1. W 2016 r. mija w Polsce 30 lat od pierwszego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny został wprowadzony jeszcze do Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej w 1982 r., a więc w okresie sprzed demokratycznej transformacji ustrojowej z 1989 r. Istniały wówczas istotne ograniczenia prawne jego pozycji ustrojowej. Pierwszą ustawę o Trybunale Konstytucyjnym Sejm uchwalił dopiero w 1985 r. Nowe podstawy normatywne zawarto w Konstytucji RP z 1997 r. Konstytucyjne podstawy rozwinięto najpierw w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym z 1997 r., a następnie w ustawie z 2015 r. Projekt obowiązującej dziś ustawy przedłożył Sejmowi w 2013 r. ówczesny Prezydent RP Bronisław Komorowski.

W dniu 25 października 2015 r. odbyły się wybory parlamentarne. Po raz pierwszy od 1989 r., czyli od rozpoczęcia demokratycznej transformacji ustrojowej, zwycięski komitet wyborczy zdobył większość sejmową umożliwiającą samodzielne sformowanie rządu. W dniu 12 listopada 2015 r. rozpoczęła się VIII kadencja Sejmu. Kilka miesięcy wcześniej wybory prezydenckie wygrał kandydat tej samej partii. Kilka-naście dni przed wyborami parlamentarnymi, jeszcze w kończącej się VII kadencji, Sejm wybrał pięciu nowych sędziów TK, w tym dwóch sędziów na miejsca, które w Trybunale miały się zwolnić dopiero na początku następnej, czyli VIII kadencji. Przepis przejściowy ustawy z 25 czerwca 2015 r., który to umożliwił, był ostro krytykowany przez ówczesną opozycję. Na dwa dni przed wyborami parlamentarnymi grupa posłów opozycji zgłosiła do TK wniosek o zbadanie zgodności z konstytucją szeregu przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. Zwycięstwo PiS w wyborach do Sejmu natychmiast zmieniło sytuację. Spór przeobraził się w wielowątkowy „kryzys konstytucyjny” zogniskowany wokół Trybunału. Jednym z jego istotnych wątków stał się spór o sposób wyboru i kadencyjność prezesa i wiceprezesa jako organów kierowniczych TK, choć w pewnym zakresie miał on swoje antecedencje. Równolegle do niego trwał spór o przerwanie okresu sprawowania funkcji kierowniczych przez sędziów aktualnie pełniących te funkcje. Uwagi w dalszej części tekstu ograniczę tylko do tych wątków, z odpowiednim uwzględnieniem wcześniejszych przesłanek.

2. Trybunał Konstytucyjny do polskiego porządku prawnego po raz pierwszy został wprowadzony, jak już wspomniano, przed rozpoczęciem demokratycznej transformacji ustrojowej. Stało się to na mocy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i polegało na dodaniu nowego, syntetycznego art. 33a, którego ust. 4 stanowił, że „członków Trybunału Konstytucyjnego wybiera Sejm spośród osób wyróżniających się wiedzą prawniczą”. Przepis przetrwał w tym brzmieniu aż do wejścia w życie nowej Konstytucji RP z 1997 r. W tym ogólnym przepisie nie wspominano wprost o prezesie TK, jego wyborze czy jego kadencji. Wyboru, o którym mowa w tym przepisie, dokonywał Sejm (wówczas jednoizbowy parlament), a więc organ zewnętrzny wobec Trybunału, także o ewidentnie politycznym charakterze, tyle że przedstawicielskim.

Konstytucyjne odesłanie do ustawowego określenia właściwości, ustroju i postępowania TK (art. 33a ust. 6) zrealizowano ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym. W art. 13 stwierdzono wprost, że „członkami Trybunału Konstytucyjnego są: prezes, wiceprezes oraz dziesięciu sędziów” (ust. 1). Zgodnie z ustawą, Sejm nie tylko mógł wybierać, ale i odwoływać członków Trybunału (art. 13 ust. 2), m.in. w przypadku, gdy członek „sprzeniewierzył się złożonemu ślubowaniu” (art. 14 ust. 1 pkt 4). Członkowie Trybunału byli wówczas wybierani na osiem lat, z tym że co cztery lata wybierano połowę składu Trybunału.

W praktyce — przed wejściem w życie Konstytucji RP z 1997 r. i realizującej ją nowej ustawy z 1997 r. — Sejm dokonywał wyboru prezesa i wiceprezesa w zasadzie w momencie powołania ich w skład Trybunału, ponieważ Sejm wybierał członków Trybunału od razu na określone stanowisko (sędziego, prezesa, wiceprezesa). Zgodnie z ówczesnym regulaminem Sejmu (art. 25 i 28), wybór odbywał się łącznie, chyba że Sejm postanowił inaczej; uchwała zapadała bezwzględną większością głosów. Od początku prezes i wiceprezesi byli wybierani w tym samym trybie. Taki sposób wyboru sugeruje interpretację, że odwołanie ze stanowiska prezesa (wiceprezesa), np. z racji zrzeczenia się funkcji, powinno oznaczać także automatyczną utratę statusu sędziego w TK. W praktyce sejmowej dopuszczano jednak rezygnację z funkcji prezesa (wiceprezesa) z zachowaniem członkostwa w Trybunale. Jak podkreślono10, umożliwiało to powołanie na stanowisko prezesa w toku kadencji sędziego ze składu Trybunału. W latach 1986-1997 okres zasiadania w TK pokrywał się z czasem pełnienia funkcji prezesa w odniesieniu do Alfonsa Klafkowskiego (1985-1989) i Mieczysława Tyczki (1989-1993), z kolei Andrzej Zoll zasiadał w Trybunale od 1 lipca 1989 r. do 1 grudnia 1997 r., przy czym funkcję prezesa pełnił dopiero od 19 listopada 1993 r., ale do końca swej kadencji jako sędziego.

3. W odniesieniu do prezesa TK przepisy obowiązującej konstytucji stanowią jedynie, że „Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego powołuje Prezydent Rzeczypospolitej spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego” (art. 194 ust. 2). Pośrednio mają znaczenie także wszystkie przepisy, które określają status sędziego Trybunału. Ponadto art. 197 konstytucji stanowi, że organizację TK oraz tryb postępowania przed Trybunałem określa ustawa. Z art. 144 ust. 3 pkt 21 konstytucji wynika ponadto, że prawo powoływania prezesa i wiceprezesa TK jest prerogatywą prezydenta, tj. taki akt urzędowy prezydenta nie wymaga dla swej ważności podpisu prezesa Rady Ministrów (kontrasygnaty), który przez podpisanie aktu miałby ponosić za niego odpowiedzialność przed Sejmem. Liczba mnoga, użyta w art. 194 ust. 2 konstytucji w odniesieniu do kandydatów, oznacza, że powinny być zgłoszone co najmniej dwie kandydatury. Bezsporne jest też, że prezydent nie może powołać prezesa i wiceprezesa Trybunału spoza grona kandydatów zgłoszonych mu przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK. Nie może też odrzucić kandydatur i domagać się przedstawienia mu innych kandydatów.

W przepisach konstytucji nie ma nic w przedmiocie kadencji prezesa i wiceprezesa, ale bezsporne jest to, że funkcje te mogą oni sprawować nie dłużej niż do końca pełnienia przez nich urzędu sędziego Trybunału. W konstytucji nie ma też regulacji dotyczących ich wcześniejszego odwołania, przed upływem okresu sprawowania funkcji sędziego Trybunału. W przywołanym przepisie art. 194 ust. 2 explicite nie stwierdza się wprost, że kandydatami mają być sędziowie TK, ale wniosek taki jest uzasadniony systematyką przepisów, jako że w ust. 1 uregulowano skład Trybunału i wybór sędziów TK — indywidualnie przez Sejm na dziewięć lat (określoną kadencję). Do czasu powstania kryzysu konstytucyjnego spośród kilkunastu wniesionych do Sejmu projektów ustaw o zmianie konstytucji tylko w dwóch projektach odnoszono się do TK, nie dotyczyły one jednak trybu wyboru i kadencji prezesa.

Po uchwaleniu konstytucji, a jeszcze przed jej wejściem w życie, parlament w dniu 1 sierpnia 1997 r. uchwalił nową ustawę o TK. Ustawą ustanowiono prezesa Trybunału jako organ Trybunału (art. 12 ust. 1) i w wielu przepisach określono jego kompetencje. Zgodnie z art. 15, prezesa i wiceprezesa Trybunału powołuje prezydent „spośród dwóch kandydatów przedstawionych na każde stanowisko przez Zgromadzenie Ogólne” (ust. 1), co konkretyzowało przepis konstytucji (ograniczenie liczby kandydatów na stanowisko do dwóch). Zgodnie z art. 15 ust. 2-3 ustawy, kandydatów na stanowisko prezesa lub wiceprezesa Trybunału miało wybierać Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK „spośród sędziów Trybunału”, którzy „w głosowaniu tajnym uzyskali kolejno największą liczbę głosów” co było dalszym dookreśleniem przepisu konstytucyjnego. Dodajmy, że z tak ustalonej kolejności kandydatur nie wynika, że prezydent ma obowiązek powołania tego z kandydatów, który uzyskał więcej głosów. Zgodnie z ustawą, wybór kandydatów powinien być dokonany nie później niż trzy miesiące przed upływem kadencji urzędującego prezesa lub wiceprezesa, a w przypadku opróżnienia stanowiska prezesa lub wiceprezesa wyboru kandydatów miano dokonywać w ciągu jednego miesiąca. Obradom Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK w części dotyczącej wyboru kandydatów przewodniczyć miał najstarszy wiekiem sędzia Trybunału uczestniczący w Zgromadzeniu.

Zgodnie z Konstytucją RP z 1997 r. i - zwłaszcza - z nową ustawą, dochodzi w zasadzie do prawnego oddzielenia dwóch decyzji: o wyborze na stanowisko sędziego oraz o powołaniu na stanowisko prezesa TK. Jak podnosi się w doktrynie, wydaje się to racjonalne, ponieważ można zrezygnować ze stanowiska prezesa, nie rezygnując ze stanowiska sędziego, ponadto stwarza to Trybunałowi możliwość swobodnego kształtowania swoich władz niezależnie od woli polityków. Zdania są jednak podzielone. Można bowiem przyjąć, że modelowo biorąc — w ujęciu prawnoporównawczym — prezesa może powoływać sam TK albo organ zewnętrzny (np. parlament, głowa państwa). Pierwszy model, choć łączy się z decyzją o charakterze politycznym, wzmacnia pozycję TK, wzmacniając przy tym rywalizację wewnątrz organu. Model drugi częściowo ogranicza niezależność Trybunału, pozwalając nawet na pośrednie ukierunkowanie jego działalności przez organ zewnętrzny (polityczny). Na tym tle także wyrażono pogląd, że przyjęte w Polsce rozwiązanie konstytucyjne ma charakter mieszany, w którym kumulują się wady obu modeli i niwelują ich zalety.

W praktyce okres zasiadania w Trybunale i sprawowania funkcji prezesa był taki sam tylko w odniesieniu do Marka Safjana (przełom lat 1997/98 do 5 listopada 2006 r.). Kolejny prezes Jerzy Stępień był sędzią od 25 czerwca 1999 r. do 25 czerwca 2008 r., ale jego prezesura objęła okres dopiero od 6 listopada 2006 r. i trwała do końca mandatu sędziego. Prezes Bohdan Zdziennicki był sędzią od 2 grudnia 2001 r. do 2 grudnia 2010 r., prezesura jego objęła jednak okres tylko od 26 czerwca 2008 r. do końca trwania mandatu sędziego. Aktualny prezes Andrzej Rzepliński został sędzią w dniu 19 grudnia 2007 r., a prezesurę objął dopiero od 3 grudnia 2010 r. Aktualny wiceprezes Stanisław Biernat jest sędzią Trybunału od 26 czerwca 2008 r., ale stanowisko kierownicze objął od 3 grudnia 2010 r.

4. W dniu 29 czerwca 2007 r. grupa posłów ówczesnej, prawicowej większości rządzącej wniosła do Sejmu projekt ustawy o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Między innymi chodziło także o tryb wyboru i kadencję prezesa i wiceprezesa. Zmiany miały dotyczyć ust. 1 i 3 art. 15 ustawy. W nowym brzmieniu art. 15 ust. 1 miał stanowić, że „Prezesa i wiceprezesa Trybunału powołuje Prezydent Rzeczypospolitej spośród trzech kandydatów przedstawionych na każde ze stanowisk przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK. Powołanie następuje na okres trzech lat, lecz nie dłuższy niż do końca kadencji sędziego Trybunału”. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 15 ust. 3, „wybór kandydatów na stanowisko prezesa lub wiceprezesa Trybunału powinien być dokonany nie wcześniej niż trzy miesiące i nie później niż jeden miesiąc przed upływem okresu urzędowania prezesa lub wiceprezesa, a w przypadku opróżnienia stanowiska prezesa lub wiceprezesa — w okresie jednego miesiąca”.

W zgłoszonej w tym zakresie propozycji zwracają uwagę trzy kwestie. Po pierwsze, Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK miało przedstawiać prezydentowi trzech, a nie dwóch (jak dotychczas) kandydatów; po drugie, powołanie miało następować na ściśle określoną, dość krótką (trzy lata) kadencję, z dopuszczalnością okresu krótszego, jeśli taki pozostawał kandydatowi do końca kadencji jako sędziemu Trybunału, przy czym nie przewidywano jednak reelekcji; po trzecie, akt wyboru kandydata miał być przesunięty na ostatni okres urzędowania osoby sprawującej funkcję, bez zbytniego wyprzedzenia.

Z uzasadnienia do projektu explicite wynikało, że celem zmian było m.in. „urealnienie” kompetencji Prezydenta RP w zakresie trybu powoływania na stanowiska prezesa i wiceprezesa Trybunału. Posłowie wnioskodawcy uważali, że funkcja prezesa TK ma charakter administracyjny, a przejawem odpolitycznienia roli prezesa jest tryb jego powoływania — przez pozbawienie Sejmu możliwości podejmowania takiej de- cyzji15. Uważali za niezasadne wiązanie okresu pełnienia funkcji prezesa z kadencją sędziego Trybunału. Podkreślali, że dotychczas dopuszczalna dziewięcioletnia kadencja prezesa nie pozwala nawet kolegium sędziowskiemu na okresową weryfikację, mimo że w tym czasie skład Trybunału może ulec znacznej zmianie personalnej.

Posłowie wnioskodawcy uznali też, że przepis art. 194 ust. 2 konstytucji wymaga zaufania do prezesa Trybunału tak od Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK, jak i od Prezydenta RP. Ustawowe ograniczenie listy kandydatów przedkładanej prezydentowi do dwóch, a więc najniższej możliwej liczby kandydatów, która byłaby zgodna z konstytucją, ich zdaniem, znacząco utrudnia prezydentowi powołanie osoby dającej rękojmię odpowiedniego sprawowania funkcji prezesa Trybunału. Uznali to za swoiste wymuszenie na prezydencie określonego wyboru, pozbawiające go de facto konstytucyjnej prerogatywy (realnego wyboru). Propozycję zgłaszania trzech kandydatur postrzegali natomiast jako umożliwiającą prezydentowi rzeczywisty wybór.

Wniesiony w dniu 29 czerwca 2007 r. projekt nowelizacji zawierał jednak także art. 2, zgodnie z którym, „Osoby powołane na stanowiska prezesa i wiceprezesa Trybunału na podstawie przepisów dotychczasowych pełnią te funkcje do zakończenia kadencji sędziego Trybunału, jednak nie dłużej niż 3 lata od dnia wejścia niniejszej ustawy w życie”. Przepis ten miał charakter przejściowy, ale miał znaczenie dla poj-mowania instytucji „kadencji”, zwłaszcza na tle jej utrwalonego pojmowania. W uzasadnieniu do projektu posłowie wnioskodawcy argumentowali, że wobec wprowadzenia zasady kadencyjności sprawowania funkcji prezesa i wiceprezesa Trybunału zasadne jest też jej zastosowanie do osób sprawujących te funkcje w dniu wejścia w życie ustawy. Zastosowano tu taką konstrukcję, że osoby te mogłyby pełnić swoje funkcje tak długo, jak gdyby zostały powołane na stanowisko w dniu wejścia w życie ustawy, tj. przez okres pełnej trzyletniej kadencji. Wskazany projekt nie trafił jednak pod obrady Sejmu. V kadencja Sejmu została skrócona i z jej końcem (4 listopada 2007 r.) projekt objęło działanie zasady dyskontynuacji prac ustawodawczych parlamentu. Do-dajmy jednak, że wówczas funkcje kierownicze w Trybunale pełniły inne niż aktualnie osoby. Prezesem Trybunału (od 6 listopada 2006 r.) był Jerzy Stępień (sędzia Trybunału od 25 czerwca 1999 r.). Wiceprezesem Trybunału (od 2 grudnia 2006 r.) był Janusz Niemcewicz (sędzia Trybunału od 2 marca 2001 r.).

5. W ustawie o Trybunale Konstytucyjnym z dnia 25 czerwca 2015 r. ustanowiono m.in., że prezes jest — tak jak Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK — organem Trybunału Konstytucyjnego (art. 7), a w art. 12 uregulowano tryb wyboru prezesa. Przepisy art. 12 ustawy są rozwinięciem przepisu konstytucji w tym zakresie (art. 194 ust. 2). Zgodnie z pierwotnym brzmieniem ustawy, prezesa Trybunału miałby powoływać prezydent spośród dwóch kandydatów przedstawionych mu przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK (ust. 1). Kandydatów na stanowisko prezesa wybiera Zgromadzenie nie później niż trzy miesiące przed dniem upływu kadencji prezesa spośród sędziów Trybunału, którzy w głosowaniu uzyskali kolejno największą liczbę głosów; w razie opróżnienia stanowiska prezesa Trybunału, wyboru kandydatów dokonuje się w terminie 30 dni (ust. 2). Obradom, które dotyczą wyboru kandydatów na stanowisko prezesa, przewodniczy najstarszy wiekiem sędzia Trybunału (ust. 3). Uchwałę o wyborze kandydatów na stanowisko prezesa przekazuje się niezwłocznie prezydentowi (ust. 4). Wskazane przepisy stosuje się odpowiednio do wiceprezesa Trybunału (ust. 5). Przepisy w brzmieniu uchwalonym różniły się od projektu tej ustawy jedynie minimalnie w zakresie art. 12 ust. 3, ponieważ — zgodnie z projektem — zgromadzeniu wyborczemu sędziów miał przewodniczyć nie sędzia najstarszy wiekiem (jak później uchwalono), ale sędzia „o najdłuższym stażu w Trybunale”.

W toku prac parlamentarnych projekt tej ustawy przechodził jednak w interesującym nas zakresie bardzo charakterystyczną ewolucję. Na etapie prac w Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka oraz w Komisji Ustawodawczej po pierwszym czytaniu projektu opozycja zgłosiła propozycję, aby prezesa TK powoływał prezydent spośród trzech — nie dwóch, jak dotychczas i we wniesionym do Sejmu projekcie — kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK i aby kadencja prezesa trwała trzy lata. Ponieważ komisje odrzuciły te wnioski, w sprawozdaniu zostały one na żądanie wnioskodawców przedstawione jako wnioski mniejszości.

W trakcie drugiego czytania projektu na posiedzeniu Sejmu zaszła znamienna zmiana. Opozycja podtrzymała swoje stanowisko w formie zgłoszonych poprawek, jednak ugrupowanie rządzące zgłosiło poprawkę, aby prezes Trybunału był powoływany na czteroletnią kadencję. Komisje po drugim czytaniu projektu zarekomendowały Sejmowi przyjąć poprawkę wprowadzającą czteroletnią kadencję, a poprawki opozycji odrzucić. Ewentualne wprowadzenie kadencyjności w odniesieniu do prezesa Trybunału powinno w zasadzie pociągać za sobą wprowadzenie do projektu ustawy przepisu dostosowującego, aby jasno określić, jak należy postąpić z urzędującym prezesem i jak liczyć jego kadencję. Na rozpatrywanie przez obie komisje poprawek zgłoszonych w drugim czytaniu było już jednak za późno, ponieważ etap zgłaszania poprawek minął. Na posiedzeniu Sejmu w dniu 27 maja 2015 r. Sejm przyjął poprawkę zarekomendowaną przez komisje.

Tekst ustawy w brzmieniu uchwalonym przez Sejm marszałek Sejmu przekazał do Senatu. W art. 12 ustawy postanowiono, że prezesa TK na czteroletnią kadencję powołuje prezydent (ust. 1) spośród dwóch kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK. W ustawie przekazanej Senatowi nie było — jak już wskazano — tzw. przepisu dostosowującego, dotyczącego urzędującego prezesa. Zwrócono na to też uwagę w opinii Biura Legislacyjnego Kancelarii Senatu z dnia 8 czerwca 2015 r. Na wspólnym posiedzeniu w dniu 10 czerwca 2015 r. senackich Komisji Ustawodawczej oraz Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji senator większości rządzącej zgłosił zasugerowane przez ekspertów poprawki redakcyjne i poprawki dotyczące przepisu dostosowawczego. Obecni na tym posiedzeniu sekretarz stanu z Kancelarii Prezydenta RP oraz prezes TK — poproszeni o opinię — opowiedzieli się za rezygnacją z przepisu o kadencyjności prezesa Trybunału. Stanowisko to zyskało aprobatę senatorów biorących udział w debacie i głosowaniu obu komisji. Poprawka, w której wyeliminowano kadencyjność, przyjęta została w głosowaniu także na wspólnym posiedzeniu obu komisji w dniu 12 czerwca 2015 r.

W dniu 12 czerwca 2015 r. Senat podjął uchwałę w sprawie ustawy o TK i m.in. wprowadził do tekstu ustawy poprawkę, zgodnie z którą skreślono w art. 12 ust. 1 wyrazy o „czteroletniej kadencji”. W dniu 23 czerwca 2015 r. sejmowe Komisja Ustawodawcza oraz Komisja Sprawiedliwości i Praw Człowieka rozpatrzyły poprawki Senatu. W odniesieniu do art. 12 ustawy opowiedziały się za przyjęciem poprawki i w sprawozdaniu wniosły o przyjęcie jej przez Sejm. W dniu 25 czerwca 2015 r. Sejm przyjął poprawkę Senatu, eliminując z ustawy fragment przepisu o kadencyjności funkcji prezesa TK. Ostateczne więc brzmienie art. 12 uchwalonej ustawy było zgodne z wniesionym przez prezydenta projektem ustawy, bez określania stałej — co do liczby lat — kadencji organów kierowniczych Trybunału.

6. W dniu 23 października 2015 r., a więc jeszcze w ostatnim miesiącu VII kadencji Sejmu i bezpośrednio przed wyborami do parlamentu, grupa posłów ówczesnej opozycji złożyła do TK wniosek o zbadanie zgodności z konstytucją ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym. Wnioskodawcy zarzucali m.in. sprzeczność art. 12 ust. 2 tej ustawy z art. 2 konstytucji (zasadą demokratycznego państwa prawnego) i sprzeczność art. 12 ust. 1 i 5 ustawy z art. 144 ust. 3 pkt 21 konstytucji (zakres prerogatywy prezydenta).

W kontekście zasady demokratycznego państwa prawnego wnioskodawcy przypomnieli, że Sejm — rozpatrując poprawki Senatu — usunął z ustawy ograniczenie do czterech lat długości kadencji prezesa i wiceprezesa TK. Zdaniem wnioskodawców, oznaczało to, że w rezultacie długość kadencji nie jest ustawowo określona i, tym samym, będzie zależeć od okresu, jaki pozostaje osobie wybranej na prezesa Trybunału do końca jego kadencji jako sędziego Trybunału. W skrajnym przypadku może ona być więc równa kadencji sędziego i wynosić dziewięć lat. Posłowie wnioskodawcy przywołali też postulat zgłoszony w doktrynie prawa konstytucyjnego o zasadności wprowadzenia do ustawy przepisu o kadencyjności rozumianej jako z góry określony czas pełnienia funkcji prezesa (wiceprezesa) Trybunału. Przywołali także argument, że w konstytucji określono kadencje prezesa Sądu Najwyższego (art. 183 ust. 3) i prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 185); brak takiej regulacji w odniesieniu do prezesa Trybunału nie oznacza zaś — ich zdaniem — zakazu regulacji ustawowej, zwłaszcza wobec racjonalności zasady kadencyjności. Taki stan posłowie wnioskodawcy postrzegali jako sprzeczny z zasadą państwa demokratycznego, a także — w zakresie braku dostatecznej określoności prawa — z zasadą państwa prawnego.

Przepisowi art. 12 ust. 1 (i odpowiednio ust. 5) posłowie wnioskodawcy zarzucili, że narusza prerogatywę Prezydenta RP, wskazaną w art. 144 ust. 3 pkt 21 konstytucji, a więc sferę uprawnienia osobistego prezydenta (wyłączonego spod instytucji kontrasygnaty ze strony prezesa Rady Ministrów). Zakres tej swobody osobistej prezydenta posłowie postrzegali jednak w kontekście aktywności innych organów, tu konkretnie Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK, przy wyborze prezesa i wiceprezesa (art. 194 ust. 3 konstytucji). Ich zdaniem, wskazywana sprzeczność art. 12 ust. 1 ustawy o TK wynika z relacji między art. 194 ust. 2 i art. 144 ust. 3 pkt 21 konstytucji. Ograniczenie ustawowej liczby kandydatów wybieranych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK tylko do dwóch, wydaje się — jak stwierdzają posłowie — ingerować w uprawnienie prezydenta, sprowadzając je w rzeczywistości do ius nudum. Zdaniem tych posłów, literalne ograniczenie liczby kandydatów do dwóch oznacza sprzeczność przepisu ustawy z konstytucją, dopiero większa liczba kandydatów pozwoli prezydentowi na faktyczne wykonywanie swego władztwa i będzie zgodna z duchem uprawnienia osobistego prezydenta.

Wnioskodawcy podnieśli, że kryterium wyłonienia kandydatów nie powinno być liczbowe. Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK powinno - ich zdaniem - kierować się innymi kryteriami selekcji i przedstawić prezydentowi wszystkich kandydatów spełniających te kryteria. Gdyby miało pozostać kryterium liczbowe, to zgłoszenie powinno obejmować większą liczbę kandydatów.

W dniu 10 listopada 2015 r. poseł reprezentujący grupę wnioskodawców w sprawie o sygn. akt K 29/15 złożył jednak do TK pismo o wycofaniu wniosku z dnia 23 października 2015 r. o zbadanie zgodności ustawy z Konstytucją RP. Było to bezpośrednio przed rozpoczęciem nowej kadencji Sejmu, a po wyborach parlamentarnych. W wyborach tych poprzednia opozycja uzyskała zwycięstwo. Zdaniem zwycięzców, w założeniu oznaczało to łatwość realizacji pewnych celów w procesie ustawodawczym, bez ryzyka związania orzeczeniem TK.

Poprzednia koalicja rządowa stała się w VIII kadencji Sejmu opozycją i zależało jej na możliwości zablokowania — orzeczeniem TK — realizacji niektórych zamiarów aktualnej większości rządzącej. Jak już wspomniano, wniosek w sprawie K 29/15 obejmował wiele różnych zarzutów wobec ustawy o TK. W konsekwencji zmiany sytuacji prawnopolitycznej grupa posłów aktualnej opozycji de facto „przejęła” wniosek poprzedniej opozycji i w dniu 17 listopada 2015 r. wniosła go do TK w niezmienionym kształcie. De facto zaskarżyła „swoją” ustawę.

7. W przedmiotowej sprawie Trybunał Konstytucyjny orzekł na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. W sentencji wyroku Trybunał orzekł, że zaskarżone przepisy art. 12 ustawy o TK są zgodne z konstytucją. Na rozprawie prokurator generalny — jako uczestnik postępowania — także nie zgodził się ze stanowiskiem posłów wnioskodawców. TK stwierdził, że brak sprecyzowania (w art. 12 ust. 2 ustawy) długości trwania kadencji nie oznacza niekonstytucyjności przepisu. Ogólność użytej przez wnioskodawców argumentacji nie pozwala — zdaniem Trybunału — na stwierdzenie, że ustawowe rozwiązanie zagraża w praktyce prawidłowemu funkcjonowaniu organu oraz uniemożliwia wykonywanie powierzonych mu zadań, a dopiero to mogłoby stanowić podstawę orzeczenia o niekonstytucyjności. Trybunał uznał, że zaskarżony przepis nie zawiera zwrotów niedookreślonych ani nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Nie godzi więc w zasadę określoności prawa, będącą częścią zasady państwa prawnego.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że w przepisie art. 12 ust. 2 ustawy wprawdzie wprost nie określono kadencji funkcji prezesa (wiceprezesa) Trybunału, jednak nie wywołuje to wątpliwości co do początku lub końca okresu pełnienia tych funkcji. Możliwość ich wykonywania rozpoczyna się z dniem powołania przez prezydenta sędziego Trybunału na stanowisko prezesa lub wiceprezesa (art. 144 ust. 3 pkt 21 konstytucji). Koniec pełnienia funkcji prezesa (wiceprezesa) wyznacza kadencja sędziego Trybunału. W konsekwencji pełnienie funkcji prezesa lub wiceprezesa kończy się z dniem, w którym upływa dziewięcioletnia kadencja sędziego powołanego na to stanowisko albo — przed upływem terminu — z dniem wygaśnięcia mandatu sędziego (art. 36 ustawy o TK). „Rozerwalność” zakończenia pełnienia funkcji kierowniczej z końcem kadencji sędziego Trybunału może się zdarzyć tylko w razie zrzeczenia się tego stanowiska przy zachowaniu mandatu sędziego Trybunału, jeżeli kadencja sędziego jeszcze nie upłynęła. Jednak, jak stwierdza dalej Trybunał, również w tym przypadku zaskarżony przepis nie wywołuje wątpliwości interpretacyjnych. Opróżnienie stanowiska prezesa lub wiceprezesa następuje z chwilą zrzeczenia się tego stanowiska. W konsekwencji Trybunał uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia niezgodności zaskarżonego przepisu art. 12 ust. 2 ustawy z przepisem art. 2 konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził również zgodność art. 12 ust. 1 (i odpowiednio ust. 5) ustawy z art. 144 ust. 3 pkt 21 konstytucji. Uznał za błędne stanowisko wnioskodawców, że prerogatywy prezydenta oznaczają dopuszczalność całkowicie autonomicznego działania, bez uwzględnienia innych unormowań w konstytucji, które wyznaczają zakres aktywności prezydenta. Sposób wykonywania kompetencji prezydenta określono w art. 194 ust. 2 konstytucji. Do tego przepisu konstytucji wnioskodawcy nawiązują w swej argumentacji, ale — jak stwierdził Trybunał — nie odnoszą się do kwestionowanego przepisu ustawy jako do wzorca kontroli. Powołany przez wnioskodawców wzorzec (art. 144) sam w sobie nie determinuje działania prezydenta w tej konkretnej sprawie, ogranicza się on bowiem tylko do wyłączenia aktu urzędowego prezydenta spod kontrasygnaty.

Trybunał podkreślił, że art. 194 ust. 2 konstytucji przesądza o minimum treściowym, a w pozostałym zakresie ustawodawca ma pewną swobodę. W odniesieniu do rozwiązania ustawowego należy jednak szanować zasadę, że prezydent powołuje prezesa Trybunału „spośród kandydatów” przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK, a nie na jego wniosek. Oznacza to, że rola prezydenta jest tu wtórna i stanowi odpowiedź na wcześniejsze rozstrzygnięcie wewnątrz Trybunału. Niedopuszczalne byłoby ustawowe pomniejszenie roli Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK, czyli de facto przekazanie prezydentowi samodzielnego rozstrzygania w sprawie obsady funkcji prezesa lub wiceprezesa. Zakres dopuszczalnej aktywności prezydenta, zgodnie z art. 194 ust. 2 konstytucji, należy — zdaniem Trybunału — interpretować wąsko, także dlatego, że chodzi tu o włączenie na zasadzie wyjątku organu władzy wykonawczej w sferę organizacji władzy sądowniczej, odrębnej i niezależnej od innych władz (art. 173 konstytucji). Działanie prezydenta w ramach art. 194 ust. 2 konstytucji oznacza — wobec art. 144 ust. 3 pkt 21 konstytucji — tylko, że jest ono wyłączone spod oddziaływania innego organu stanowiącego część władzy wykonawczej. Ostatecznie więc TK uznał, że przepisy art. 12 ust. 1 i 5 realizują cel i konstytucyjnie akceptowalny kształt postępowania w sprawie powołania przez prezydenta osób na stanowisko prezesa i wiceprezesa Trybunału na podstawie art. 194 ust. 2 w zw. z art. 144 ust. 3 pkt 21 konstytucji.

8. W trakcie prac Trybunału nad sprawą o sygn. akt K 34/15 grupa posłów z większości rządzącej wniosła do Sejmu w dniu 12 listopada 2015 r. projekt ustawy o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym31. Projekt dotyczył m.in. wyboru i kadencji prezesa i wiceprezesa Trybunału. Wprawdzie już następnego dnia posłowie wycofali swój projekt nowelizacji, ale należy go odnotować, jako że miał on znaczenie dla dalszego rozwoju sytuacji.

Po pierwsze, w projekcie zaproponowano zmiany do art. 12 ustawy o TK. Jego nowa treść miała mieć następujące brzmienie:
„1. Prezesa Trybunału powołuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne.
2. Kadencja Prezesa Trybunału trwa 3 lata. Jeśli do końca dziewięcioletniej kadencji sędziego powołanego na stanowisko Prezesa Trybunału zostało mniej niż 3 lata, jego kadencja jako Prezesa Trybunału kończy się wraz z upływem kadencji sędziowskiej. Funkcję Prezesa Trybunału można pełnić dwukrotnie.
3. Kandydatów na stanowisko Prezesa Trybunału Konstytucyjnego wybiera Zgromadzenie Ogólne, nie później niż 3 miesiące przed dniem upływu kadencji Prezesa Trybunału. Obradom przewodniczy najstarszy wiekiem sędzia Trybunału. W razie opróżnienia stanowiska Prezesa Trybunału, wyboru kandydatów dokonuje się w terminie 30 dni.
4. Każdych trzech sędziów — członków Zgromadzenia Ogólnego — może zgłosić prowadzącemu obrady jednego kandydata na stanowisko Prezesa Trybunału. Zgromadzenie przeprowadza głosowanie, w wyniku którego tworzy listę zgłoszonych kandydatów, kierując się liczbą głosów uzyskanych przez kandydatów.
5. Uchwałę z listą kandydatów na stanowisko Prezesa Trybunału przekazuje się niezwłocznie Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej.
6. Do Wiceprezesa Trybunału przepisy art. 1-5 stosuje się odpowiednio”.

Po drugie, projekt nowelizacji zawierał przepis art. 3 dotyczący skrócenia kadencji aktualnego prezesa i wiceprezesa Trybunału. Stanowił on, że „Kadencja obecnego Prezesa Trybunału wygasa w dniu wejścia w życie ustawy. Kadencja obecnego Wiceprezesa Trybunału wygasa w terminie 45 dni od wejścia w życie ustawy. W tym okresie Zgromadzenie Ogólne, obradując w pełnym składzie, dokonuje wyboru kandydatów na Prezesa i Wiceprezesa Trybunału, zgodnie z procedurą z art. 12 ust. 3-6”. Jak widać, ten przepis miał charakter jedynie przepisu przejściowego, ale stanowi przyczynek do sposobu rozumienia pojęcia „kadencji”.

W uzasadnieniu projektu nowelizacji odniesiono się skrótowo do nowego brzmienia art. 12 ustawy, pominięto zaś kwestię propozycji z art. 3 nowelizacji. W odniesieniu do art. 12 wnioskodawcy wykorzystali argumentację z wcześniejszego wniosku do TK o zbadanie zgodności ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym z Konstytucją RP. Mocniej przy tym akcentują, że prerogatywa prezydenta w zakresie powoływania prezesa i wiceprezesa TK „jest jednak osłabiona prawem inicjatywy Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK”. Akcentują więc potrzebę „zmiany, wzmacniającej wpływ głowy państwa na powołanie władz Trybunału Konstytucyjnego, ponieważ w obecnym rozwiązaniu był on iluzoryczny i nie odpowiada ratio legis Konstytucji”.

W zaproponowanej nowelizacji istotne znaczenie miały propozycje z art. 12 ust. 2 I ust. 4. Miały one wprowadzić trzyletnią kadencję prezesa (wiceprezesa) Trybunału, z dopuszczalnością jej ponowienia. Sposób wyboru kandydatów przez Zgromadzenie Ogólne umożliwić mógł zaś, przy 15-osobowym składzie TK, ustalenie aż 5 kandydatur, przedkładanych następnie do wyboru prezydentowi. Projekt nowelizacji w tym brzmieniu został jednak przez wnioskodawców wycofany dzień po jej przedłożeniu Sejmowi. Już kolejnego jednak dnia ta sama grupa posłów wniosła do Sejmu kolejny projekt nowelizacji ustawy o TK w brzmieniu jedynie częściowo zmienionym w stosunku do poprzedniego.

Ostatecznie jednak jeszcze przed wydaniem przez TK orzeczenia z dnia 3 grudnia 2015 r. w sprawie ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. Sejm w dniu 19 listopada 2015 r. uchwalił ustawę o zmianie ustawy o TK34. Część nowelizacji dotyczyła trybu wyboru i kadencji prezesa i wiceprezesa TK. Nowe brzmienie otrzymały przepisy ust. 1 i 2 art. 12 ustawy o TK.

Nowy przepis był następujący:
„1. Prezesa Trybunału powołuje Prezydent Rzeczypospolitej spośród co najmniej trzech kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne na okres trzech lat. Na stanowisko Prezesa Trybunału można być powołanym dwukrotnie.
2. Kandydatów na stanowisko Prezesa Trybunału wybiera Zgromadzenie Ogólne w ostatnim miesiącu kadencji Prezesa Trybunału spośród sędziów Trybunału, którzy w głosowaniu uzyskali kolejno największą liczbę głosów. W razie opróżnienia stanowiska Prezesa Trybunału wyboru kandydatów dokonuje się w terminie 21 dni”.
Po drugie, art. 2 nowelizacji stanowił, że „Kadencja dotychczasowego Prezesa i Wice-prezesa Trybunału wygasa po upływie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy”.

Nowości normatywne w znowelizowanym art. 12 ustawy można zawrzeć w kilku punktach:
— prezydentowi miano przedkładać co najmniej trzy kandydatury zamiast dwóch;
— sztywno określono długość kadencji prezesa Trybunału na trzy lata;
— dopuszczono dwukrotne sprawowanie funkcji przez prezesa Trybunału;
— okres dokonywania wyboru kandydatów skrócono z trzech miesięcy do jednego miesiąca przed upływem kadencji urzędującego prezesa Trybunału;
— skrócono z jednego miesiąca do trzech tygodni okres wyboru kandydatów w razie opróżnienia stanowiska. Zupełnie extraordynaryjny charakter miała treść art. 2 nowelizacji o wygaśnięciu kadencji dotychczasowego prezesa i wiceprezesa po trzech miesiącach od wejścia w życie nowelizacji. Mimo przejściowego charakteru tego przepisu, ma on znaczenie dla sposobu pojmowania kadencji.

Nie można tu nie podkreślić, że tą nowelizacją po raz pierwszy w trzydziestoletnich dziejach TK wprowadzono pojęcie „kadencji” w odniesieniu do prezesa i wiceprezesa Trybunału, ustawowo sprecyzowane jako jednolity, trwale ustalony okres trwania ich pełnomocnictw jako organów kierowniczych, odrębnie od kadencji sędziego. Wprawdzie w ustawie o TK z 1997 r. (art. 15 ust. 2) i z 2015 r. (art. 12 ust. 2) określenie „kadencja” przewijało się w przepisach, ale było to w innym — wcześniej ukazanym — rozumieniu.

Podstawą uchwalonej nowelizacji był poselski projekt ustawy wniesiony do Sejmu w dniu 13 listopada 2015 r. Uzasadnienie projektu w omawianym zakresie było lakoniczne, częściowo też powtórzono w nim treść uzasadnienia z wniosku o zbadanie zgodności z konstytucją przepisów ustawy o TK z dnia 25 czerwca 2015 r.

9. W bardzo krótkim czasie wpłynęły do Trybunału Konstytucyjnego cztery wnioski o zbadanie zgodności z konstytucją przepisów uchwalonej nowelizacji.Wnioski złożyli: grupa posłów opozycji, Rzecznik Praw Obywatelskich, pierwszy prezes Sądu Najwyższego i Krajowa Rada Sądownictwa. Przepisy w omawianym przez nas zakresie stanowiły jedynie część zaskarżonej materii. TK rozpatrzył sprawę na rozprawie i wydał wyrok w dniu 9 grudnia 2015 r. Trybunał w interesującym nas zakresie orzekł, że art. 12 ust. 1 zdanie drugie ustawy w brzmieniu nadanym nowelizacją jest niezgodny z art. 173 w związku z art. 10 konstytucji (pkt 2 sentencji wyroku) oraz że art. 2 ustawy nowelizacyjnej jest niezgodny z art. 2, art. 7 oraz art. 45 ust. 1, art. 180 ust. 1 i 2, art. 194 ust. 1 w związku z art. 10 konstytucji, a także z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności [dalej: EKPC] oraz z art. 25 lit. c w związku z art. 2 i art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych [dalej: MPPOiP]; pkt 6 sentencji wyroku.

Przed przystąpieniem do oceny konstytucyjności poszczególnych przepisów Trybunał nawiązał do regulacji określających ustrojową pozycję i status prawny Trybunału i jego sędziów. Kontekst normatywny rangi konstytucji wyznacza bowiem dopuszczalne ramy prawne działania ustawodawcy zwykłego, wkraczającego w sferę dotyczącą ustrojowej pozycji Trybunału, jego struktury i organizacji. Trybunał uwypuklił znaczenie art. 10 konstytucji o podziale i równowadze władz, oddziaływującej na pozycję całej władzy sądowniczej w systemie władz i ich relacji. Podkreślił znaczenie art. 173 konstytucji o sądach i trybunałach jako władzy odrębnej i niezależnej od innych władz. Oddzielenie to ma zapewnić pełną samodzielność Trybunałowi, co jest istotne zwłaszcza dlatego, że jest on jedynym organem uprawnionym do orzekania w zakresie jego kognicji. Niezależność Trybunału stwarzająca warunki do niezawisłego dokonywania kontroli konstytucyjności staje się jednocześnie zasadą, która służy bezpośrednio ochronie samej konstytucji.

Przepis art. 12 ust. 1 zdanie drugie ustawy w nowym brzmieniu wzbudził zastrzeżenia pierwszego prezesa Sądu Najwyższego, jako uzależniający prezesa TK ubiegającego się o reelekcję od organu władzy wykonawczej. Przepis ten — według tej oceny — jest dysfunkcjonalny i narusza równowagę między prezydentem a Trybunałem. Dokonując oceny zaskarżonego przepisu, TK przypomniał swoje wcześniejsze ustalenia co do odrębności organizacyjnej i funkcjonalnej Trybunału na podstawie art. 173 konstytucji, co do granic powiązań władzy sądowniczej z organami pozostałych władz na podstawie art. 10 konstytucji oraz co do związku zasady niezależności Trybunału z zasadą niezawisłości sędziów (art. 195 ust. 1 konstytucji). W zakresie tej ostatniej zasady Trybunał podkreślił, że jej zakres przedmiotowy obejmuje nie tylko orzekanie, ale „także wszelkie działania związane z zarządzaniem procesem orzekania”.

Trybunał podtrzymał swe wcześniejsze stanowisko, że zakres swobody ustawodawcy pozwala na wprowadzenie zasady kadencyjności funkcji prezesa i wiceprezesa Trybunału. Swoboda ta - zdaniem TK - nie jest jednak nieograniczona. W konkretnych rozwiązaniach ustawowych należy respektować zasady z art. 173 w zw. z art. 195 ust. 1. konstytucji. Ustawodawca musi zagwarantować, że rozwiązania nie spowodują, że na realizację kompetencji Trybunału będą miały wpływ władza ustawodawcza czy wykonawcza. Trybunał ocenił, że procedura reelekcji umożliwia władzy wykonawczej nieuprawniony wpływ na funkcjonowanie Trybunału. Sędzia w tej sytuacji może być poddawany naciskowi ze strony organu legitymowanego do podjęcia decyzji o obsadzeniu urzędu prezesa bądź wiceprezesa Trybunału.

Zakwestionowany przepis mógłby wystawiać prezydenta na pokusę wpływania na zarządzanie przez prezesa Trybunału procesem orzekania, a w odniesieniu do sędziego oddziaływać, w związku z ewentualną reelekcją, na sprawowanie funkcji orzeczniczej. Mogłoby to też mieć znaczenie, jeśli chodzi o postrzeganie niezawisłości i bezstronności sędziego, zagrażać jego wizerunkowi. Możliwość poddawania w wątpliwość niezawisłości sędziów Trybunału wpływa na obraz organu i godzi w zasadę niezależności Trybunału. Swoje wywody Trybunał wsparł też argumentami prawnoporównawczymi. Podkreślił, że obowiązkiem ustawodawcy jest takie ukształtowanie pozycji sędziego, aby zagwarantować wykonywanie czynności w sposób wolny od presji. Trybunał orzekł więc, że zaskarżony przepis jest niezgodny z art. 173 w zw. z art. 10 konstytucji.

10. Podniesiony zarzut niezgodności art. 2 ustawy nowelizacyjnej z 19 listopada 2015 r. w sprawie o sygn. akt K 35/15 Trybunał ocenił w odniesieniu do następujących artykułów konstytucji: art. 2 (zasady demokratycznego państwa prawnego); art. 7 (zasa-dy legalizmu); art. 10 (zasady podziału władzy) i art. 45 ust. 1 (prawa do sądu), a także art. 6 ust. 1 EKPC i art. 25 lit. c w związku z art. 2 i art. 14 ust. 1 MPPPiP41. Na potrzeby orzeczenia w tym zakresie Trybunał dokonał jednak szerszej analizy kadencyjności pod względem warunków wygaszania kadencji prezesa i wiceprezesa Trybunału.

Trybunał podkreślił niejasność zaskarżonego art. 2 nowelizacji i stwierdził, że budzi on poważne wątpliwości interpretacyjne. Skoro intencją ustawodawcy było dopiero wprowadzenie kadencyjności obu funkcji kierowniczych w Trybunale, to nie można — jest to bowiem logiczna sprzeczność — wygasić kadencji organu, którego jeszcze nie cechuje kadencyjność. Gdyby pojęcie „kadencji” odnieść zaś do sprawowania mandatu sędziego, to wygaszenie kadencji oznaczałoby de facto odwołanie dwóch sędziów Trybunału. Byłby to rezultat nie do pogodzenia z konstytucyjnymi standardami w zakresie nieusuwalności sędziów i niezależności sądów i trybunałów. Byłoby to ewidentne naruszenie art. 180 ust. 1 i 2 w zw. z art. 190 ust. 1 konstytucji. Przyjęcie, zgodnie z uzasadnieniem projektu ustawy, że ustawodawcy chodziło wyłącznie o skrócenie okresu sprawowania przez dwóch sędziów funkcji kierowniczych w Trybunale, też nie usuwa wszystkich wątpliwości podniesionych przez wnioskodawców. Trybunał podkreślił, że realizacji zasady jego niezawisłości i bezstronności służą istotnie także wewnętrzne zasady organizacji i funkcjonowania organu, ale konstytucyjne przepisy w tym zakresie związane są zwłaszcza z pozycją Trybunału w systemie konstytucyjnych organów państwa.

Trybunał zauważył, że przedstawiciele doktryny nie posługują się pojęciem „kadencji” prezesa i wiceprezesa Trybunału w znaczeniu sztywno określonego okresu piastowania funkcji kierowniczej. Tak rozumianej kadencji ustawodawca wcześniej nie ustanowił. Nie ma przy tym zakazu, by ustawą zwykłą ustanowiono kadencję obejmującą określoną liczbę lat. Taką zrealizowaną przez ustawodawcę próbą jest nowelizacja z 19 listopada 2015 r. (art. 1 pkt 1 nowelizacji). Nie może to jednak prowadzić do wniosku, że dotychczas objęcie funkcji kierowniczych w Trybunale w następstwie powołania na daną funkcje przez prezydenta nie było w przepisach konstytucji w żaden sposób określone czasowo. Okres sprawowania funkcji kierowniczej zależał od czasu, jaki zostawał osobie wybranej do końca jego kadencji jako sędziego. Przesądzające były więc dwie okoliczności: stała dziewięcioletnia kadencja sędziego i akt powołania na urząd prezesa (wiceprezesa) osoby, w odniesieniu do której znany był moment objęcia przez nią i zakończenia kadencji sędziego. Jak podkreślił Trybunał, okres ten nie był określony przez wskazanie liczby lat piastowania funkcji kierowniczej, był jednak zdeterminowany konstytucyjnie; każdorazowo w momencie obsadzenia tych funkcji można było przewidzieć, przez ile lat (miesięcy) dana osoba może ją sprawować. Na podstawie przepisów konstytucji i konkretnego, indywidualnego aktu prezydenta można było ustalić okres sprawowania funkcji przez prezesa czy wiceprezesa Trybunału. To rozwiązanie sprawiało, że ustawodawca wcześniej nie musiał posługiwać się pojęciem „kadencji” w odniesieniu do tych organów i odwoływał się tylko do pojęcia „kadencji” sędziego Trybunału.
Stan ten zmieniono nowelizacją z 19 listopada 2015 r. Wprowadzono sztywną, trzyletnią kadencję prezesa (wiceprezesa) Trybunału. Trybunał po raz kolejny podkreślił dopuszczalność takiego stanowiska ustawodawcy.

Przedmiotem analizy stała się zaś kwestia regulacji dotyczącej wygaszenia kadencji dotychczasowego prezesa i wiceprezesa Trybunału. Według Trybunału, problem konstytucyjny sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy — zgodnie z regulacjami konstytucyjnymi — ustawodawca, wprowadzając kadencyjność funkcji kierowniczych w Trybunale, był uprawniony do odrębnego uregulowania sytuacji prawnej osób dotychczas piastujących te funkcje i de facto skrócenia ich okresu urzędowania ustawą, czy też wprowadzenie przez niego zasady kadencyjności mogło wywołać jedynie skutek pro futuro.

Trybunał najpierw wykazał w analizie wątpliwą zasadność deklarowanego wzorowania się projektodawców ustawy na rozwiązaniach z ustawy o Sądzie Najwyższym i konkludował, że w uzasadnieniu w zasadzie nie zaprezentowano argumentów, które legitymowałyby przyjmowane rozwiązanie. TK podzielił stanowisko, że zaskarżony przepis art. 2 ustawy stanowi nieuprawnioną ingerencję ustawodawcy w sferę władzy sądowniczej i godzi w zasadę niezależności Trybunału wobec innych władz, a w konsekwencji w zasadę podziału władz (art. 10 konstytucji). Rozwiązania dotyczące statusu organów kierowniczych Trybunału, zwłaszcza kształtowania ich kadencyjności, wiążą się bowiem ściśle z zasadą niezależności samego Trybunału. Niezależność ta to przede wszystkim organizacyjne i funkcjonalne oddzielenie Trybunału od innych władz. Zdaniem TK, kadencja organów kierowniczych ma zapewnić zwłaszcza efektywność kierowania zespołem. Wielokrotne pełnienie tych funkcji bez możliwości jej weryfikowania nawet przez Trybunał może nieść zagrożenie, ale rotacyjny sposób zarządzania pracami też ściśle wiąże się z ochroną niezależności Trybunału. Konstrukcja instytucji kadencyjności funkcji prezesa i wiceprezesa Trybunału musi więc być postrzegana również przez pryzmat art. 173 konstytucji, czyli w kontekście niezależności Trybunału od innych władz. Istotne są więc sposób i okoliczności dokonywania zmian ustawowych w tym zakresie.

Zdaniem Trybunału, ustawodawca wprowadził rozwiązanie odnoszące się do organów Trybunału o konstytucyjnie określonym statusie. Pozycja tych podmiotów jest zatem obwarowana gwarancjami konstytucyjnymi, co wyklucza dowolność ingerencji ustawodawcy w długość okresu sprawowania urzędu przez osoby aktualnie piastujące dane funkcje. Ukazany wcześniej sposób wyznaczenia — w konstytucji i indywidualnym, konkretnym akcie prezydenta — okresu urzędowania prezesa i wiceprezesa Trybunału podlega ochronie konstytucyjnej tak, jak chroniona jest zasada kadencyjności. Od momentu powołania przez prezydenta aż do utraty statusu czynnego sędziego Trybunału osoba piastująca funkcję kierowniczą jest objęta ochroną, w tym gwarancją stabilności sprawowania swojej funkcji. W nawiązaniu do wcześniejszego orzecznictwa Trybunał wskazał też, że „Ewentualne zmiany długości kadencji powinny wywoływać skutki pro futuro, w odniesieniu do organów, które dopiero zostaną wybrane w przyszłości [...]. Regulacje prawne określające zasady skrócenia kadencji powinny również być ustanowione przed rozpoczęciem kadencji danego organu i nie powinny w zasadzie być zmieniane w odniesieniu do organu urzędującego”.

Trybunał zauważył też, że zaskarżony art. 2 ustawy oznacza wkroczenie ustawodawcy w konstytucyjną kompetencję prezydenta do powoływania prezesa i wiceprezesa Trybunału. Prezydent swoim aktem powołania prezesa i wiceprezesa de facto współwyznacza długość sprawowania funkcji kierowniczej. Skoro ustrojodawca rozdzielił kompetencje w zakresie obsadzania omawianych stanowisk między Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału (wyłączność inicjatywy) i Prezydenta RP (wyłączność decyzji), to ustawodawca swoim aktem normatywnym nie może niweczyć skutków wykonania tych kompetencji „i niejako z mocą wsteczną ingerować w prezydencki akt powołania”. Wprowadzając zasadę kadencyjności, ustawodawca powinien „poprzestać na rozwiązaniu działającym pro futuro”. Trybunał uznał, że art. 2 ustawy w omawianym zakresie narusza art. 10, jak i art. 7 konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny ocenił zaskarżony art. 2 ustawy także przez pryzmat standardów zasady niezawisłości sędziów (art. 45 ust. 1 konstytucji). Uznał przy tym, że specyfika kadencyjności sędziów Trybunału wymaga dodatkowych gwarancji niezawisłości, zwłaszcza gwarancji stabilizacji urzędu w okresie kadencji. Rozwiązania ustawowe kształtujące status ustrojowy prezesa i wiceprezesa Trybunału powinny mieć na względzie pojmowanie i postrzeganie niezawisłości. Wygaszanie kadencji dotychczasowego prezesa i wiceprezesa Trybunału przez ustawodawcę zasługuje na zdecydowanie negatywną ocenę w świetle znamion niezawisłości. Trybunał podkreślił, że tak rozumiana zasada niezawisłości koresponduje z międzynarodowymi standardami, wyznaczonymi przez art. 6 ust. 1 EKPC oraz przez art. 25 lit. c w zw. z art. 2 i art. 14 MPPOiP. Trybunał Konstytucyjny uznał, że zaskarżony art. 2 ustawy narusza wskazane przepisy.

11. W dniu 22 grudnia 2015 r. Sejm ponownie znowelizował ustawę o Trybunale Konstytucyjnym, m.in. w zakresie art. 12 ustawy. Uchwalone zmiany dotyczyły trybu wyboru prezesa i wiceprezesa Trybunału.

Po pierwsze, ustawodawca przesądził, że „Kandydata na stanowisko Prezesa Trybunału może zgłosić co najmniej 3 sędziów Trybunału. Sędzia Trybunału może zgłosić tylko jednego kandydata” (dodany ust. 2a). Przepis oznacza więc dopuszczalność zgłoszenia nawet pięciu kandydatur, przy niezmienionym wymogu zgłoszenia prezydentowi co najmniej trzech kandydatów.

Po drugie, dodano w art. 12 nowe ust. 3a-3c, zgodnie z którymi: a) głosowanie w sprawie wyboru kandydatów na stanowisko prezesa Trybunału nie może odbyć się wcześniej niż po upływie trzech dni od dnia zgłoszenia kandydatów; b) na karcie przygotowanej w celu wyboru kandydatów na stanowisko prezesa Trybunału nazwiska i imiona kandydatów umieszcza się w kolejności alfabetycznej; c) sędzia Trybunału może oddać głos tylko na jednego kandydata na stanowisko prezesa Trybunału. Te przepisy mają przede wszystkim charakter organizacyjny. Dotychczas w ustawie brak było szczegółowszej regulacji w tym zakresie. Ustawodawca uznał, że normy regulaminu TK należy ograniczyć sztywną regulacją ustawową, odnoszącą się w szczególności do liczby głosów. Częściowo upraszcza to obecne procedury regulaminowe.

Po trzecie, przewidziano odpowiednie stosowanie przepisów ust. 1-2a i 3a-4 do wiceprezesa Trybunału (nowe brzmienie ust. 5). Uchwalona w dniu 22 grudnia 2015 r. nowelizacja nie zawierała natomiast przepisu dotyczącego wprost kadencji prezesa i wiceprezesa Trybunału.

Nowe przepisy art. 12 ustawy nie zostały zaskarżone ze względu na ich zawartość merytoryczną. Przeciw uchwalonej nowelizacji skierowano do TK pięć wniosków o zbadanie zgodności z konstytucją, zawierających zarzuty przeciw wielu nowym przepisom, ale także przeciw całej ustawie nowelizującej z uwagi na tryb jej uchwalenia. W tym ostatnim zakresie orzeczenie TK miałoby więc znaczenie i w odniesieniu do nowelizacji przepisów art. 12 o trybie wyboru organów kierowniczych TK, gdyby cała ustawa miała zostać przez Trybunał uznana za niezgodną z konstytucją z uwagi na tryb uchwalenia ustawy. W wyroku z 9 marca 2016 r. TK m.in. orzekł o niekonstytucyjności całej ustawy.

12. Trwające zawirowania polityczne i prawnoustrojowe wokół Trybunału mają swą dynamikę, wciąż pojawiają się kolejne inicjatywy. W interesującym nas zakresie przedmiotowym należałoby więc odnotować pojawienie się w dniu 10 lutego 2016 r. nowego poselskiego projektu ustawy o TK, dotyczącego m.in. trybu wyboru i kadencji prezesa i wiceprezesa Trybunału.

Zgodnie z art. 6 tego projektu, prezes Trybunału byłby powoływany na okres pięciu lat (ust. 1), a Zgromadzenie Ogólne przedstawiałoby prezydentowi dwóch kandydatów na stanowisko prezesa, którzy w głosowaniu uzyskali kolejno największą liczbę głosów (ust. 3). Kandydatów na prezesa zgłaszałoby Zgromadzeniu Ogólnemu co najmniej dwóch sędziów Trybunału. Obradom Zgromadzenia Ogólnego, w części dotyczącej wyboru kandydatów na stanowisko prezesa Trybunału, przewodniczyłby najstarszy wiekiem sędzia uczestniczący w Zgromadzeniu Ogólnym. Wyboru kandydatów dokonywano by nie wcześniej niż trzy miesiące i nie później niż jeden miesiąc przed upływem kadencji urzędującego prezesa. W razie opróżnienia stanowiska prezesa Trybunału przed upływem kadencji, wybór miałby nastąpić w terminie jednego miesiąca (ust. 2, 4 i 5). W przepisie ust. 6 przewidziano odpowiednie stosowanie omawianych przepisów do wyboru wiceprezesa Trybunału. Projekt ustawy zawiera ponadto art. 102, zgodnie z którym prezes i wiceprezes Trybunału wybrani przed dniem wejścia w życie ustawy „pełnią swe funkcje do zakończenia kadencji zgodnie z przepisami dotychczasowymi”.

W przedstawionej propozycji zwraca uwagę, po pierwsze, zamiar wydłużenia kadencji prezesa i wiceprezesa z lat trzech (jak w obowiązującym przepisie art. 12 ust. 1 zdanie 1 ustawy po nowelizacji z dnia 19 listopada 2015 r.) do lat pięciu. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy, pięcioletnia kadencja „jest z jednej strony wystarczająco długa, aby urzędujący Prezes Trybunału stworzył strategię realizacji swoich zadań, a z drugiej strony nie na tyle długa, aby w przypadku braku właściwych działań mogła doprowadzić do rzeczywistej marginalizacji orzeczeń Trybunału lub braku efektywności działań TK”. Po drugie, liczbę przedstawionych prezydentowi kandydatur ograniczono z trzech (jak w obowiązującym przepisie po nowelizacji z 19 listopada 2015 r.) do dwóch, tak jak w ugruntowanej praktyce na podstawie wcześniejszych przepisów ustawowych. Zdaniem wnioskodawców, rozwiązanie takie nie marginalizuje roli prezydenta, „ponieważ ostateczny wybór Prezesa Trybunału spośród dwóch przedstawionych kandydatów, należał będzie właśnie do Prezydenta RP”. Po trzecie, w projekcie nowej ustawy nie przewidziano możliwości ponownego wyboru (reelekcji). Po czwarte, propozycja nie narusza kadencji urzędującego prezesa i wiceprezesa Trybunału.

W szczególności warto podkreślić, że zarówno treść nowej propozycji ustawowej, jak i fakt, że nie został zakwestionowany zrąb kadencyjności (wprowadzony nowelizacją z 19 listopada 2015 r.), wskazują, że aktualnie spór nie dotyczy samego istnienia zasady kadencyjności, ale jedynie jej kształtu, zwłaszcza długości kadencji i wykluczenia reelekcji. Ma to związek z pewnymi elementami trybu wyboru kandydatów wewnątrz Zgromadzenia Ogólnego i z ograniczeniem liczby kandydatur przedkładanych prezydentowi, co w sumie świadczy o dążeniu do osiągania kompromisu wewnątrz Trybunału i troski o to, aby chronić Trybunał przed takim wpływem władzy wykonawczej, który mógłby zagrozić jego niezależności. Być może, wolno też przyjąć, że zanika również pokusa, aby poprzez proces ustawodawczy ingerować w toczące się kadencje, wygaszając kadencje urzędującego prezesa i wiceprezesa Trybunału.
*Prof. dr hab. Andrzej Szmyt, Uniwersytet Gdański, Wydział Prawa i Administracji, Katedra Prawa Konstytucyjnego i Instytucji Politycznych
[Od redakcji OK: przedrukowując artykuł prof. A. Szmyta opuściliśmy, ze względów technicznych, przypisy w liczbie 50]
Przegląd Sejmowy nr 2/2015