IV. Wyłączenie trybu pytań prawnych sądów

Potwierdzenie, że w polskim porządku prawnym istnieje możliwość oceny ustawy, wobec której został sformułowany zarzut niedochowania unijnych procedur notyfikacyjnych, oraz że można w tym celu odtworzyć operatywny mechanizm kontrolny, skoncentrowany wokół proceduralnych zagadnień stanowienia prawa, nie rozstrzyga jeszcze kwestii, kiedy Trybunał Konstytucyjny powinien ze swojej kompetencji korzystać oraz czy nie wiążą go pewne ograniczenia jurysdykcyjne, wynikające ze specyfiki niektórych trybów inicjowania kontroli konstytucyjności prawa. Dotyczy to przede wszystkim dopuszczalności zwracania się przez sądy krajowe (powszechne, administracyjne, wojskowe, Sąd Najwyższy) z pytaniem prawnym do TK w sprawie zgodności z konstytucją ustawy, która — w świetle norm prawa unijnego — wymagała notyfikowania w toku procesu ustawodawczego. Ten problem badawczy ma kwalifikowany charakter i prima facie różni się od podobnych spraw z tzw. wątkiem unijnym, które były już przedmiotem rozważań Trybunału[20]. Jego istotą jest odpowiedź na pytanie, czy w typowym układzie orzeczniczym, gdy przedmiotem kontroli jest ustawa, wzorcem zaś konstytucja, unijny kontekst sprawy może wpłynąć na zakres kognicji sądu konstytucyjnego.

Przyjmuje się trafnie, że konstytucyjna formuła „sąd może przedstawić pytanie prawne”[21] wyraża nakaz skierowania takiego pytania zawsze, gdy rozpatrując sprawę, sąd poweźmie uzasadnioną wątpliwość co do zgodności z konstytucją podstawy swego rozstrzygnięcia (np. ustawy). W wypadku organów państwa „możliwość” znaczy bowiem obowiązek prawny, a przepis, który tę powinność określa, zawiera i normę kompetencyjną organu, i — jeśli inne przepisy nie stanowią inaczej — normę obligującą do skorzystania z tej kompetencji w określonych prawem okolicznościach. Skierowanie pytania prawnego do TK nie jest więc dyskrecjonalnym uprawnieniem czy fakultatywną możliwością sądu. Zasada oportunizmu w funkcjonowaniu organów władzy publicznej występuje wyjątkowo i zawsze musi mieć jednoznaczne umocowanie prawne. Dlatego zastrzeżenia do konstytucyjności ustawy, od której zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowej, zawsze powinny prowadzić do sformułowania pytania prawnego do Trybunału oraz zawieszenia toczącego się postępowania[22]. Ten ogólny model działania sądu krajowego, mimo dość pryncypialnej formuły, podlega jednak modyfikacji w sprawach, w których sądy orzekają jako organy unijne w znaczeniu funkcjonalnym, i kiedy posiłkują się zasadą pierwszeństwa prawa unijnego.

Sądy krajowe stoją na straży prawa unijnego, odpowiadając m.in. za jego jednolite, spójne i efektywne stosowanie. W ten sposób, z jednej strony, gwarantują jednostkom urzeczywistnianie ich praw podmiotowych (przyznanych w prawie unijnym), z drugiej natomiast — przyczyniają się do prawnej integracji Unii Europejskiej. Z ustrojowego punktu widzenia znajdują się zatem w polu oddziaływania zarówno prawa krajowego, jak i prawa unijnego, przez co jednocześnie funkcjonują w strukturze jurysdykcyjnej, której podstawą jest hierarchiczna nadrzędność konstytucji i związane z nią kompetencje sądu konstytucyjnego, oraz w systemie zwieńczonym kognicją TSUE, z czego z kolei wynikają odrębne podstawy prawne ich orzeczeń, swoiste metody wykładni prawa oraz dodatkowe obowiązki proceduralne[23]. Na tym tle kolizje zarysowują się szczególnie jaskrawo wówczas, gdy sądy krajowe muszą przyjąć jako podstawę rozstrzygnięcia sprawy akt prawa wewnętrznego wydany w celu implementacji zobowiązań członkowskich. Przykładem takiej sytuacji jest również ustawa wymagająca uprzedniego notyfikowania w toku procesu ustawodawczego.

W nauce prawa unijnego oraz orzecznictwie TSUE jest bezsporne, że sąd krajowy powinien wydać orzeczenie w tzw. sprawie unijnej, kierując się regułami obowiązującymi w jurysdykcji, do której przynależy ta sprawa, i bez względu na charakter zastrzeżeń, jakie mogłyby ewentualnie zostać sformułowane wobec podstawy prawnej orzeczenia sądu przez Trybunał Konstytucyjny. W związku z tym, jeśli przepisy państwa członkowskiego są sprzeczne z bezpośrednio skutecznymi przepisami prawa unijnego (aczkolwiek to ostatnie zastrzeżenie nie jest przyjmowane powszechnie), sąd krajowy jest zobligowany rozwiązać tę kolizję na korzyść prawa unijnego, zgodnie z zasadą pierwszeństwa. Jego działanie polega wtedy na incydentalnej odmowie zastosowania aktu prawa krajowego ze skutkiem inter partes. Nakaz zapewnienia pierwszeństwa prawa unijnego rozciąga się przy tym na wszystkie akty prawa wewnętrznego, niezależnie od ich pozycji w systemie źródeł prawa, w tym na konstytucję. W bogatym dorobku judykacyjnym TSUE wskazuje się liczne przykłady praktycznego zastosowania zasady pierwszeństwa[24]. W szczególności odnotowuje się, że sąd krajowy nie może uzależniać rozstrzygnięcia sprawy unijnej od uprzedniego przesądzenia hierarchicznej zgodności przepisu przez Trybunał Konstytucyjny. Ergo, nie może zawiesić w tym celu postępowania i oczekiwać na werdykt pochodzący z jurysdykcji sądu konstytucyjnego, nawet jeśli kierowanie pytań prawnych jest w danych warunkach obligatoryjne. Rozstrzygnięcie sprawy przez sąd krajowy nie musi być zatem poprzedzone derogacją ustawy według reguł obowiązujących w prawie wewnętrznym. Krańcowym przejawem tego stanowiska jest konstatacja, nota bene całkowicie spójna ze sposobem rozumienia zasady pierwszeństwa w jej „twardej” wersji reprezentowanej przez TSUE, że nawet w sytuacji, gdy sąd krajowy stwierdzi zgodność ustawy z prawem unijnym i jednocześnie poweźmie uzasadnioną wątpliwość do jej zgodności z konstytucją, powinien zastosować taką ustawę bez inicjowania procedury pytania prawnego do Trybunału[25].

Nieco inaczej problematyka pierwszeństwa stosowania prawa unijnego wygląda w prawie konstytucyjnym. Wynika to nie z potrzeby zachowania oryginalności gałęzi prawa, kwestii prestiżowych czy po prostu przekraczającego akceptowaną miarę subiektywizmu badacza, ale z założeń tej dyscypliny, jej fundamentalnych pojęć i metod badawczych, które warunkują utrzymanie autonomii i tożsamości całej dziedziny w nauce prawa. Ochrona tego depozytu niekiedy utrudnia zbliżenie bądź choćby zrozumienie stanowisk innych specjalności oraz adekwatną reakcję na nowe, graniczne zjawiska prawne. Nie zmienia to jednak faktu, że wszystko to wynika z rzeczywistych przesłanek, których nie da się zbyć cytatem z orzeczenia TSUE czy odesłaniem do generalnych reguł konstrukcji systemu prawa unijnego. Nie inaczej jest również w wypadku zasady pierwszeństwa i jej wpływu na kognicję TK. Unijna optyka, aczkolwiek — jak już wspominano — zrozumiała w granicach swoich założeń, abstrahuje od tego, że kompetencje sądów krajowych, włącznie z prawem do pomijania przez nie ustawy w procesie stosowania prawa, tradycyjnie są materią konstytucyjną. Podstawowa struktura podmiotów władzy publicznej i rozdział ich funkcji ustrojowych są nieodłącznym elementem każdej ustawy zasadniczej. Zmiana tej struktury czy modyfikacja relacji kompetencyjnych w jej ramach są oczywiście dopuszczalne, ale nie można ich wekslować na inne akty normatywne bez choćby sumarycznego upoważnienia w normach konstytucyjnych. Tym samym, jeśli sądy wykonują dodatkowe zadania jako organy unijne (w sensie funkcjonalnym), podstawa ich działania i tak musi mieć źródło w ustawie zasadniczej.

Przystąpienie do Unii Europejskiej spowodowało, że powinnością ustrojodawcy stało się takie ukształtowanie porządku konstytucyjnego, aby zobowiązania unijne mogły być jednolicie i efektywnie wypełniane. Teoretycznie można to zagwarantować albo przez nowelizację konstytucji i ustanowienie szczegółowych norm prawnych odpowiadających potrzebom integracyjnym państwa, albo przez reinterpretację obowiązujących ogólnych pojęć konstytucyjnych bądź wywiedzenie z nich nowych zasad prawnych w drodze wnioskowań inferencyjnych. Przy tym podejściu — wracając już do problematyki procedur notyfikacyjnych — z kilku powodów nie do zaakceptowania jest jednak twierdzenie, że konstytucja, która expressis verbis statuuje zasadę pierwszeństwa, co najwyżej powtarza czy imituje w ten sposób jej unijny pierwowzór w postaci ustalonej w aktualnym orzecznictwie TSUE. Wynikałoby z tego, że jest w tej mierze wtórna, zaledwie potwierdza zobowiązania członkowskie i — co więcej — nawet gdyby skutku właściwego dla zasady pierwszeństwa prawa unijnego nie można byłoby z niej wyprowadzić (explicite lub implicite), sądy krajowe i tak dysponowałyby kompetencją do pomijania ustaw sprzecznych z prawem unijnym[26]. Stanowisko to należy opatrzyć kilkoma słowami komentarza.

Po pierwsze, takie rozumowanie zatraca autonomiczny charakter pojęć konstytucyjnych, będący konsekwencją jednego z aksjomatów prawa publicznego, czyli założenia o nadrzędnej mocy prawnej ustawy zasadniczej (także wobec prawa unijnego). Treść pojęć konstytucyjnych wyjątkowo może być rekonstruowana przez odesłanie do pozakonstytucyjnych źródeł prawa tylko wówczas, gdy sama konstytucja na to zezwala. W przeciwnym wypadku wykładnia norm konstytucyjnych przebiega niejako w odwrotnym kierunku i to właśnie te normy kreują wiodące pojęcia całego krajowego porządku prawnego. Zawarta w art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji zasada pierwszeństwa niewątpliwie nawiązuje do konstrukcji unijnej, która była dla niej inspiracją, ale nie zmienia to faktu, że zamieszczenie jej w konstytucji spowodowało efekt konstytucjonalizacji pojęcia prawa unijnego. Tym samym zasada ta stała się integralną częścią aktu normatywnego o najwyższej mocy prawnej, ze wszystkimi konsekwencjami, jakie z tego płyną. W szczególności stosują się więc do niej: a) swoiste reguły interpretacji, akcentujące zróżnicowany charakter norm konstytucyjnych i ich pozycję w katalogu źródeł prawa; b) nakaz uwzględniania w toku wykładni innych zasad konstytucyjnych, które miarkują ustalenia wykładnicze; c) systemowe ograniczenia i domniemania interpretacyjne, które dotyczą także sfery działania organów władzy publicznej i relacji między nimi. Innymi słowy, konstytucyjna zasada pierwszeństwa prawa unijnego, mimo tożsamej nazwy i oczywistych zależności merytorycznych, jest odrębną instytucją prawną od swego unijnego odpowiednika. W związku z tym wymaga też swoistego podejścia oraz analizy w świetle całokształtu norm ustawy zasadniczej oraz jej funkcji prawnej.

Po drugie, podstawą pomijania przez sąd krajowy ustawy sprzecznej z prawem unijnym, w tym ze względu na niedochowanie unijnych procedur notyfikacyjnych, powinna być konstytucyjna zasada pierwszeństwa prawa unijnego — to bowiem konstytucja ustanawia normę kompetencyjną sądów w tym zakresie. Sądy muszą respektować wewnętrzne ramy ustrojowe, które zakreśla im ustawa zasadnicza, również wtedy, gdy rozpoznają tzw. sprawy unijne. W tym celu, o czym była już mowa, ustrojodawca musi stworzyć im odpowiednie warunki do skutecznego działania, dostosowując prawo konstytucyjne do wymogów integracyjnych. Jest to jednak odrębne zagadnienie, częściowo związane z polityką stanowienia prawa przez władze publiczne, i jako takie nie będzie dalej rozwijane. Jeśli chodzi natomiast o kwestie prawne, należy jeszcze raz w tym kontekście podkreślić, że kompetencje sądów krajowych są uwarunkowane konstytucyjnie, a niebagatelną funkcję pełni w tej mierze zasada pierwszeństwa (art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji), która w tzw. sprawach unijnych pozwala przełamać generalną dyrektywę przewidującą podległość sądu ustawie (art. 178 ust. 1 Konstytucji).

Po trzecie, skoro sądy krajowe mają efektywnie stosować prawo unijne oraz urzeczywistniać przewidziane tam standardy prawne, konstytucyjna zasada pierwszeństwa powinna być ukształtowana w taki sposób, aby sprzyjać tym celom. Jest to nie tylko wymóg wynikający z obowiązku zachowania zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, ale również elementarny wyraz pragmatycznego podejścia do organizacji wymiaru sprawiedliwości. Wydaje się, że trudno byłoby domagać się od sądów krajowych, żeby konsekwentnie rozsądzały zawisłe przed nimi spory według reguł rządzących jurysdykcją unijną, i w związku z tym np. nie kierowały pytań prawnych do sądu konstytucyjnego, tylko wszelkie wątpliwości prawne rozstrzygały samodzielnie (bądź z wykorzystaniem pytania prejudycjalnego do TSUE), jeśli konstytucja istotnie ograniczałaby im posługiwanie się podstawowym środkiem usuwania kolizji w prawie, czyli zasadą pierwszeństwa. Dlatego sposób unormowania tej zasady (zwłaszcza jej granice i pola oddziaływania) można traktować jako newralgiczny element całej koncepcji pomijania ustawy przez sądy krajowe w tzw. sprawach unijnych. Z tego punktu widzenia warto prześledzić konstrukcję regulacji konstytucyjnej, która odnosi się do tej problematyki.

Analiza art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji potwierdza, że konstytucyjna zasada pierwszeństwa prawa unijnego ma niepełny zakres w stosunku do stanowiska prezentowanego przez TSUE. Z pewnością nie obejmuje konstytucji, która niezmiennie pozostaje najwyższym prawem krajowym (art. 8 ust. 1 Konstytucji). Trybunał jest w tych warunkach sądem „ostatniego słowa”, stojącym na straży hierarchicznej zgodności systemu prawa oraz nadrzędnej mocy konstytucji. Ten aspekt konstytucyjnej zasady pierwszeństwa, komentowany niekiedy jako wątpliwy z perspektywy zobowiązań państwa członkowskiego[27], ale zarazem — można byłoby dopowiedzieć — uzasadniony potrzebą zachowania autonomii porządku konstytucyjnego państwa, ma jednak znaczenie wtórne w kontekście problematyki kontroli konstytucyjności procedur notyfikacyjnych i nie będzie szerzej rozważany.

W piśmiennictwie wskazuje się, że zróżnicowanie formuły językowej zasady pierwszeństwa w art. 91 ust. 2 („jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową [międzynarodową]”) i art. 91 ust. 3 Konstytucji („pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami”), eksponuje m.in. szczególną rolę wykładni prawa krajowego w sposób przyjazny prawu międzynarodowemu (dotyczy to zwłaszcza art. 91 ust. 2). Chodzi o to, aby pominięcie normy ustawowej było w praktyce poprzedzone co najmniej próbą uzgodnienia przepisu ustawowego z normą prawa międzynarodowego[28]. Należy zgodzić się z tą opinią, dodatkowo zwracając uwagę, że przyjęta dystynkcja terminologiczna podkreśla sytuowanie zasady pierwszeństwa w sferze stosowania a nie obowiązywania prawa. W tym ostatnim wypadku normy konstytucyjne posługują się zwykle zwrotem „kontrola zgodności” przepisów[29].

Przejawem praktycznej przydatności konstytucyjnej zasady pierwszeństwa prawa unijnego jest możliwość wykorzystania jej do usuwania różnego rodzaju sprzeczności między prawem unijnym a ustawą. Można powiedzieć, że im szerszy będzie jej zakres zastosowania, tym większy wpływ wywrze na sposób stosowania prawa przez sądy oraz eliminowanie sytuacji kolizyjnych. Efektywne działanie zasady pierwszeństwa, które należy rozumieć jako zdolność do samodzielnego rozsądzania sporów przez sądy krajowe (ewentualnie z udziałem TSUE), osłabia również tezę, że Trybunał Konstytucyjny — choćby subsydiarnie — powinien być włączany w rozstrzyganie tzw. spraw unijnych przez kierowanie do niego pytań prawnych. Mając to na uwadze, należy przyjąć, że zasada pierwszeństwa wyrażona w art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji odnosi się do wszystkich aspektów sprzeczności ustawy z prawem unijnym. Na jej podstawie sąd krajowy może zatem pominąć ustawę zarówno ze względu na jej treściową niezgodność z prawem unijnym, jak i z uwagi na wady o charakterze proceduralnym oraz kompetencyjnym.

Przybliżając tę myśl, warto zauważyć, że konstytucyjna zasada pierwszeństwa prawa unijnego koncentruje kilka niezależnych mechanizmów prawnych przeciwdziałających sytuacjom kolizyjnym. W jej skład wchodzą — bez wątpienia — powszechnie uznane w polskim systemie prawa reguły kolizyjne, które można stosować bez odrębnego upoważnienia w ustawie, i które należą do podstawowej metodyki pracy sędziego.

Za ich pomocą są usuwane niezgodności między normami prawnymi tego samego typu (np. normami merytorycznymi), mającymi przynajmniej częściowo wspólny zakres za-stosowania lub normowania; w istocie są one środkiem egzegezy tekstu prawnego. Zasada pierwszeństwa obejmuje także rozstrzyganie treściowych sprzeczności prawa, które polegają na ocenie zgodności norm ustawowych z normami unijnymi o znacznym stopniu ogólności, zwanymi niekiedy zasadami podstawowymi — postępowanie sądu zbliża się wówczas do modelu stosowania prawa przez Trybunał Konstytucyjny (tyle że odbywa się incydentalnie, czyli w toku konkretnej sprawy sądowej, nie ma mocy powszechnie obowiązującej i nie wywołuje skutku derogacyjnego). Istotnym uprawnieniem zakotwiczonym w zasadzie pierwszeństwa jest możliwość pomijania przepisów ustawowych ze względu na niezgodności proceduralne lub kompetencyjne, a więc nie-dochowanie wymogów trybu prawodawczego oraz wykroczenie przez organ państwa poza prawne podstawy działania[30]. Znaczy to, że sądy mogą oceniać samodzielnie również niektóre sprzeczności między normami prawnymi różnego typu (np. normą kompetencji prawodawczej i normą merytoryczną, która powstała w wyniku jej zastosowania) oraz kontrolować, czy akt stanowienia prawa został wydany zgodnie z regułami wyznaczającymi dokonywanie czynności konwencjonalnych tego rodzaju.

Na gruncie przepisów Konstytucji RP należy poczynić jeszcze jedno rozróżnienie. Zasada pierwszeństwa prawa pierwotnego Unii Europejskiej (w ujęciu konstytucyjnym — umów międzynarodowych ratyfikowanych za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie lub przyjętych w trybie określonym w art. 90 Konstytucji[31]) zbiega się z hierarchiczną nadrzędnością tego prawa w stosunku do ustaw, co znakomicie ułatwia jej akceptację w sądowej praktyce stosowania prawa. Prima facie sąd krajowy postępuje wówczas w sposób typowy, a tzw. sprawa unijna nie przydaje jego rozstrzygnięciu znaczącej specyfiki. Inaczej rzecz wygląda natomiast w świetle art. 91 ust. 3 Konstytucji, ustanawiającego zasadę pierwszeństwa prawa stanowionego przez organizację międzynarodową o charakterze integracyjnym (w szczególności chodzi o tzw. unijne prawo pochodne), którego pozycja w katalogu konstytucyjnych źródeł prawa jest nieoczywista. Nie rozwijając bliżej tej kwestii, w tym nie odwołując się do hierarchicznego uporządkowania aktów normatywnych, art. 91 ust. 3 przesądza prymat względem ustawy także tego prawa, co znaczy, że sąd krajowy powinien stosować je bezpośrednio i wszelkie kolizje z ustawami rozstrzygać na jego korzyść.

W literaturze przedmiotu powszechnie przyjmuje się również, że art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji zawierają normy kolizyjne, które wskazują metodę usuwania sprzeczności między prawem unijnym a ustawami w procesie sądowego stosowania prawa[32]. Bez wątpienia jest to trafna obserwacja, wydaje się jednak, że istotę tych przepisów lepiej oddaje ujęcie ich jako norm kompetencyjnych, które obligują sądy do odmowy stosowania ustawy sprzecznej z prawem unijnym w okolicznościach w nich określonych. Ratio art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji sprowadzałoby się zatem do ustanowienia w nich podstawy prawnej pomijania ustawy w tzw. sprawach unijnych, czy też — mówiąc innymi słowy — ustanowienia wyjątku od konstytucyjnej zasady podległości sędziego ustawie[33]. Co istotne, zarówno art. 91 ust. 2 i 3, jak i art. 178 ust. 1 Konstytucji mają taką samą moc prawną, identyczny charakter (przynajmniej w omawianym aspekcie są to normy prawne tego samego typu), a relację między nimi można opisać za pomocą reguły lex specialis (z jednej strony, istnieje ogólny nakaz stosowania ustawy przez sądy, z drugiej zaś — sądy powinny odmawiać stosowania ustawy sprzecznej z prawem unijnym). Ten kierunek wykładni wzmacniają dodatkowo inne normy konstytucyjne[34], preferujące taki sens konstytucji, który pozwala respektować zobowiązania międzynarodowe (unijne) państwa.

Jednocześnie z art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji można wywieść regulację szczególną oddziałującą na zakres kognicji TK. Ma ona bezpośredni związek z kompetencją sądów do incydentalnego pomijania ustawy sprzecznej z prawem unijnym — w pewnym sensie jest normatywną konsekwencją konstytucyjnej zasady pierwszeństwa. Jej istota sprowadza się do wyłączenia kognicji Trybunału w odniesieniu do pytań prawnych sądów dotyczących zgodności z konstytucją ustaw, które mają stanowić podstawę rozstrzygnięcia w tzw. sprawach unijnych (w tym ustaw, wobec których są wysuwane zarzuty niedopełnienia obowiązków notyfikacyjnych). Kompetencja sądów do inicjowania postępowania przed TK i poddawania pod jego osąd zgodności ustawy z konstytucją, określona w art. 193 Konstytucji, „zderza się” w tym wypadku z równoległą konstytucyjną kompetencją sądu do samodzielnego pomijania ustawy sprzecznej z prawem unijnym na podstawie zasady pierwszeństwa. Jak łatwo dostrzec, sytuacje te nie są tożsame[35]. Stosując zasadę pierwszeństwa sąd przyjmuje za punkt odniesienia prawo unijne, kierując pytanie prawne do sądu konstytucyjnego, jako wzorzec kontroli podaje zaś konstytucję lub ratyfikowane umowy międzynarodowe. Chodzi jednak nie tyle o idealny zbieg tych środków prawnych i ich formalną konkurencyjność, ile o skutki systemowe, jakie powoduje możliwość ich zamiennego lub równoczesnego stosowania. W takich warunkach sąd krajowy staje bowiem wobec kłopotliwego dylematu, czy odstąpić od zasad jurysdykcji unijnej (taki efekt przyniesie zawieszenie postępowania sądowego i skierowanie do Trybunału pytania prawnego), czy postąpić niezgodnie z regułami jurysdykcji trybunalskiej (rozstrzygnąć sprawę samodzielnie bądź z pomocą TSUE, nie angażując Trybunału w kontrolę konstytucyjności podstawy orzeczenia, mimo uzasadnionych wątpliwości co do jej zgodności z konstytucją). Tertium non datur. Dylemat ten, sam w sobie, sugeruje sprzeczność prakseologiczną systemu prawa, ponieważ skorzystanie przez sąd z jednej kompetencji, powoduje automatyczne naruszenie jego innej kompetencji (i na odwrót), a obu z nich jednocześnie w pełni zrealizować nie można. Z tej perspektywy wagi nabiera odpowiedź na pytanie, w jaki sposób rozwiązać tę sytuację albo przynajmniej zminimalizować jej negatywne następstwa.

Propozycja przyznania sądowi krajowemu prawa wyboru albo drogi unijnej, albo trybunalskiej (konstytucyjnej), nawet z zastrzeżeniem subsydiarności procedury pytań prawnych do sądu konstytucyjnego, jest niesatysfakcjonująca[36]. Kompetencja wyboru nie wyjaśnia bowiem, na czym polega konstytucyjny rozdział kognicji Trybunału i TSUE, a więc nie udziela wskazówek, według jakich uniwersalnych wytycznych sąd powinien postępować w każdej podobnej sprawie. Wybór również musi przecież rządzić się jakimiś trwałymi zasadami i już na poziomie konstrukcyjnym odrzucać możliwość działań sprzecznych z prawem[37]. Zdanie się w tej kwestii na prawo sądowe i argument ze statystycznego rozkładu judykatów nie jest właściwe, tym bardziej że — jak się wydaje — istnieje możliwość sformułowania bardziej jednoznacznego stanowiska na gruncie norm konstytucyjnych.

W kontekście tzw. spraw unijnych należy przyjąć twardą regułę pomijania przez sądy krajowe ustaw na podstawie konstytucyjnej zasady pierwszeństwa (na zasadach i w okolicznościach wskazanych w konstytucji) i zarazem wykluczyć możliwość kierowania do TK pytań prawnych w sprawie konstytucyjności tych ustaw. Ogólna kompetencja sądów, określona w art. 193 Konstytucji, ustąpiłaby zatem przed kompetencją zawartą w art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji. Wspominana wcześniej niezgodność prakseologiczna zostałaby natomiast rozstrzygnięta na korzyść jurysdykcji unijnej oraz zobowiązań międzynarodowych[38].

Ograniczenie kompetencji Trybunału w sprawach przynależących do jego tradycyjnej właściwości rzeczowej jest „miękkim” środkiem działania, minimalizującym pole potencjalnych kolizji z TSUE i — generalnie — z prawem unijnym. Trybunał z powodzeniem posługiwał się już podobnymi instrumentami. Dość wspomnieć o wykładni przyjaznej prawu unijnemu[39], aprobacie procedury pytań prejudycjalnych Trybunału do TSUE[40], czy teście dopuszczalności skargi konstytucyjnej na niektóre akty prawa pochodnego[41]. Instytucje te — z inicjatywy sądu konstytucyjnego — redukują obszar sporów instytucjonalnych między jurysdykcjami, zachowując jednocześnie pryncypia gwarantujące nadrzędność konstytucji oraz utrzymanie pozycji Trybunału jako sądu „ostatniego słowa”. Podobnym narzędziem prawnym mogłoby być także odpowiednie ujęcie przesłanki funkcjonalnej pytania prawnego. We wszystkich sprawach, w których wyrok TK o niezgodności ustawy nie byłby konieczny do rozstrzygnięcia sporu sądowego w tzw. sprawie unijnej, ani — ujmując rzecz ściślej — nie przesądzałby sposobu rekonstrukcji podstawy prawnej orzeczenia sądu, Trybunał powinien umarzać postępowanie. Zaczątki takiej linii orzeczniczej, mutatis mutandis, już istnieją[42], należałoby tylko doprecyzować uzasadnienie preferencji odmowy stosowania ustawy w tzw. sprawach unijnych w toku sądowego stosowania prawa oraz wyraźnie powiązać zamknięcie postępowania przed TK z przesłanką funkcjonalną pytania prawnego.

Szerokie pole oddziaływania konstytucyjnej zasady pierwszeństwa, pomimo wy-łączenia z jej zakresu samej konstytucji, a także możliwość pomijania na jej podstawie ustaw wadliwych treściowo, proceduralnie oraz kompetencyjnie, pozwalają uznać, że jest ona dostatecznie efektywnym środkiem eliminowania kolizji ustaw z prawem unijnym. Z kolei potrzeba usunięcia dysfunkcjonalnego efektu jednoczesnego podporządkowania sądów krajowych dwóm odrębnym jurysdykcjom (z jednej strony — unijnej, z drugiej strony — trybunalskiej) uzasadnia zredefiniowanie przesłanki funkcjonalnej pytania prawnego i pozostawienie orzekania w tzw. sprawach unijnych sądom krajowym działającym na zasadach właściwych dla tego właśnie systemu. Swego rodzaju kosztem będzie w tym wypadku uszczuplenie uprawnień sądu konstytucyjnego, ale — co istotne — tylko w odniesieniu do pewnej kategorii spraw i tylko w jednym z trybów kontroli konstytucyjności prawa.

 

[20] Zob. np. postanowienie TK z 19 grudnia 2006 r., sygn. akt P 37/05.
[21] Zob. art. 193 Konstytucji. 
[22] Szerzej na ten temat, zamiast wielu, zob. M. Wiącek, Pytanie prawne sądu do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 232 i n., a także cyt. tam piśmiennictwo i orzecznictwo.
[23] Zob. np. D. Kornobis-Romanowska, Sąd krajowy w prawie wspólnotowym, Kraków 2007, s. 229 i n.; D. Miąsik, Sprawa unijna..., s. 700 i n.; P. Brzeziński, Unijny obowiązek odmowy zastosowania przez sąd krajowy ustawy niezgodnej z dyrektywą Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 25 i n.
[24] Zob. np. A. Wróbel, Zasada pierwszeństwa prawa unijnego przed prawem państw członkowskich, [w:] Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, t. 1, red. A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 134 i n.; P. Craig, G. de Bùrca, Text, Cases, and Materials, Oxford 2011, s. 256 i n.; K. Kowalik-Bańczyk, Tożsamość narodowa — dopuszczany wyjątek od zasady prymatu, [w:] Prawo Unii Europejskiej a prawo konstytucyjne państw członkowskich, red. S. Dudzik, N. Półtorak, Warszawa 2013, s. 29 i n.; D. Miąsik, Zapewnienie skuteczności wyrokom Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej poprzez odmowę zastosowania przepisu prawa krajowego sprzecznego z prawem unijnym, [w:] Zapewnienie efektywności orzeczeń sądów międzynarodowych w polskim porządku prawnym, red. A. Wróbel, Warszawa 2011, s. 641 i n.; P. Brzeziński, dz. cyt., s. 32 i n.; A. Sołtys, Spór o zasadę supremacji, [w:] Studia z prawa Unii Europejskiej, red. S. Biernat, Kraków 2000, s. 13 i n.
[25] Zamiast wielu, zob. A. Wróbel, Zasada pierwszeństwa..., s. 145, 154-156, z powołaniem na m.in. wyroki TSUE w sprawach Simmenthal i Kücükdeveci.
 [26] W tym duchu zob. np. K. Wojtyczek, Przekazywanie kompetencji państwa organizacjom międzynarodowym, Kraków 2007, s. 315-316; M. Taborowski, Zgodność ustawy z Traktatem ustanawiającym Wspólnotę Europejską jako przedmiot pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, „Europejski Przegląd Sądowy” 2006, nr 5, s. 43 i n.; A. Wyrozumska, Stosowanie prawa wspólnotowego a art. 91, 188 ust. 2 i 193 Konstytucji RP, „Europejski Przegląd Sądowy” 2007, nr 3, s. 40 i n.
[27] Zamiast wielu, zob. K. Wójtowicz, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej a członkostwo w Unii Europejskiej, [w:] Konstytucja dla rozszerzającej się Europy, red. E. Popławska, Warszawa 2000, s. 171.
[28] Zob. np.: A. Wróbel, Stosowanie prawa międzynarodowego i prawa Unii Europejskiej przez sądy RP, [w:] Otwarcie Konstytucji RP na prawo międzynarodowe i proces integracyjny, red. K. Wójtowicz, Warszawa 2006, s. 217-218; P. Bogdanowicz, M. Wiącek, Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego a kompetencje Trybunału Konstytucyjnego (uwagi na tle postanowienia WSA w Poznaniu z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Po 1756/07), „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2009, nr 3, s. 62. Z kolei zdaniem S. Biernata, różnice sformułowań w art. 91 Konstytucji są wynikiem przede wszystkim niedoskonałej redakcji przepisów (S. Biernat, Miejsce prawa pochodnego Wspólnoty Europejskiej w systemie konstytucyjnym Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. a członkostwo Polski w Unii Europejskiej, red. C. Mik, Toruń 1999, s. 177).
[29] Zob. np. art. 79 ust. 1, art. 93 ust. 3, art. 122 ust. 3, art. 133 ust. 2, art. 184, 188, 193, 224 ust. 2 Konstytucji 
[30] Odmiennie zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 28 listopada 2013 r., sygn. akt I KZP 15/13. Por. także aprobującą glosę do tego postanowienia: A. Krzywoń, Glosa do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt I KZP 15/13, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2014, nr 1, s. 163 i n., oraz krytyczną glosę: J. Maliszewska-Nienartowicz, Naruszenie obowiązku notyfikacji przepisów technicznych a zasada pierwszeństwa prawa UE — glosa do postanowienia SN z 28.11.2013 r. (I KZP 15/13), „Europejski Przegląd Sądowy” 2014, nr 6, s. 42 i n.
[31] Art. 91 ust. 2 Konstytucji dotyczy nie tylko prawa unijnego, ale — szerzej — prawa międzynarodowego. Sposób działania zasady pierwszeństwa w sprawach, które nie mają charakteru tzw. spraw unijnych leży jednak poza zakresem tego opracowania. Problematyka ta została odnotowana m.in. w: A. Wyrozum- ska, dz. cyt., s. 43.
[32] Zamiast wielu, zob. K. Działocha, Komentarz do art. 91 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. I, Warszawa 1999, s. 6 i n.
[33] Zob. art. 178 ust. 1 in fine Konstytucji; por. też M. Taborowski, dz. cyt., s. 43.
[34] Zob. np. art. 9 i art. 90 ust. 1 Konstytucji.
[35] Zob. też B. Banaszkiewicz, Glosa do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 19 grudnia 2006 r., P 37/05 (problem kontroli zgodności polskiej ustawy z prawem wspólnotowym), „Przegląd Legislacyjny” 2007, nr 2, s. 108-109. 
[36] Zob. M. Wiącek, dz. cyt., s. 285; M. Taborowski, dz. cyt., s. 39-40.
[37] Zwrócenie się przez sąd z pytaniem prawnym do TK w toku rozpoznawania tzw. sprawy unijnej i zawieszenie postępowania sądowego, jako przejaw decyzji opartej na kompetencji wyboru drogi prawnej, okazjonalnie może być oczywiście rozwiązaniem użytecznym i pragmatycznym, ale jednak narusza podstawy prawa unijnego i jest sprzeczne z orzecznictwem TSUE.
[38] Zob. też, co do zasady zbieżnie, K. Wojtyczek, Trybunał Konstytucyjny w europejskim systemie konstytucyjnym, „Przegląd Sejmowy” 2009, nr 4, s. 187-188; B. Banaszkiewicz, dz. cyt., s. 110-111. Odmiennie: A. Krzywoń, dz. cyt., s. 166-168; J. Trzciński, Znaczenie braku notyfikacji projektu ustawy dla procedury stanowienia prawa, [w:] Ustroje. Historia i współczesność. Polska — Europa — Ameryka Łacińska. Księga jubileuszowa dedykowana profesorowi Jackowi Czajkowskiemu, red. M. Grzybowski, G. Kuca, P. Mikuli, Kraków 2013, s. 493-494.
[39] Zamiast wielu, zob. M. Laskowska, Podstawa prawna stosowania wykładni przyjaznej prawu UE przez Trybunał Konstytucyjny, „Zagadnienia Sądownictwa Konstytucyjnego” 2012, nr 2, s. 23 i n., oraz cyt. tam piśmiennictwo i orzecznictwo, a także C. Mik, Wykładnia zgodna prawa krajowego z prawem Unii Europejskiej, [w:] Polska kultura prawna a proces integracji europejskiej, red. S. Wronkowska, Kraków 2005, s. 115 i n.
[40] Zob. np. wyrok TK z 11 maja 2005 r., sygn. akt K 18/04 oraz postanowienie TK z 19 grudnia 2006 r., sygn. akt P 37/05.
[41] Zob. wyrok TK z 16 listopada 2011 r., sygn. akt SK 45/09.
[42] Zob. np. postanowienie TK z 19 grudnia 2006 r., sygn. akt P 37/05.

* Dr Piotr Radziewicz, Instytut Nauk Prawnych PAN

Przegląd Sejmowy 5/2014