Trybunał Sprawiedliwości UE: prawo Unii zezwala zatrzymać azylanta dla ochrony bezpieczeństwa narodowego

Trybuła Sprawiedliwości Unii Europejskiej orzekł 15 lutego, że prawo Unii zezwala na zatrzymanie osoby ubiegającej się o azyl w przypadku, gdy wymaga tego ochrona bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego. Złożenie kolejnego wniosku o udzielenie azylu przez osobę, wobec której wydano decyzję nakazującą powrót, nie może powodować bezskuteczności tej decyzji.

W 1995 r. J.N. złożył pierwszy wniosek o udzielenie azylu w Niderlandach. Wniosek ten został oddalony w 1996 r. W 2012 r. i 2013 r. J.N. złożył kolejne wnioski o udzielenie azylu. W 2014 r. sekretarz stanu oddalił ostatni z tych wniosków, nakazał J.N. natychmiastowe opuszczenie terytorium Unii Europejskiej i ustanowił wobec niego zakaz wjazdu na dziesięć lat. Skarga na tę decyzję została oddalona prawomocnym orzeczeniem.

W latach 1999-2015 J.N. był 21 razy skazany na kary grzywny i pozbawienia wolności za różne przestępstwa (w większości przypadków były to kradzieże). Ostatnio, w 2015 r., J.N. został zatrzymany w związku z kradzieżą i nieprzestrzeganiem ustanowionego wobec niego zakazu wjazdu. Został skazany ponownie na karę pozbawienia wolności, a następnie zatrzymany jako osoba ubiegająca się o azyl. Podczas odbywania kary pozbawienia wolności J.N. złożył bowiem czwarty wniosek o udzielenie azylu.

W tym kontekście Raad van State (rada stanu, Niderlandy), rozpatrująca skargę wniesioną przez J.N., zwróciła się do Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prejudycjalnym. Odwołała się w szczególności do orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczącego przypadków, w których można nakazać zatrzymanie osoby ubiegającej się o azyl. Sąd krajowy zastanawia się w tych okolicznościach nad ważnością dyrektywy 2013/33, która zezwala na zatrzymanie osoby ubiegającej się o azyl w przypadku, gdy wymaga tego ochrona bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego[1].

Trybunał wydał wyrok dzisiaj, w pilnym trybie prejudycjalnym. Najpierw stwierdził, że przewidziane przez dyrektywę zatrzymanie rzeczywiście wypełnia uznany przez Unię cel interesu ogólnego. Przypomniał, że ochrona bezpieczeństwa narodowego i porządku publicznego przyczynia się także do ochrony praw i wolności innych osób. W tym względzie Karta praw podstawowych Unii Europejskiej gwarantuje prawo każdej osoby nie tylko do wolności, ale także do bezpieczeństwa osobistego.

Następnie Trybunał zbadał, czy prawodawca Unii nie wykroczył poza to, co odpowiednie i konieczne do realizacji uzasadnionych zamierzonych celów, do których dąży, oraz czy zachował właściwą równowagę między prawem do wolności osoby ubiegającej się o azyl a wymogami związanymi z ochroną bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego.

Uwzględniając znaczenie prawa do wolności oraz wagę ingerencji, jaką stanowi zatrzymanie, Trybunał podkreślił, że ograniczenia korzystania z tego prawa nie mogą wykraczać poza to, co jest absolutnie konieczne.
Trybunał stwierdził, że możliwość zatrzymania osoby ubiegającej się o azyl uzależniona jest od spełnienia szeregu wymogów, które odnoszą się w szczególności do okresu zatrzymania (powinien on być możliwie najkrótszy).
Trybunał dodał, że zakreślenie ścisłych granic uprawnień przyznanych w tym kontekście na rzecz właściwych organów krajowych zapewnia także wykładnia pojęć „bezpieczeństwa narodowego” i „porządku publicznego”.

I tak Trybunał orzekł, że pojęcie „porządku publicznego” oznacza w każdym razie istnienie, oprócz zakłócenia porządku społecznego, z jakim wiąże się każde naruszenie prawa, rzeczywistego, aktualnego i dostatecznie poważnego zagrożenia godzącego w podstawowy interes społeczeństwa.

Co do pojęcia „bezpieczeństwa publicznego”, to z orzecznictwa Trybunału wynika, że pojęcie to odnosi się jednocześnie do wewnętrznego bezpieczeństwa państwa członkowskiego, jak i jego bezpieczeństwa zewnętrznego. W konsekwencji zagrożenie dla funkcjonowania głównych instytucji i służb publicznych oraz życia ludności, podobnie jak ryzyko poważnego zakłócenia stosunków zagranicznych lub pokojowego współistnienia narodów bądź zagrożenie interesów wojskowych, może naruszać bezpieczeństwo publiczne.

Raad van State wskazała Trybunałowi, że na mocy jej własnego orzecznictwa złożenie wniosku o udzielenie azylu przez osobę objętą procedurą dotyczącą powrotu powoduje bezskuteczność wydanej wcześniej decyzji nakazującej powrót. W tym zakresie Trybunał podkreślił, że w każdym razie, zapewnienie skuteczności (effet utile) dyrektywy 2008/115[2] wymaga, aby wszczęta procedura, w wyniku której została wydana decyzja nakazująca powrót wraz z - w stosownym przypadku - ustanowieniem zakazu wjazdu, mogła być ponownie podjęta na etapie, na którym została przerwana ze względu na złożenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, w momencie, kiedy wniosek ten został oddalony w pierwszej instancji. Państwa członkowskie są bowiem zobowiązane do nieutrudniania realizacji celu, do osiągnięcia którego dąży dyrektywa 2008/115, polegającego na ustanowieniu skutecznej polityki wydalania i powrotu nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich.

Trybunał przypomniał także, że zarówno z obowiązku lojalnej współpracy państw członkowskich, jak i z wymogów skuteczności wynika, że nałożony na państwa członkowskie obowiązek wykonania środka w postaci wydalenia, przy założeniach określonych w dyrektywie, powinien zostać spełniony w najszybszym możliwym terminie. Obowiązek ten nie zostanie spełniony, jeśli wykonanie decyzji nakazującej powrót zostanie opóźnione ze względu na fakt, że - po oddaleniu w pierwszej instancji wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej - procedura nie może być ponownie podjęta na tym etapie, na którym została przerwana, lecz musi zostać wszczęta na nowo.

Wreszcie Trybunał zauważył, że upoważniając państwa członkowskie do przyjęcia środków w postaci zatrzymania ze względu na ochronę bezpieczeństwa narodowego i porządku publicznego, dyrektywa nie narusza poziomu ochrony gwarantowanego przez europejską konwencję praw człowieka (EKPC)[3] która zezwala na zatrzymanie osoby, przeciwko której „toczy się” postępowanie o wydalenie.

Podsumowując, Trybunał orzekł, że ważność dyrektywy 2013/33, w zakresie, w jakim zezwala ona na przyjęcie takich środków w postaci zatrzymania, których granice są ściśle zakreślone w celu spełnienia wymogów proporcjonalności, nie może być podważona.

[1] Art. 8 ust. 3 akapit pierwszy lit. e) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową (Dz.U. L 180, s. 96)
[2] Dyrektywa Parlamentu i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz.U. L 348, s. 98).
[3] Art. 5 ust. 1 lit. f) druga część zdania EKPC.