środka poprzedzającego wystąpienie skarżącego do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zbadania konstytucyjności indywidualnego rozstrzygnięcia. Z jednej strony moż­liwość złożenia skargi konstytucyjnej zaraz po uzyskaniu prawomocnego rozstrzy­gnięcia – tak jak to jest obecnie – wydaje się niejako skróceniem dystansu między skarżącym a Trybunałem, z drugiej strony skarga kasacyjna do Sądu Najwyższego (SN) i skarga konstytucyjna są środkami, które de facto konkurują ze sobą, skoro skar­żący często musi decydować się na jednoczesne złożenie obu skarg. W postępowaniu karnym może też dochodzić do paradoksalnych sytuacji wynikających z faktu uchy­lenia orzeczenia przez sąd kasacyjny i przekazania sprawy do ponownego rozpozna­nia sądowi drugiej lub pierwszej instancji. Każdy zatem wyrok sądu odwoławczego w sprawie karnej teoretycznie powodowałby możliwość otwarcia drogi do Trybunału Konstytucyjnego. W wypadku wprowadzenia skargi na akt stosowania prawa, do­tychczasowe rozumienie zasady subsydiarności nie mogłoby się ostać.

Model postulowany niesie za sobą ryzyko, którego twórcy obowiązującego roz­wiązania chcieli uniknąć. Mam tutaj na myśli niebezpieczeństwo sparaliżowania pracy Trybunału na skutek nadmiernego wpływu skarg, a tym samym znacznych opóźnień w rozpoznawaniu spraw. Z oczywistych względów, ciężar pracy trybunalskiej będzie koncentrował się na wstępnej fazie kontroli, co w statystykach przełoży się na jeszcze większą dysproporcję między liczbą skarg odrzuconych a tych, które zostaną mery­torycznie rozstrzygnięte. Przeciwko zmianom modelowym polskiej instytucji pod­nosi się argumenty o zaburzeniu istniejącej równowagi systemowej między TK, SN i NSA w obrębie władzy sądowniczej i nadmiernym wzmocnieniu pozycji ustrojowej Trybunału Konstytucyjnego. Pada również argument o zagrożeniu niezawisłości są­dów. Niekiedy też wskazuje się, że długi okres funkcjonowania skargi konstytucyjnej w Polsce i osadzenia jej w realiach naszego ustroju przemawia przeciwko gruntownej reformie. Z drugiej strony, w piśmiennictwie polskim na przestrzeni kilkunastu lat o skardze konstytucyjnej napisano, że jest „trudna”, „niełatwa”, „osierocona”, „mi­zerna”, „specyfczna”, „ułomna” „niekorzystnie ukształtowana”, „o niedostatecznym zakresie przedmiotowym”, „nie spełniająca swojej funkcji”, „nie przystająca do wy­rażonej w Konstytucji koncepcji praw człowieka” czy „nabierająca cech pozorności”. Wskazuje się, że konstrukcja polskiej skargi nie gwarantuje pełnej ochrony konsty­tucyjnych wolności i praw, gdyż wiele naruszeń spowodowanych aktami stosowania prawa nie może być obecnie przedmiotem skargi konstytucyjnej. Krytykowany jest sposób sformułowania art. 79 ust. 1 Konstytucji jako „sprzyjający sztucznemu ode­rwaniu obowiązujących przepisów od procesu ich wykładni”, a przez to odległy od rzeczywistych cech procesu stosowania prawa, jak i współczesnych teoretycznoprawnych metod wykładni. Zwraca się również uwagę, że rozdzielenie ochrony praw na gruncie Konstytucji w ten sposób, że naruszenie dokonane na płaszczyźnie sto­sowania prawa ma podlegać kontroli sądowej, natomiast naruszenie na płaszczyźnie stanowienia prawa objęte jest kontrolą Trybunału Konstytucyjnego, z punktu widzenia jednostki jawi się jako nienaturalne i sprawia, że w rzeczywistości jednostkę pozba­wiono środka prawnego, za pomocą którego w sposób całościowy mogłaby uzyskać stosowną ochronę. Zmusza to skarżących do sięgania po skargę, nawet wówczas, gdy naruszenie prawa skarżącego nie wymaga interwencji w system prawny, gdyż problem mógłby zostać rozwiązany na płaszczyźnie stosowania prawa. Z perspek­tywy skarżącego, merytoryczne rozpoznanie skargi odbywa się jakby w oderwaniu od konkretnego naruszenia jego prawa, podobnie zresztą jak sam fnał w postaci roz­strzygnięcia Trybunału. Całościową ochronę, przez ocenę wszystkich aktów władzy publicznej kształtujących pozycję prawną skarżącego uzyskuje on dopiero w systemie strasburskim. Dodatkowo, aktualna regulacja skargi konstytucyjnej sprawia wiele szczegółowych problemów interpretacyjnych i utrudnia korzystanie z tego instru­mentu praw jednostki. Wydaje się, że przynajmniej część krytycznie ocenianych aspektów konstrukcji polskiej skargi uległaby zmianie przy wprowadzeniu modelu postulowanego.

Jeżeli zatem 15 lat polskich doświadczeń w zakresie skargi konstytucyjnej uznać za odpowiedni moment, by ponownie zabrać głos na temat tego, czy skarga na akt sto­sowania prawa jest w polskim porządku prawnym potrzebna, to choć nie bez wahania, odpowiem, że tak. Z perspektywy skarżącego oraz spójności i kompletności systemu środków ochrony prawnej, reforma skargi konstytucyjnej w kierunku umożliwienia zaskarżania aktów stosowania prawa i zindywidualizowania ochrony skargowej wy­daje się pożądana. Z perspektywy Trybunału Konstytucyjnego byłaby ona wyzwaniem dla sędziów i aparatu urzędniczego, a jednocześnie – nawiązując do określenia użytego w referacie K. Kalety – „koniecznym dopełnieniem kompetencji trybunalskich” umożliwiającym reagowanie na naruszenia praw jednostki ze strony organów wymiaru sprawiedliwości. Postulowana reforma wymagałaby szerszego uwzględniania przez sądy problematyki konstytucyjnej w swoim orzecznictwie, w tym stanowiska Trybu­nału w kwestii wykładni konstytucyjnych wolności i praw. Oceniając jednak możli­wości przeprowadzenia takiej reformy, zmuszona jestem uznać, nawiązując do pytania zawartego w tytule, że w obecnych warunkach jest to raczej „potrzeba nierealna”.

Autorka jest doktorem nauk prawnych, adiunktem na Wydziale Prawa i Administracji Wyższej Szkoły Zarządzania i Prawa im. H. Chodkowskiej, adwokatem.