Rozważając zagadnienie pozycji prawnej szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego [dalej też: ABW], należy w pierwszej kolejności mieć na względzie to, że jako organ państwowy jest on elementem pewnej większej struktury. Zarówno w przepisach prawa, jak i w doktrynie struktura ta określana jest mianem administracji rządowej. Co istotne, jest to najliczniejsza grupa w systemie organów państwowych, o bardzo zróżnicowanym statusie prawnym i kompetencjach. Ich cechą wspólną jest z ko­lei to, że wszystkie realizują zadania będące pochodnymi funkcji państwa i organizacyjnie oraz funkcjonalnie są powiązane z drugim członem władzy wykonawczej, jakim w myśl obowiązujących w Polsce rozwiązań konstytucyjnych jest Rada Ministrów.

Zasadniczym celem artykułu jest usystematyzowanie wiedzy o miejscu urzędu szefa ABW w strukturze administracji rządowej i roli, jaką w niej odgrywa. [...]

I. KONSTYTUCYJNE USYTUOWANIE SZEFA ABW W STRUKTURZE ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ

Usytuowanie organów administracji rządowej w obszarze funkcjonowania jednej z trzech głównych władz państwa determinuje ich charakter i rolę, jaką mają do spełnienia. Konsekwencje te są również widoczne w zakresie więzi funkcjonalno-organizacyjnych łączących takie organy z naczelnymi organami władzy państwowej. Jedno i drugie jest zaś pochodną rozwiązań konstytucyjnych. Na gruncie Konstytucji RP z 1997 r. kluczowe znaczenie w omawianej materii będą miały przepisy art. 10 ust. 2 oraz art. 146 ust. 3 i 4 pkt 3. W myśl pierwszego z tych przepisów, Rada Ministrów jest drugim, oprócz Prezydenta RP, konstytucyjnym organem władzy wykonawczej, co oznacza, że jej zadaniem jest realizowanie wszystkiego, co mieści się w pojęciu „władzy wykonawczej”. W świetle drugiego z przytoczonych przepisów, Rada Mini­strów kieruje administracją rządową oraz koordynuje i kontroluje pracę organów ad­ministracji rządowej. Chociażby z tych powodów działalność organów administracji rządowej jest ściśle związana z realizowaniem funkcji wykonawczej.

W tym też kontekście administracja rządowa, jako element struktur organizacyjnych państwa, podejmuje działania stanowiące istotę władzy wykonawczej, które, w pierwszej kolejności, polegają na stosowaniu ustaw, ale nie tylko. Z administracją rządową związany jest jeszcze jeden rodzaj aktywności, charakterystyczny dla władzy wykonawczej, polegający na zapewnianiu bezpieczeństwa państwa. „Organy władzy wykonawczej zawsze były i są powołane po prostu do permanentnej realizacji zadań państwa, także tych, które wynikają z istoty każdej państwowości”, a trudno o lepszy przykład takich zadań niż zapewnienie bezpieczeństwa państwa. W gestii organów wykonawczych leży ochrona egzystencji państwa oraz bezpieczeństwa jego mieszkań­ców i to zarówno w czasie pokoju, jak i w sytuacji zagrożenia czy kryzysu.

Nie inaczej kwestia ta wygląda na gruncie rozwiązań zawartych w polskiej ustawie zasadniczej z 1997 r. W myśl jej postanowień, organom władzy wykonawczej przypisuje się zadanie dbania o stan bezpieczeństwa państwa (art. 126 ust. 2 i art. 146 ust. 4 pkt 7 i 8). Wszakże w przypadku obu członów dualistycznej egzekutywy, tj. Pre­zydenta RP i Rady Ministrów, czyni się to na różne sposoby, inaczej nieco rozkłada­jąc akcenty w zakresie ich aktywności na tym polu. Nie wchodząc w szczegóły tego skądinąd doniosłego zagadnienia ustrojowego, należy powiedzieć, że aktywniejszą rolę do odegrania w dziedzinie bezpieczeństwa państwa ma z całą pewnością Rada Ministrów.

Rada Ministrów w ramach określonej w art. 146 ust. 1 Konstytucji kompetencji „prowadzenia polityki państwa” definiuje bieżące cele państwa w obszarach: bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, obronności kraju, ochrony interesów Skar­bu Państwa. Korzystając natomiast z kompetencji kierowania administracją rządową, Rada Ministrów: inicjuje, inspiruje, koordynuje i kontroluje działania wyspecjalizo­wanych w sprawach ochrony bezpieczeństwa państwa organów administracji rządo­wej, chociażby takich jak szef ABW. W ten oto sposób Rada Ministrów, działając przy pomocy kompetencji formalnych określonych w art. 146 ust. 1 i 3 ustawy zasadniczej, wykonuje postawione przed nią w przepisach art. 146 ust. 4 pkt 4, 7, 8 i 11 Konstytu­cji zadania materialne.

Tym, co jest charakterystyczne dla realizowania zadań rządu w opisany sposób, jest to, że w efekcie tej działalności powstaje trwały układ organizacyjny, stanowiący trzon systemu bezpieczeństwa państwa. Układ ten ma przy tym przede wszystkim charakter rządowy, a jego fragment stanowią: Rada Ministrów i ministrowie oraz podporządkowane i nadzorowane przez rząd organy administracji rządowej właściwe w sprawach bezpieczeństwa państwa, bezpieczeństwa ludzi i porządku publicznego, obrony narodowej czy interesów Skarbu Państwa. W tym układzie Rada Ministrów i ministrowie stanowią centrum decyzyjne w zakresie wyznaczania celów politycz­nych w sferze bezpieczeństwa narodowego. Zadaniem rządu jest również konkretyzo­wanie tych celów stosownie do okoliczności oraz wskazywanie organom administra­cji rządowej kierunków działania. Co za tym idzie, w strukturze administracji rządowej Rada Ministrów zajmuje miejsce nadrzędne w stosunku do pozostałych organów.

Większość z organów administracji rządowej, które realizują zadania z obszaru bezpieczeństwa narodowego, to podmioty funkcjonujące w ramach działów administracji rządowej, takich jak: „sprawy wewnętrzne”, „obrony narodowej” oraz kilku in­nych resortów. Nadzór nad działalnością tych podmiotów sprawują członkowie Rady Ministrów, kierujący danym działem administracji rządowej jako tzw. ministrowie re­sortowi. W zależności od definiowania terminów użytych w przepisach art. 146 ust. 4 pkt 4, 7, 8 i 11 Konstytucji, gdzie wskazuje się konstytucyjne zadania Rady Ministrów w sferze szeroko rozumianego bezpieczeństwa, czyli w zależności od definiowania pojęć: „bezpieczeństwo państwa”, „porządek publiczny”, „interes Skarbu Państwa”, „obrona narodowa”, można do tej grupy zaliczyć takich członków rządu, jak ministro­wie: spraw wewnętrznych, obrony narodowej, skarbu państwa, finansów lub posze­rzyć to grono o ministrów: gospodarki, transportu, sprawiedliwości. Katalog ten nie ma charakteru zamkniętego i może ulegać zmianie w zależności od określonej w ustawie struktury działów administracji rządowej oraz, co się z tym wiąże, aktualnego składu rządu.

II. SZEF ABW JAKO CENTRALNY ORGAN ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ

Uwarunkowania konstytucyjne determinują usytuowanie w strukturze administracji rządowej takich organów państwowych, jak szef ABW. To one właśnie decydują o za­liczeniu ich do grupy organów administracji rządowej, za pośrednictwem której Rada Ministrów realizuje zadania w sferze bezpieczeństwa narodowego. Z tego też powodu w ustawach kompetencyjnych nadaje się tym podmiotom status centralnych organów administracji rządowej, działających za pomocą urzędów administracji rządowej. Tak jest zarówno w przypadku szefa ABW, jak i innych centralnych organów administracji rządowej, które, w myśl rozwiązań prawnych, mają zajmować się ochroną kluczowych aspektów bezpieczeństwa (bezpieczeństwa państwa, bezpieczeństwa obywateli, porządku publicznego, porządku konstytucyjnego, bezpieczeństwa ekonomicznego).

W tym też kontekście należy dodać jeszcze jedną uwagę. Otóż urzędy obsługujące centralne organy administracji rządowej właściwe w sprawach bezpieczeństwa na gruncie przepisów prawa nazywa się służbami specjalnymi, zapewne ze względu na charak­ter wykonywanych przez nie zadań i roli, jaką odgrywają w systemie bezpieczeństwa na­rodowego. Z tym, że w zakresie umiejscowienia tych służb w strukturze administracji rządowej występują między nimi pewne istotne różnice. Dwie spośród służb specjalnych funkcjonują w dziale administracji rządowej „obrona narodowa”. Tym samym, urzędy szefów tych służb mają charakter organów resortowych, a więc takich, które funkcjonu­ją w ramach działu administracji rządowej. Chodzi o szefa Służby Kontrwywiadu Woj­skowego [dalej: SKW] i szefa Służby Wywiadu Wojskowego [dalej: SWW], którzy pod­legają ministrowi obrony narodowej jako organowi kierującemu działem administracji rządowej „obrona narodowa”. Trzy pozostałe służby specjalne, tj. ABW, Agencja Wywia­du [dalej też: AW] i Centralne Biuro Antykorupcyjne [dalej też: CBA], funkcjonują poza resortowym podziałem administracji rządowej, a ich działalność jest nadzorowana przez prezesa Rady Ministrów. Co się z tym łączy, szefowie tych służb, a więc i szef ABW, podlegają prezesowi Rady Ministrów i są, co do zasady, przez niego nadzorowani.

Oznacza to, że szef ABW ma status centralnego organu administracji rządowej o charakterze pozaresortowym. Szef ABW i kierowana przez niego Agencja nie sta­nowią bowiem elementu struktury jakiegoś działu administracji rządowej, np. resortu o nazwie „sprawy wewnętrzne”. Uwaga ta dotyczy również pozostałych cywilnych służb specjalnych (AW i CBA) i stojących na ich czele centralnych organów administracji rządowej (odpowiednio szefów AW i CBA). W myśl aktualnego brzmienia ustaw kompetencyjnych, na podstawie których działają cywilne służby specjalne, ich szefowie podlegają prezesowi Rady Ministrów, a nie jakiemuś innemu członkowi rzą­du, np. ministrowi właściwemu ds. wewnętrznych. Z tym jednak istotnym zastrzeżeniem, że zawarte zarówno w tych ustawach, jak i w ustawie o Radzie Ministrów rozwiązania umożliwiają premierowi powierzenie przynajmniej niektórych kompetencji w zakresie koordynowania i nadzorowania działalności służb specjalnych innym członkom rządu.

Oznacza to, że w świetle prezentowanych rozwiązań szef rządu nie musi realizować funkcji nadzoru nad szefami cywilnych służb specjalnych bezpośrednio. Zgod­nie z obowiązującym ustawodawstwem, prezes Rady Ministrów może korzystać z po­mocy ministrów lub współpracowników innej rangi. Biorąc pod uwagę praktykę, z jaką mieliśmy do czynienia przez kilkadziesiąt ostatnich lat, należy podkreślić, że premierzy najczęściej korzystali w tym zakresie z pomocy ministra członka Rady Ministrów, koordynatora służb specjalnych. Warto dodać, że minister ten miał sta­tus ministra zadaniowego, a więc takiego, który nie kieruje określonym działem ad­ministracji rządowej, lecz koncentruje się na wykonywaniu zadań powierzonych mu przez premiera.

W roku 2007 praktyka ta uległa zasadniczej zmianie. Stało się tak w wyniku decyzji premiera o powierzeniu kompetencji nadzorczych nad służbami specjalnymi se­kretarzowi stanu z Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Premier zrezygnował więc z rozwiązania, zgodnie z którym nadzór nad służbami specjalnymi był realizowany przez ministra konstytucyjnego (członka Rady Ministrów, ministra koordynatora służb specjalnych). Kolejne zmiany, co do tej praktyki, zaszły za sprawą wydania przez prezesa Rady Ministrów rozporządzenia z dnia 24 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania ministra spraw wewnętrznych Jacka Cichockiego w zakre­sie koordynacji służb specjalnych. Zgodnie z tym aktem, koordynacją i nadzorem nad służbami specjalnymi w imieniu premiera miał się odtąd zajmować minister kie­rujący jednocześnie — w przeciwieństwie do ministra koordynatora — działem admi­nistracji rządowej. Minister J. Cichocki był bowiem ministrem resortowym, czyli członkiem Rady Ministrów, kierującym działem administracji rządowej. Występował zatem w podwójnej roli: raz, jako minister resortowy, kierujący podległym mu dzia­łem administracji rządowej „sprawy wewnętrzne”; dwa, jako koordynator służb spe­cjalnych, koordynujący i nadzorujący w imieniu premiera służby specjalne.

Z tej konstrukcji premier skorzystał również w 2013 r., kiedy dokonał zmiany na stanowisku ministra spraw wewnętrznych. Premier, powołując na tę funkcję Bartłomieja Sienkiewicza, wydał jednocześnie rozporządzenie z dnia 28 lutego 2013 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania ministra spraw wewnętrznych Bartłomie­ja Sienkiewicza w zakresie koordynacji służb specjalnych. Zgodnie z tym rozporzą­dzeniem, minister spraw wewnętrznych zajmuje się koordynacją działalności służb specjalnych oraz bieżącym nadzorem nad tą działalnością. Należy przy tym dodać, że zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia kompetencje ministra odnoszą się zarówno do cy­wilnych (ABW, AW, CBA), jak i wojskowych służb specjalnych, czyli SKW i SWW, choć, w przypadku tych ostatnich, z uwzględnieniem roli, jaką w nadzorze służb woj­skowych odgrywa minister obrony narodowej.

Istotne, a zarazem doniosłe ustrojowo jest to, że ten sposób delegowania przez premiera kompetencji nadzorczych nie zmienia sprawy zasadniczej, a mianowicie tego, że to jemu, a nie ministrowi lub innemu urzędnikowi ustawowo podlegają szefowie: ABW, AW i CBA. Dzieje się tak z jednego, zasadniczego powodu. Delegowanie przez premiera bieżącego nadzoru nad służbami specjalnymi temu lub innemu ministrowi lub sekretarzowi stanu nie oznacza automatycznej zmiany zasady ustawowej, zgodnie z którą szefowie: ABW, AW, CBA podlegają bezpośrednio prezesowi Rady Ministrów. Dokładnie takiego zaś efektu należałoby oczekiwać, gdyby nadzór nad służbami spe­cjalnymi stał się ustawowo określoną domeną ministra resortowego, kierującego da­nym działem administracji rządowej. Wymaga to jednak, po pierwsze, zmiany ustaw kompetencyjnych, na podstawie których działają służby specjalne, a po drugie, sto­sownej nowelizacji ustawy o działach administracji rządowej. W obu przypadkach po­trzebne byłyby wola i decyzja parlamentu, zgodnie z którą organami nadzorującymi działalność cywilnych służb specjalnych (ABW, AW, CBA) oraz szefów tych służb zamiast premiera byłby jeden lub kilku ministrów. Zgodnie jednak z obowiązującymi rozwiązaniami ustawowymi tym organem pozostaje nadal prezes Rady Ministrów.

Co za tym idzie, fakt korzystania przez premiera z „pośredników” nie zmienia pozaresortowego charakteru urzędu szefa ABW. Niezależnie od tego, że w myśl aktual­nych rozwiązań nadzór ten w imieniu prezesa Rady Ministrów sprawuje minister spraw wewnętrznych, a wiec minister resortowy. Kompetencje, za pomocą których minister nadzoruje działalność szefa ABW (i pozostałych szefów cywilnych służb specjalnych), wynikają z rozporządzenia prezesa Rady Ministrów w sprawie szczegółowego zakre­su działania ministra spraw wewnętrznych jako koordynatora służb specjalnych. Są więc one delegowane ministrowi przez premiera, a nie określone w ustawie przez par­lament. [...]

Relacje instytucjonalne, jakie łączą premiera i szefa ABW, prowadzą do wniosku, że istnieje między tymi organami pewien stosunek zależności. Od razu też pojawia się pewna ogólna konstatacja, że kluczowe, jeśli chodzi o wyznaczenie treści tego stosunku, jest znaczenie takich pojęć, jak „nadzór” i „podległość bezpośrednia”. W świetle powszechnie akceptowanych w nauce prawa administracyjnego definicji tych termi­nów, „nadzór” oznacza możliwość władczego oddziaływania jednego organu na inny organ oraz „wyciąganie konsekwencji z zachowania organu podporządkowanego”. Co przy tym istotne, oddziaływanie w ramach funkcji nadzoru musi mieć jasno okre­ślone podstawy prawne, które ściśle określają środki nadzoru. Jeśli jednak w katalo­gu środków oddziaływania nadzorujący posiada uprawnienie do wydawania wiążą­cych poleceń i wytycznych, a przy tym może jeszcze decydować o obsadzie personalnej organu podległego, tak jak w przypadku stanowiska szefa ABW, to układ wzajemnych relacji między organami przybiera postać stosunku „podległości bezpo­średniej” zbliżonej do hierarchicznego podporządkowania.

Należy dodać, że prezesowi Rady Ministrów, z racji nadzoru nad działalnością szefa ABW i Agencji, przysługuje cały zespół uprawnień. Można nawet mówić o dwóch rodzajach kompetencji nadzorczych premiera. Z jednej strony, uprawnienia szefa rządu mają postać delegacji ustawowych do wydawania rozporządzeń lub zarządzeń, na mocy których prezes Rady Ministrów określa, ogólnie mówiąc, organizację i sposób funkcjonowania ABW. Przykładem tego rodzaju uprawnienia premiera jest jego kompetencja do nadawania Agencji statutu, na mocy zarządzenia, określającego jej organizację wewnętrzną. Szef rządu reguluje też niektóre istotne kwestie związa­ne ze stosowaniem przez funkcjonariuszy ABW uprawnień ustawowych, np. premier określa w rozporządzeniach sposób dokumentowania kontroli operacyjnej oraz prze­chowywania i przekazywania wniosków i zarządzeń w tym zakresie. Z drugiej zaś strony, nadzorowanie przez premiera działalności ABW i jej szefa polega na: wyzna­czaniu w wytycznych kierunków działania Agencji; akceptowaniu rocznego planu działania Agencji i wydawaniu szefowi ABW wiążących wytycznych i poleceń.

Dopełnieniem tych uprawnień premiera są obowiązki informacyjne szefa ABW, których „beneficjentem” jest przede wszystkim szef rządu. W myśl przepisu art. 7 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW, szef Agencji „przedstawia corocznie do dnia 31 stycznia Pre­zesowi Rady Ministrów sprawozdanie z działalności za poprzedni rok kalendarzowy”, które ilustruje aktywność kierowanej przez niego Agencji. Stanowi to dla premiera zna­komitą okazję do oceny działalności ABW, zapewne obejmującej także konfrontację efektów aktywności ABW z wytycznymi i jej rocznym planem działania.

III. OBSADA STANOWISKA SZEFA ABW

Relacje między premierem i szefem ABW należy rozpatrywać z jeszcze jednej perspektywy. Chodzi o kompetencję premiera do obsady stanowiska szefa ABW, co sta­nowi prostą konsekwencję powierzenia prezesowi Rady Ministrów nadzoru nad dzia­łalnością ABW i podporządkowania mu jej szefa. Na gruncie rozwiązań prawnych wyrazem tego jest brzmienie art. 14 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, zgodnie z którym szefa ABW „powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów, po zasięgnięciu opinii Pre­zydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Kolegium oraz Sejmowej Komisji do Spraw Służb Specjalnych”.

Jasno wynika z tego przepisu, że to w gestii premiera leży personalna obsada sta­nowiska szefa ABW. Wprawdzie premier czyni to po zasięgnięciu opinii wymienionych w art. 14 ust. 1 ustawy organów państwowych, lecz ze swej istoty nie jest ona dla premiera wiążąca. W praktyce, rzecz jasna, pewne znaczenie ma stanowisko, jakie w sprawie obsady stanowiska szefa służby specjalnej zajmują Prezydent RP oraz sejmowa Komisja do Spraw Służb Specjalnych. W płaszczyźnie normatywnej nie można jednak mówić o tym, że jest to stanowisko wiążące premiera. Zasięganie opinii nie jest bowiem równoznaczne z obowiązkiem uzyskania zgody danego organu, w tym przypadku zgody na obsadę stanowiska szefa ABW. Z całą pewnością mechanizm, w którym prezydent i Komisja do Spraw Służb Specjalnych wyrażają opinię w spra­wie obsady stanowiska szefa ABW, można zaliczyć do katalogu środków służących urzeczywistnianiu ustrojowej zasady systemu parlamentarno-gabinetowego. [...] To jednak jest bardziej kwestią dobrych obyczajów niż obowiązujących norm prawnych, choć oby­czaje też są elementem stosowania obowiązującego prawa.

Warto dodać, że procedura powołania szefa służby specjalnej również świadczy o tym, że ustawodawca przywiązuje do tej sprawy duże znaczenie. Widać to również wtedy, kiedy w ustawie kompetencyjnej mówi się o wymaganiach, jakie musi spełniać kandydat na stanowisko szefa ABW. W świetle przyjętych rozwiązań może być to osoba, która: posiada wyłącznie obywatelstwo polskie; korzysta z pełni praw publicznych; wykazuje nieskazitelną postawę moralną, obywatelską i patriotyczną; daje rękojmię należytego wykonywania zadań; spełnia wymagania określone w przepisach o ochro­nie informacji niejawnych w zakresie dostępu do informacji niejawnych o klauzuli taj­ności „ściśle tajne”; nie pełniła służby zawodowej, nie pracowała i nie była współpra­cownikiem organów bezpieczeństwa państwa, wymienionych w art. 5 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej — Komisji Ścigania Zbrodni prze­ciwko Narodowi Polskiemu (Dz.U. z 2007 r. Nr 63, poz. 424, z późn. zm.) ani nie była sędzią, który orzekając, uchybił godności urzędu, sprzeniewierzając się niezawisłości sędziowskiej.

Na gruncie ustawy o ABW oraz AW można mówić o jeszcze innym ważnym kryterium, które musi spełniać osoba pełniąca funkcję szefa ABW. Na ile wymóg ten do­tyczy samego kandydata na to stanowisko, a na ile odnosi się do urzędującego już sze­fa ABW, wydaje się być kwestią sporną. Tym bardziej, że praktyka nie daje w tej materii jednoznacznych odpowiedzi. Chodzi mianowicie o warunek mający postać ustawowego zakazu łączenia stanowiska szefa ABW z aktywnością w sferze politycz­nej. [...]

Należy przy tym zauważyć, że zakaz przynależności szefa służby specjalnej do partii politycznej i działalności na ich rzecz w praktyce funkcjonowania parlamentarno-gabinetowego systemu rządów podlega osłabieniu. W takim systemie rządów partie poli­tyczne tworzące bazę parlamentarną gabinetu rządowego zawsze dążą do tego, żeby mieć udział lub przynajmniej wpływ na obsadę personalną centralnych organów administra­cji rządowej, w tym stanowisk szefów służb specjalnych. W zależności od stabilności większości parlamentarnej zjawisko to może przybierać większe lub mniejsze rozmiary. Co jednak i tak nie zmienia istoty zagadnienia. Z jednej bowiem strony takie praktyki mogą budzić pewien niesmak, z drugiej jednak trzeba mieć świadomość, że są one nie­odzownym elementem mechanizmu sprawowania władzy w państwach demokratycz­nych. [...]. Ważne, aby fakt ten był uwzględniany przy różnego rodzaju analizach dotyczących usytuowania szefów służb specjalnych w systemie organów pań­stwowych. Istotne jest też to, aby w wyniku tych analiz w obowiązującym ustawodaw­stwie pojawiały się rozwiązania, które pozwolą zachować równowagę między wpływem partii politycznych na politykę personalną prowadzoną przez premiera w zakresie obsa­dy stanowisk kierowniczych w służbach specjalnych (administracji rządowej) a odpor­nością tej administracji na próby wikłania jej w bieżącą walkę polityczną.

Poza tym warto zwrócić uwagę na to, że niezależność szefów służb specjalnych nie może być rozumiana jako sytuacja, w której organy władzy wykonawczej nie mogą wyznaczać zadań czy wydawać wiążących wytycznych bądź poleceń służbom specjalnym. Taka niezależność jest wykluczona z uwagi na konstytucyjne zadania Rady Mi­nistrów, a w szczególności spoczywający na rządzie obowiązek zapewnienia zewnętrz­nego i wewnętrznego bezpieczeństwa państwa, który rząd realizuje m.in. przy pomocy służb specjalnych. W tym, co określa się „niezależnością polityczną szefów służb specjalnych”, chodzi bardziej o określenie jasnych reguł, w ramach których mogą poruszać się członkowie rządu odpowiedzialni za programowanie i kontrolowanie służb specjalnych, niż o zapewnienie jakiejś autonomii szefom tych służb. Tym nie­mniej konstruowanie takich reguł wymaga uwzględnienia słusznego skądinąd postu­latu, aby członkowie Rady Ministrów nie mogli wywierać na szefów służb specjal­nych nacisków politycznych. Inna sprawa, jak w przepisach prawa jasno wyznaczyć granicę między programowaniem służb specjalnych a posługiwaniem się tymi służba­mi w celach politycznych. Jedno jest pewne, rozwiązania ustawowe przyjmowane w tym zakresie powinny uniemożliwiać usuwanie ze stanowiska szefa służby specjal­nej w sytuacji, w której działalność kierowanej przez niego służby nie spełnia oczeki­wań wynikających z doraźnych celów koalicji lub partii rządzącej.

Z tego punktu widzenia obecne rozwiązania trudno uznać za wystarczające, w szczególności jeśli przyjrzeć się regulacjom dotyczącym odwoływania szefów służb specjalnych z zajmowanych stanowisk. Na pierwszy rzut oka wydaje się, że obowiązują tu jasne zasady, które uniemożliwiają odwoływanie „nieprawomyślnych” szefów służb specjalnych. Problem jednak pojawia się, kiedy głębiej zastanowić się nad po­wodami, dla których premier może zdymisjonować szefa służby specjalnej.

Zgodnie z art. 16 ustawy o ABW oraz AW, premier może odwołać szefa ABW w przypadku: rezygnacji szefa z zajmowanego stanowiska; zrzeczenia się obywatelstwa polskiego lub nabycia obywatelstwa innego państwa; skazania prawomocnym wyrokiem sądu za popełnione przestępstwo lub przestępstwo skarbowe; utraty predys­pozycji niezbędnych do zajmowania stanowiska; niewykonywania obowiązków z po­wodu choroby trwającej nieprzerwanie ponad 3 miesiące.

Wskazanie w ustawie przyczyn odwołania szefa ABW z całą pewnością służy ograniczeniu uznaniowości w podejmowaniu tego rodzaju decyzji. To z kolei wzmacnia po­zycję szefa ABW, a tym samym gwarantuje jego względną niezależność. Przemawia za tym charakter katalogu przypadków, w jakich można zdymisjonować szefa ABW, który ma postać katalogu zamkniętego. Lansowaniu tej tezy sprzyja również konstruk­cja poszczególnych sytuacji, w których można odwołać szefa ABW. W świetle art. 16 ustawy może to nastąpić przede wszystkim z powodów związanych z szefem ABW. Chodzi o takie przypadki, jak: rezygnacja ze stanowiska, zrzeczenie się obywatelstwa polskiego lub nabycie obywatelstwa innego państwa, choroba trwająca nieprzerwanie ponad 3 miesiące. Do tej kategorii sytuacji należy również zaliczyć naruszenie prawa, które będzie skutkować skazaniem szefa ABW prawomocnym wyrokiem sądu za popełnione przestępstwo lub przestępstwo skarbowe. We wszystkich tych przypadkach odwołanie szefa ABW nie powinno budzić żadnych wątpliwości, co do powodów sta­nowiących podstawę decyzji premiera o odwołaniu. Inna sprawa, że nie są to jedyne przyczyny, kiedy, w świetle art. 16 ustawy, może nastąpić dymisja szefa ABW.

Kontrowersyjnym przypadkiem wymienionym w katalogu z art. 16 pkt 4 ustawy jest okoliczność utraty przez szefa ABW „predyspozycji niezbędnych do zajmowania stanowiska”. Dwuznaczność tego przypadku bierze się z tego, że jest to kryterium mało czytelne. Więcej nawet, brak precyzji w sformułowaniu zawartym w art. 16 pkt 4 to potencjalne pole do nadużyć. Łatwo można bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której premier, który zechce pozbyć się szefa ABW wyłącznie z powodów natury poli­tycznej, uczyni to, zarzucając mu utratę bliżej nieokreślonych predyspozycji do zaj­mowania stanowiska. To w końcu do premiera, zgodnie z art. 16 pkt 4 ustawy, należy ocena, czy dana osoba ma predyspozycje do tego, aby być szefem służby specjalnej. W przepisie tym nie mówi się bowiem, o jakie predyspozycje chodzi ani kiedy, zda­niem ustawodawcy, może nastąpić ich utrata. Z tego też powodu trudno jest wskazać obiektywne kryteria oceny, aby zaistnienie w rzeczywistości określonych sytuacji z udziałem szefa ABW traktować jako utratę „predyspozycji do zajmowania stanowi­ska”. Oczywiście można w tej sprawie prowadzić pewne spekulacje, ale i tak nie będą one wiążące dla premiera, gdy ten, wykorzystując przypadek określony w art. 16 pkt 4 ustawy, postanowi odwołać szefa ABW.

Wszystko to razem powoduje, że rozwiązanie, którym posłużył się ustawodawca w art. 16 ustawy o ABW oraz AW, jest rozwiązaniem ułomnym. Co za tym idzie, ustawowo określony katalog przypadków, w których premier może odwołać szefa ABW, nie stanowi wystarczającego zabezpieczenia przed wykorzystywaniem służb specjal­nych do rozgrywek politycznych. Z pozoru tylko wydaje się, że — zgodnie z art. 16 ustawy — szef ABW może zostać zdymisjonowany tylko w ustawowo określonych sy­tuacjach. W istocie jest nieco inaczej, ponieważ to w głównej mierze od dyskrecjonal­nej oceny premiera zależy, czy szef ABW jeszcze posiada, czy też już przestał posia­dać predyspozycje do zajmowania tego stanowiska. Z jednej strony, może budzić to pewne obawy, czy tego rodzaju rozwiązanie nie umożliwia przypadkiem upolitycznie­nia służb specjalnych, z drugiej strony, w rozwiązaniu tym można widzieć jedno z na­rzędzi, za pomocą których premier może realizować konstytucyjne zadanie Rady Mi­nistrów „koordynowania i kontrolowania pracy organów administracji rządowej” oraz swoje zadanie „zapewniania wykonywania polityki Rady Ministrów”. Jak się wyda­je, aby premier mógł sprostać tym obowiązkom, powinien posiadać pewien zakres swo­body w zakresie doboru i obsady personalnej stanowiska szefa służby specjalnej.

IV. SZEF ABW JAKO KIEROWNIK URZĘDU ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ

Status prawny szefa ABW wiąże się również z rolą, jaką zgodnie z prawem od­grywa on w zakresie kierowania Agencją jako urzędem administracji rządowej. Z treści cytowanych już przepisów ustawy o ABW oraz AW wynika, że szef ABW „działa przy pomocy Agencji, będącej urzędem administracji rządowej”.[...]

Zdolność ABW do realizacji zadań wynika w dużej mierze ze zorganizowania jej struktury wewnętrznej jako urzędu administracji rządowej. Ta zależność między strukturą organizacyjną i realizacją zadań powinna z kolei znajdować swoje odzwierciedle­nie w liczbie oraz zakresie działania poszczególnych jednostek i komórek organiza­cyjnych Agencji. Jasno wynika to z koncepcji podziału pracy, o jakich mówi się w nauce o administracji. Nawiązaniem do tego założenia jest funkcjonowanie w strukturze organizacyjnej ABW dwóch rodzajów jednostek organizacyjnych: mery­torycznych, które zajmują się bezpośrednio wykonywaniem zadań ustawowych, oraz jednostek wspierających te działania od strony logistycznej. Na zróżnicowany charak­ter jednostek organizacyjnych ABW wskazują już same terminy użyte w nazwach po­szczególnych z nich. Np. nazwy: biuro finansów lub biuro logistyki sugerują, że tego rodzaju jednostki realizują zadania związane z szeroko rozumianym wsparciem innych jednostek organizacyjnych Agencji. Określenie z kolei jednostek organizacyjnych Agencji mianem: departament kontrwywiadu lub departament ochrony informacji nie­jawnych, wskazuje na to, że zajmują się one bezpośrednio wykonywaniem kluczowych funkcji ABW, jak np. zwalczanie działalności obcego wywiadu oraz zapobieganie ujawnianiu informacji niejawnych.

Strukturę organizacyjną ABW określa w zarządzeniu opublikowanym w „Monitorze Polskim” prezes Rady Ministrów. W praktyce zarówno założenia, jak i poszcze­gólne rozwiązania w tym zakresie są uzgadniane z samą Agencją. Szef ABW ma więc — jako kierownik urzędu — wpływ na kształt struktury organizacyjnej Agencji, mimo że formalnie zarządzenia w tej sprawie wydaje premier. Co więcej, szef ABW ma peł­ną autonomię, jeśli idzie o organizację tej wewnętrznej struktury i określenie szczegó­łowego zakresu działania poszczególnych jednostek organizacyjnych. W tym celu szef ABW wydaje zarządzenia w sprawie regulaminu organizacyjnego danej jednostki or­ganizacyjnej Agencji. Z uwagi na duży stopnień utajnienia aktywności ABW więk­szość z tych regulaminów jest niejawna i nie podlega publikacji.

Sygnalizowany podział na jednostki merytoryczne i wspierające nie ma, rzecz jasna, większego znaczenia dla oceny funkcjonowania ABW jako urzędu powołanego do zajmowania się określoną kategorią spraw publicznych. Mimo że prawidłowe działanie służby jako całości zależy w dużym stopniu od realizowania zadań przez poszczególne jednostki organizacyjne wchodzące w skład Agencji, to i tak odpowiedzialność za cało­kształt funkcjonowania służby ponosi jej szef. Podział pracy, jaki w dużej mierze decy­duje o efektach pracy urzędu, nie zmienia tej perspektywy. Odpowiedzialny za działal­ność urzędu jest kierownik urzędu, tym bardziej że w przypadku takiego urzędu jak ABW kierownik ten ma status centralnego organu administracji rządowej. Szef ABW ustawo­wo podlega premierowi, który może go odwołać ze stanowiska. Pozostałe osoby z kie­rownictwa Agencji, w tym zastępcy szefa ABW, odpowiadają przed szefem ABW.[...]

W kontekście podziału pracy należy również postrzegać uprawnienie szefa ABW do przekazywania części kompetencji w zakresie kierowania urzędem swoim zastępcom lub innym podwładnym. W myśl art. 19 ustawy, szef ABW może „upoważnić podległych funkcjonariuszy do załatwiania spraw w jego imieniu w określonym za­kresie, z wyjątkiem spraw, o których mowa w art. 27 i 29–31”. Delegowanie na oso­by trzecie pewnego zakresu władztwa związanego z funkcją kierowania, która przy­pisana jest szefowi ABW jako kierownikowi urzędu, nie oznacza jednak zwolnienia go z odpowiedzialności za działalność Agencji. Nawet w tych obszarach, w których szef ABW pewien zakres kompetencji kierowniczych scedował na podwładnych, to nadal on odpowiada za efekty pracy Agencji. Chodzi, rzecz jasna, o odpowiedzial­ność przed organami nadzorującymi tę działalność (premierem, ministrem). Delego­wanie kompetencji przez szefa ABW to zatem sposób, w jaki organ ten kieruje pod­ległym mu urzędem, który w niczym nie zmienia faktu, że jest on kierownikiem urzędu, którego zasadniczym zadaniem jest zapewnienie skutecznej realizacji usta­wowych zadań ABW.

W realizacji tego zadania szefowi ABW pomagają w szczególności jego zastępcy oraz kierownicy jednostek organizacyjnych Agencji. Pomoc ta polega na organizowaniu bieżącej działalności podporządkowanych im jednostek i komórek organizacyj­nych. O tym, które jednostki organizacyjne Agencji są nadzorowane bezpośrednio przez szefa ABW, a które przez jego zastępców, decyduje szef Agencji. Kwestie te re­gulują zarządzenia i inne przepisy wydawane przez szefa służby. Jeśli idzie o charak­ter tych przepisów, to są to przepisy wewnętrzne i zaliczają się do nich wszystkie ro­dzaje aktów wydawanych przez szefa służby specjalnej, zawierające normy generalne i abstrakcyjne⁴³. Część z nich publikowana jest w tzw. resortowym dzienniku urzędo­wym („Dzienniku Urzędowym Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego”), ale są też takie, które nie podlegają publikacji z uwagi na wymogi przepisów o ochronie infor­macji niejawnych.

W myśl norm statutowych, akty prawa wewnętrznego wydawane przez szefa ABW mogą mieć postać: zarządzeń, decyzji oraz wytycznych, przy czym nie jest to zamknię­ty katalog źródeł prawa. W przepisie § 1 statutu ABW przykładowo tylko wymienia się pewne rodzaje takich aktów, chociaż w praktyce prawem wewnętrznym mogą być również instrukcje, okólniki czy postanowienia. Nie jest bowiem istotne nazewnictwo wydawanych aktów, a ogólny charakter norm adresowanych przez szefa ABW do podległej mu struktury organizacyjnej. Co istotne, kompetencja do wydawania tego ro­dzaju aktów jest elementem przynależnej mu funkcji kierowania Agencją i nie wyma­ga dalszego szczegółowego precyzowania w przepisach prawa. Warto też dodać, że na adresatach przepisów wydawanych przez szefa ABW, czyli na funkcjonariuszach i pra­cownikach Agencji, spoczywa obowiązek ich przestrzegania i stosowania.[...]

Z zagadnieniem kierowania przez szefa ABW takim urzędem jak ABW łączy się jeszcze jedna kwestia, a mianowicie właściwość miejscowa urzędu. Status prawny szefa ABW jako centralnego organu administracji rządowej oznacza, że swoją działalno­ścią obejmuje on terytorium całego terytorium państwa. W tych zaś warunkach istnie­je potrzeba funkcjonowania w strukturze organizacyjnej ABW jednostek terenowych, które działałyby na obszarze jednostek terytorialnych państwa (województw, powia­tów i gmin). W statucie ABW wymienia się 16 delegatur ABW, których siedziby w większości przypadków zlokalizowano w stolicach poszczególnych województw. Jedynie w województwie mazowieckim zlokalizowano 2 delegatury ABW: w War­szawie i w Radomiu. Z tym że, jak wynika z zarządzenia szefa ABW w sprawie regu­laminu organizacyjnego delegatury ABW, delegatura Agencji w Radomiu swoją wła­ściwością terytorialną obejmuje województwo świętokrzyskie i część powiatów województwa mazowieckiego.

Warto dodać, że dyrektorzy delegatur ABW nie mają statusu terenowych organów administracji rządowej. W tym względzie ich pozycja różni się od tej, jaką zgodnie z przepisami prawa mają komendanci wojewódzcy Policji.[...]

V. SZEF ABW JAKO SZEF SŁUŻBY SPECJALNEJ

Stojąc na czele służby specjalnej, szef ABW decyduje o wszystkim, co pozwala Agencji realizować jej zadania określone w art. 5 ustawy o ABW oraz AW. Kompetencje szefa ABW w tym zakresie obejmują zespół uprawnień charakterystycznych dla funkcji kierowania, o czym była już mowa.[...]

W pierwszej kolejności do tych kompetencji należy zaliczyć kompetencję określoną w art. 7 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW. Zgodnie z tym przepisem, szef ABW na 3 miesiące przed końcem roku kalendarzowego przedstawia premierowi roczny plan działania Agencji na rok następny, w którym zostają skonkretyzowane ustawowe za­dania Agencji przez nakreślenie celów i wyznaczenie priorytetów. To z kolei umożli­wia szefowi ABW, jako osobie odpowiedzialnej za przygotowanie planu, faktyczne decydowanie o tym, czym Agencja będzie zajmować się i na co będzie kładziony na­cisk w danym roku kalendarzowym. Oczywiście szef ABW musi uwzględniać wytycz­ne prezesa Rady Ministrów, w których ten określa kierunki działań Agencji. Jednak­że to do szefa ABW należy zaplanowanie konkretnych działań, które w ramach kierunków wskazanych przez premiera Agencja będzie podejmować.

Należy przy tym podkreślić, że z racji nadzoru, jaki premier realizuje wobec ABW, plan przygotowany przez szefa Agencji podlega akceptacji prezesa Rady Ministrów. Nawet więcej, ocena planu, której w ramach tego nadzoru dokonuje premier, może dla szefa ABW oznaczać konieczność jego korekty, wprowadzenia zmian do rocznego planu działania ABW. Premier może bowiem, powołując się chociażby na potrzebę „zapewnienia wykonania polityki Rady Ministrów”, polecić szefowi ABW uzupełnienie rocznego planu o działania, których — zdaniem premiera — zabrakło. Co jednak nie zmienia faktu, że to w gestii szefa ABW leży opracowanie i przedłożenie planu premierowi w stosownym terminie. Tak więc to do szefa ABW, a nie pre­miera, należy inicjatywa w tym zakresie. [...]

W tym też kontekście należy postrzegać kolejną kompetencję szefa ABW, która świadczy o jego roli szefa służby specjalnej. Chodzi o kompetencję wynikającą z art. 18 ustawy o ABW oraz AW, w myśl którego szef ABW realizuje zadania informacyjne na rzecz konstytucyjnych organów władzy wykonawczej. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy, zadania te polegają przede wszystkim na niezwłocznym przekazywaniu Prezydentowi RP i prezesowi Rady Ministrów „informacji mogących mieć istotne zna­czenie dla bezpieczeństwa i międzynarodowej pozycji Rzeczypospolitej Polskiej”. Co istotne, tego rodzaju informacje szef ABW ma obowiązek przekazać prezydentowi „w każdym przypadku, kiedy Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej tak zdecyduje” (art. 18 ust. 2). Natomiast jeżeli informacje te „dotyczą spraw objętych zakresem dzia­łania właściwego ministra, Szef Agencji przekazuje je temu ministrowi, chyba że Pre­zes Rady Ministrów zdecyduje inaczej” (art. 18 ust. 3).

Rola, jaka przypada szefowi ABW na gruncie art. 18 ustawy o ABW oraz AW, stanowi wyraźne nawiązanie do jednego z ustawowych zadań ABW. W świetle art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, zadanie to obejmuje „uzyskiwanie, analizowanie, przetwarzanie i przekazywanie właściwym organom informacji mogących mieć istotne znaczenie dla ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego państwa i jego porządku konstytucyjnego”. Z racji usytuowania ABW w strukturze administracji rządowej jasne jest przy tym, że „właściwymi organami”, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy i którym szef ABW powinien przekazywać informacje, są przede wszystkim konstytucyjne organy władzy wykonawczej. Ale nie tylko, gdyż — jak się wydaje — do grupy tych orga­nów należy zaliczyć wszystkie organy państwowe mające wpływ na stan bezpieczeń­stwa oraz inne podmioty funkcjonujące w sferze bezpieczeństwa państwa.

Szczególnym przykładem takich organów lub podmiotów, do których szef ABW kieruje informacje o zagrożeniach, są te funkcjonujące w strukturach systemu zarządzania kryzysowego. [...] Warto zaznaczyć, że zgodnie z art. 12a ustawy o zarządzaniu kryzysowym, beneficjentami informacji o zagrożeniach mogą być nie tylko organy państwowe, ale rów­nież inne podmioty, np. przedsiębiorcy będący posiadaczami lub operatorami kry­tycznej infrastruktury.

Co istotne, na podstawie informacji przekazywanych przez szefa ABW organy i podmioty, które są ich beneficjentami, dokonują oceny stopnia zagrożenia bezpieczeństwa państwa, a następnie podejmują odpowiednie środki zaradcze (legislacyjne, administracyjne czy dyplomatyczne). Punktem wyjścia do podjęcia takich działań jest informacja („wiedza”), którą „właściwe organy” otrzymują od szefa ABW i pozosta­łych szefów służb specjalnych. W tym też znaczeniu ABW oraz inne służby stanowią w systemie bezpieczeństwa państwa coś w rodzaju bazy informacyjno-analitycznej. Natomiast szefowie tych służb, w tym szef ABW, odgrywają rolę swoistego „kanału informacyjnego”, który umożliwia organom władzy publicznej, w szczególności kon­stytucyjnym organom wykonawczym, prowadzić sprawy państwa zgodnie z racją sta­nu i z interesem narodowym.

Zarządzanie informacjami przez szefa ABW obejmuje również analizę tych informacji pod kątem ich przydatności w celu realizacji ustawowych zadań ABW. Jego szczególna rola w tym zakresie wynika z art. 22a ustawy o ABW oraz AW. W świetle zawartych w tym przepisie rozwiązań, szef ABW dokonuje oceny, czy uzyskane przez Agencję informacje i materiały wskazują, że sprawa będąca ich przedmiotem należy do zakresu działania ABW, czy też do innych organów służb lub instytucji. W przy­padku stwierdzenia, że zgromadzone informacje nie dotyczą zadań Agencji, szef ABW przekazuje je „właściwemu podmiotowi.

Jeżeli informacje i materiały uzyskane przez ABW wskazują na uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa lub przestępstwa skarbowego albo potwierdzają jego popełnienie, szef ABW przedstawia je właściwemu prokuratorowi w celu podję­cia decyzji w zakresie ich dalszego procesowego wykorzystania. Podobnie postępu­je z informacjami, które wskazują na uzasadnione podejrzenie popełnienia wykrocze­nia lub wykroczenia skarbowego albo potwierdzają jego popełnienie. W takim przypadku szef ABW zawiadamia o tym fakcie organ właściwy w sprawie ścigania sprawcy wykroczenia. Jeśli natomiast uzyskane informacje dotyczą zagrożeń o cha­rakterze terrorystycznym, które mogą wywołać sytuację kryzysową, szef ABW nie tyl­ko przekazuje je odpowiednim organom, ale również podejmuje stosowną współpra­cę z tymi organami w celu „przeciwdziałania, zapobiegania i usuwania skutków zdarzeń o charakterze terrorystycznym”.

W pewnych sytuacjach szef ABW może podjąć decyzję o kontynuowaniu sprawy, jeżeli jest to uzasadnione bezpieczeństwem państwa, mimo że informacje uzyskane w toku czynności operacyjnych dotyczą sprawy pozostającej poza kompetencjami Agencji. Jego decyzja w tym względzie nie jest jednak autonomiczna. Aby Agencja mogła kontynuować swoje działania, szef ABW musi uzyskać zgodę prezesa Rady Ministrów lub ministra powołanego do koordynowania działalności służb specjalnych. Ponadto o wystąpieniu do premiera (lub ministra) z wnioskiem o udzielenie takiej zgo­dy szef ABW ma obowiązek poinformować Prezydenta RP.

W ramach zarządzania informacjami gromadzonymi przez Agencję szef ABW, zgodnie z przepisami ustawowymi, pełni także funkcję swoistego strażnika tych informacji. Kluczowa dla zrozumienia doniosłości tej roli szefa Agencji jest treść art. 39 usta­wy o ABW oraz AW. W przepisie tym określa się przypadki i zasady udostępniania in­formacji (dokumentów, materiałów) niejawnych poza struktury ABW, również tych informacji, których przekazywanie wynika z wykonywania przez szefa ABW obowiąz­ków ustawowych. Zgodnie z rozwiązaniami zawartymi w art. 39 ustawy, decyzje w sprawie udostępniania pewnej szczególnej kategorii informacji niejawnych podmio­tom zewnętrznym szef ABW podejmuje całkowicie autonomicznie — to po pierwsze. Po drugie, pewne szczególne informacje niejawne w ogóle nie mogą być przekazywa­ne poza struktury ABW, co czyni szefa ABW ich jedynym depozytariuszem.

Zgodnie z treścią art. 39 ustawy o ABW oraz AW, kompetencje szefa ABW w tym zakresie przybierają postać uprawnienia do zezwalania funkcjonariuszom i pracownikom ABW (oraz byłym funkcjonariuszom i pracownikom, po ustaniu stosunku służ­bowego lub stosunku pracy w Agencji, a także osobom udzielającym im pomocy w wy­konywaniu czynności operacyjno-rozpoznawczych) na udzielenie informacji niejawnej określonej osobie lub instytucji. Odnośnie do zakresu informacji udzielanych na ze­wnątrz to, w myśl art. 39 ust. 3, zgoda szefa ABW nie może dotyczyć informacji o pewnych najistotniejszych aspektach operacyjnej działalności Agencji.

Co się tyczy kwestii „autonomiczności decyzji”, to pozycja szefa ABW i pozosta­łych szefów służb specjalnych jest w tym względzie wyjątkowa. Inaczej niż w przy­padku komendantów głównych Policji i Straży Granicznej, gdzie decyzję o udostępnieniu informacji „na zewnątrz” podejmuje nadzorujący pracę tych służb cywilny minister spraw wewnętrznych.[...] szefowie służb specjalnych, w tym szef ABW, samodzielnie oceniają, które z informacji niejawnych (dokumentów) znajdujących się w dys­pozycji kierowanych przez siebie służb przekazywać „na zewnątrz”, a których nie udostępniać. Nie muszą z nikim konsultować swej decyzji w tym zakresie, nawet z członkiem Rady Ministrów nadzorującym ich pracę i ponoszącym za działalność służb specjalnych odpowiedzialność polityczną przed Sejmem. Druga konsekwencja jest z kolei taka, że szefowie służb specjalnych mają prawo „cenzurować” w sprawie zakresu udzielanych informacji nie tylko samych siebie, lecz także podległych im funkcjonariuszy (żołnierzy) i pracowników.

Obie konsekwencje analizowanych rozwiązań ustawowych pozwalają na postawienie tezy, że szef ABW ma prawo odmówić udzielenia informacji niejawnych (w tym odmówić udostępnienia dokumentów), nawet jeśli z takim żądaniem zwraca się do niego konstytucyjny organ państwa. Użycie w art. 39 ustawy o ABW oraz AW zwrotu „może zezwalać” oznacza, że na szefie ABW nie ciąży taki obowiązek. O ta­kim obowiązku można mówić, co najwyżej, na gruncie wspomnianego już art. 18 usta­wy, z tym że normatywne znaczenie tego przepisu należy rozpatrywać w kontekście ograniczeń wynikających z art. 39 ustawy.

Uwaga ta dotyczy również interpretacji rozwiązań zawartych w regulaminie Sejmu, dotyczących zakresu działania Komisji do Spraw Służb Specjalnych oraz obowiązków szefów służb specjalnych w zakresie udzielania (przekazywania) tej komisji informacji (dokumentów). W świetle tych przepisów, szef ABW ma, ogólnie mówiąc, obowiązek brania udziału w posiedzeniach sejmowej komisji i przedstawiania żąda­nych przez nią informacji. Nie zmienia to jednak kwestii zasadniczej. Mianowicie tego, że zgodnie z art. 39 ustawy szef ABW może, ale nie musi, udzielać (udostępniać) spec-komisji każdej informacji niejawnej i każdego dokumentu, które znajdują się w dys­pozycji ABW, a w przypadkach wskazanych w ust. 3 art. 39 ustawy pewnych infor­macji w ogóle nie może przedstawiać. Nie zmienia tego nawet to, że — zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW — „działalność Szefa ABW podlega kontroli Sejmu”. Kompetencja sejmowej komisji do otrzymywania wszelkich informacji o działalności Agencji musi wynikać z konkretnego przepisu, a nie z samej wykładni celowościowej. [...]

Jak dużą wagę ustawodawca przywiązuje wagę do roli szefa ABW jako szefa służby specjalnej, świadczy także wymieniany już art. 19 ustawy o ABW oraz AW. Wpraw­dzie treść tego przepisu nie wyczerpuje prawnych możliwości działania szefa ABW w sferze kierowania merytoryczną pracą Agencji, ale stanowi tu istotną wskazówkę. Zgodnie z tym przepisem, szef ABW nie może delegować „w dół” uprawnień wyni­kających z art. 27 i 29–31 ustawy. Tylko on, działając właśnie jako szef służby spe­cjalnej, może decydować o korzystaniu przez Agencję ze szczególnych uprawnień ope­racyjnych ABW. Chodzi o uprawnienia szefa ABW do wnioskowania o wydanie postanowienia w sprawie kontroli operacyjnej oraz zarządzania czynności zakupu kon­trolowanego lub przesyłki niejawnie nadzorowanej.

W każdym z tych przypadków tylko szef ABW jest władny zdecydować o konieczności użycia tego rodzaju uprawnień przez służbę specjalną. To w jego gestii pozosta­je ocena, czy w danej sytuacji jest to zasadne i czy przyniesie pożądany efekt w kon­tekście ustawowych zadań Agencji. Szef ABW podejmuje w tym zakresie decyzję autonomicznie, z tym że musi, rzecz jasna, uwzględniać ustawowe uwarunkowania, zgodne z celem stosowania tego rodzaju uprawnień. Jego decyzje w tej sprawie podlegają także ocenie prokuratora generalnego i Sądu Okręgowego w Warszawie. Organy te dokonują ostatecznej oceny zasadności prowadzenia przez funkcjonariuszy ABW czynności kontroli operacyjnej (prokurator generalny i sąd), zakupu kontrolowanego lub przesyłki niejawnie nadzorowanej (prokurator generalny). Nie zmienia to jednak faktu, że to szef ABW decyduje — na poziomie Agencji — o potrzebie zastosowania tego rodzaju uprawnień operacyjnych. W konsekwencji może on wystąpić ze stosow­nym wnioskiem do, odpowiednio, prokuratora generalnego i/lub Sądu Okręgowego w Warszawie.

Kiedy mówi się o szefie ABW jako o szefie służby specjalnej, warto również zwrócić uwagę na treść art. 40 ustawy o ABW oraz AW. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, szef ABW koordynuje podejmowane przez służby specjalne czynności operacyjno-rozpo­znawcze mogące mieć wpływ na bezpieczeństwo państwa. W celu zapewnienia tej ko­ordynacji szef ABW prowadzi centralną ewidencję zainteresowań operacyjnych służb specjalnych (art. 40 ust. 2). Co istotne, szef ABW występuje tu w roli koordynatora dzia­łań operacyjnych wszystkich służb specjalnych, a nie tylko tych prowadzonych przez ABW. Koordynacja ze swej istoty polega na harmonizowaniu pewnej działalności w określonym celu, przy czym jako kompetencja organu jest realizowana wobec innych organów, które nie są podporządkowane organowi wykonującemu funkcję koordynatora. Oznacza to, że szef ABW, korzystając z kompetencji określonej w art. 40 ustawy, nie może władczo wkraczać w działalność pozostałych służb specjalnych. Tym bardziej, że zgodnie z rozwiązaniami ustawowymi szefowie tych służb zajmują pozycję równo­rzędną do tej, jaką w strukturze administracji rządowej zajmuje szef ABW. Wszyscy oni, tak jak szef ABW, mają bowiem status centralnych organów administracji rządowej. Co więcej, w pewnych obszarach bezpieczeństwa narodowego pełnią oni funkcję podobną do tej, jaką — zgodnie z omawianym art. 40 ustawy o ABW oraz AW — pełni szef ABW. Tak jest zarówno w przypadku szefa AW, jak i szefa CBA. W świetle obowiązu­jących rozwiązań temu pierwszemu przypada funkcja instytucji koordynującej czy też zapewniającej wymianę „informacji istotnych dla bezpieczeństwa zewnętrznego i po­zycji międzynarodowej RP”. Z kolei szefowi CBA przyznaje się status koordynatora działań „o charakterze operacyjno-rozpoznawczym i informacyjno-analitycznym”, któ­re podejmują służby specjalne oraz inne organy państwowe przeciwdziałające korupcji oraz zdarzeniom godzącym w interesy ekonomiczne państwa.

[...]

VI. WNIOSKI DE LEGE FERENDA

Status prawnoustrojowy szefa ABW to, ujmując rzecz nieco lapidarnie, wypadkowa kilku okoliczności natury prawnej. W pierwszej kolejności o kwestii tej decy­dują rozwiązania zawarte w ustawie o ABW oraz AW, w szczególności odnoszące się do usytuowania szefa ABW w strukturze administracji rządowej oraz do zasad orga­nizacji i zarządzania merytoryczną pracą ABW. Analiza tych rozwiązań nie pozosta­wia wątpliwości, że szef ABW ma do odegrania co najmniej kilka kluczowych ról w „rządowym” systemie bezpieczeństwa państwa. Z jednej strony, jako centralny or­gan administracji rządowej odpowiada on za pewien istotny aspekt bezpieczeństwa państwa, jakim z całą pewnością jest „bezpieczeństwo wewnętrzne” i „ochrona po­rządku konstytucyjnego”. Odpowiedzialność szefa ABW w tym zakresie sprowadza się do efektywnego kierowania Agencją, aby mogła ona skutecznie realizować swo­je ustawowe zadania. Z drugiej strony, szef ABW, działając już bardziej jako szef służ­by specjalnej, posiada kompetencję do inicjowania pewnych konkretnych działań Agencji służących realizacji tych zadań. W jego gestii pozostaje także ocena funkcjo­nariuszy ABW w kontekście efektów podjętych przez nich czynności służbowych. Na szefie ABW spoczywają również doniosłe obowiązki informacyjne, które realizuje on na rzecz konstytucyjnych organów władzy wykonawczej oraz parlamentu. Szcze­gólne jednak relacje łączą szefa ABW z prezesem Rady Ministrów, któremu bezpo­średnio podlega.

W wyniku podporządkowania szefa ABW premierowi ten ostatni posiada szereg kompetencji umożliwiających nie tylko oddziaływanie na szefa Agencji w celu zapewnienia zgodności działań ABW z zasadniczą linią polityki rządu (nadzór weryfikacyjny), ale także pozwalających na wydawanie szefowi ABW wiążących wytycznych poleceń (nadzór hierarchiczny). Wprawdzie nie mogą one dotyczyć sposobu pro­wadzenia lub zakończenia czynności służbowych podejmowanych przez funkcjona­riuszy ABW, ale umożliwiają wskazywanie obszarów zainteresowania (wydawanie wytycznych), a nawet stawianie przed szefem ABW konkretnych zadań do realizacji (akceptacja rocznego planu działania ABW). Premier jako organ nadzorujący pracę szefa ABW ma również prawo do (żądania) informacji obrazujących aktywność Agencji. Co istotne, premier nie musi w tym zakresie korzystać z różnego rodzaju pośred­ników, ministra wchodzącego w skład rządu czy urzędników Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Jest to efekt zmian systemowych, jakie w latach 1996–1997 wprowadzo­no w ramach reformy centrum administracyjnego.

W tamtym czasie zdecydowano się w Polsce na wyłączenie Urzędu Ochrony Państwa, jedynej ówczesnej cywilnej służby specjalnej, z działu administracji rządowej „sprawy wewnętrzne”. W wyniku tej zmiany premier stał się organem nadzorującym, zamiast ministra resortowego, działalność cywilnych służb specjalnych. Odtąd kolej­ni szefowie tych służb, czyli najpierw szef UOP, a następnie szefowie: ABW, AW i CBA mają status pozaresortowych centralnych organów administracji rządowej. Roz­wiązanie wprowadzone w 1996 r. okazało się w sferze instytucjonalnej na tyle trwałe, że nawet kolejne reorganizacje służb specjalnych, dokonywane w latach 2002 i 2006, tego nie zmieniły. Z tej perspektywy pozaresortowy charakter urzędu szefa ABW jako organu administracji rządowej wydaje się rozwiązaniem ugruntowanym i zakorzenio­nym w praktyce ustrojowej.

Oczywiście w tym rozwiązaniu dostrzeżono również pewne dosyć istotne mankamenty. Większość z nich wynika z roli ustrojowej, jaką w systemie rządzenia odgry­wa sam premier. Jest przecież rzeczą naturalną, że w związku z dużą liczbą zadań i obowiązków premiera jako szefa rządu jego aktywność jako z kolei organu ustawo­wo nadzorującego ABW i pozostałe cywilne służby specjalne jest w istotnym stopniu ograniczona.[...]

Jedynym sposobem zaradzenia tej dwuznacznej sytuacji jest nowelizacja ustaw kompetencyjnych, czyli przemodelowanie nadzoru nad działalnością cywilnych służb specjalnych. Przyjęte rozwiązania powinny ostatecznie przesądzić kwestię charakteru urzędu szefa ABW i innych szefów cywilnych służb specjalnych jako centralnych organów administracji rządowej. Chodzi o rozstrzygnięcie problemu zawartego w pyta­niu: Czy te organy mają być nadal organami pozaresortowymi, czy też funkcjonującymi w ramach określonego działu administracji rządowej?

Przy wyborze wariantu, w którym szef ABW oraz pozostali szefowie cywilnych służb specjalnych zachowaliby status organów pozaresortowych, należałoby na nowo określić rolę ustrojową ministra właściwego w sprawach nadzoru nad cywilnymi służbami specjalnymi. Pojedyncze przepisy o roli takiego ministra pojawiające się w ustawach kompetencyjnych są niewystarczające.[...]

Szukając optymalnych rozwiązań, ustawodawca w pierwszej kolejności powinien dokonać nowelizacji ustaw kompetencyjnych, tak aby normy prawne określające uprawnienia ministra nadzorującego cywilne służby specjalne wynikały z przepisów rangi ustawowej. Tym samym rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu działania ministra nadzorującego takie służby, wydawane przez premiera na podstawie przepisu art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o Radzie Ministrów, miałoby charakter czysto wykonawczy (techniczny), a nie kreujący sytuację prawną ministra. Ta wynikałaby przede wszystkim z przepisów ustaw kompetencyjnych, ustawy o Radzie Ministrów oraz ustawy o działach administracji rządowej. Co za tym idzie, przedmiotowe rozporządzenie straciłoby przymiot aktu, w którym premier deleguje ustawowo określone uprawniania na ministra właściwego w sprawach nadzoru nad cywilnymi służbami specjalnymi.

Z uwagi na tak określone cele postulowanej nowelizacji wydaje się, że ustawodawca powinien wzorować się na rozwiązaniach przyjętych w przepisach ustawy o SKW oraz SWW. Niewykluczone także, że kompetencje ministra nadzorującego cywilne służby specjalne powinny być zbliżone do kompetencji ministra obrony narodowej, jakie przysługują mu w związku z nadzorem nad działalnością wojskowych służb specjalnych. Z tą zasadniczą różnicą, że minister nadzorujący cywilne służby specjalne nie byłby ministrem resortowym, lecz — tak jak do tej pory — ministrem zadaniowym (niekierującym danym działem administracji rządowej). Szefowie cywilnych służb specjalnych, w tym szef ABW, ustawowo podlegaliby bezpośrednio takie¬mu ministrowi na podstawie odpowiednio znowelizowanych przepisów ustaw kompetencyjnych oraz ustawy o działach administracji rządowej. Premier zachowałby tylko niektóre spośród kompetencji nadzorczych wobec cywilnych służb specjalnych. W analogiczny sposób, jak w odniesieniu do SKW i SWW na podstawie ustawy o SKW oraz SWW, premier miałby prawo powoływania i odwoływania szefów cywilnych służb specjalnych oraz wyrażania zgody na określanie przez ministra organizacji wewnętrznej ABW, AW i CBA.
Ta ostatnia uwaga dotyczy także wyboru drugiego z możliwych wariantów optymalizacji nadzoru nad działalnością szefów cywilnych służb specjalnych. Chodzi o wariant, w którym szef ABW, a może również pozostali szefowie cywilnych służb specjalnych, uzyskałby status organu resortowego. W tym wariancie premier również powinien zachować pewne uprawnienia związane z obsadą stanowisk szefów służb oraz decydowaniem o strukturze wewnętrznej służb. Rola ministra resortowego, któremu podlegaliby szefowie cywilnych służb specjalnych, powinna z kolei być rolą od¬powiadającą tej, jaką aktualnie spełnia wobec wojskowych służb specjalnych minister obrony narodowej. Co do tej kwestii nie ma najmniejszych wątpliwości. Powstaje za to problem nieco innej natury, a mianowicie ten odnoszący się do ograniczonego zastosowania wariantu „resortowego”.
W świetle art. 2 ust. 2 projektu ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, status organu resortowego, czyli funkcjonującego w ramach działu administracji rządowej „sprawy wewnętrzne”, otrzymuje tylko szef ABW. Pozostali szefowie cywilnych służb specjalnych, czyli szefowie AW i CBA, pozostają organami podlegającymi bezpośrednio prezesowi Rady Ministrów. Tego rodzaju ograniczenie planowanych zmian w systemie nadzoru i koordynacji służb specjalnych tylko do szefa ABW i, rzecz jasna, do kierowanej przez niego Agencji, nie jest rozwiązaniem, które rozwiąze istniejący problem nadzoru nad cywilnymi służbami specjalnymi. Dlaczego? Ponieważ rozwiązanie to, jeśli wejdzie w życie, nie będzie miało waloru rozwiązania systemowego. Premier, tak jak nie ma czasu przyglądać się i oceniać na bieżąco — z uwagi na funkcję ustrojową, jaką pełni w systemie rządzenia — pracy trzech cywilnych służb specjalnych (ABW, AW, CBA), tak nie będzie mógł efektywnie tego robić także wtedy, gdy do nadzorowania pozostaną mu dwie służby specjalne (AW i CBA). Nolens volens będzie musiał korzystać z pośredników: albo ministra (członka Rady Ministrów), któremu powierzy koordynowanie i nadzorowanie działalności cywilnych służb specjalnych, jak jest dotychczas, albo urzędnika Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, np. szefa Kancelarii.

To zaś spowoduje efekt odwrotny od zamierzonego. Zamiast uzyskać wzmocnienie tego, co nazywa się „programowaniem i nadzorowaniem służb specjalnych”, przez przyjęcie jednolitych rozwiązań dla wszystkich tych służb (symetrycznych dla cywilnych i wojskowych służb specjalnych, w wyniku czego nadzór na nimi sprawowałoby dwóch ministrów resortowych), nastąpi ich zróżnicowanie. W konsekwencji przyniesie to tego rodzaju zmianę, że programowanie służb specjalnych i rozliczanie ich z bieżącej pracy stanie się domeną 3 lub 4, a nie jak obecnie 2, członków Rady Ministrów (premiera i ministra obrony narodowej). Prezes Rady Ministrów, przynajmniej nominalnie, będzie programował i nadzorował AW i CBA, a w rzeczywistości będzie w tym zakresie pomagał premierowi np. szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Minister spraw wewnętrznych, już jako minister resortowy, a nie koordynator służb specjalnych, zyska kompetencję do programowania i nadzorowania ABW, a minister obrony narodowej do wojskowych służb specjalnych (SKW i SWW), tak jak dotychczas. Konieczność współpracy służb specjalnych, a więc potrzeba wzajemnej korelacji podejmowanych przez nie działań z zakresu bezpieczeństwa państwa, niechybnie spowoduje powierzenie przez premiera funkcji koordynującej jednemu z członków Rady Ministrów. Taką możliwość przewidują bowiem nie tylko obowiązujące przepisy, ale również rozwiązania zawarte w projekcie ustawy o ABW. Tym samym, wzrośnie liczba ośrodków decyzyjnych, które wyznaczają służbom specjalnym zadania i ponoszą za ich działalność odpowiedzialność przed parlamentem. Co więcej, w sposób niejako naturalny — nie tyle normatywnie, co faktycznie — szefowie służb podlegających premierowi, czyli AW i CBA, pozostaną poza sferą, w której odpowiedzialność parlamentarną za działalność szefów służb specjalnych ponoszą, a raczej powinni ponosić, konstytucyjni ministrowie rządu, a nie jego szef.

* Dr Martin Bożek, Akademia Obrony Narodowej w Warszawie, Wydział Bezpieczeństwa Narodowego, Instytut Prawa i Administracji
Artykuł (ze skrótami redakcji OK) zaczerpnięty został z 3 numeru (3/2014) kwartalnika Przegląd Sejmowy