Chaos legislacyjny w przepisach regulujących przedawnienie roszczeń i wątpliwości dotyczące przepisów ustawy o ogródkach działkowych - na te i ponad 40 innych wad prawa zwraca uwagę I prezes Sądu Najwyższego w opracowaniu na doroczne zgromadzenie ogólne SN w dokumencie "Uwagi o stwierdzonych nieprawidłowościach i lukach w prawie", podała PAP.

Po raz pierwszy jest to osobny dokument, wydzielony ze sprawozdania o działalności Sądu Najwyższego. Obecna pierwsza prezes SN prof. Małgorzata Gersdorf uznała, że uwagi o nieprawidłowościach i lukach w prawie zasługują na wyodrębnienie ze sprawozdania i osobne, 60-stronicowe opracowanie. Będzie zaprezentowane w czasie dorocznego  posiedzenia Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Sądu Najwyższego z udziałem najwyższych władz, które odbędzie się 28 maja.

Publikujemy informację SN o stanie ustaw, zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny.

Ustawa z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych

Problematyka ogrodnictwa działkowego w Polsce była jedną z bardziej kontrowersyjnych w ciągu ostatnich kilkunastu lat, dając asumpt do wydania kilku orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Na skutek wniosku Pierwszego Prezesa SN, wyrokiem z 11 lipca 2012 r., K 8/10 doszło do stwierdzenia niekonstytucyjności około połowy przepisów ówcześnie obowiązującej ustawy z 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.).

Decydując o potrzebie uchwalenia nowej ustawy z 13 grudnia 2013 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 40), ustawodawca nie ustrzegł się niestety poważnych uchybień, które kwalifikować można nie tylko jako niespójność, ale wręcz nieprawidłowe wykonanie wspomnianego wyroku TK. Najpoważniejsze wątpliwości w tym zakresie dotyczą przepisów przejściowych ustawy, regulujących tryb odłączenia podstawowych jednostek organizacyjnych z Polskiego Związku Działkowców jako stowarzyszenia ogrodowego, a także nadanie temu Związkowi statusu równego innym stowarzyszeniom, mimo oczywiście nierównego potencjału ekonomicznego. Niezgodne z pkt 19 sentencji wyroku, którym orzeczono niezgodność art. 28 dawnej ustawy z art. 58 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji, wydaje się utrwalenie dotychczasowej struktury Polskiego Związku Działkowców przez art. 65 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 67–68 i art. 74 ust. 1 u.r.o.d. Niejasny jest w związku z tym status działkowca po wejściu w życie ustawy. Z jednej strony treść art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 1 u.r.o.d. wskazuje na brak obligatoryjnej przynależności działkowca do stowarzyszenia ogrodowego oraz teoretyczną swobodę udziału w powołaniu nowego stowarzyszenia ogrodowego. Z drugiej jednak strony przewidziane w art. art. 69–70 u.r.o.d. zebranie działkowców w razie skutecznego podjęcia uchwały o wyodrębnieniu Rodzinnych Ogrodów Działkowych ze struktur Polskiego Związku Działkowców staje się de facto zebraniem założycielskim nowego stowarzyszenia ogrodowego. Obowiązująca ustawa nie pozwala wówczas ustalić, kogo powinna obejmować lista założycieli, jaką komitet założycielski stowarzyszenia ogrodowego obowiązany jest przedłożyć przy wniosku o rejestrację takiego stowarzyszenia (art. 12 prawa o stowarzyszeniach w związku z art. 73 ust. 2 u.r.o.d.). Działkowiec – nawet jeżeli uczestniczy w zebraniu i głosuje za utworzeniem nowego stowarzyszenia ogrodowego – nie może być zmuszany do przyjęcia statusu członka. Nieczytelna konstrukcja obowiązującej ustawy wydaje się naruszać nie tylko zasadę poprawnej legislacji, lecz również sprzeciwia się konstytucyjnej wolności zrzeszania się.

Gry hazardowe

Problem rozbieżności w wykładni i stosowaniu art. 107 § 1 k.k.s. oraz przepisów ustawy o grach hazardowych, do których odsyła art. 107 § 1 k.k.s.

W orzecznictwie sądów powszechnych oraz Sądu Najwyższego zarysowały się rozbieżności co do wykładni i stosowania art. 107 § 1 k.k.s. polegające głównie na różnej ocenie charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych, do których odsyła blankietowy przepis art. 107 § 1 k.k.s. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE), część sądów przyjmuje, że przepisy ustawy o grach hazardowych, w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 tej ustawy, mają charakter techniczny, zatem powinny być notyfikowane Komisji zgodnie z wymogami określonymi w dyrektywie 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z 20 listopada 2006 r. Stosując zasadę pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej i wskazane w orzecznictwie TSUE skutki nienotyfikowania przepisu technicznego, sądy te przyjmują, że wobec braku notyfikowania Komisji ustawy o grach hazardowych, należy odstąpić od stosowania tych jej postanowień, które wypełniają blankietowy przepis art. 107 § 1 k.k.s. W rezultacie część sądów wydaje wyroki uniewinniające oskarżonych od popełnienia czynu zabronionego stypizowanego w tym przepisie.

Sąd Najwyższy skonfrontowany z pytaniem prawnym jednego z sądów odwoławczych przyjął, że: „naruszenie wynikającego z dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady obowiązku notyfikacji przepisów technicznych ma charakter naruszenia trybu ustawodawczego, którego konstytucyjność może być badana wyłącznie w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jeżeli w konkretnym postępowaniu sąd dochodzi do wniosku, że doszło do takiej wadliwości trybu ustawodawczego, może nie stosować tych przepisów tylko w ten sposób, że zawiesi prowadzone postępowanie, w którym miałyby one zostać zastosowane i skieruje stosowne pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego. Jednak do czasu zainicjowania tej kontroli lub podjęcia przez Trybunał Konstytucyjny stosownego rozstrzygnięcia brak jest podstaw do odmowy stosowania przepisów ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540), w tym jej art. 6. ust. 1 i art. 14 ust. 1” (postanowienie z 28 listopada 2013 r., I KZP 15/132, OSNKW 2013, z. 12, poz. 101).

Pogląd ten został następnie podtrzymany w uzasadnieniu kilku orzeczeń Sądu Najwyższego (por. m.in.: wyrok Sądu Najwyższego z 8 stycznia 2014 r., IV KK 183/13; wyrok Sądu Najwyższego z 2 kwietnia 2014 r., V KK 344/13; postanowienie Sądu Najwyższego z 20 sierpnia 2014 r., IV KK 69/14).

Skutkiem tej linii orzecznictwa Sądu Najwyższego było skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego przez sądy powszechne wielu pytań prawnych dotyczących zgodności z Konstytucją procesu uchwalania ustawy o grach hazardowych (por. m.in. sprawy zarejestrowane pod sygnaturami: P 4/14, P 8/15, P 14/15, P 17/15, P 50/15, P 51/15). 11 marca 2015 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok w jednej ze spraw (P 4/14, pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Rejonowego w G.). TK orzekł, że art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych są zgodne z: a) art. 2 i art. 7 w zw. z art. 9 Konstytucji; b) art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał postanowił umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. Nie zostało jeszcze opublikowane uzasadnienie tego wyroku.

Odmienne stanowisko w omawianej kwestii zajął inny skład Sądu Najwyższego w postanowieniu z 27 listopada 2014 r. (II KK 55/14) uznając, że:
1) art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych mają charakter techniczny, zatem powinny być notyfikowane Komisji zgodnie z wymogami dyrektywy;
2) skutkiem zaniechania notyfikacji jest niemożność stosowania tych przepisów przeciwko jednostce, zatem obowiązkiem sądu karnego jest odstąpienie od ich stosowania samodzielnie, bez konieczności oczekiwania na ich usunięcie z systemu prawa przez Trybunał Konstytucyjny.

Przedstawione orzecznictwo niewątpliwie ujawnia rozbieżność w wykładni i stosowaniu art. 107 § 1 k.k.s. Dostrzeżone rozbieżności dotyczą w istocie dwóch kwestii: tego, czy wspomniane przepisy ustawy o grach hazardowych mają charakter techniczny oraz tego, jaki powinien być skutek stwierdzenia technicznego charakteru tych przepisów przez sąd karny. Według jednej linii orzecznictwa skutek ten powinien się realizować przez zawieszenie postępowania karnego i skierowanie pytania prawnego do TK, zaś według drugiego poglądu sąd karny powinien samodzielnie odstąpić od stosowania takiego przepisu, co w rezultacie powinno skutkować uniewinnieniem oskarżonego od zarzucanego mu czynu, stypizowanego w art. 107 § 1 k.k.s. Należałoby zatem rozważyć uruchomienie procedury abstrakcyjnego pytania prawnego przewidzianej w ustawie o Sądzie Najwyższym. Zasadne jest jednak wstrzymanie się z zainicjowaniem takiej procedury do czasu opublikowania uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w sprawie P 4/14 oraz zakończenia przez TK rozpoznawania pozostałych pytań prawnych dotyczących ustawy o grach hazardowych.

W wyroku w sprawie P 4/14 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że notyfikacja, o której mowa w dyrektywie 98/34/WE, nie stanowi elementu konstytucyjnego trybu ustawodawczego. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny nie oceniał, czy kwestionowane przepisy ustawy o grach hazardowych mają charakter techniczny (por. notatka o wyroku dostępna na stronie internetowej Trybunału Konstytucyjnego pod adresem: trybunal.gov.pl/rozprawy/
komunikaty-prasowe/komunikaty-po/art/7478-gry-hazardowe/).

Wobec tego należy uznać, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie rozwiązał zasadniczego problemu, tj. stwierdzenia czy przepisy art. 14 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o grach hazardowych mają charakter techniczny oraz jaki skutek należy przypisać uznaniu je za „techniczne” przy orzekaniu o odpowiedzialności karnoskarbowej za czyn stypizowany w art. 107 § 1 k.k.s.

Wobec tego należy postulować podjęcie prac legislacyjnych, które umożliwiłyby sądom prawidłowe stosowanie przepisów ustawy o grach hazardowych, do których odsyła art. 107 § 1 k.k.s. Jeżeli podzieli się pogląd przeważający w doktrynie, jak i wyrażony przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z 27 listopada 2014 r. (II KK 55/14), że art. 6 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych mają charakter techniczny, to konieczne jest wskazanie jego skutku w sferze stosowania prawa. Wymienione przepisy nie zostały notyfikowane Komisji w procesie ich uchwalania.

Jedynie jedna z ustaw nowelizujących ustawę o grach hazardowych (ustawa z 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych, Dz. U. z 2011 r., Nr 134, poz. 779) została prawidłowo notyfikowana Komisji. Nie można przyjąć, że notyfikacja tej ustawy, nowelizującej część przepisów ustawy o grach hazardowych, niedotycząca przy tym art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 tej ustawy, doprowadziła do zniwelowania skutków braku notyfikacji pierwotnego tekstu rzeczonej ustawy.

Niepożądane byłoby trwanie stanu prawnego, w którym ustawa o grach hazardowych obowiązuje, jednak istnieje istotna wątpliwość, czy zawarte w niej przepisy, do których odsyła art. 107 § 1 k.k.s., mają charakter techniczny.
Nawet podjęcie uchwały przez Sąd Najwyższy w tej kwestii nie musi spowodować ujednolicenia orzecznictwa sądów powszechnych.

Obecny stan prawny prowadzi do tego, że część sądów wydaje wyroki przypisujące odpowiedzialność karnoskarbową za czyny z art. 107 § 1 k.k.s., natomiast inne sądy wydają wyroki uniewinniające uznając niedopuszczalność zastosowania nienotyfikowanych przepisów technicznych przeciwko jednostce.
Wobec powyższego należy zgłosić nieprawidłowość polegającą na niejasności, czy przepisy
ustawy o grach hazardowych, do których odsyła blankietowy przepis art. 107 §1 k.k.s., mają charakter techniczny w rozumieniu dyrektywy 98/34/We.