Trybunał Sprawiedliwości UE o przystąpieniu przez UE do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka

Sala rozpraw Trybunału Sprawiedliwości UE

18 grudnia Trybunał wypowiedział się w przedmiocie projektu porozumienia w sprawie przystąpienia Unii Europejskiej do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw człowieka i Podstawowych Wolności i stwierdził problemy zgodności tego porozumienia z prawem Unii.

Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności („EKPC”) jest wielostronną umową międzynarodową zawartą w ramach Rady Europy¹. Umowa ta weszła w życie w dniu 3 września 1953 r. Wszyscy członkowie Rady Europy zaliczają się do wysokich układających się stron tej konwencji.

W opinii wydanej w 1996 roku² Trybunał stwierdził, że w obowiązującym wówczas stanie prawa wspólnotowego Wspólnota Europejska nie miała kompetencji, by przystąpić do EKPC.

Tymczasem w 2000 r. Parlament Europejski, Rada Unii Europejskiej i Komisja proklamowały Kartę praw podstawowych Unii Europejskiej (zwaną dalej „kartą praw podstawowych”), której traktat z Lizbony, obowiązujący od dnia 1 grudnia 2009 r., przyznał taką samą moc prawną jak traktatom.

Traktat ten zmienił także art. 6 traktatu UE, który stanowi obecnie - z jednej strony - że prawa podstawowe, zagwarantowane w EKPC oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych państwom członkowskim, stanowią część prawa Unii jako zasady ogólne prawa oraz - z drugiej strony - że Unia przystępuje do EKPC³. W odniesieniu do tej drugiej kwestii protokół nr 8⁴ stanowi jednak, że porozumienie w sprawie przystąpienia musi spełniać określone przesłanki mające w szczególności na celu odzwierciedlenie konieczności zachowania szczególnych cech Unii i prawa Unii oraz zagwarantowanie, że przystąpienie Unii nie będzie miało wpływu na jej kompetencje ani na uprawnienia jej instytucji.

Zgodnie z zaleceniem Komisji z dnia 17 marca 2010 r., Rada przyjęła w dniu 4 czerwca 2010 r. decyzję upoważniającą do podjęcia negocjacji dotyczących porozumienia w sprawie przystąpienia. Komisja została wyznaczona jako negocjator. W dniu 5 kwietnia 2013 r. negocjacje doprowadziły do osiągnięcia porozumienia w przedmiocie projektów dokumentów akcesyjnych. W tym kontekście Komisja zwróciła się w dniu 4 lipca 2013 r. do Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem o wydanie opinii w przedmiocie zgodności projektu porozumienia z prawem Unii, stosownie do art. 218 ust. 11 TFUE⁵.

W ogłoszonej dzisiaj opinii Trybunał, przypomniawszy najpierw, że problem braku podstawy prawnej przystąpienia Unii do EKPC został rozwiązany w traktacie z Lizbony, podkreślił, iż z tego względu, że Unia nie może być uznawana za państwo, przystąpienie to musi uwzględniać szczególne cechy Unii, czego właśnie wymagają warunki przystąpienia określone w samych traktatach.

Mając na uwadze powyższe uściślenie, Trybunał zauważył przede wszystkim, że wskutek przystąpienia, EKPC - tak jak każda inna umowa międzynarodowa zawarta przez Unię - wiązałaby instytucje Unii i państwa członkowskie i w związku z tym stanowiłaby integralną część prawa Unii. W takim przypadku Unia, tak jak każda inna układająca się strona, podlegałaby kontroli zewnętrznej mającej na celu zapewnienie przestrzegania praw i wolności przewidzianych w EKPC. Unia i jej instytucje podlegałyby zatem mechanizmom kontroli przewidzianym w tej konwencji, a w szczególności decyzjom i wyrokom Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (zwanego dalej „ETPC”).

Trybunał stwierdził, że w sposób oczywisty nierozerwalnie związane z samą koncepcją kontroli zewnętrznej jest to, że z jednej strony wykładnia EKPC dokonana przez ETPC wiązałaby Unię i wszystkie jej instytucje, oraz że z drugiej strony dokonana przez Trybunał Sprawiedliwości wykładnia prawa uznanego w EKPC nie byłaby wiążąca dla ETPC. Trybunał uściślił jednak, że taka sytuacja nie może mieć miejsca w wypadku wykładni dokonanej przez Trybunał w odniesieniu do prawa Unii, a zwłaszcza karty praw podstawowych.

W tym względzie Trybunał podkreślił w szczególności, że w zakresie, w jakim EKPC przyznaje układającym się stronom uprawnienie do ustanowienia wyższych standardów ochrony niż te zagwarantowane konwencją, należy zapewnić koordynację między EKPC i kartą praw podstawowych. W przypadku, gdy prawa uznane w karcie praw podstawowych odpowiadają prawom zagwarantowanym w EKPC, uprawnienie przyznane państwom członkowskim w EKPC musi bowiem pozostać ograniczone do tego, co konieczne, by uniknąć sytuacji, w której poziom ochrony przewidziany w karcie praw podstawowych, jak również pierwszeństwo, jednolitość i skuteczność prawa Unii zostałyby zagrożone. Trybunał stwierdził, że projekt porozumienia nie zawiera żadnego postanowienia, które zapewniałoby taką koordynację.

Trybunał podkreślił, że podejście przyjęte w projekcie porozumienia polegające na utożsamieniu Unii z państwem i przypisaniu Unii roli identycznej pod każdym względem z rolą każdej innej układającej się strony nie uwzględnia właśnie specyficznego charakteru Unii. W szczególności podejście to nie bierze pod uwagę okoliczności, iż państwa członkowskie zgodziły się, że stosunki między nimi w dziedzinach, w których kompetencje zostały przeniesione z państw członkowskich na Unię, są regulowane prawem Unii z wyłączeniem wszelkiego innego prawa. Wymagając, by Unia i państwa członkowskie były uznawane za układające się strony nie tylko w ich stosunkach z układającymi się stronami, które nie są członkami Unii, lecz także w ich wzajemnych stosunkach,

EKPC wymagałaby, by każde państwo członkowskie sprawdzało, czy inne państwa członkowskie przestrzegają praw podstawowych, pomimo że prawo Unii przewiduje wzajemne zaufanie między tymi państwami członkowskimi. W tych okolicznościach przystąpienie mogłoby zachwiać równowagę, na jakiej opiera się Unia, jak również podważyć autonomię prawa Unii. Przewidywane porozumienie nie zawiera jednak żadnych postanowień w celu zapobieżenia takiemu rozwojowi wypadków.
Trybunał zwrócił uwagę, że protokół nr 16 do EKPC, podpisany w dniu 2 października 2013 r., upoważnia sądy najwyższe państw członkowskich do zwracania się do ETPC z wnioskami o wydanie opinii doradczej w zasadniczych kwestiach dotyczących wykładni lub stosowania praw i wolności zagwarantowanych w EKPC lub jej protokołach. Zważywszy, że w przypadku
przystąpienia EKPC będzie stanowić integralną część prawa Unii, mechanizm ustanowiony w tym protokole mógłby naruszać autonomię i skuteczność procedury odesłania prejudycjalnego ustanowionej w traktacie FUE, zwłaszcza gdy prawa zagwarantowane w karcie praw podstawowych odpowiadają prawom uznanym w EKPC. Nie jest bowiem wykluczone, że wniosek o wydanie opinii doradczej złożony na podstawie protokołu nr 16 przez sąd krajowy może uruchomić tak zwaną procedurę „wcześniejszego zaangażowania” Trybunału⁶, stwarzając tym samym ryzyko obejścia procedury odesłania prejudycjalnego. Trybunał orzekł w tym względzie, że projekt porozumienia nie przewiduje niczego w odniesieniu do stosunku między tymi dwoma mechanizmami.

Następnie Trybunał przypomniał, że traktat FUE stanowi, że państwa członkowskie zobowiązują się nie poddawać sporów dotyczących wykładni lub stosowania traktatów procedurze rozstrzygania innej niż ustanowiona w tych traktatach⁷. W konsekwencji, w sytuacji gdy kwestionowane jest prawo Unii, Trybunał jest wyłącznie właściwy do rozpoznawania wszelkich sporów między państwami członkowskimi oraz między nimi a Unią w przedmiocie przestrzegania EKPC. Okoliczność, że zgodnie z projektem porozumienia postępowania przed Trybunałem nie mogą być uznawane za sposoby rozstrzygania sporów, z których układające się strony zrezygnowały w rozumieniu EKPC, nie może wystarczyć do zachowania wyłącznej właściwości Trybunału. Projekt porozumienia pozostawia bowiem możliwość, iż Unia lub państwa członkowskie wniosą do ETPC wniosek mający za przedmiot domniemane naruszenie EKPC popełnione przez państwo członkowskie lub przez Unię w związku z prawem Unii. Samo istnienie takiej możliwości narusza wymogi traktatu FUE. W takich okolicznościach projekt porozumienia mógłby być zgodny z traktatem FUE jedynie wtedy, gdyby właściwość ETPC została wyraźnie wyłączona w odniesieniu do sporów między państwami członkowskimi lub między nimi a Unią w przedmiocie stosowania EKPC w ramach prawa Unii.
Ponadto ustanowiony w projekcie porozumienia mechanizm współpozwania ma na celu zapewnienie, by skargi wnoszone do ETPC przez państwa niebędące państwami członkowskimi UE i skargi indywidualne były kierowane prawidłowo przeciwko państwom członkowskim lub Unii, w zależności od danego przypadku. Projekt porozumienia przewiduje, że układająca się strona staje się współpozwaną bądź poprzez przyjęcie zaproszenia wystosowanego przez ETPC, bądź w drodze decyzji ETPC wydanej na wniosek samej układającej się strony. W sytuacji, gdy Unia lub państwa członkowskie wnoszą o dopuszczenie w charakterze współpozwanych do sprawy przed ETPC, muszą one udowodnić, że przesłanki ich udziału w postępowaniu są spełnione, zaś ETPC orzeka w przedmiocie takiego wniosku w świetle wiarygodności przedstawionych argumentów. W ramach tej kontroli ETPC byłby zmuszony ocenić przepisy prawa Unii, które regulują rozdział kompetencji między Unię i jej państwa członkowskie oraz kryteria przypisywalności ich aktów lub zaniechań. W tym względzie ETPC mógłby wydać ostateczną decyzję, która wiązałaby zarówno państwa członkowskie, jak i Unię. Umożliwienie ETPC wydania takiej decyzji groziłoby naruszeniem rozdziału kompetencji między Unię i jej państwa członkowskie. Podobnie Trybunał wypowiedział się przedmiocie procedury wcześniejszego zaangażowania Trybunału⁸. Po pierwsze, zaznaczył, że w tym celu kwestia, czy Trybunał wypowiedział się już na temat tej samej kwestii prawnej co kwestia będąca przedmiotem sporu w postępowaniu przed ETPC, może zostać rozstrzygnięta wyłącznie przez właściwą instytucję Unii, zaś decyzja tej instytucji powinna wiązać ETPC. Umożliwienie ETPC orzekania w przedmiocie takiej kwestii oznaczałoby bowiem przyznanie mu kompetencji do interpretowania orzecznictwa Trybunału. W konsekwencji procedura, o której mowa, powinna zostać ukształtowana w taki sposób, by w każdej sprawie zawisłej przed ETPC Unia była w pełni i systematycznie informowana, tak by właściwa instytucja Unii była w stanie ocenić, czy Trybunał wypowiedział się już na temat kwestii będącej przedmiotem sporu w tej sprawie, a jeśli nie - to umożliwić uruchomienie tej procedury. Po drugie, Trybunał zauważył, że projekt porozumienia wyklucza możliwość wystąpienia do Trybunału o wypowiedzenie się w kwestii wykładni prawa wtórnego w drodze tej procedury. Takie ograniczenie zakresu wspomnianej procedury wyłącznie do kwestii ważności narusza kompetencje Unii i uprawnienia Trybunału.

Wreszcie Trybunał przeanalizował szczególne cechy prawa Unii w odniesieniu do kontroli sądowej w dziedzinie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa („WPZiB”). W tym względzie Trybunał podkreślił, że w obecnym stanie prawa Unii niektóre akty wydane w ramach WPZiB nie są objęte kontrolą sądową Trybunału. Taka sytuacja jest immanentnie związana z ukształtowaniem kompetencji Trybunału przewidzianym w traktatach i jako taka może znaleźć uzasadnienie jedynie w samym prawie Unii. Jednakże w wyniku przystąpienia, tak jak zostało ono określone w projekcie porozumienia, ETPC byłby uprawniony do orzekania w przedmiocie zgodności z EKPC niektórych aktów, działań lub zaniechań mających miejsce w ramach WPZiB, zwłaszcza tych, w odniesieniu do których Trybunał nie jest właściwy, by skontrolować ich legalność w świetle praw podstawowych. Taka sytuacja oznaczałaby powierzenie - w odniesieniu do przestrzegania praw zagwarantowanych w EKPC
wspomnianych aktów, działań lub zaniechań Unii organowi zewnętrznemu w stosunku do Unii.

W konsekwencji projekt porozumienia nie uwzględnia szczególnych cech prawa Unii w odniesieniu do kontroli sądowej aktów, działań lub zaniechań Unii w zakresie WPZiB.

\Z uwagi na stwierdzone problemy, Trybunał doszedł do wniosku, że projekt porozumienia w sprawie przystąpienia Unii Europejskiej do EKPC nie jest zgodny z przepisami prawa Unii.

UWAGA: Państwo członkowskie, Parlament Europejski, Rada lub Komisja mogą uzyskać opinię Trybunału Sprawiedliwości w sprawie zgodności przewidywanej umowy z traktatami. W przypadku negatywnej opinii Trybunału przewidywana umowa nie może wejść w życie, chyba że nastąpi jej zmiana lub rewizja traktatów.### br br ###

¹ Rada Europy została utworzona w drodze umowy międzynarodowej podpisanej w Londynie w dniu 5 maja 1949 r., która weszła w życie w dniu 3 sierpnia 1949 r., w celu osiągnięcia większej jedności między jej członkami . Jej celem jest ochrona i wcielanie w życie ideałów i zasad stanowiących wspólne dziedzictwo jej członków oraz ułatwienie postępu gospodarczego i społecznego w Europie. Obecnie członkami Rady Europy jest 47 państw europejskich, do których zalicza się 28 państw członkowskich Unii Europejskiej.
² Opinia Trybunału z dnia 28 marca 1996 r. (2/94).
³ Artykuł 6 ust. 2 traktatu UE.
⁴ Protokół (nr 8) dotyczący artykułu 6 ustęp 2 Traktatu o Unii Europejskiej w sprawie przystąpienia Unii do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.
⁵ W postępowaniu tym wzięły udział 24 państwa członkowskie.
⁶ Procedura ta została przewidziana w samym projekcie porozumienia i ma umożliwiać wcześniejsze zaangażowanie Trybunału w sprawach, które zostały wniesione do ETPC i w których kwestionowane jest prawo Unii, lecz nie zostało ono jeszcze zinterpretowane przez Trybunał.
⁷ Artykuł 344 traktatu FUE.
⁸ Zobacz przypis nr 6. 
Trybunał Sprawiedliwości UE