F. Rymarz: Co może być przedmiotem referendum ogólnokrajowego zarządzonego na podstawie art. 125 Konstytucji RP?

Referendum, nazywane też głosowaniem ludowym, jest formą demokracji bezpośredniej polegającej na poddaniu pod głosowanie obywateli spraw całego państwa. Konstytucja RP reguluje instytucję referendum ogólnokrajowego w art. 125 na tle art. 4 mówiącego: „Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio”.

Oznacza to, że instytucja referendum ma charakter uzupełniający wobec działalności organów przedstawicielskich: Sejmu i Senatu. Regulacja referendum ogólnokrajowego jest rozwiązaniem wyjątkowym, niepozwalającym na posługiwanie się instytucją referendalną dla rozstrzygania spraw zastrzeżonych konstytucyjnie do kompetencji parlamentu.

Przedmiotem referendum mogą być wyłącznie sprawy o „szczególnym znaczeniu dla państwa”, co należy odczytywać, jako zakaz przeprowadzania referendum w sprawach niemających szczególnego znaczenia dla państwa. Wskazanie „dla państwa” oznacza, że przedmiotem referendum nie mogą być sprawy ograniczone do pewnych zagadnień, środowisk, grup, terytoriów – to należy do kompetencji parlamentu. W referendum ogólnokrajowym zawsze konieczny jest związek „sprawy” (problemu natury ogólnej i kierunkowej) z interesami państwa, jako całości. Chodzi o rozstrzygnięcie kierunku decyzji państwowych, a nie wyręczaniu lub zastępowaniu parlamentu w podejmowaniu konkretnych aktów prawnych. Przykładem właściwej rangi sprawy o „szczególnym znaczeniu dla państwa” było przeprowadzone (wiążące) referendum ogólnokrajowe w 2003 roku sprawie przystąpienia Polski do Unii Europejskiej.

Zagadnienie, czy sprawa poddana referendum ma rzeczywiście szczególne znaczeniu dla państwa, powinno być poddane obiektywnemu osądowi. W polskim systemie prawnym brak jest procedury tej zewnętrznej zobiektywizowanej oceny. Nie posiada takiej kompetencji Trybunał Konstytucyjny; jest to wyraźna luka prawna. Kryterium oceny dopuszczalności referendum ogólnokrajowego powinna być także jego zgodność z Konstytucją, natomiast obowiązek zbadania tej zgodności spoczywa na organach go zarządzających.

W przypadku referendalnej inicjatywy prezydenckiej, wymagana jest zgoda Senatu, który analizując i oceniając sprawę poddaną referendum, może odmówić wyrażenia zgody wobec braku „szczególnego znaczenia dla państwa” lub sprzeczności z Konstytucją rozstrzygnięcia referendalnego. Instytucja „zgody” lub braku zgody Senatu traktowana jest, jako gwarancja praw parlamentu. Senat nie może ingerować w treść pytań Prezydenta, dokonywać poprawek, skreśleń lub uzupełnień; może jedynie wyrazić zgodę lub jej odmówić.

Zasady i tryb przeprowadzania referendum określa ustawa z 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym (Dz. U. 2015, poz. 318), która w art. 90 pkt 1 stanowi, że w przypadku przeprowadzenia referendum w tym samym dniu, w którym odbywają się wybory do Sejmu i do Senatu lub wybory Prezydenta: „głosowanie przeprowadza się w obwodach głosowania utworzonych dla właściwych wyborów i na podstawie spisów wyborców sporządzonych dla tych wyborów”. Ustawa ta nie określa innych warunków postępowania w przypadku złożonego głosowania (do Sejmu, Senatu i oddzielnie na każde z pytań referendalnych) i wykazuje wyraźne luki prawne. Generuje to problemy i wątpliwości proceduralne i organizacyjne.

W szczególności trudności stwarza zapis o korzystaniu z jednego spisu wyborców oraz koncepcja istnienia jednej komisji obwodowej dla wyborów parlamentarnych i referendum.

W przypadku wydawania kart do głosowania i kart referendalnych, wyborca może odmówić przyjęcia jednej z nich, natomiast podpis składa jeden, iż obie karty przyjął?

Poza tym publiczna odmowa przyjęcia np. karty referendalnej naraża wyborcę na ujawnienie swoich zamiarów wobec innych obecnych w lokalu wyborców i narusza tajność głosowania.

Oczywiście, ustalenie frekwencji, mającej w referendum konstytutywne znaczenie, powinno być dokonywane oddzielnie dla obu typu głosowań.

Problemem mogą być nakładające się na siebie i wzajemnie sobie przeszkadzające dwie kampanie wyborcze, przeprowadzone przez różne podmioty w obu typu głosowań; istnieje obawa zdominowania jednej problematyki nad drugą.

Różne reżimy prawne finansowania obu kampanii utrudnią późniejszą ich kontrolę. Formalna dopuszczalność przeprowadzenia wyborów parlamentarnych i głosowań referendalnych w jednym dniu, w jednym lokalu, przy jednej urnie wyborczej, przez tą samą komisje obwodową, nie jest najlepszym rozwiązaniem.