Uprawnienia policji i służb specjalnych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego

ABW| CBA| inwigilacja| policja| RPO

Uprawnienia policji i służb specjalnych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego
Foto: bialystok.olx.pl

Kolejna tematyczna konferencja prasowa w Trybunale tym razem poświęcona była orzecznictwu Trybunału Konstytucyjnego w sprawach policyjnych i innych służb, zwłaszcza specjalnych. Problem zarysował Sędzia TK Wojciech Hermeliński, a uzupełnił Prezes Andrzej Rzepliński.

Byliśmy kilka dni temu z Panem Prezesem i z innymi sędziami na konferencji, którą zorganizował Uniwersytet Europejski Viadrina we Frankfurcie - Słubicach wspólnie z Uniwersytetem Warszawskim zatytułowanej Prawa podstawowe między państwem narodowym, a globalizacją – mówił W. Hermeliński. Jeden z paneli dotyczył kwestii Bezpieczeństwo a prawa podstawowe. Jest to jakby antynomia dwóch praw, dwóch zagadnień. Z jednej strony kwestia niewątpliwej potrzeby ochrony wewnętrznego i zewnętrznego bezpieczeństwa państwa, szczególnie w świetle ostatnio coraz lepiej funkcjonujących grup przestępczych czy przestępczości terrorystycznej, a z drugiej strony oczywiście bezwzględna potrzeba szanowania prywatności jednostki, nienaruszalności mieszkania, nienaruszalności i tajemnicy korespondencji. Ta granica jest bardzo płynna i trudna do ustalenia, szczególnie w świetle coraz bardziej wyrafinowanych sposobów inwigilacji, które przybierają czasami nawet zwyrodniałą postać, jak w filmie Enemy of The State. Ta rzeczywistość z tego filmu nam jeszcze pewnie nie grozi, ale niemniej jednak z jednej strony jest państwo demokratyczne, które działa w interesie obrony obywateli, w interesie ochrony bezpieczeństwa, a nie opresji obywateli, a z drugiej jest jednostka, która słusznie broni się, protestuje, czuje co najmniej dyskomfort tego rodzaju inwigilacji ze strony służb specjalnych.

Trybunał Konstytucyjny już w szeregu spraw, które rozpatrywał na przestrzeni kilku lat, wypracował pewne zasady, które powinny być spełnione, żeby można było mówić o przestrzeganiu zasad związanych z inwigilacją społeczeństwa. Pewne fundamentalne zasady zawarł w orzeczeniach o sygnaturach, o ile dobrze pamiętam, K4/04, K32/04, K54/07 (sprawa dotycząca CBA). Ustawiając kamienie milowe w postaci tych orzeczeń Trybunał wychodzi w tych sprawach zawsze z założenia że, aby można mówić o pełnych gwarancjach dla obywateli należytej ochrony przed omnipotencją władz - nie tylko policji, ale w ogóle służb - musi być ustalony zamknięty katalog przestępstw, z którymi jest związana możliwość inwigilacji. Nie może być to katalog otwarty, muszą być to enumeratywnie wymienione przestępstwa, w związku z którymi możliwe jest stosowanie środków inwigilacyjnych przez służby. Ale dotyczy to również kręgu osób, wobec których tego rodzaju środki inwigilacyjne można stosować. Są to elementy prawa materialnego, ale niemniej ważne, czy nawet ważniejsze są elementy proceduralne, to znaczy gwarancje, które mają służyć zabezpieczeniu uprawnień jednostki, przed nadmierną ingerencją ze strony władz prowadzących inwigilację.

Trybunał zwraca uwagę przede wszystkim na procedury związane ze zbieraniem danych, z ich przechowywaniem, i przede wszystkim z ewentualnym usuwaniem tych danych, które są nieprzydatne do prowadzonego postępowania. Trybunał zajmował stanowisko w tym zakresie w kilku sprawach, począwszy od sprawy P 79/08, dotyczącej pytania prawnego Sądu Rejonowego Warszawa Śródmie<s>ście</s>. Trybunał wprawdzie umorzył postępowanie, ale na kanwie tego postanowienia wydał postanowienie sygnalizacyjne o sygnaturze, o ile pamiętam, S4/10, gdzie dotknął kwestii obecnie podjętej przez Rzecznika Praw Obywatelskich, kwestii związanej właśnie z nieokreślonym rodzajem przestępstw, bowiem według przepisów o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego ma ona prawo stosować środki inwigilacyjne, jeśli chodzi o czyny polegające na naruszaniu, o ile dobrze pamiętam sformułowanie ustawowe, naruszaniu podstawowych interesów godzących w bezpieczeństwo państwa. Trybunał w postanowieniu sygnalizacyjnym wytknął, że jest ono nieprecyzyjne i daje nadmierną swobodę służbom specjalnym, Teraz Rzecznik Praw Obywatelskich w sprawie, która zawisła przed Trybunałem o sygnaturze K 34/11 właśnie ten problem podnosi.

Jeśli chodzi z kolei o krąg osób, wobec których możliwe jest stosowanie środków inwigilacyjnych, Trybunał również wychodzi z założenia, że musi być on precyzyjnie określony. Rzecznik Praw Obywatelskich w innej sprawie, która zawisła przed Trybunałem (o sygnaturze K 23/11) w uzasadnieniu wniosku podnosi problem związany z możliwością naruszania tajemnicy zawodowej przez służby podczas prowadzenia inwigilacji, w szczególności podsłuchu. W Trybunale zawisła jakiś czas temu sprawa o sygnaturze SK 7/10 krakowskiego adwokata, który skarżył się na przepisy ustawy o policji, które nie przewidują możliwości usunięcia zebranych danych w formie podsłuchu. W jego konkretnym wypadku chodziło tu o rozmowę z nim i klientem, którego bronił, klientem oskarżonym, o ile pamiętam, o przestępczość zorganizowaną, który był podsłuchiwany. Oczywiście, to nie adwokat był podsłuchiwany, lecz jego klient, jednaki efektem tych podsłuchów stał się stenogram, który znalazł się w aktach sprawy i w żaden sposób, mimo wniosków adwokata do sądu, nie mógł być z tych akt usunięty. Od czerwca ubiegłego roku już taka możliwość istnieje, została ona wprowadzona do wszystkich ustaw dotyczących służb specjalnych, tak więc Trybunał będzie musiał zdecydować, czy tę sprawę rozpatrywać merytorycznie czy ją umorzyć. Podobne zdarzenie miało miejsce dwa czy trzy lata temu, gdy stenogram rozmów <s>z</s> podsłuchiwanego klienta z dwoma adwokatami, w tym prezesem Naczelnej Rady Adwokackiej, znalazł się w aktach sprawy. Próby usunięcia go z tych akt okazały się bezskuteczne. Oczywiście, ten dokument nie mógł być procesowo przez sąd wykorzystany w trybie artykułu 393 KPK bo zabrania tego z kolei artykuł 180 KPK, który stanowi zakaz ujawniania tajemnicy, między innymi, adwokackiej, niemniej jednak stenogram w aktach był i każdy mógł go zobaczyć.

W sprawie o sygnaturze K 23/11 Rzecznik Praw Obywatelskich z kolei kwestionuje zbyt szeroki zakres środków inwigilacyjnych, które mogą być stosowane wobec osób inwigilowanych. Przepis wymienia katalog środków, między innymi, podsłuch, po czym następuje sformułowanie „inne środki” co, zdaniem RPO jest zbyt nieprecyzyjne. W sprawie o sygnaturze K 29/11, też z wniosku Rzecznika, kwestionuje on nieograniczoną możliwość służb korzystania z danych ujętych w artykule 180 c i d prawa telekomunikacyjnego: mianowicie bez kontroli sądowej służby mogą zwracać się, uzyskiwać i przetwarzać dane, które są zbierane przez operatorów telekomunikacyjnych. Te dane w sposób bardzo szczegółowy informują o abonentach prowadzących rozmowę, o czasie prowadzenia tej rozmowy i o lokalizacji abonentów. Rzecznik podkreśla, że jest to zbyt daleko idący zakres możliwości działania ze stron służb, ponieważ tego rodzaju wykorzystywanie danych jest niekontrolowane, a operator telekomunikacyjny ma obowiązek te dane na życzenie służb im udostępnić.

Środki inwigilacyjne stosowane przez służby specjalne są coraz bardziej wyspecjalizowane, wyrafinowane. Ostatnio mówi się dużo o stosowaniu środków w formie GPS. Wprawdzie niedawno w takiej właśnie sprawie niemieckiej Uzun przeciwko Niemcom Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu nie dopatrzył się naruszenia artykułu 8 Konwencji (ochrona prywatności). Ale z kolei w sprawie Antoine Jones przeciwko Stanom Zjednoczonym (wyrok sprzed kilkunastu dni, opisany w Obserwatorze Konstytucyjnym) Sąd Najwyższy Stanów Zjednoczonych uznał, że jednak tego rodzaju inwigilacja narusza IV Poprawkę do Konstytucji Amerykańskiej. Tam oczywiście były różnice w stanie faktycznym, więc być może one miały też znaczenie i wpływ na treść wyroku, niemniej jednak problem istnieje, a jeszcze poważniejszy problem może się pojawić. O ile wiem, w Trybunale nie ma żadnej sprawy, która by dotyczyła problemu związanego ze zbieraniem danych w postaci próbek biologicznych czy DNA. Przepisy polskie były ostatnio zmieniane w kierunku właśnie zapewnienia większej kontroli nad sposobem zbierania i gromadzenia tych danych, a przede wszystkim możliwości usuwania takich danych w stosunku do osób, co do których umorzono postępowanie bądź zostały one uniewinnione. Nowelą do KPK i do ustaw dotyczących służb specjalnych z czerwca ubiegłego roku wprowadzono możliwość czy konieczność nawet, usuwania takich danych, Ponieważ jest to dosyć intensywny sposób wkraczania w prywatność jednostki, to choć dziś problemów żadnych nie ma, podejrzewam, że te sprawy mogą w przyszłości przed Trybunałem się pojawić.

Pytany o rodzaj gwarancji, jakich prawo powinno udzielać inwigilowanemu obywatelowi - np. informacja o takim fakcie po zamknięciu sprawy - sędzia Wojciech Hermeliński przypomniał, że Trybunał nie może wymienić listy tych gwarancji, <s>nie</s> to nie należy do Trybunału, który nie może sugerować ustawodawcy konkretnych rozwiązań. Może w sposób dosyć ogólny stwierdzić, że na przykład są te gwarancje konieczne, by osoba, która była inwigilowana,  mogła się o tym dowiedzieć po fakcie. I w sprawach K 32/04 albo K4/04 Trybunał na ten temat się wypowiadał. Wreszcie, Trybunał przede wszystkim kładzie nacisk na kontrole sposobu przechowywania danych i kontrole usuwania tych danych. W naszych realiach jest to raczej kontrola sądowa.

W sprawie Uzun przeciwko Niemcom czy w sprawie klasycznej Klass przeciwko Niemcom dotyczącej podsłuchów, tamtejszy sąd konstytucyjny uznał, że kontrola sprawowana przez komisje Bundestagu jest wystarczająca kontrolą. Z kolei niemiecka ustawa G10, która dawała podstawy do inwigilacji i do stosowania GPS, zawierała tego rodzaju gwarancje materialne, że kontrola pozasądowa była wystarczająca. Zresztą w Wielkiej Brytanii, na przykład, wystarcza kontrola komisarza rządowego, a w Norwegii jest ciało mieszane z udziałem sędziów. Także u nas kontrola niekoniecznie musi być sądowa, ale w naszym systemie, przy naszym poziomie, nie chcę powiedzieć kultury prawniczej, ale jednak przy naszym poziomie zabezpieczenia uprawnień jednostki, to kontrola sądowa jest najpewniejsza i najlepszą formułą.

Trybunał powołując się w swoich orzeczeniach na orzecznictwo niemieckie, daje do zrozumienia, że zabezpieczenia, jakie są stosowane w tamtejszych ustawach dotyczących służb specjalnych i środków inwigilacji są najlepsze. Nie twierdzę, że powinniśmy do tego ślepo dążyć, niemniej jednak jest to jakiś wzorzec, zresztą podkreślany przez Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu.

Wracając zaś do spraw, które zawisły przed naszym Trybunałem, to myślę, że to, co Rzecznik powiedział w swoich wyżej wspomnianych wnioskach(choć oczywiście nie mogę się wypowiadać merytorycznie, tym bardziej że jestem członkiem jednego ze składów, który rozpatruje jedną z tych spraw) jest to materiał do rozważenia przez Trybunał.

Wypowiedź Sędziego Wojciecha Hermelińskiego uzupełnił Prezes TK prof. Andrzej Rzepliński:

Bez wątpienia najskuteczniejszą formą radzenia sobie z pokusą łatwego sięgania przez policjantów zbierających w sposób operacyjny informacje jest profesjonalny nadzór prokuratora oraz kontrola sądowa. Jak uczy doświadczenie innych państw, skutecznym środkiem zapobiegawczym jest obowiązek policji ujawnienia osobie tajnie śledzonej jest poinformowanie, po zakończonej operacji, o tym fakcie, o ile zebrane informacje nie wskazują na domniemane działanie przestępne śledzonego, ujawnienie mu – po zakończeniu kontrolowanych przez sąd czynności operacyjnych. Istotna jest tu możliwość takiej osoby zapoznania się z treścią zebranych danych. Ogranicza to pokusę szerokiego zarzucania przez policję sieci imię przekonania, że lepiej więcej niż mnie i że do przybytku głowa nie boli. Ważne jest aby przysłowiowy Jan Nowak, który był przedmiotem inwigilacji, a której wyniki wykluczyły jego zachowanie niezgodne z prawem karnym, był pewien, że wszystkie informacje zostały bezpowrotnie zniszczone, że żadna z nich na jego dalszym życiu nie będzie ważyła.

Jak wiadomo z praktyki, problem z tymi danymi polega na tym, że w niektórych sprawach informacje te wyciekają, rozlewają się, są multiplikowane, przekazywane innym komórkom policyjnym czy innym organom porządku prawnego w Polsce. Zdarza się te informacje zebrane operacyjnie, obojętnie czy wrażliwe, czy nie, docierają do polityków, czy osób podejmujących ważne decyzje o życiu jednostki. Jest oczywiste, że w państwie prawnym tak zdobyte informacje nie tylko nie mogą trafiać w niepowołane ręce, ale muszą być bezpowrotnie niszczone. Paradoksalnie, w lepszej sytuacji jest ten, co do kogo operacyjnie zbierane informacje dostarczyły materiału wskazującego na przestępne działanie. W toku wszczętego śledztwa będzie mógł z niektórymi z nich zapoznać się, kwestionować ich wiarygodność czy kwestionować rzetelność tego, kto je zbierał. 

Najważniejsze jest to, aby ludzie mieli realne prawo czuć bezpiecznie w swoim państwie. I nawet, jeżeli świadomi jesteśmy tego, że może do nas zadzwonić ktoś, wobec kogo jest prowadzone postępowanie operacyjne czy prowadzone jest śledztwo i że ta rozmowa będzie zarejestrowana, to wcale nie będzie to oznaczało, że stanie się pretekstem przeczesania życia człowieka dla prowadzonego śledztwa zupełnie postronnego. Czasem nawet za zgodą sądu, ale wyłudzoną przez organy policyjne pod pretekstem konieczności kontroli korespondencji i rozmów „NN”. Aby takie przypadki maksymalnie skrupulatnie eliminować, konieczne jest precyzyjne prawo, które ingerencję w prywatność wykluczy w sytuacji gdy nie jest to usprawiedliwione precyzyjnymi przesłankami ustawy. Wykluczone musi być szpiegowanie obywatela „na zapas”, tylko dlatego, że zna on/ona kogoś, kto zna kogoś. Takie działanie jest nie tylko pozakonstytucyjną ingerencją w prywatność, ale jest także nieusprawiedliwionym szafowaniem pieniędzmi publicznymi, operacje te są kosztowne, oraz prowadzi do gromadzenia danych których potem nikt nawet nie jest w stanie analizować. 

Trybunał Konstytucyjny nie ma kompetencji by rozstrzygać o tym jak prawo jest stosowane w praktyce i jak jest interpretowane przez sądy. Ma natomiast kompetencje by badać prawo pod kątem jego zgodności z normami konstytucyjnymi, w tym z nakazem tworzenia przepisów precyzyjnych, jasnych i pozwalających ingerować organom państwa w prywatność jedynie wówczas, gdy spełnione są ustawowe przesłanki. 

Kontrolując konstytucyjność przepisów prawa policyjnego, pozwalającego na ingerencję w konstytucyjne prawo podmiotowe Trybunał zawsze bada, po pierwsze czy konieczne było upoważnienie ustawowe, po drugie, czy treść tego przepisu jest adekwatna do potrzeby osiągnięcia zakładanego w ustawie celu i po trzecie – czy stopień tej ingerencji jest ściśle proporcjonalny. W przypadku przepisów prawa policyjnego te konstytucyjne wymogi co do jakości prawa mają być szczególne. Chodzi bowiem o to, aby policjant w każdym przypadku podejmując interwencję czy jakąś czynność, działał z wewnętrznym przekonaniem że służy prawu a nie podejmuje samowolne decyzje. Także wówczas, gdy policjanci zajmują się walką z przestępczością zorganizowaną czy terroryzmem i gdy muszą mieć adekwatne prawne narzędzia do tej walki. Ostatecznie prowadzą je zawsze w ramach i w imieniu prawa i na jego rzecz. Społeczne poczucie, że tak jest, że takie jest prawo i praktyka jego stosowania jest nieodzowne z kolei policji by mieć zaufanie obywateli, jedną z nieodzownych przesłanek dla skuteczności działań policjantów.

To może jeszcze słowo o tych sprawach, które wniósł Prokurator Generalny. Wśród nich jest kilka takich, w których domaga się on kontroli konstytucyjności przepisów dotyczących nie podsłuchu i podglądu, ale kompletności regulacji ustawowej upoważnienia funkcjonariuszy służb mundurowych dotyczących stosowania środków przymusu bezpośredniego oraz użycia broni palnej. To, co Prokurator Generalny kwestionuje, to są przepisy, które zawierają klauzulę delegującą istotną część władzy prawodawczej na organy wykonawcze wydające rozporządzenia. Myślę, że do końca roku powinny zapaść pierwsze wyroki z serii tych spraw, które wniósł Prokurator Generalny. Mamy szereg ustaw policyjnych. Uchwalanych w różnym czasie, w różnych kadencjach parlamentarnych. Powstaje pytanie, czy różnice w uregulowaniach dotyczących policyjnych uprawnień operacyjnych oraz regulacje dotyczące uprawnień stosowania środków przymusu fizycznego i broni palnej nie powinny być regulowane w jednej ustawie dla wszystkich służb Ustawa taka wytyczyłaby wspólne zasady i pozwoliłaby w pewnym kontekście określać specyfikę poszczególnych formacji policji, w tym kryminalnej, bezpieczeństwa, finansowej. Jak dotąd nie ma takiej ustawy i trudno powiedzieć, czy w końcu powstanie. To jest kompetencja parlamentu, to nie zależy od sądu konstytucyjnego. Trybunał kontroluje konstytucyjność prawa, które obowiązuje, a nie które może w przyszłości być uchwalone.

Racjonalność, czy jej brak zróżnicowań regulacji ustawowych dopuszczających stosowanie czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz środków przymusu fizycznego i broni palnej a także sama treść tych regulacji treść stanowi istotny problem konstytucyjny.

Obywatele z jednej strony oczekują, że policjanci będą być wyposażeni w narzędzia skutecznego postępowania tam, gdzie jest to niezbędne, gdzie to służy ochronie życia i zdrowia obywateli jak również samych policjantów, czy ochronie mienia oraz podstawowych interesów państwa. Z drugiej strony możliwość ingerencji w integralność fizyczną jednostki powinna być regulowana nie na poziomie rozporządzeń, ale wyłącznie na poziomie ustaw. 

Ja oczywiście nie przesądzam kierunku rozstrzygnięć Trybunału w żadnej z tych serii spraw „policyjnych”. Zachęcam za to Państwa do lektury wniosków Prokuratora Generalnego ale także Rzecznika Praw Obywatelskich. Znajdują się one na naszej stronie internetowej. Ważne jest to, że oba te podmioty mają bogatą wiedzę o praktyce stosowania tych wrażliwych przepisów policyjnych i o istniejących, ich zdaniem, konstytucyjnych deliktach ustawodawczych. 

Niezależnie jednak od jakości prawa, oby była możliwie najwyższa – na końcu mamy zawsze konkretne akty stosowania prawa. Nikt i nic nie zastąpi sędziego, który sumiennie przeczyta przedłożony mu wniosek o założenie podsłuchu. Jeżeli sędzia nie będzie staranny i wnikliwy, na jego biurku będzie pojawiać się coraz więcej wniosków. I odwrotnie, policjanci znając staranność i wnikliwość danego sędziego, sędziego którego nie mogą pominąć, aby stosować legalnie czynności operacyjno-rozpoznawcze, będą ubiegać się o zgodę tam, gdzie to jest rzeczywiście konieczne. Sami policjanci dzięki temu będą bardziej skuteczni. 

Trybunał Konstytucyjny

Zawartość i treści prezentowane w serwisie Obserwator Konstytucyjny nie przedstawiają oficjalnego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego.