I.  Wprowadzenie

Ważnym wyzwaniem ustrojowym jest dla każdego państwa przystąpienie do Unii Europejskiej, ponieważ wiąże się to z procesem przekazania niektórych kompetencji organów władzy państwowej na rzecz UE. Następstwem takiego przekazania jest istotna zmiana kompetencji poszczególnych organów władzy państwowej, w tym parlamentów narodowych. Z jednej strony w wyniku akcesji do UE kompetencje parlamentu narodowego uległy znacznemu uszczupleniu, a z drugiej jednak strony członkostwo w Unii zaczęło pozytywnie oddziaływać na zakres kompetencji parlamentu, który dzięki nowym regulacjom zyskał nowe kompetencje, a kompetencje tradycyjne po części otrzymały nowy wymiar.

W związku z nowymi zadaniami, które zyskuje parlament narodowy w wyniku przystąpienia państwa do UE, zaczęto wyodrębniać nową funkcję parlamentu nazywaną funkcją europejską.

Celem artykułu jest przedstawienie problemu związanego z kwalifikowaniem nowych zadań parlamentu narodowego w związku z postępującymi procesami integracyjnymi, które dodatkowo — w wyniku kryzysu gospodarczego — zyskały nowy wy-miar (włączenie parlamentu w sprawy gospodarcze UE). Autorka podjęła próbę zdefiniowania nowej europejskiej funkcji parlamentu oraz przedstawienia jej treści i zakresu oddziaływania (kontrola procesu legislacyjnego UE, m.in. mechanizmy gwarancyjne procedury żółtej, pomarańczowej i czerwonej kartki).

II. Problem ze zdefiniowaniem funkcji europejskiej

Najważniejszym czynnikiem decydującym o pozycji ustrojowej każdego parlamentu jest charakter oraz zakres pełnionych przez niego funkcji. Znamienne w tym kontekście jest to, że niektórzy przedstawiciele doktryny prawa konstytucyjnego kwestię pozycji ustrojowej parlamentu wręcz utożsamiają z pełnionymi przez niego funkcjami. Przeważa jednak pogląd, że choć funkcje są kluczowe dla oznaczenia pozycji ustrojowej parlamentu, to nie jest to jedyny czynnik.

Pojęciem „funkcji parlamentu” określa się ogół jego kompetencji lub tylko najważniejsze z nich. Klasyfikacja funkcji ma charakter konwencjonalny. Potwierdzeniem jest brak zgody przedstawicieli doktryny co do liczby wyróżnionych funkcji. Zgoda panuje tylko co do tego, że podstawowe funkcje, jakie powinien pełnić współcześnie parlament, to funkcja ustawodawcza i kontrolna. W konsekwencji w literaturze funkcje te nazywa się funkcjami tradycyjnymi. Wyróżnia się również inne funkcje, takie jak: kreacyjna, ustrojodawcza i funkcja współuczestniczenia w określeniu polityki państwa (w ramach której wyróżnić można funkcję budżetową). Klasyfikacja funkcji parlamentu wywołuje spory interpretacyjne w literaturze przedmiotu. O ile samo pojęcie „funkcji parlamentu” nie stanowi problemu, o tyle skatalogowanie tych funkcji powoduje spory. Najwięcej zwolenników zyskał pogląd, że istnieją dwie główne funkcje parlamentu: ustawodawcza i kontrolna. Jednak są również przedstawiciele doktryny, którzy wyodrębniają kolejne funkcje parlamentu. Na ten problem nałożyło się również członkostwo w Unii Europejskiej.

Następstwem członkostwa państwa w UE jest rozszerzenie katalogu funkcji parlamentu państwa członkowskiego o funkcję europejską.

Wyodrębnienie funkcji europejskiej parlamentów narodowych budzi kontrowersje wśród przedstawicieli doktryny, przy czym — wraz z pojawianiem się jej kolejnych składników — przeważają głosy za jej wyodrębnieniem. W polskiej literaturze przedmiotu do prekursorów wyodrębnienia funkcji europejskiej należą m.in. Wojciech Sokolewicz, Bogusław Banaszak, Jarosław Szymanek oraz Jerzy Jaskiernia.

Bogusław Banaszak wyodrębnia funkcję europejską ze względu na charakter przebiegu procesu decyzyjnego UE, w którym został przewidziany opiniodawczy udział parlamentów państw członkowskich. Autor ten (wraz z Ryszardem Balickim) podkreśla przy tym, że przyjęty tradycyjny podział na funkcję ustawodawczą i kontrolną staje się nieadekwatny w momencie przystąpienia państwa do UE.

Wojciech Sokolewicz dopuszcza kwalifikowanie nowych zadań parlamentu związanych z członkostwem w UE zarówno do funkcji kontrolnej, jak i do funkcji mieszanej. Zdaniem W. Sokolewicza, funkcja kontrolna musi być w tym przypadku rozumiana szerzej w wyniku jej konkretyzacji przez nowe zadania. Natomiast funkcja mieszana zawiera — w jego ocenie — zadania, które pozostają poza obiema dychotomicznymi funkcjami.

Zdaniem Jarosława Szymanka, funkcja europejska jest osobną funkcją sui generis „jest odrębna od dwóch pozostałych, a jednocześnie w jakimś stopniu pokrywa się z nimi”. Według niego, funkcję europejską tworzą następujące elementy: „implementowanie norm unijnych do wewnętrznego obrotu prawnego”, „kooperowanie z rządem w sprawach unijnych” oraz zakres posiadanych i otrzymywanych informacji przez parlament. Szymanek podkreśla ponadto, że funkcja europejska posiada cechy charakterystyczne dla funkcji kontrolnej parlamentu, do których zalicza: mechanizm współpracy rządu i parlamentu, związany z ustalaniem oficjalnego stanowiska państwa podczas obrad Rady UE; działania dotyczące pozyskiwania i przetwarzania informacji w sprawach UE oraz procedurę oceny i formułowania wniosków. Wyodrębnia on też zjawisko „pomieszania”, które zachodzi w wykonywaniu tradycyjnych funkcji parlamentu w wyniku przystąpienia państwa do UE. Efektem takiego stanu rzeczy jest to, że parlament państwa członkowskiego „w obszarze unijnym nie wykonuje ani typowych zadań legislacyjnych, ani też zadań kontrolnych”.

Jerzy Jaskiernia stoi na stanowisku, że w wyniku przystąpienia państwa do WE/UE następuje modyfikacja tradycyjnych funkcji parlamentu i dochodzi do wyodrębnienia funkcji, którą określa jako „funkcję kontroli tworzenia prawa wspólnotowego” lub nową funkcję parlamentu związaną z członkostwem w UE”. Do elementów nowej funkcji autor zalicza: udział parlamentu w kontroli przestrzegania zasady pomocniczości, udział w modyfikacji traktatów założycielskich oraz udział w procesie prawodawczym w I i III filarze. Podkreśla on także, że proces współuczestnictwa parlamentu narodowego w procesie tworzenia prawa UE przez opiniowanie projektów aktów prawnych nie może być zaliczany do wykonywania klasycznej funkcji kontrolnej, ponieważ brak tu jest typowego dla tej funkcji elementu oceny działania władzy wykonawczej w zakresie wykonywania prawa stanowionego przez parlament.

Nie brak jednak również osób, które nowe zadania parlamentów państw członkowskich, pojawiające się w toku rozwoju procesu integracji europejskiej, oceniają raczej w kontekście tradycyjnych kompetencji parlamentów — uległy one wprawdzie przemianie w wyniku przystąpienia państwa do WE/UE, ale można uznać, że zostały jedynie uzupełnione o „europejskie cechy”. Np. Cezary Mik stwierdza, że w wyniku przystąpienia państwa do UE „inaczej zostają rozłożone akcenty na funkcjach parlamentu”. Jego zdaniem, największe przeobrażenia zachodzą w zakresie funkcji ustawodawczej parlamentu państwa członkowskiego. Taki stan rzeczy jest związany z upoważnieniem do wykonywania uprawnień na rzecz instytucji i organów WE/UE. Zakres przekazania dotyczy głównie spraw gospodarczych. C. Mik odwołuje się do wyrażanej w piśmiennictwie oceny, że około 2/3 kompetencji prawodawczych państwa (z dziedziny prawa gospodarczego) zostało przekazanych instytucji WE/UE19. Natomiast w odniesieniu do funkcji kontrolnej C. Mik parlamentu podkreśla jej „subtelną modyfikację”. Z wykonywaniem tej funkcji łączy działania związane z ograniczeniem odpowiedzialności ministrów, którzy biorą udział w posiedzeniach Rady UE.

Również Andrzej Bałaban uważa, że członkostwo w UE nie wpływa na dotychczasowe funkcje parlamentu państwa członkowskiego — powoduje ono jedynie, że zmianie ulega sposób wykonywania funkcji parlamentu „poszerzony o aspekt «europejski»”. Natomiast w ocenie Doroty Olejniczak, udział parlamentu w procesie tworzenia aktów prawa unijnego, który charakteryzuje się możliwością zmiany ich treści, należy klasyfikować jako funkcję kontrolną parlamentu w sprawach UE. Opowiadają się za tym także Krzysztof Wójtowicz, Andreas Maurer oraz Robert Grzeszczak, którzy nowe zadania parlamentu narodowego uznają za przejaw wykonywania „szeroko pojętej funkcji kontrolnej”.

Trybunał Konstytucyjny RP również uznaje przynajmniej niektóre nowe składniki funkcji europejskiej parlamentu za wynikające z jego tradycyjnych kompetencji.

W wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r.26, sygn. akt K 24/04, Trybunał stwierdził m.in., że „współpraca parlamentu z rządem w zakresie działalności prawodawczej Unii Europejskiej jest w istocie wykonywaniem kompetencji władzy ustawodawczej. Podkreślić należy, że rząd i parlament są partnerami, nie zaś oponentami. Ich wspólnym zadaniem jest wypracowanie stanowiska, które w najwyższym stopniu odpowiadałoby racji stanu, czyli dobru Rzeczpospolitej”.

III. Funkcja europejska a tradycyjne funkcje parlamentu

Zasadniczy wpływ na powstanie nowej europejskiej funkcji parlamentu narodowego miały lata 90. ubiegłego stulecia. Od tego czasu nowe kompetencje parlamentów narodowych w sprawach UE znacznie ewoluowały, co pozwoliło na jej jednoznaczne wyodrębnienie. Rozwój nowych kompetencji parlamentów narodowych był już wyraźnie widoczny w postanowieniach traktatu z Maastricht z 1992 r. Kolejne elementy tej funkcji zostały sprecyzowane w postanowieniach traktatu z Amsterdamu z 1997 r. i w traktacie konstytucyjnym z 2004 r. Wraz z wejściem w życie traktatu z Lizbony zostały wyraźnie wyodrębnione i wzmocnione następne istotne elementy funkcji europejskiej. Regulacje tego ostatniego traktatu wyraźnie określają nowe zadania parlamentów narodowych. Po raz pierwszy w prawie traktatowym UE został przewidziany tak rozległy, a zarazem bezpośredni udział parlamentu w procesie tworzenia prawa UE. Obok tego kryzys finansowy w UE, którego efektem jest podjęcie stosownych instrumentów prawnych (Europejski Mechanizm Stabilności i traktat fiskalny), przyczynił się do dalszego rozszerzenia kompetencji parlamentów narodowych w sprawach UE, dotyczących kształtowania polityki gospodarczej.

Zasadne wydaje się więc, że za wyodrębnieniem funkcji europejskiej parlamentu przemawiają następujące argumenty: po pierwsze, ewolucja regulacji unijnych i pozaunijnych, które coraz dokładniej precyzują kompetencje parlamentów narodowych w sprawach UE, jak i zmiany zachodzące w wyniku członkostwa we Wspólnotach, a następnie UE, w tradycyjnych kompetencjach parlamentów oraz pojawianie się nowych elementów funkcji europejskiej; po drugie, nowe kompetencje parlamentów przewidziane w regulacjach unijnych znacząco wpłynęły na wykonywanie przez parlamenty dotychczasowych tradycyjnych funkcji wynikających z ich unormowań konstytucyjnych. Nowe zadania parlamentów w dużym stopniu różnią się od tradycyjnych funkcji parlamentu. Z tego względu właśnie ten szczególny charakter oraz zakres nowych zadań parlamentów wynikających z regulacji unijnych uzasadnia powstanie nowej funkcji parlamentu nazywanej funkcją europejską.

IV. Charakter i elementy funkcji europejskiej

Funkcja europejska ma złożony charakter, który wynika ze specyfiki elementów wchodzących w jej zakres. Z jednej strony bowiem są to elementy charakterystyczne dla tradycyjnych funkcji parlamentu (ustawodawczej i kontrolnej), a z drugiej strony są to nowe elementy, które ukształtowały się dopiero w toku rozwoju integracji europejskiej.

Do elementów funkcji europejskiej o charakterze tradycyjnym należy zaliczyć:

— współudział w podjęciu decyzji o przystąpieniu do UE: parlamenty narodowe wyrażają zgodę na akces własnego państwa oraz (po uzyskaniu członkostwa) na akces nowych państw członkowskich do UE (art. 49 Traktatu o Unii Europejskiej, dalej: TUE);
— udział parlamentu narodowego w ratyfikacji traktatów rewizyjnych zmieniających traktaty ustanawiające UE, polegający na wyrażaniu przez parlamenty narodowe zgody na ratyfikację traktatu (art. 48 TUE). Procedura ratyfikacji jest uregulowana w systemach konstytucyjnych państw członkowskich UE;
— udział w wykonaniu prawa UE przez stanowienie prawa krajowego wykonującego prawo UE oraz odpowiednią nowelizację prawa krajowego w obszarach, w których obowiązuje prawo UE.

Wymienione elementy funkcji europejskiej zasadniczo nie są przedmiotem regulacji UE, lecz należą do kompetencji wewnętrznej państw członkowskich. Regulowane są one w konstytucjach krajowych lub w ustawach, ewentualnie w regulaminach parlamentów.

Natomiast do nowych elementów funkcji europejskiej, które pojawiały się stopniowo wraz z rozwojem integracji europejskiej, a do których rozwinięcia w sposób szczególny przyczynił się traktat z Lizbony, należy zaliczyć:

— współpracę między parlamentami narodowymi w sprawach UE,
— współpracę z Parlamentem Europejskim oraz innymi instytucjami i organami UE w sprawach UE,
— informowanie parlamentów narodowych w sprawach UE,
— mechanizm współdziałania z własnym rządem w sprawach UE,
— powołanie odpowiednich komisji odpowiedzialnych za sprawy UE,
— monitorowanie przestrzegania zasady pomocniczości,
— kontrolowanie stosowania tzw. procedury kładki,
— kontrolowanie stosowania tzw. klauzuli elastyczności (art. 352 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, dalej: TfUE),
— monitorowanie działań niektórych organów w ramach Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości,
— kontrolowanie działalności prawodawczej UE w obszarach „wrażliwych” (prawo rodzinne),
— udział parlamentów narodowych w sprawach UE w ramach konwentu oraz in-formowanie ich o wniosku państwa w sprawie jego przyjęcia do UE (art. 49 akapit pierwszy TUE),
— możliwość inicjowania skargi do Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawie zgodności aktu ustawodawczego UE z zasadą pomocniczości.

Dodatkowo w regulacjach pozaunijnych (m.in. w traktacie fiskalnym) wprowadzono kolejne uprawnienia, które wzmacniają rolę parlamentu m.in. w sprawach budżetowych w UE i, tym samym, rozszerzają katalog elementów funkcji europejskiej.

Wymienione składniki funkcji europejskiej, które wpływają na intensyfikację kompetencji parlamentów narodowych w sprawach UE, znajdują swoje odniesienia zarówno w prawie pierwotnym UE (w postanowieniach traktatów i protokołów), w dokumentach politycznych i praktyce parlamentarnej, jak i w regulacjach pozaunijnych.

V. Funkcja europejska a relacje między organami ustawodawczymi i wykonawczymi państwa

Rozwój nowych elementów funkcji europejskiej zasadniczo wpływa na ukształtowanie się nowego podziału między władzą ustawodawczą i wykonawczą w państwach członkowskich UE w wyniku reform wprowadzonych prawem pierwotnym UE (traktat z Lizbony). Argumentem na poparcie tej tezy są regulacje krajowe wprowadzone w systemach prawnych państw członkowskich, będące wynikiem działań dopełniających w stosunku do postanowień traktatu z Lizbony. Wiodący kierunek wprowadzanych zmian został wytyczony przez niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny [dalej: FTK] w wyroku z 30 czerwca 2009 r. Chodzi o radykalne wzmocnienie pozycji parlamentu w kreowaniu stanowiska państwa w sprawach UE, prezentowanego następnie w instytucjach unijnych (głównie w Radzie Europejskiej i Radzie UE).

Nowe elementy funkcji europejskiej przewidziane w prawie traktatowym zostały implementowane w szeregu państwach do ich porządków krajowych. Działania implementujące objęły zarówno zmiany konstytucji, ustaw, jak i regulaminów parlamentarnych.

Jeśli chodzi o zmiany odnoszące się do nowych elementów funkcji europejskiej, wprowadzane do konstytucji państw członkowskich, to dotyczą one następujących obszarów:

— inicjowania wniesienia skargi do Trybunału Sprawiedliwości: m.in. art. 88-6 konstytucji Francji33; art. 23 h ust. 1 B-VG konstytucji Austrii34 oraz art. 23 Ustawy Zasadniczej RFN. Zgodnie z wymienionymi postanowieniami, rząd państwa członkowskiego składa skargę do Trybunału. Traktatowe uprawnienie do zainicjowania skargi przez parlament wymusza na rządzie zobowiązanie, że de facto nie może on odmówić jej wniesienia;
— udziału parlamentu w procedurze kładki sensu stricto (art. 48 ust. 7 TUE): art. 23 i B-VG konstytucji Austrii;
— stosowania mechanizmu przestrzegania zasady pomocniczości, czyli możliwości sformułowania zastrzeżenia wobec projektu aktu prawnego UE (art. 23g i art. 23k (2) B-VG konstytucji Austrii).

Zmiany wprowadzone do ustaw objęły następujące kwestie:

— badanie zasady pomocniczości (irlandzka, estońska, jak i holenderska, portugalska, słoweńska oraz szwedzka ustawa koordynacyjna);
— udział parlamentów w procedurach kładek (regulacja irlandzka, włoska, estońska, holenderska, słoweńska i brytyjska);
— problem inicjowania skargi do Trybunału Sprawiedliwości UE (ustawa irlandzka, estońska, włoska i holenderska).

Jeśli chodzi o zmiany wprowadzone do regulaminów parlamentarnych w związku z nowymi elementami funkcji europejskiej, to odnoszą się one do:

— mechanizmu badania zasady pomocniczości (m.in. belgijska Izba Reprezentantów, bułgarski parlament oraz słoweńska Rada Narodowa);
— możliwości inicjowania skargi do Trybunału w związku z naruszeniem przez akt prawny UE zasady pomocniczości (m.in. postanowienia regulaminów w parlamentach: Estonii, Litwy, Portugalii);
— postępowania parlamentu w odniesieniu do procedur kładek (m.in. parlament irlandzki i słoweński).

Cechą charakterystyczną zmian ustrojowych przyjętych w państwach członkowskich jest wyraźne „zakotwiczenie” udziału parlamentu w sprawach UE w odniesieniu do kształtowania stanowiska państwa w instytucjach UE (w tym wyrażenie sprzeciwu, udział w procedurach kładki oraz formułowanie opinii przez parlamenty narodowe w mechanizmie badania przestrzegania zasady pomocniczości). Wymienione działania wskazują, że regulacje unijne wymuszają zmiany w regulacjach krajowych i — tym samym — wpływają na rozwój elementów funkcji europejskiej parlamentu narodowego.

VI. Funkcja europejska a kontrola prawodawstwa UE

Implementacja nowych elementów funkcji europejskiej w regulacjach krajowych w poszczególnych państwach członkowskich pozwala zweryfikować przyjętą w literaturze hipotezę, że włączenie parlamentów narodowych w proces integracyjny stanowi swoistą cenę, jaką państwa są gotowe zapłacić za rozszerzenie procesu integracyjnego na sfery, które dotychczas były traktowane jako wyłączna rezerwa państwa członkowskiego. Nowe zadania parlamentu narodowego przewidziane w traktacie z Lizbony, takie jak: mechanizm monitorowania przestrzegania zasady pomocniczości, procedury kładki czy inicjowanie procedury wniesienia skargi do Trybunału, dają im możliwość kontroli instytucji unijnych w procesie stanowienia oraz stosowania prawa unijnego.

W traktacie z Lizbony w odniesieniu do mechanizmu monitorowania przestrzegania zasady pomocniczości sformułowano konkretną procedurę działań, składającą się z trzech etapów. Zgodnie z protokołem nr 2 do traktatu z Lizbony, przyznano każdemu parlamentowi (również jego drugiej izbie) jeden głos. Parlamenty — zarówno w tzw. procedurze żółtej, jak i pomarańczowej kartki — mają możliwość wywierania pośredniego wpływu na kształt projektowanego aktu ustawodawczego UE. W tej pierwszej procedurze parlamenty mogą przyczynić się do zgromadzenia jednej trzeciej lub jednej czwartej — w zależności od przedmiotu projektowanego aktu ustawodawczego — „uzasadnionych” opinii o niezgodności projektu aktu ustawodawczego z zasadą pomocniczości (przedstawianych w terminie ośmiu tygodni od daty przekazania projektu w języku narodowym). W przypadku złożenia opinii o niezgodności projekt będzie musiał zostać zwrócony wnioskodawcom w celu poddania go ponownej analizie. Następstwem analizy może być podtrzymanie, zmiana lub wycofanie projektu aktu prawnego. Jeszcze większy wpływ na unijne prawo parlamenty mają w tzw. procedurze pomarańczowej kartki, która może doprowadzić nawet do zablokowania procesu prawodawczego UE.

Mechanizm badania przestrzegania zasady pomocniczości zatem bezpośrednio angażuje parlamenty narodowe w procedurę stanowienia prawa UE oraz przyczynia się do szerszej i wzmocnionej współpracy między nimi a instytucjami UE w sprawach dotyczących Unii. Taki stan rzeczy prowadzi z kolei do tzw. redystrybucji władzy między państwa członkowskie a instytucje unijne. W piśmiennictwie zaangażowanie parlamentów narodowych w mechanizm wczesnego ostrzegania zostało uznane za „trzecią wirtualną” instytucję unijną, obok Parlamentu Europejskiego i Rady, która posiada funkcję prawodawczą. Mechanizm ten wpływa również na relacje między władzą wykonawczą i ustawodawczą, co w doktrynie opisywane jest jako „socjalizacja w stosunkach pomiędzy rządem a parlamentem”.

Mechanizm kontrolowania tzw. procedury kładki został uregulowany m.in. w art. 48 ust. 7 TUE oraz w art. 81 ust. 3 TfUE. Przypomnijmy, że — zgodnie z art. 48 ust. 7 TUE — parlament może sprzeciwić się uproszczonej, „jednokierunkowej” procedurze rewizji traktatów, umożliwiającej zastąpienie szczególnej procedury ustawodawczej procedurą zwykłą bądź zastąpienie zasady głosowania jednomyślnego kwalifikowaną większością głosów. Sprzeciw któregokolwiek z parlamentów może uniemożliwić zastosowanie przez Radę Europejską klauzuli kładki. Na podstawie art. 81 ust. 3 TfUE, parlament może kontrolować zastosowanie procedury kładki w odniesieniu do prawa rodzinnego (o skutkach transgranicznych) przez wyrażenie sprzeciwu wobec rezygnacji Rady ze specjalnej procedury ustawodawczej na rzecz zwykłej procedury ustawodawczej. Każdy parlament może zgłosić taki sprzeciw w terminie sześciu miesięcy od uzyskania informacji o zamiarze Rady. Skutkiem sprzeciwu parlamentu będzie to, że decyzja Rady nie będzie mogła zostać podjęta.

Procedury kładki stanowią jedno ze znaczących uprawnień parlamentów narodowych w procesie stanowienia prawa UE, które zostały im przyznane na podstawie postanowień traktatu z Lizbony. Parlamenty zyskały możliwość bezpośredniej kontroli stanowienia prawa pierwotnego przez instytucje UE poprzez mechanizmy ustanowione wprost w prawie UE (m.in. prawo sprzeciwu). Uproszczone procedury zmiany prawa pierwotnego stały się przedmiotem krajowych regulacji prawnych (wprowadzenie względnie doprecyzowanie krajowych mechanizmów legitymizacyjnych). Państwa członkowskie zmieniły w tym zakresie konstytucje, ustawy dotyczące materii współpracy rządu i parlamentu w sprawach UE oraz regulaminy parlamentarne.

Rozwiązania krajowe przyjęte w poszczególnych państwach członkowskich w odniesieniu do procedur kładki sensu stricto skoncentrowane są zasadniczo na formule kształtowania stanowiska państwa na forum Unii Europejskiej. Ustanowienie stosownego mechanizmu decyduje bowiem o zakresie kontrolowania krajowego rządu przez parlament na forum UE. Elementem różnicującym krajowe mechanizmy kreowania stanowiska państwa na forum UE są: podstawy prawne ich funkcjonowania, forma oraz zakres materii regulowanej przez UE i objętej regulacją krajową. Zważywszy, że decyzja podjęta na podstawie art. 48 ust. 7 TUE i na podstawie klauzul ad hoc kładek sensu stricto może doprowadzić do poszerzenia kompetencji UE względem państw członkowskich, to te ostatnie otrzymały instrument kontrolowania przez swoje parlamenty stosowania takiej procedury (prawo sprzeciwu), które wynika wprost z prawa UE. Państwa członkowskie, kierując się wyrokiem FTK z czerwca 2009 r. oraz przyjętymi rozwiązaniami niemieckimi w tym zakresie, ustanowiły w swoich systemach konstytucyjnych stosunkowo sztywne uprzedzające mechanizmy kontroli stanowiska rządu na forum UE przez parlament narodowy. Chodzi głównie o wprowadzenie wy-mogu uzyskania zgody w formie ustawy, uchwały bądź aprobaty parlamentu wobec decyzji, która ma zostać podjęta przez przedstawiciela rządu.

W kwestii inicjowania skargi do Trybunału Sprawiedliwości UE, to — zgodnie z postanowieniami protokołu nr 2 — parlament narodowy ma możliwość inicjowania skargi do Trybunału Sprawiedliwości UE odnośnie do naruszenia przez akt ustawodawczy zasady pomocniczości. Parlament bierze również udział w kontroli ex post zgodności aktu ustawodawczego UE z zasadą pomocniczości. Wprawdzie zgodnie z tą procedurą, parlament narodowy nie ma bezpośredniej legitymacji do działania przed Trybunałem Sprawiedliwości UE, jednak możliwość kształtowania przepisów krajowych w tym zakresie pozwala na wzmocnienie jego pozycji.

VII. Udział parlamentów narodowych w koordynacji polityki gospodarczej państw członkowskich

Ustanowienie środków międzyrządowych w celu umocnienia Unii Gospodarczej i Walutowej w UE spowodowało rozszerzenie uprawnień parlamentów narodowych w sprawach UE (tym razem dotyczy to spraw gospodarczych), a tym samym wpłynęło na intensyfikację elementów funkcji europejskiej. Konkretne postanowienia w tym zakresie zostały uregulowane w przepisach pozaunijnych (traktat fiskalny) oraz w dokumentach politycznych, m.in dotyczących ustanowienia unii bankowej.

Należy odnotować, że znaczącą rolę otrzymały tu: Rada Europejska, odpowiedzialna za zarządzanie kryzysowe, co przedkłada się na zdefiniowanie ogólnych wy-tycznych, których należy przestrzegać, oraz Rada w ramach eurogrupy. Z tego względu istotną kwestią jest skuteczne kontrolowanie rządów krajowych przez parlamenty narodowe w przedmiotowym zakresie w celu wzmocnienia demokratycznego aspektu zarządzania w ramach Unii Gospodarczej i Walutowej.

Dotychczasowe zaangażowanie parlamentów narodowych w analizowanym za-kresie można określić jako realizowanie funkcji europejskiej przy wykorzystaniu tzw. miękkich instrumentów kontrolnych, czyli:

— wysłuchań odpowiednich władz krajowych (bułgarskie Zgromadzenie Narodowe, rumuńska Izba Deputowanych); dyskusji nad zaleceniami dla poszczególnych państw z przedstawicielami Komisji Europejskiej i rządu (słoweńskie Zgromadzenie Narodowe) lub w ramach debaty nad uczestnictwem ministra finansów w spotkaniu Rady do spraw gospodarczych i finansowych (chorwacki Sabor);
— kontroli parlamentarnej projektów planów budżetowych;
— debaty z rządem po przedstawieniu zaleceń dla poszczególnych państw (niderlandzka Izba Pierwsza);
— debat budżetowych nad realizacją zaleceń dla poszczególnych państw, które są konkretnym tematem poszczególnych rozdziałów projektu budżetu przedkładanego parlamentowi (niderlandzka Izba Druga);
— debat parlamentarnych nad projektami planów budżetowych i zaleceniami dla poszczególnych państw (czeski Senat) uzupełnianych regularnymi sprawozdaniami informacyjnymi rządu (niemiecki Bundestag);
— przedstawienia przez rząd lub przyjęcia zaleceń dla poszczególnych państw oraz dyskusji nad opinią Komisji na temat planu budżetu (estoński Riigikogu);
— rozpatrzenia zaleceń dla poszczególnych państw przez siedem komisji branżowych po wydaniu opinii popartej przez izbę (rumuńska Izba Deputowanych);
— kontroli w zakresie zaleceń dla poszczególnych państw w komisji i następnie przesłania listu do rządu z informacją o jej opinii (brytyjska Izba Lordów)69. Niewątpliwie kryzys w strefie euro spowodował wzmocnienie działań instytucji unijnych w celu jego przezwyciężenia, a zarazem wpłynął na dalsze rozszerzenie kompetencji parlamentów narodowych w sprawach UE, tym razem w sprawach gospodarczych.

VIII. Podsumowanie

Rozwój procesów integracyjnych początkowo spowodował, że tradycyjna rola parlamentu została ograniczona, co wywołało powstanie zjawiska określanego jako deficyt demokracji. W miarę rozwoju procesów integracyjnych rola parlamentu zaczęła się umacniać zarówno na podstawie nieformalnych regulacji, jak i konkretnych odniesień do postanowień prawa traktatowego, a obecnie również regulacji pozatraktatowych. Rozwój nowej europejskiej funkcji parlamentu to niewątpliwie efekt regulacji unijnych, które de facto określają jej charakter i zakres, a nie krajowych (wewnętrznych) regulacji na poziomie konstytucyjnym, ustawowym czy regulaminowym. Te ostatnie, jako wynik procesów implementujących postanowienia prawa unijnego, oczywiście ulegają zmianie i — tym samym — doprecyzowują poszczególne elementy funkcji europejskiej.

Można zaryzykować twierdzenie, że funkcja europejska parlamentów narodowych niewątpliwie wpisuje się w zakres realizacji zasady równowagi instytucjonalnej w prawie UE. Zasada ta polega nie tylko na rozgraniczeniu zadań autonomicznie wypełnianych przez instytucje Unii, ale również na wypracowanym systemie ich wzajemnej współpracy i kontroli na poziomie UE i jej państw członkowskich.

Funkcję europejską tworzą zarówno elementy charakterystyczne dla tradycyjnych funkcji parlamentu, jak i nowe elementy, które są wynikiem szeroko rozumianych, postępujących procesów integracyjnych w ramach UE. Stąd charakter funkcji europejskiej należy określić jako złożony, bowiem wynika on — z jednej strony — z regulacji unijnych i pozaunijnych, a — z drugiej — jest doprecyzowany w prawie krajowym.

Ewolucja funkcji europejskiej w wyniku rozwoju regulacji unijnych przyczynia się do częściowego przesunięcia ciężaru zadań i odpowiedzialności z egzekutywy na legislatywę. Znamiennym efektem realizacji funkcji europejskiej w poszczególnych państwach członkowskich jest wskazanie, do kogo tak naprawdę należy rzeczywista władza polityczna w danym państwie. Parlamenty państw członkowskich, które były swoistymi ofiarami procesów integracyjnych na początkowym etapie ich rozwoju, obecnie stają się jednym z głównych aktorów uczestniczących w procesie tworzenia i nadzorowania stosowania prawa unijnego.

*Dr Anna Pudło, Akademia Leona Koźmińskiego w Warszawie, Kolegium Prawa

Od Red.: Artykuł opublikowany został w Przeglądzie Sejmowym nr 1/2015. Pominięte zostały przypisy.