Obywatele, którzy nie chcą dopuścić do szkodliwej inwestycji samorządu, mają do dyspozycji narzędzie prawne o dużym ładunku politycznym – referendum lokalne.

Referendum lokalne to narzędzie, które powinno być używane częściej niż do tej pory. Pozwoliłoby mieszkańcom gmin i miast artykułować oczekiwania w taki sposób, którego lokalne władze nie mogłyby zignorować. Ale dziś zorganizować referendum wcale nie jest tak prosto. Jak to zmienić?

Łatwo wymyślić, trudno zrobić

Obywatele chcą więcej. Taki wniosek przychodzi na myśl, gdy obserwujemy debatę na temat samorządu terytorialnego w Polsce. Rośnie świadomość, że można i warto podejmować działania na rzecz np. ładu urbanistycznego w gminie czy w mieście. A wraz z rozwojem nowych technologii poprawia się dostęp do informacji publicznej (choć nadal daleko tu do ideału). Mieszkańcy wspólnot lokalnych wiedzą, jakie są procedury, które pozwalają wpływać na decyzje podejmowane przez urzędników. Coraz lepiej znają przepisy prawa. Z roku na rok rośnie też świadomość, że angażując się w sprawy wspólne na poziomie lokalnym można osiągnąć bardzo dobre rezultaty.

Korzystanie z procedur prawnych i wola działania na rzecz spraw wspólnych to jednak nie wszystko. Są sytuacje, w których obywatele – mimo aktywności społecznej – czują, że są traktowani przez lokalne władze przedmiotowo, a nie podmiotowo. I oddolna krytyka dużych inwestycji gminy w, przykładowo, aquapark, gdy potrzeba więcej zieleni lub remontu chodników na peryferyjnych ulicach, trafia w próżnię.

Bywają też gminy czy powiaty, w których już samo sformułowanie postulatów na piśmie czy w mediach społecznościowych okazuje się aktem dużej odwagi. Dlaczego? Bo rządzi w nich silny włodarz gminny, mający swoich sojuszników także w strukturach powiatu. W tej sytuacji możliwe jest nawet, że pod kontrolą dominującej lokalnie frakcji politycznej znajduje się większość miejsc pracy dostępnych na lokalnym rynku. W teorii każdy obywatel nastawiony krytycznie do poczynań władz lokalnych może głośno powiedzieć, co mu się nie podoba w podejmowanych decyzjach. Ale praktyka zbyt często bywa taka, że formułowana publicznie krytyka, zamiast konstruktywnej dyskusji, wywoła jedynie rozdrażnienie lokalnych polityków, a to z kolei może jej autorowi poważnie skomplikować życie zawodowe.

Oczekiwania mieszkańców wobec władz lokalnych rosną. Możliwości artykułowania postulatów są coraz lepiej dostępne, a wiedza o tym, jak dzięki przepisom naciskać na urzędników, staje się wiedzą powszechną. Mimo to upór władz samorządowych bywa często tak zdecydowany, że aż godny lepszej sprawy. Co więc pozostaje obywatelom, którzy nie chcą dopuścić do konkretnej inwestycji samorządu, bo uważają ją za szkodliwą? Mają do dyspozycji narzędzie prawne o dużym ładunku politycznym. Jest nim referendum lokalne. Jednak użycie tego narzędzia jest obwarowane tyloma warunkami, że bardzo trudno po nie sięgnąć.

Chyba najbardziej znanym przykładem społeczeństwa podejmującego decyzje w drodze referendum są Szwajcarzy. Ponieważ w Polsce to kwestie związane z transportem zbiorowym stają się bardzo kontrowersyjne, warto powiedzieć, że w latach 60. i 70. XX w., gdy w wielu miastach likwidowano systemy tramwajowe, w Zurychu odbyły się nad tym głosowania. Jednak najpierw w ramach szerokiej akcji przedstawiono informacje o kosztach budowy i utrzymania infrastruktury premetra i metra (w 1973 r.), o czasie robót i alternatywnych cięciach. Obywatele mieli pełną wiedzę, która pozwoliła im dokonać racjonalnego wyboru. Zdecydowali o pozostaniu przy klasycznym tramwaju. Później opracowano dla tego środka transportu tzw. model zurychski rozwoju, czyli priorytet, odpowiednie rozmieszczenie przystanków oraz wydłużanie linii.

Efektem rozwoju transportu wybranego przez mieszkańców jest dopasowanie go do ich potrzeb. Dziś w Zurychu mamy jeden z najwyższych wskaźników korzystania z tramwajów, a wyjątkowo mały – samochodów. Dzięki temu miasto należy do absolutnej czołówki na świecie pod względem jakości życia.

Pukanie do drzwi urzędów

W czerwcu 2015 r. minęły cztery lata, odkąd organizacje pozarządowe skupione wokół Kongresu Ruchów Miejskich przybiły na drzwiach ratuszy swoich miast Tezy Miejskie. Szósta z nich brzmiała: „Demokracja to nie tylko wybory. Mieszkańcy mają prawo do realnego, opartego na wzajemnym szacunku, udziału w podejmowaniu decyzji o mieście”. Aktywiści miejscy wypowiedzieli się więc jednoznacznie: nie chcą już, aby relacje obywateli z władzami lokalnymi przypominały nudny monolog, w którym rządzący przemawiają, a obywatelom pozostaje do odegrania rola biernych potakiwaczy. Przez poprzednie cztery lata suwerenowi, czyli obywatelom, nie było jednak dane zbyt często wypowiedzieć się jednoznacznie na temat spraw lokalnych.

Najgłośniejszym tego przykładem było referendum w Krakowie, zorganizowane w maju 2014 r. Jego organizatorzy sprzeciwiali się głośno pomysłowi, by Kraków nadal starał się o zdobycie tytułu gospodarza Zimowych Igrzysk Olimpijskich w 2022 r. I doprowadzili do zorganizowania referendum, w którym oprócz zdania mieszkańców o ZIO 2022 znalazły się pytania o budowę metra w Krakowie, a także systemu monitoringu wizyjnego w mieście. Czwarte pytanie dotyczyło poparcia (lub jego braku) dla budowy większej niż do czasu referendum liczby ścieżek rowerowych w Krakowie.

W referendum krakowskim wzięło udział ok. 36 proc. uprawnionych do głosowania, co sprawiło, że jego wyniki były ważne z punktu widzenia formalnego. Na każde z zadanych pytań krakowianie odpowiedzieli „tak”. I władze Krakowa krótko po ogłoszeniu wyników referendum oznajmiły, że wycofują się z dalszych starań o Zimowe Igrzyska Olimpijskie w 2022 r.

Idea referendum lokalnego trafiła na podatny grunt także we Wrocławiu. W stolicy Dolnego Śląska mogą odbyć się nawet dwa referenda. Jedno przeprowadzone będzie z inicjatywy prezydenta Rafała Dutkiewicza. Drugie zaproponowały środowiska miejskich aktywistów przy poparciu Prawa i Sprawiedliwości oraz Sojuszu Lewicy Demokratycznej.

Władze miasta chcą zapytać mieszkańców o to, czy w przyszłości popierają pomysł budowy metra w mieście, czy chcą ograniczenia ruchu samochodowego w centrum miasta oraz czy życzą sobie, aby magistrat starał się o prawo organizacji kolejnych imprez dużej rangi, np. igrzysk The World Games 2017. Treść czwartego pytania mają zaś ustalić sami wrocławianie.

Natomiast aktywiści miejscy wspierani przez polityków partii opozycyjnych planują zapytać mieszkańców Wrocławia, czy chcą wycofania się z organizacji World Games 2017, a także czy należy rozbudować sieć tramwajową o linie prowadzące na Nowy Dwór, Psie Pole i Jagodno. Kolejne dwa pytania referendum organizowanego przez Inicjatywę Obywatelską mają dotyczyć poparcia dla planu rozbudowy sieci zieleni we Wrocławiu i stworzenia publicznego rejestru umów zawieranych przez magistrat oraz jego spółki. Treść pytania piątego wyniknie w toku rozmów z mieszkańcami stolicy Dolnego Śląska.

Choć pojawiły się postulaty, że z punktu widzenia mieszkańców miasta optymalnym rozwiązaniem byłoby połączyć oba referenda, żadna ze stron nie chce pójść na kompromis. Prezydent Rafał Dutkiewicz uważa, że pytania formułowane w referendum obywatelskim są bezzasadne, bo projekty z ich obszarów miasto już realizuje lub zapowiedziało ich realizację. Z kolei aktywiści wspólnie z politykami opozycji przekonują, że pomysł miejskiego referendum jest obliczony na to, by zaszkodzić ich projektowi. Chcą też, aby wrocławianie w głosowaniu obywatelskim wyrazili się jasno w konkretnych sprawach, zobowiązując formalnie urzędników do realizacji postulatów, które poprą.

Idea referendum lokalnego we Wrocławiu trafiła na mur zbudowany z politycznych podziałów. Groźba, że oba głosowania nie przyciągną odpowiedniej liczby wyborców, wydaje się realna.

Rozwiążmy gorset przepisów

Trudno oprzeć się wrażeniu, że dla polityków sprawujących władzę w samorządach idea referendum jest trochę jak niechciany, niepotrzebny prezent. Ciężko powiedzieć darującemu wprost, że jego podarunek zda się psu na budę, bo jest w za małym rozmiarze, brzydki lub niepraktyczny. Politycy uśmiechają się więc, gdy słyszą o referendum, bo nie wypada lekceważyć głosu wyborców. Zapewne w zaciszu swoich gabinetów cieszą się, że przepisy o referendum lokalnym poprzeczkę przed organizatorami wieszają wysoko. Być może stoi za tym obawa, że rozluźnienie przepisów o referendach zamieni samorządy w obszar obywatelskiej anarchii. Takiej, w której lokalne władze zostaną zepchnięte do roli notariusza nawet najbardziej absurdalnych pomysłów popartych w referendach, a rządzącym nie zostanie odrobina politycznej mocy.

Ale demokracji nie trzeba się bać. Obywatele są rozsądni, znają potrzeby swoich gmin i miast. Lokalne frakcje rządzące nie stracą ani autorytetu, ani politycznej mocy, decydując się na referendum. W sprawach lokalnych głos mieszkańców jest bowiem szczególnie ważny. Źle urządzona przestrzeń, kiepskie wsparcie dla małych kupców, niedoinwestowana komunikacja zbiorowa to elementy lokalnej rzeczywistości, które szybko dają o sobie znać, jeśli są źle poukładane. I w takich sytuacjach głos mieszkańców wsi, małej gminy czy dużego miasta może się okazać bardzo przydatny jako element korygujący.

Tak jak wskazywaliśmy na początku tekstu, rosną oczekiwania mieszkańców wobec administracji lokalnej. Sądzimy, że z czasem będą one szybowały jeszcze wyżej i nie obędzie się bez reformy samorządu, a i przepisy o referendach lokalnych warto przejrzeć pod kątem zmian. Ciekawe propozycje w tym zakresie złożyła grupa organizacji samorządowych, prezentując je w ramach projektu „Demokratyzacja samorządu”.

Zdaniem inicjatorów projektu postulatem wartym rozważenia jest obniżenie liczby przepisów wymaganych do tego, by referendum mogło się odbyć. I proponują, aby np. referendum wojewódzkie mogło mieć miejsce, jeśli poparcie swoim podpisem wykaże 2 proc. mieszkańców regionu.

Z kolei w gminach i powiatach mających powyżej 500 tys. mieszkańców kluczem do zorganizowania referendum byłoby zdobycie pisemnego poparcia 28 tys. mieszkańców uprawnionych do głosowania plus 2 proc. powyżej 500 tys. Z kolei w gminach oraz powiatach, w których mieszka mniej niż 20 tys. osób formalnym silnikiem uruchamiającym referendum stałyby się podpisy 10 proc. mieszkańców mających prawo do głosowania.

O konkretnych liczbach warto dyskutować i można się oprzeć zarówno na propozycjach zawartych w projekcie „Demokratyzacja samorządu”, jak też na innych, wypracowanych w debacie publicznej. Ale nie zmienia to faktu, że referendum lokalne w Polsce wyrasta na narzędzie o dużym znaczeniu. Dotychczas przez ograniczenia prawne było ono jak cenna pamiątka schowana głęboko w gablocie i zamknięta na klucz. Nie ma co się bać, że używając tej pamiątki ją zniszczymy. Lepiej z niej korzystać i cieszyć oczy.

Warto dać obywatelom szansę na to, by ich głos był nie tylko słyszalny w debacie publicznej, ale też wyrażany wprost w referendach. Polskie samorządy mogą na tym tylko zyskać. Strach przed podjęciem decyzji przez małą grupę mieszkańców jest nieuzasadniony. Niektórzy proponują nawet likwidację minimalnej frekwencji, co może paradoksalnie podnieść realne uczestnictwo.

Z drugiej strony warto uzmysłowić sobie, że unikanie pytania mieszkańców o zdanie prowadzi do narastania sprzeciwu. Nietrudno sobie wyobrazić, jaki byłby efekt kontynuowania prac nad igrzyskami w Krakowie wbrew opinii publicznej. Warto słuchać wyborców także poza kampanią wyborczą, bo to mieszkańcy są suwerenem, a nie władza samorządowa.

*Przemysław Filar – prezes i założyciel Towarzystwa Upiększania Miasta Wrocławia
*Łukasz Maślanka – członek zarządu Towarzystwa Upiększania Miasta Wrocławia

Instytut Obywatelski