Unia Europejska jako wspólnota wartości

Uroczyste podpisanie Traktatu Lizbońskiego 13 grudnia 2007. Foto: Archiwuem Prezydenta RP

I. Podstawy UE

Twórcy Wspólnoty Europejskiej, a później Unii Europejskiej, oparli ją na jedności trzech elementów:

— formalnych, które tworzą instytucje zapewniające współpracę państw członkowskich UE w różnych dziedzinach;

— treściowych, chodzi tu o prawo UE oraz realizację polityki organów UE zapewniającą współpracę gospodarczą, kulturalną, w dziedzinie bezpieczeństwa itp. państw członkowskich;

— wartości wspólne społeczeństwom wszystkich państw członkowskich UE.

Dwóm pierwszym elementom poświęcano dotychczas w literaturze dotyczącej UE i relacji między nią a państwami członkowskimi dużo uwagi. Natomiast trzeci z wyróżnionych elementów nauka prawa, politologia i inne dziedziny nauk społecznych traktowały z mniejszą uwagą niż na to zasługuje. Najczęściej łączono go z dwoma pozostały-mi, szczególnie z rozważaniami na temat prawa UE i jego stosunku do prawa państw członkowskich, zwłaszcza ich konstytucji i aksjologii ustaw zasadniczych. W tym kontekście należy wspomnieć zwłaszcza o zagadnieniu tożsamości konstytucyjnej państw członkowskich UE i chronieniu jej przez sądy konstytucyjne i najwyższe.

Prawo UE akcentuje rolę wartości jako podwalinę istnienia Unii. W preambule Traktatu o Unii Europejskiej [dalej też: TUE] jego sygnatariusze stwierdzają, że tworząc go, byli „inspirowani kulturowym, religijnym i humanistycznym dziedzictwem Europy, z którego wynikają powszechne wartości stanowiące nienaruszalne i niezbywalne prawa człowieka, jak również wolność, demokracja, równość oraz państwo prawne”. Art. 2 TUE stanowi: „Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn”. Z kolei w art. 3 ust. 1 TUE, wskazując cel UE, łączy się wspieranie wartości konstytuujących Unię ze wspieraniem pokoju i dobrobytu narodów.

Po ratyfikacji Traktatu z Lizbony rośnie w poszczególnych państwach zainteresowanie wartościami wspólnymi UE. Zjawisko to występuje także w Polsce i ostatnio można wskazać pierwsze próby ich omówienia.

II. Źródła systemu wartości UE

U podstaw każdego społeczeństwa zorganizowanego w państwo leżą określone wartości, wspólne wszystkim osobom wchodzącym w jego skład lub wspólne przynajmniej zdecydowanej większości z nich. Oznacza to oddziaływanie na poczucie tożsamości i ciągłości społeczeństwa/narodu, przyczyniając się w ten sposób do rozwoju jego różnorodności światopoglądowej, kulturowej itp. Wspólne wartości znajdują swój wyraz w konstytucji, jeżeli dane państwo ją posiada. Mają one znaczenie ponadpozytywne, o czym przekonuje niekiedy sam ustrojodawca. Tytułem przykładu można wskazać zawarte w niektórych konstytucjach państw Unii invocatio Dei. Jak słusznie w odniesieniu do Konstytucji RP zauważa Lech Garlicki, słowa nawiązujące do Boga podkreślają

„pluralistyczną światopoglądową strukturę narodu polskiego [...] determinują pozycję państwa w kwestiach religii, bo zarówno wykluczają (zakazują) wprowadzenie systemu państwa wyznaniowego, jak i nadawanie ateizmowi charakteru religii państwowej [...] wskazują na wolę powiązania konstytucji z systemem norm i wartości wyższych (naturalnych), więc stojących poza (i ponad) unormowaniem pozytywnym i wyznaczających sposób pojmowania i stosowania przepisów konstytucyjnych”.

Wartości zawarte wprost w konstytucjach lub dające się wyprowadzić z ich norm wytyczają ustawodawcy obowiązek ich uwzględnienia i ochrony w procesie stanowienia prawa. Są one także brane pod uwagę w orzecznictwie sądowym poszczególnych krajów, służąc wyznaczaniu kierunków interpretacji norm prawa stanowionego i pełniąc rolę kryterium oceny ich zgodności z konstytucją. Nie oznacza to jednak, że w skali nawet jednego państwa łatwo jest stworzyć kompleksowy katalog wartości konstytucyjnych, czy tym bardziej — jak ujął to w cytowanej wyżej wypowiedzi L. Garlicki — „wartości wyższych (naturalnych), więc stojących poza (i ponad) unormowaniem pozytywnym”. To z kolei powoduje, że ani w prawie UE, ani w nauce prawa nie wskazano katalogu wspólnych wartości wszystkich państw członkowskich UE. Ze względu na różnice w ich ujęciu w poszczególnych konstytucjach nie jest to chyba możliwe. Sformułowanie takiego abstrakcyjnego katalogu zawsze miałoby cechy subiektywne i byłoby pozbawione praktycznego znaczenia. Ma je zaś odpowiedź na pytanie, czy jakaś konkretna wartość, mogąca mieć zastosowanie w danym przypadku lub mająca być elementem normy prawa UE, jest wartością wspólną.

Należy przy tym zauważyć, że wielość źródeł prawa UE implikuje powstanie różnorodnej terminologii. To zaś, wskutek dokonywanej wykładni konkretnych pojęć, ma praktyczne znaczenie, jeśli chodzi o realizację poszczególnych wartości na podstawie zastosowanego w danej sytuacji aktu normatywnego. W przypadku aktów prawa pierwotnego i wtórnego na to wszystko nakładają się problemy związane z tłumaczeniem zwrotów prawnych na języki różnych państw, mających te akty stosować.

III. Prawo UE a wspólny system wartości

W rozwoju Unii obserwuje się dużą dynamikę, ale wynika ona z kolejnych traktatów będących wyrazem woli tworzących ją państw, woli legitymowanej w sposób demokratyczny i mającej swoje źródło w woli ich obywateli. Proces kształtowania tej woli wyznacza prawo konstytucyjne poszczególnych państw. To ono determinuje zasady udziału ich przedstawicieli w pracach na rzecz integracji i określa zakres ich pełnomocnictw. Ani prawo pierwotne, ani prawo wtórne UE nie obejmuje swoim zakresem całokształtu stosunków społecznych, a jedynie te dziedziny, które członkowie UE zdecydowali się poddać jego regulacji.

„Unia, uznając prawo państw członkowskich do kierowania się własnymi kanonami aksjologicznymi, wymaga minimalnego poszanowania wspólnych wartości. [...] Stwierdzić można byłoby zatem, iż poprzez swoją dewizę [„zjednoczona w różnorodności” — przyp. B.B.] Unia znalazła klucz do właściwego opisania i nazwania własnej specyficznej, europejskiej tożsamości kulturowej, która nie neguje wartości kultur narodowych, ale właśnie «nadbudowuje» się na nich, tworząc kolejny poziom tożsamości Europejczyka, opisywany w literaturze przedmiotu jako tożsamość post-narodowa”.

Wartości wspólne społeczeństwom wszystkich państw członkowskich zostały wyrażone w przywołanych cytatach z preambuły i w przepisach TUE. Wartości te, leżące u podstaw UE, oddziałują na pierwotne i wtórne prawo UE oraz na politykę organów UE. Z kolei organy UE, tworząc prawo unijne i formułując polityczne programy na przyszłość, stymulują przekształcenia systemu wartości wspólnych obywatelom UE. Uczestniczą też w tym organy UE monitorujące przestrzeganie wartości unijnych (widoczne jest to zwłaszcza w działalności Agencji Praw Podstawowych UE). Promując określone nowe wartości (choćby finansując badania nad pewnymi zjawiskami), organy UE tworzą nowe wzorce zachowań i wpływają na dotychczasowy pluralizm światopoglądowy, na którym bazują poglądy aksjologiczne.

W praktyce funkcjonowania UE kwestie wartości odgrywają ostatnio coraz większą rolę, ale nie wykształciły się mechanizmy zapewniające ich przestrzeganie. Świadczy o tym choćby wspólny list z marca 2013 r. do szefa Komisji Europejskiej José Manuela Barroso, który podpisali ministrowie spraw zagranicznych Niemiec — Guido Westerwelle, Holandii — Frans Timmermans, Danii — Villy Sovndal, Finlandii — Erkki Tuomioja. Stwierdzają w nim, że „prawa człowieka, demokracja, rządy prawa są sercem europejskiej tożsamości. Nasze wspólne wartości bardziej niż cokolwiek innego są spoiwem, które łączy nasze narody”. Uważają, iż obecne porozumienia na poziomie UE są niewystarczające, aby zagwarantować przestrzeganie tych zasad we wszystkich państwach UE. Wyprowadzają z tego następujący wniosek „jesteśmy przekonani, że potrzebny jest nowy, bardziej efektywny mechanizm, by zapewnić ochronę fundamentalnych wartości w krajach członkowskich”. Wśród możliwych działań przeciwko państwom, które nie stosowałyby się do europejskich zasad, jako środek ostateczny wymieniono możliwość zawieszenia funduszy unijnych. Nowy mechanizm ma być szybki i niezależny od działań politycznych, a odpowiadać za niego powinna Komisja Europejska.

W działalności organów UE już od dłuższego czasu coraz intensywniejsze są zabiegi pozwalające na nadanie poszczególnym wartościom statuującym Unię Europejską w miarę jednolitego rozumienia, zarówno w zakresie szeroko pojętego prawa europejskiego (UE i Rada Europy), jak i prawa wewnętrznego państw członkowskich EU. Istotną rolę ma tu do odegrania Trybunał Sprawiedliwości UE [dalej też: ETS]. W tym kontekście warto przytoczyć następujący pogląd polskiego Trybunału Konstytucyjnego: „Wykładnia prawa wspólnotowego, dokonywana przez ETS, winna mieścić się w zakresie funkcji i kompetencji przekazanych przez państwa członkowskie na rzecz Wspólnot. Powinna też korelować z zasadą subsydiarności, determinującą działania instytucji wspólnotowo-unijnych. Wykładnia ta winna być ponadto oparta na założeniu wzajemnej lojalności pomiędzy instytucjami wspólnotowo-unijnymi a państwami członkowskimi. Założenie to generuje — po stronie ETS — powinność przychylności dla krajowych systemów prawnych, po stronie zaś państw członkowskich — powinność najwyższego standardu respektowania norm wspólnotowych [...]. Państwa członkowskie zachowują prawo do oceny, czy prawodawcze organy wspólnotowe (unijne), wydając określony akt (przepis prawa), działały w ramach kompetencji przekazanych i czy wykonywały swe uprawnienia zgodnie z zasadami subsydiarności i proporcjonalności. Przekroczenie tych ram powoduje, że wydane poza nimi akty (przepisy) nie są objęte zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego”.

W stosowanych w prawie UE pojęciach dotyczących wartości nawiązuje się do terminów występujących w większości konstytucji państw UE i doskonale znanych nauce prawa nawet w państwach niezawierających odpowiednich sformułowań w tekstach swoich ustaw zasadniczych. Przykładem może być występujące w Karcie Praw Podstawowych pojęcie „godność człowieka”. Nie oznacza to jednak, że aksjologia prawa UE jest tożsama z aksjologią praw państw członkowskich. Zwrócił na to uwagę polski Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając w uzasadnieniu jednego z orzeczeń:

„Sama koncepcja i model prawa europejskiego stworzyły nową sytuację, w której obowiązują obok siebie autonomiczne porządki prawne. Ich wzajemne oddziaływanie nie może być opisane w pełni za pomocą tradycyjnych koncepcji monizmu i dualizmu w układzie: prawo wewnętrzne — prawo międzynarodowe. Występowanie względnej autonomii porządków prawnych, opartych na własnych wewnętrznych zasadach hierarchicznych, nie oznacza braku wzajemnego oddziaływania. Nie eliminuje też możliwości wystąpienia kolizji między regulacjami prawa wspólnotowego a postanowieniami Konstytucji. Ta ostatnia sytuacja wystąpiłaby wówczas, gdyby miało dojść do nieusuwalnej sprzeczności pomiędzy normą Konstytucji a normą prawa wspólnotowego i to sprzeczności, której nie można eliminować przy zastosowaniu wykładni respektującej względną autonomię prawa europejskiego i prawa krajowego. Sytuacji takiej wykluczyć nie można, ale może ona — z uwagi na [...] wspólność założeń i wartości — pojawić się wyjątkowo. Taka sprzeczność nie może być w polskim systemie prawnym w żadnym razie rozwiązywana przez uznanie nadrzędności normy wspólnotowej w relacji do normy konstytucyjnej. Nie mogłaby też prowadzić do utraty mocy obowiązującej normy konstytucyjnej i zastąpienia jej normą wspólnotową ani do ograniczenia zakresu stosowania tej normy do obszaru, który nie został objęty regulacją prawa wspólnotowego. W takiej sytuacji do polskiego ustawodawcy należałoby podjęcie decyzji albo o zmianie Konstytucji, albo o spowodowaniu zmian w regulacjach wspólnotowych, albo — ostatecznie — decyzji o wystąpieniu z Unii Europejskiej. Decyzję tę winien podjąć suweren, którym jest Naród Polski, lub organ władzy państwowej, który w zgodzie z Konstytucją może Naród reprezentować”.

W kontekście tej wypowiedzi polskiego Trybunału należy zauważyć, że w chwili obecnej brak jest w UE akceptacji dla jakiegoś jednego, powszechnie przyjętego systemu wartości. Najogólniej rzecz ujmując, należy zauważyć ścieranie się wartości mających podstawy religijne z wartościami wywodzącymi się z innych źródeł. W związku z tym nie bez racji niektórzy formułują następujący pogląd: „w Europie występują dwie odmienne koncepcje wartości. Według zwolenników pierwszej z nich wspólnym fundamentem kultury europejskiej jest chrześcijaństwo, które mimo podziału na wschodnie i zachodnie oraz istnienia różnych kultur narodowych i nacisków różnych ideologii jest najtrwalszym nurtem rozwoju kultury narodów europejskich. Natomiast zwolennicy koncepcji neoliberalnej, wspólny fundament kultury europejskiej określają według kryteriów ideologicznych, opartych na założeniach racjonalistycznej filozofii Oświecenia i ideałach rewolucji francuskiej. W tym kontekście występuje dążenie do tego, aby w prawie Unii Europejskiej pominąć wkład chrześcijaństwa, pomimo że wywarło znaczący wpływ na rozwój kultury europejskiej i rozprzestrzenianie się jej po całym świecie”. Reakcją na to może być, zdaniem niektórych autorów, powrót do tradycyjnych wartości. „Bez powrotu do respektowania godności człowieka i do solidnego wychowania, opartego na prawdzie, miłości, sumieniu, odpowiedzialności i sprawiedliwości, wszelkie reformy gospodarcze czy finansowe będą nadal okazywały się fikcją i jedynie faktem medialnym. Nawet najbardziej rozsądne zaostrzenie kryteriów dyscypliny fiskalnej poszczególnych państw nie doprowadzi do poprawy sytuacji, a jedynie do jeszcze bardziej «kreatywnej» księgowości nieuczciwych polityków czy do jeszcze większej korupcji w instytucjach uprawnionych do kontroli i zwalczania przestępczości. Podobnie nawet najbardziej rozsądne ułatwienia administracyjne nie sprawią, że ludzie źle wychowani zaczną dobrze pracować, albo że będą uczciwie płacić podatki. Chrystofobiczne i antyludzkie ideologie, na jakich oparta jest obecnie Unia Europejska, mogą jeszcze przez pewien czas «dobrze» funkcjonować jedynie w świecie wirtualnej fikcji, którą liberalne i ateistyczne media próbują zasłonić rzeczywistość”.

Należy jednak zauważyć, że „wartości respektowane przez Unię mają status kulturowo-historyczny, [...] nie tworzą one jakiegoś spójnego systemu i nie mają charakteru absolutnego”. W ocenie niektórych badaczy jest to zaletą systemu wartości UE, a „wspomniane aksjologiczne kredo integracji jest w swej istocie czymś plastycznym, zmiennym, mogącym zostać istotnie zredefiniowanym w przyszłości”.

Brak spójnego systemu wartości i możliwość różnego ich interpretowania jest niekorzystna z praktycznego punktu widzenia. Tytułem przykładu można wskazać choćby na jeden z najważniejszych aktów prawa UE — Kartę Praw Podstawowych [dalej też: Karta lub KPP]. Karta ma charakter kompleksowy zarówno w aspekcie przedmiotowym, jak i podmiotowym. Dzięki KPP Unia po raz pierwszy w sposób kompleksowy podchodzi do ochrony praw jednostki. Ochrona ta obejmuje wszystkie kategorie tych praw — oprócz praw i wolności osobistych oraz politycznych także szeroko pojęte prawa socjalne, kulturalne i ekonomiczne. Katalog praw chronionych obejmuje, zgodnie z ust. 5 preambuły KPP, „prawa wynikające zwłaszcza z tradycji konstytucyjnych i zobowiązań międzynarodowych wspólnych państwom członkowskim [...] oraz orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka”. W stosunku do wszystkich praw, także tych tradycyjnie i powszechnie włączanych do katalogu praw chronionych, można obserwować nowe podejście zmierzające do objęcia regulacją wszystkich zagadnień związanych współcześnie z ich realizacją. Pozwala ono nie tylko na uwzględnienie zagrożeń wynikających z rozwoju cywilizacyjnego, ale też na nadanie nowego kształtu niektórym prawom. Karta obejmuje więc nowe możliwości korzystania z nich, a także zawiera regulacje stymulujące zmiany w ich rozumieniu i w zakresie ich ochrony.

Kompleksowemu charakterowi Karty sprzyja sposób regulacji poszczególnych praw.

„O ile niektóre prawa czy wolności sformułowane są w sposób pozwalający na ich bezpośrednie stosowanie, o tyle wiele innych ma charakter wytycznych co do polityki organów wspólnotowych [...]. Taka metoda [...] unikając trudności związanych ze znalezieniem dla wielu praw formuły pozwalającej na ich stosowanie przez sądy, zarazem potwierdza, że wszystkie prawa i wolności są wiążące. Oznacza to, że wszyscy mogą domagać się ich realizacji, choć nie w każdym przypadku będzie można dochodzić tej realizacji w postępowaniu sądowym”.

Karta nie nawiązuje do kategorii praw jednostki, występujących dotychczas w prawie międzynarodowym i prawie wewnętrznym wielu państw. Chodzi tu zwłaszcza o podział na prawa i wolności oraz o podział tych na dwie grupy: osobiste i polityczne oraz gospodarcze, socjalne i kulturalne. Typologia ta wielokrotnie budziła kontrowersje wśród przedstawicieli doktryny prawa, ale została ona powszechnie zaaprobowana, o czym świadczą stanowiące podstawę przyjętego przez ONZ systemu ochrony praw człowieka dwa Międzynarodowe Pakty Praw Człowieka z 1966 r. oraz w regionalnym europejskim systemie ochrony występowanie obok Konwencji praw człowieka i podstawowych wolności [dalej też: EKPC] także Europejskiej Karty Społecznej.

Podstawę Karty Praw Podstawowych stanowi sześć kategorii odpowiadających sześciu pierwszym jej rozdziałom. Ma to, w intencji Konwentu opracowującego Kartę, zapewnić jej bardziej kompleksowy charakter, co pozwala na objęcie ochroną nowych obszarów wykraczających poza dotychczasowy powszechnie przyjęty w prawie międzynarodowym i wewnętrznym zakres regulacji. Tytuły poszczególnych rozdziałów, grup praw, powiązano z wartościami, czyli ideami szczególnie istotnymi dla UE. W ten sposób tworzy się nową koncepcję praw podstawowych, która nie ma swoich korzeni w dotychczasowym dorobku nauki prawa. Nie jest jeszcze w pełni dojrzała, a towarzysząca jej aksjologia nie została powszechnie przyjęta. Powstała ona pod dominującym wpływem myśli socjaldemokratycznej i jedynie w niewielkim stopniu uwzględnia inne prądy filozoficzne. Mimo to brak jest jej wewnętrznej spójności, o czym przekonuje choćby konieczność przygotowania — już po przyjęciu Karty — wyjaśnień do jej postanowień. Prezydium Konwentu z inicjatywy Wielkiej Brytanii opracowało wyjaśnienia, które na mocy nowego ust. 7 art. 52 KPP służą wykładni jej postanowień i powinny być uwzględniane przez sądy Unii i państw członkowskich.

W rezultacie trudno mówić o stworzeniu w Karcie nowych standardów i o nadaniu pod ich wpływem poszczególnym prawom w miarę jednolitego rozumienia, zarówno na płaszczyźnie szeroko pojętego prawa europejskiego (UE i Rada Europy), jak i prawa wewnętrznego państw członkowskich EU. W tym kontekście można w jakimś zakresie zgodzić się z poglądem, zgodnie z którym „tworzenie nowej karty praw podstawowych dla potrzeb Unii Europejskiej jest wysoce problematyczne, zwłaszcza że europejską przestrzeń prawną wystarczająco «nasycają» zarówno krajowe, jak i międzynarodowe standardy praw człowieka. Wprowadzenie do tego obszaru, gęsto «za-budowanego» katalogiem praw człowieka nowej regulacji otwiera kolejne pole kon-fl iktu. Wiąże się ono chociażby z ewentualnością wystąpienia kolizji wynikających z różnych systemów prawnych zobowiązań przyjętych przez państwa członkowskie lub też pojawienia się rozbieżnej interpretacji podobnych praw”.

W Karcie wprowadzono podział na prawa podstawowe i zasady. Brak jest w tym konsekwencji i wbrew zapowiedzi zawartej w nazwie nie odnosi się ona tylko do praw podstawowych, ale obejmuje również zasady. Ta druga kategoria została wprowadzona dopiero w wyniku nowelizacji art. 52 KPP. Ust. 5 tego artykułu stanowi, że postanowienia KPP „zawierające zasady mogą być wprowadzane w życie przez akty ustawodawcze i wykonawcze przyjmowane przez instytucje i organy Unii oraz przez akty Państw Członkowskich, w których Państwa te wykonują prawo Unii, w wykonywaniu ich odpowiednich kompetencji. Można się na nie powoływać w sądzie jedynie w celu wykładni tych aktów i orzekania o ich legalności”.

W Karcie Praw Podstawowych nie wyodrębniono jednak wyraźnie grupy zasad, z tekstu nie wynika, które z jej postanowień zawierają zasady, a które — prawa podstawowe. Problemu tego nie rozwiązują wyjaśnienia Konwentu opracowane na podstawie art. 52 ust. 7 KPP. Nie są one kompleksowe. Symptomatyczna jest w tym przypadku reakcja francuskiej Rady Konstytucyjnej, która w orzeczeniu na temat zgodności Traktatu Konstytucyjnego z Konstytucją V Republiki sama zaproponowała własny katalog zasad.

Impulsem do wprowadzenia do Karty zasad były niewątpliwie kontrowersje dotyczące sfery szeroko pojętych praw socjalnych. Zaliczenie przynajmniej niektórych z nich do zasad umożliwiłoby nadanie im charakteru norm programowych, celów działalności państw członkowskich i UE. Zgodnie z art. 52 ust. 5 zd. 2 KPP, oznacza to, że nie stanowią one podstawy do roszczeń o świadczenia ze strony państw członkowskich lub instytucji UE, dzięki czemu sama Karta byłaby łatwiejsza do zaakceptowania przez państwa, które sprzeciwiają się nie tylko konstytucjonalizacji praw socjalnych w prawie wewnętrznym, ale też włączeniu ich do aktów prawa międzynarodowego i ponadnarodowego, jak np. Wielka Brytania.

Z porównania katalogu konstytucyjnych praw jednostki wspólnych państwom członkowskim UE wynika, że jego trzon stanowią tradycyjne (klasyczne) wolności osobiste i prawa polityczne. Prawa socjalne, kulturalne i gospodarcze (poza prawem własności) są w po szczególnych konstytucjach obecne w różnym stopniu i w ich przypadku nie można wskazać elementów wspólnych wszystkim z nich. Dzieje się tak z powodu występujących zarówno w nauce prawa, jak i wśród różnych sił politycznych kontrowersji dotyczących potrzeby i zakresu regulacji konstytucyjnej praw socjalnych czy, szerzej, całej sfery socjalnej.

Przeciwnicy objęcia regulacją konstytucyjną praw socjalnych stoją na stanowisku, że ze względu na zależność poziomu ich realizacji od stanu koniunktury gospodarczej i związaną z tym zmienność jest to wyłącznie materia ustawowa. W ich przekonaniu, sama ranga regulacji prawnej nie powinna przesądzać o zakresie socjalnych efektów działalności państwa. Podkreślają przy tym, że prawa socjalne mają charakter programowy. W ich przypadku państwo musi najpierw opracować, a później urzeczywistnić całe programy socjalne16. Gdyby obok norm o charakterze programowym istniały w konstytucji prawa socjalne upoważniające jednostkę do roszczeń o świadczenia ze strony państwa, to mogłoby to prowadzić do konieczności przejęcia przez państwo kierowania gospodarką, co byłoby z kolei niezgodne z gwarancjami prawa własności i wolności gospodarczej. W tym kontekście zauważa się, że chodzi tu o samą istotę konstytucji, o cel, jaki ma ona odegrać w państwie. Nawiązując do tego, W. Martens pisze: „Tam gdzie [...] gwarancje wolności interpretowane są jako gwarancje egzystencji, konstytucja wolnościowa znajduje się w sprzeczności sama ze sobą”18. W tym ujęciu przeciwko umieszczaniu w akcie o podstawowym znaczeniu dla danego porządku prawnego praw socjalnych przemawia obawa przed osłabieniem efektywności praw politycznych i wolności osobistych, w sytuacji, gdy ten sam katalog chroniłby jednostkę przed działaniami państwa, a równocześnie upoważniał ją do pozytywnych świadczeń z jego strony.

Zwolennicy objęcia regulacją konstytucyjną praw socjalnych widzą konieczność odejścia od traktowania praw i wolności podstawowych jako służących wyłącznie obronie jednostki przed ingerencjami ze strony państwa. Zagwarantowanie wolności osobistych i praw politycznych jednostki w konstytucji wymaga w tym ujęciu uwzględnienia uwarunkowań ekonomicznych, społecznych i kulturalnych, a więc wprowadzenia do konstytucji praw socjalnych. We współczesnym państwie, zdaniem P. Häberle, „rozwija się wielorakie instrumentarium z następującymi elementami: gwarancjami praw podstawowych, jako praw socjalnych w szerokim tego słowa znaczeniu, jako celu konstytucji, jako podmiotowego prawa do świadczeń i jako maksymy interpretacyjnej dla sądownictwa”.

Dla zwolenników praw socjalnych w państwach, w których brak jest ich konstytucyjnej regulacji bądź regulacja ta jest ograniczona, Karta ma duże znaczenie z dwojakich powodów. Po pierwsze, zawiera ona sformułowania wyraźnie wskazujące na istnienie praw socjalnych; dzięki niej okrężną drogą można wprowadzić prawa socjalne, traktowane jako podstawowe, do systemów prawnych tych państw. Po drugie, Karta umożliwia przyznanie istniejącym już w konstytucji prawom niezaliczanym do socjalnych funkcji państwa. Wówczas „w klasyczne podstawowe prawa obywatelskie wmieszane są elementarne prawa socjalne, które jako bezpośrednio stosowalne i jako podmiotowe prawo konstytucyjne są zaskarżalne”. Na ich podstawie obywatele mogliby żądać od państwa wypełniania określonych świadczeń, zarówno o charakterze materialnym, jak i umożliwiającym obywatelom korzystanie z urządzeń stworzonych przez państwo w celu zapewnienia społecznych warunków ich realizacji.

O niekorzystnym wpływie braku spójnego systemu wartości na realizację postanowień Karty i możliwość różnego interpretowania poszczególnych z nich może świadczyć jeszcze jeden przykład. Chodzi o prawo do zawarcia małżeństwa i prawo do założenia rodziny. Art. 9 KPP stanowi: „prawo do zawarcia małżeństwa i prawo do założenia rodziny są gwarantowane zgodnie z ustawami krajowymi regulującymi korzystanie z tych praw”. Problem jednak leży w tym, że są w UE państwa, które mają tak restrykcyjne regulacje, że zakazane są tam rozwody, a dopuszczalna jest jedynie separacja (np. Malta), i takie, które uznają małżeństwa homoseksualne (np. Hiszpania). Ten spór o rolę rodziny i małżeństwa stał się zarówno na forum instytucji unijnych, jak i w wielu krajach sporem o rolę wolności słowa i, równocześnie, wolności religii. Ludziom czerpiącym inspiracje z religii chrześcijańskiej czy muzułmańskiej trudno zaakceptować odejście od tradycyjnego pojęcia „rodziny”. Dokonywana przez nich krytyka poglądów wymierzonych w tradycyjne wartości i propagująca inne spojrzenie uznawana jest niekiedy za godną potępienia i kary. To w oczywisty sposób zmienia niekiedy pojęcie „wolności słowa”, o czym przekonał się R. Butiglione w Parlamencie Europejskim.

Powstaje jeszcze jeden problem dotyczący art. 9 KPP. Brakuje jakiejkolwiek kompetencji UE dotyczącej regulowania prawa do zawarcia małżeństwa. „Dlatego można zapytać, [...] w jakich okolicznościach ustawa krajowa dotycząca prawa do zawarcia małżeństwa mogłaby naruszyć art. 9 KPP? Jeżeli odpowiedź będzie taka, że nie może to mieć miejsca, gdyż zawieranie małżeństwa regulowane jest wyłącznie przez prawo krajowe, to wówczas powracamy do zasadniczego pytania, po co podjęto próbę włączenia [do KPP — przyp. B.B.] prawa do zawarcia małżeństwa i prawa do założenia rodziny i jego ochrony, skoro jest ono chronione na poziomie krajowym przez ustawy i konstytucje, a także przez art. 12 EKPC. To samo można powiedzieć o wyraźnej większości praw zawartych w Karcie, jak np. postanowień dotyczących praw dziecka, prawa do sprawiedliwego procesu czy prawa do ochrony zdrowia”.

Należy w tym kontekście podkreślić, że państwo, od wieków wspierając małżeństwo, dostrzegało korzyści dla społeczeństwa wynikające z istnienia sformalizowanego związku kobiety i mężczyzny, związku trwałego i stabilnego, w którym małżonkowie wzajemnie wspierają się, dzieląc obowiązkami i zarządzając wspólnym majątkiem, opiekują się dziećmi, jeżeli takie pojawią się w ich związku. Dano temu wyraz, zapewniając małżeństwu szczególną ustrojową pozycję w stosunku do innych możliwych form współżycia ludzi i zachęcając do jego zawierania poprzez przyjęcie rozwiązań prawnych dotyczących różnych aspektów życia jednostek i funkcjonowania społeczeństwa. Współcześnie takie pojmowanie małżeństwa zdecydowanie przeważa, zwłaszcza w kręgu państw, których ustrój wywodzi się z szeroko pojętej prawnej kultury europejskiej. Większość z nich nie uznaje prawnie ani żadnych związków par tej samej płci, ani konkubinatów osób różnej płci. Regulacje prawne dotyczące różnie definiowanych związków partnerskich (na różnym poziomie w hierarchii źródeł prawa) występują w 30 współczesnych państwach, a w 11 z nich nastąpiło rozszerzenie instytucji małżeństwa na pary jednopłciowe. Warto dodać, że w niektórych państwach lub częściach składowych państw federalnych pod wpływem dyskusji na temat konstytucyjnego ujęcia małżeństwa dopiero w ostatnich latach zdecydowano się na wprowadzenie do ustaw zasadniczych jednoznacznych formuł, podobnych do występującej w art. 18 Konstytucji RP. Korespondują z tą formułą także postanowienia Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, odzwierciedlające tradycyjną koncepcję małżeństwa i rodziny, jako związku kobiety i mężczyzny. W art. 12 EKPC zagwarantowano prawo do zawarcia związku małżeńskiego oraz prawo do założenia rodziny („Mężczyźni i kobiety w wieku małżeńskim mają prawo do zawarcia małżeństwa i założenia rodziny, zgodnie z ustawami krajowymi regulującymi korzystanie z tego prawa”). Europejski Trybunał Praw Człowieka przyznaje w swoim orzecznictwie, że ochrona rodziny w tradycyjnym sensie nadal stanowi jeden z celów Konwencji. Tradycyjną koncepcję rodziny zawierają również akty prawa międzynarodowego uniwersalnego, w których nazywa się ją „naturalną i podstawową komórką społeczeństwa” (art. 16 ust. 3 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka; art. 23 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Osobistych i Politycznych). Uznaje się w nich, że małżeństwo to związek kobiety i mężczyzny (art. 16 ust. 1 deklaracji i art. 23 ust. 2 paktu).

W nauce prawa zwraca się uwagę na kulturowe, socjologiczne i prawnonaturalne uzasadnienie małżeństwa. „Instytucja małżeństwa nie jest więc konstrukcją czysto jurydyczną, ponieważ jego charakter zawiera silne pierwiastki empiryczne, nawiązujące do innych nauk społecznych, zwłaszcza socjologii. Małżeństwo, jako instytucja prawna ma zarazem pewne naturalne, biologiczne cechy, dające się zweryfikować empirycznie, które są właściwe tylko małżeństwu, a których to cech nie mają inne instytucjonalne związki społeczne. Z prawnego punktu widzenia instytucja małżeństwa służy także ochronie praw naturalnych małżonków oraz praw naturalnych ich dzieci, czyli praw istniejących niezależne od woli prawodawcy, który może jedynie cyzelować niuanse prawnej reglamentacji tych praw, natomiast nie może nigdy odmówić im szczególnej ochrony prawnej”.

IV. Konkluzje

Brak jednolitego systemu wartości leżącego u podstaw UE, zarówno w sferze ich katalogu, jak i interpretacji poszczególnych z nich, połączony jest z niejednoznacznością wzajemnych relacji między systemem wartości chronionym przez prawo UE a systemami wewnętrznymi państw członkowskich. Może mieć to dwojakiego rodzaju następstwa: może prowadzić do podejmowania przez instytucje i organy UE działań we wszystkich przypadkach, w których istnieją wątpliwości co do powierzenia rozstrzygnięcia jakiegoś przypadku kompetencji organów krajowych albo — w razie tych wątpliwości — do pozostawienia danej sprawy do rozstrzygnięcia państwu członkowskiemu. Pierwszy wariant wydaje się bardziej prawdopodobny i oznaczać będzie de facto rozszerzenie kompetencji UE.

Zwolennicy Karty, opowiadający się za szerokim katalogiem praw w niej zagwarantowanych, widzą w takim rozwiązaniu zaletę i świadectwo kompleksowego charakteru tej regulacji. Przyznają jednak, że „szeroki katalog Karty jest pomyślany dla przyszłych poszerzonych kompetencji Unii”. Wskazują także na jego rolę w ewentualnym ograniczaniu zakresu praw regulowanych w prawie wewnętrznym państw członkowskich. Egzemplifikacją tego może być ewentualne przeciwdziałanie instytucji UE wobec wprowadzenia kary śmierci w państwach ściśle współpracujących z USA w zwalczaniu terroryzmu.

Warto tu dodać, że jedną z reakcji na brak kompatybilności wewnętrznego i unijnego systemu wartości był tzw. protokół brytyjski do Karty Praw Podstawowych, który podpisały też Polska i Irlandia. Wyłącza on stosowanie na terytorium trzech państw niektórych przepisów Karty dotyczących praw socjalnych, ochrony środowiska i konsumentów, a także zakazujących unieważniania na podstawie Karty przepisów prawnych obowiązujących w kraju przez jakikolwiek sąd, w tym także przez Trybunał Sprawiedliwości UE. Polska złożyła ponadto jednostronną deklarację, że Karta w żaden sposób nie narusza prawa państw członkowskich do stanowienia ustawodawstwa w sferze moralności publicznej, prawa rodzinnego, a także ochrony ludzkiej godności i poszanowania fizycznej i moralnej integralności człowieka.

* Prof. dr hab. Bogusław Banaszak, dr h.c. multi, Uniwersytet Zielonogórski

Przegląd Sejmowy nr 4/2014