Środowisko ekonomistów jest zaniepokojone jakością stanowienia i egzekwowania prawa. Sygnalizujemy to na forum Polskiego Towarzystwa Ekonomicznego, gdyż konsekwencje ponosimy my, zwykli ludzie, a także przedsiębiorstwa, zwłaszcza małe i średnie. Tym stwierdzeniem prof. Elżbieta Mączyńska, szefowa PTE otwarła debatę Parlament Unii Europejskiej. Nowe wyzwania legislacyjne, która odbyła się w siedzibie Towarzystwa w Warszawie w ramach konwersatorium „Czwartki u ekonomistów”.

Czy i jak można wpływać na unijny i krajowy proces legislacyjny pod kątem jego jakości? Wybór nowych europarlamentarzystów uznano za dobry moment do przedyskutowania tej ważnej dla ogółu kwestii. Z prowadzonych w Szkole Głównej Handlowej od wielu lat badań na temat bankructw przedsiębiorstw wyraźnie wynika, że – jak to ujęła prof. Mączyńska – nie dochodziłoby do wielu śmierci przedsiębiorstw, gdyba lepsza była jakość prawa. Łączy się z tym aktualnie badany przez naukowców z SGH problem rzeczywistej ochrony wierzycieli. Nie ma jej i nie będzie jeżeli będzie wadliwe, albo źle egzekwowane prawo. Być może, sugerował pani profesor, nie wystarczy leczenie na dole, trzeba je podjąć także u góry. A ta góra w naszym przypadku to Unia Europejska, dopiero potem prawo polskie.

Paneliści, prawnicy – prof. Ewa Łętowska (Instytut Nauk Prawnych PAN) i prof. Stanisław Sołtysiński (Kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak) i ekonomiści – prof. Stanisław Kasiewicz oraz dr Lech Kurkliński (obaj z SGH), szukając odpowiedzi na pytanie: dlaczego u nas prawo jest złe? podnosili problem unijnych paragrafów, ale nie tylko. Przyczyn jest znacznie więcej, jednak unijno-krajowy system tworzenia prawa należy do najważniejszych.

Implementacja, czyli „po pierwsze nie mamy armat”

- Prawo jest złe, bo po pierwsze jest zła implementacja prawa unijnego – mówiła prof. Łętowska. Tłumaczyła: system prawa, ten unijno-krajowy, nie jest systemem hierarchicznym, który spina się u góry w postaci piramidy. Jest to system multycentryczny, to znaczy część kwestii i problemów jest regulowana na poziomie krajowym, a część na poziomie unijnym. I bynajmniej nie każda sfera, która jest zastrzeżona do swobody regulacji ustawodawcy krajowego jest uregulowana jednocześnie na poziomie unijnym. Jeżeli się implementuje – główną rzeczą jest odnalezienie wzajemnego współistnienia zakresów. To są rzeczy trudne, bo to są rzeczy fachowe. Jak się idzie do partacza krawca, to ma się źle skrojony garnitur, to się odnosi do nas – gdy idzie o implementację prawa europejskiego. Przykładów można dawać dużo…

Prof. Łętowska, pierwszy Rzecznik Praw Obywatelskich i były sędzia Trybunału Konstytucyjnego, mówi otwarcie, bez cenzury: Prawo unijne jest jakie jest, grzechy różne ma. Tylko problem polega na tym, gdyby te możliwości, które naprawdę prawo unijne zostawia dla swobody krajowych ustawodawstw, były przyzwoicie i w stosowny sposób wykorzystywane, toż to mlekiem i miodem płynąca byłaby ta nasza rzeczywistość. Tylko my tego po prostu nie umiemy. Komentarz jaki się tu nasuwa to… po pierwsze nie mamy armat.

Do tego, dodaje pani profesor, dochodzi lobbyzm, który kwitnie i który przeżarł nasze życie legislacyjne. Spektakularny przykład to kontrowersje wokół uboju rytualnego. Unia gwarantuje zachowanie dla danego kraju swobody regulacji kwestii związanych z tego typu ubojem na potrzeby gmin i wyznań społeczności miejscowych, ale nie na eksport. Jest to więc właściwy margines swobody. Ale – podkreśla – tu chodzi o interesy lobby mięsnego – pod płaszczykiem swobód religijnych dokonuje się uboju rytualnego i w bardzo zyskowny sposób eksportuje mięso na Bliski Wschód. Jak próbowano to przykrócić podniósł się krzyk, że zakaz tego uboju jest objawem antysemityzmu.

Zła implementacja prawa unijnego, a także – jak to ujmuje pani profesor – naiwne przekonanie Unii, że jak ona dużo ureguluje w sposób władczy, wymagający harmonizacji, to będzie dobrze, sprawia, że zalewa nas fala regulacji.

- Regulacje stają się coraz większą barierą polskiej gospodarki – mówił prof. Kasiewicz. Oczekiwano, że skoro od wybuchu kryzysu z połowy 2007 r., który jak każdy kryzys napędzał regulacje, minęło tyle lat, problem stanie się mniej dotkliwy. Niestety. Nasz wspaniały parlament w 2013 r. uchwalił prawie 170 ustaw, a do końca maja tego roku już 80 – wylicza profesor. Podczas 4 lat szefowania przewodniczącego Komisji Europejskiej E. Barroso rozpatrywano w niej ponad 600 legislacji i ponad 2000 różnego typu regulacji o charakterze prawnym. Widać, że ta machina legislacyjna działa na bardzo wysokich obrotach, a najwyższa fala regulacji wypływa z Unii. W ocenie profesora, ekonomisty, nadmierne regulacje są bardzo dotkliwe, przede wszystkim generują koszty, z badań wynika, że wysokie. A to z kolei powoduje spadek efektywności i konkurencyjności. Profesor twierdzi, że managerowie instytucji finansowych i przedsiębiorstw, zamiast opracowywać ambitne strategie i nowe modele biznesowe, zastanawiać się jak najlepiej konkurować na globalnym rynku, właściwie cały czas zajmują się dostosowywaniem swoich firm do nowych regulacji. Zmiana tego stanu rzeczy wymaga przede wszystkim zmiany filozofii, którą uprawiamy wobec Unii. Prof. Kasiewicz określa ją dobitnie, by nie rzec brutalnie. Ma one, według niego dwa filary: wyrwać z unijnej kasy ile się da i jechać jak najdłużej na gapę. Jego zdaniem czasami może to być skuteczne, ale generalnie ta filozofia nie rokuje niczego. Powinniśmy dążyć do tego, aby sukces Unii był równocześnie sukcesem Polski, aby Unia była bezpieczna, stabilna, solidarna, efektywna. Jeśli Unia ma wyjść z sytuacji kryzysowej, bo wciąż tkwi w kryzysie gospodarczym i politycznym, musi postawić właśnie na efektywność.

W tej chwili dominują bardzo egoistyczne  postawy poszczególnych krajów i zasada wzajemności: wy nas poprzecie w tej sprawie, a my was w innej. Oczywiście, przekonuje profesor, wszystko odbywa się w gabinetach, nikt nie wie na jakich warunkach się to dokonuje, w związku z tym jest to działanie nieefektywne. Efektywność Unii można osiągnąć tylko poprzez inny sposób zarządzania. Nieuchronny jest więc – jego zdaniem – proces centralizacji widoczny w największym projekcie jaki Unia obecnie realizuje, czyli w Unii Bankowej. Do tej wizji, w różny, także polemiczny sposób, nawiązywali inni uczestnicy debaty, ale to temat sam w sobie.

Jeśli zaś chodzi o wyzwania krajowe, to jednym z nich powinno być, według profesora, powołanie instytucji, która byłaby w pełni odpowiedzialna za wszystkie etapy procesu legislacyjnego – od oceny założeń projektu, poprzez implementację i jej skutki, do oceny jakości regulacji.

Nie wierzę, że można coś takiego zrobić, na miły Bóg – nie jedna instytucja, skomentowała krótko prof. Łętowska. Jej zdaniem potrzebny jest raczej dobry analityk (czy zespół analityków), który wie i potrafi to co rozproszkowane, zebrać razem i ocenić, wskazać „miękkie miejsca”. Powstaje więc pytanie, czy możemy mieć – i w jakiej formie – wpływ na zakres i jakość regulacji. Przestrzegam przed jednym, przed poszukiwaniem jednego, cudownego rozwiązania – kolejnej zmiany, kolejnych, nowych przepisów – mówiła prof. Łętowska. Przyznam, że dostaję wysypki jak czytam, że Sejm się chwali, bo znowu uchwalił nie wiem ile nowych przepisów.

Fala regulacji, czyli nieobecni nie mają racji

W uproszczeniu mówiąc, obecnie w dużym stopniu jesteśmy uzależnieni od legislacji unijnej, ok. 75% prawa „dostajemy” z Unii, 25% tworzymy sami.

Prawo unijne decyduje w znaczącej skali o tym jak funkcjonują nasze instytucje finansowe, cała gospodarka i społeczeństwo – podkreślał kolejny panelista, dr Lech Kurkliński, ekspert z zakresu sektora finansowego. Badał on wpływ polskich europosłów do parlamentu europejskiego poprzedniej kadencji na stanowione prawo unijne. W największym skrócie: nasi europosłowie byli tam, gdzie nie tworzono bądź w niewielkim stopniu tworzono prawo, a tam gdzie powstawało nasza reprezentacja była minimalna albo żadna. W komisji regulacji i waluty, gdzie rodziło się najwięcej najważniejszych dla gospodarki regulacji mieliśmy trzech parlamentarzystów: na 48 członków jednego członka polskiego, na 46 zastępców – 2 zastępców. Na drugim biegunie, w dwóch połączonych komisjach ds. bezpieczeństwa i ochrony – aż 18 naszych eurodeputowanych. I nie chodzi tylko o to, że nieobecni nie mają racji, także o to, że obecni byli mało aktywni.

Ale czy w niedawnej kampanii do parlamentu europejskiego rozliczyliśmy naszych europosłów z tego, czy wnieśli jakiś merytoryczny wkład w uchwalanie prawa unijnego, ważnego dla firm i obywateli? – pytał dr Kurkliński. Jego zdaniem – nie. Ta kampania wyborcza zajmowała się zupełnie czym innym. A jeśli chodzi o legislacyjną aktywność to można o niej mówić w odniesieniu do zaledwie kilku europosłów, z pos. Danutą Hübner i pos. Ryszardem Czarneckim na czele.

Wymownym przykładem przykrych skutkiem braku aktywności w prezentowaniu interesów polskich podczas prac nad unijnymi regulacjami (w grę wchodzi np. aktywny udział w często długotrwałych konsultacjach) jest dyrektywa CED IV i rozporządzenie CRR w sprawie wymogów kapitałowych. Oba dokumenty wprowadzają do prawa UE standardy (tzw. Bazylea III) przyjęte przez Komitet Bazylejski ds. Nadzoru Bankowego. Zmiany dotyczą polityki makroostrożnościowej i takich zagadnień jak np. dodatkowy wymóg kapitałowy na kontrahenta przy zawieraniu transakcji rynkowych, bufory kapitałowe, dźwignia finansowa, dokonywanie transakcji instrumentami pochodnymi (tzw. derywaty) i inn. Nowe przepisy obowiązują od stycznia br., przy czym dyrektywa wymaga implementacji do prawodawstwa krajowego, a rozporządzenie obowiązuje bezpośrednio w całej Unii, jest prawnie wiążące w całości.

W opinii uczestników debaty w PTE, choć w dużym stopniu głównym winowajcą ostatniego kryzysu były wielkie instytucje finansowe, to największe dotkliwe skutki polityki makroostrożnościowej w postaci owej dyrektywy i rozporządzenia, ponosi sektor spółdzielczy. Nie finansowe kolosy, a małe lokalne banki spółdzielcze, które muszą wprowadzić zupełnie nowy model działania – przekonywał dr Kurkliński. Replikował w dyskusji prof. Piotr Masiukiewicz.

Jeśli chodzi o regulacje dotyczące pokryzysowych rozwiązań, które dotknęły banki spółdzielcze, dowodził, no, ta na własne życzenie Polska sobie to zafundowała. Unia w swoje dyrektywie dała możliwość różnicowania podmiotów.

Tak, ale gros niekorzystnych regulacji zawiera rozporządzenie CRR, a na to już wpływu nie mamy – mówił dr Kurkliński. Z dalszych jego wypowiedzi wynikało jednak, że nie mamy, ale  - mogliśmy mieć.

Nasz lobbing w prezentowaniu interesów polskiego sektora spółdzielczego w trakcie prac nad dyrektywą i rozporządzeniem prawie nie istniał. Okazuje się, że nawet euro deputowani z innych krajów na jednym ze spotkań z sektorem bankowym, pytali polskich kolegów: dlaczego nie mówiliście, że są u was takie problemy?

W opinii prof. Mączyńskiej  jest to groźne, że nie umieliśmy zadbać o bankowość spółdzielczą. Jej zdaniem, w tym zglobalizowanym świecie, w którym mamy do czynienia z syndromem „za duży, żeby upaść, albo za bardzo powiązany, żeby upaść, albo za duży, żeby siedzieć”, banki spółdzielcze są jakby odskocznią, zabezpieczeniem. Mogą nam zagwarantować tę niezbędną dywersyfikację. Ruch spółdzielczy obecnie się na świecie odradza, a Szwedzi nigdy ze spółdzielczości nie zrezygnowali.

Bicie na alarm w sprawie wznoszącej się fali regulacji, wywołało ciekawą uwagę jednego z dyskutantów – prof. Krzysztofa Jasieckiego. Dostrzega on zasadniczą sprzeczność systemową: z jednej strony regulacje stanowią barierę gospodarki, co widać na prezentowanych podczas debaty wskaźnikach, ale z drugiej wiadomo, że wzrost regulacji jest w dużym stopniu produktem kryzysu, zwłaszcza w sektorze finansowym, który jakoś trzeba okiełznać. Grozi to przeregulowaniem, które przenosi się na spowolnienie wzrostu i utrudnia dostęp do kapitału, ale nieuregulowanie tego wszystkiego tworzyłoby prawdopodobieństwo odtworzenia kryzysu.

W debacie pojawiła się też teza panelistów i części ekonomistów, z którą prof. Jasiecki się zgodził, że powinniśmy wejść do Unii Bankowej, przygotowywać się do wejścia do strefy euro, wspierać dążenie Unii do efektywności i liczyć z nieuchronnym – sygnalizowanym wyżej – procesem centralizacji. Jednak stawia on równocześnie pytanie: ile przypadnie nam władzy w tej nowej scentralizowanej Unii. I uważa, że centralizacja na poziomie unijnym, przy małej zdolności do asertywności i sile przebicia polskiego lobby gospodarczego i świata polityki, niskiej konsolidacji różnych instytucji itp., może grozić tym, że zostaniemy zmarginalizowani. Oto temat „na nowe opowiadanie”.

Równi i równiejsi, czyli jak chronić słabszego?

Wróćmy do głównego wątku, czyli jakości prawa. Oprócz implementacji i regulacji kondycję prawa buduje fundamentalna zasada – równości wobec prawa i ochrony strony słabszej. Zasada równości kształtowała się w prawie cywilnym już od Kodeksu Napoleona, uzasadnione od niej wyjątki uznawano wobec strony słabszej, różnie definiowanej.

Bez tej ochrony nie ma możliwości stworzenia takiej kondycji, w której słabsi stają się silniejszymi, mogą wędrować w górę – tłumaczył prof. Stanisław Sołtysiński. Natomiast począwszy mniej więcej od lat 80. pojawił się nieoczekiwany trend jeśli chodzi o rozdział przywilejów i obowiązków: zamiast chronić małych, czy średnich przedsiębiorców, pracowników, osoby uprawnione do alimentacji czy konsumentów, nagle ustawodawcy zaczęli udzielać ogromnych przywilejów najzdolniejszym i najsilniejszym. Odstępstwa od zasady równości zaczęły dotyczyć (i dotyczą) podmiotów dużych, które osiągnęły sukces rynkowy, przede wszystkim wielkich instytucji finansowych – dużych banków i ubezpieczycieli oraz inwestorów zagranicznych. Profesor, mówił o tym także (9.06.14) na wykładzie w siedzibie PAN zorganizowanym przez „Państwo i Prawo”, podkreślał, że uznano za potrzebne chronienie wymienionych dużych i silnych przed upadłością. Ze względu na ich ważną, systemową rolę zakłada się, że ich upadłość mogłaby zaszkodzić całemu społeczeństwu. W efekcie nie dotyczy ich to samo co pozostałych prawo upadłościowe, mają pierwszeństwo przy egzekucji długów, nie muszą rejestrować umów dotyczących niektórych operacji finansowych. Do tego w transakcjach pomiędzy instytucjami finansowymi można stosować praktyki, które minimalizują ich ryzyko, ale za to zwiększają ryzyko innych uczestników obrotu gospodarczego i mogą w efekcie uderzyć w gospodarkę. W majestacie prawa banki mogą prowadzić operacje, przy których poker czy jednoręki bandyta są niewinnymi zabawami – mówił profesor. (por. www.lex.pl/czytaj/-/artykul/prof-soltysinski-prawo-rowne-dla-wszystkich-ale-sa-rowniejsi). Umożliwiają to m.in. tzw. derywaty czyli instrumenty pochodne i netting finansowy.

Rynek instrumentów pochodnych powstał w odpowiedzi na potrzeby uczestników rynków finansowych zabezpieczenia się przed ryzykiem. Obok transakcji zabezpieczających (ang. hedging) zawierane są również transakcje o charakterze spekulacyjnym, mające na celu uzyskanie zysków w zamian za przyjęcie na siebie ryzyka. Dzięki zjawisku dźwigni finansowej (lewar) wykorzystanie instrumentów pochodnych pozwala osiągnąć duży zysk przy znacznie mniejszym zaangażowaniu środków własnych niż w przypadku klasycznych instrumentów finansowych.

Na przestrzeni lat 1994-2010 obrót derywatami wzrósł na świecie 40-krotnie, właśnie ze względu na ogromne uprzywilejowanie tych instrumentów – mówił profesor w PTE. A jeszcze pół wieku temu nie mogłyby one funkcjonować, uznano by je za jakieś gorsze instrumenty hazardu. (Rodzajem derywatu – przypomnę – są np. opcje walutowe, z powodu których parę lat temu bankrutowały polskie firmy).

Pojęcie nettingu upadłościowego odnosi się do ryzyka upadłości kontrahenta i pozwala (w sposób budzący różnego typu obiekcje) zmniejszyć koszty banków i podejmowane przez nich ryzyko działania. Nie wdając się w szczegóły, powtórzę za prof. Sołtysińskim, że umowy nettingowe (…) na szczęście w Polsce działają jeszcze w minimalnym zakresie. Praktycznie w większości krajów OECD umowy te są wyłączone w ogóle spod rygorów prawa upadłościowego, co przekreśla przede wszystkim zasadę równości wierzycieli. Wcześniej netting był przedstawiany jako remedium dla ochrony inwestycji, tzn. rynków finansowych, przekonywano, że chodzi o systemowe bezpieczeństwo, natomiast dzisiaj – informuje profesor – ekonomiści i prawnicy amerykańscy pokazują, że netting był jednym z głównych akceleratorów kryzysu.

Druga grupa silnych podmiotów wyłączona z zasady równości wobec prawa to inwestorzy zagraniczni. Dość rozpowszechnione na świecie, nie tylko u nas, jest nadawanie im specjalnych uprawnień – ulg, zwolnień od podatków i innych obciążeń, co rzecz jasna dyskryminuje przedsiębiorców rodzimych, miejscowych.

Jak to się dzieje, pytał retorycznie prof. Sołtysiński, że nikt do tej pory nie złożył sensownej skargi w Trybunale Konstytucyjnym skoro wbrew zasadzie równego traktowania podmiotów gospodarczych inwestor zagraniczny na rynku, także naszym, jest podwójnie uprzywilejowany. Po pierwsze – ma dostęp do arbitrażu, który na ogół jest bardzo życzliwy w stosunku do inwestora, a nie do państwa. I, gdy „Kowalski i spółka” musi się procesować przed polskimi sądami przez ileś lat, nawet, gdy ma uzasadnione podstawy do tego, by skarżyć, inwestor zagraniczny na wyrok czeka co najwyżej 6 miesięcy i bardzo często ma możliwość kompromisowego załatwienia swoich roszczeń. Po drugie – w arbitrażu zakres ochrony prawno-materialnej jest dla „zagranicznych” o wiele, wiele wyższy niż w prawie wewnętrznym jakiegokolwiek państwa UE.

Zdaniem profesora fakt, iż jesteśmy nierówno traktowani, wynika w dużej mierze stąd, że my sami nie robimy wszystkiego, mając szereg instrumentów. Aby być traktowani równo. Albo też wierzymy w takie mity, że jeżeli będziemy silnie chronić inwestora zagranicznego, to nasza gospodarka na tym ogromnie skorzysta.

Tak więc jesteśmy „równi i równiejsi” w pewnym stopniu n własne życzenie i – jak dowodzi profesor – z kiepskim skutkiem. Uprzywilejowanie jednych (inwestorów zagranicznych), czy jednego sektora (banków, ubezpieczycieli) stanowi dyskryminację innych podmiotów czy branż, poprawa globalnego bezpieczeństwa rynkowego nie może wprowadzać feudalnych, stanowych czy sektorowych przywilejów. Przywileje odbijają się rykoszetem, a te nowe – derywaty, czy netting powodują istotne niebezpieczeństwo nawet dla uprzywilejowanych z sektora finansów, podobnie jak… dla polskich feudałów w końcu XVIII wieku.

Profesor przyznaje: ja oczywiście bronię formalnej równości wobec prawa, bo nie można marzyć o jakiejkolwiek równości realnej. Ale – jak podkreśla – nawet ta formalna równość podmiotów gospodarczych wobec prawa ma niezmiernie istotne znaczenie dla porządnej konkurencji, dla mobilności – zdolni i pracowici mogą wędrować ku górze.

I tu dochodzimy do indywidualnego aspektu zasady równości i zgłaszanego w debacie postulatu, by – jak dawniej – wyjątki od niej uznawano za uzasadnione wobec stron słabszych. Paradoks naszych czasów polega bowiem na tym, że dotyczą one podmiotów silniejszych.

Prof. Łętowska podkreśliła, że wokół tego problemu funkcjonuje sporo nieporozumień, na przykład mit jakoby prawo chcąc chronić słabszego, niezależnie od tego jak go będziemy definiowali, chroni go w ten sposób, że dodaje swoją władczą siłą więcej uprawnień lub zmniejsza ryzyka dla osoby słabszej i ujmuje obowiązków. Ochrona, według pani profesor, polega na ułatwieniu słabszemu dostępu do prawa, czy to poprzez gwarancję pomocy prawnej, czy poprzez informację umożliwiającą mu obronę niejako na własną rękę.

Już wcześniej, w jednym z wywiadów prof. Łętowska biła na alarm: my przecież ciągle nie mamy gotowej ustawy gwarantującej łatwiejszy i równy dostęp do pomocy prawnej. Cały czas zaostrzamy wymogi, jakie się stawia od strony proceduralnej w dostępie do sądu, a z drugiej strony nie dajemy ludziom pomocy prawnej. To jest znowu przechył w kierunku siły. Dlatego że mądrzejszy, sprawniejszy, bogatszy, w ten czy inny sposób silniejszy – da sobie radę. Biedniejszy, słabszy, mniej doświadczony, gorzej zorganizowany – rady sobie nie da. Postępujemy zgodnie z zasadą: jestem słaby, będę jeszcze słabszy, jestem biedny, będę jeszcze biedniejszy, jestem silny, prawo na straży mojej siły stanie, prawo moją siłę jeszcze bardziej wzmocni. A nie takie jest przecież zadanie prawa. Tymczasem my tolerujemy takie funkcjonowanie prawa, co uważam za oburzające. (…) Króluje oportunizm, który w obszarze prawa zawsze oznacza, że silniejsi będą przez prawo wzmacniani, a słabsi nie będą chronieni. (http://www.krytykapolityczna.pl; rozmowa C. Michalskiego).

W imię prawdy historycznej warto wspomnieć o jeszcze jednym wątku, który pojawił się w tym „równościowym” fragmencie debaty w PTE. Grzechem, gdy idzie o jakość prawa określiła prof. Łętowska pewien funkcjonujący mit jakoby ochrona słabszego w prawie miała proweniencję marksistowską. Pojawia się on w kołach radykalnie liberalnych, ta teza znalazła się też w książce prof. Leszka Balcerowicza „Odkrywając wolność”. Historycznie rzecz ujmując zasada ochrony słabszego była obecna w zachodniej tradycji prawa przed Marksem, ma ona inny wcześniejszy rodowód. Autor książki przyznał publicznie pani profesor rację. Czyżby „proweniencja marksistowska” miała tę fundamentalną zasadę deprecjonować i delegitymizować? Jeśli tak to zamiar spalił na panewce. A dyskusja w PTE jest tego wymownym przykładem.

Gonienie króliczka…

Największym grzechem wobec jakości prawa, jak wynikało z relacjonowanej dyskusji, jest jednak obecny system stanowienia prawa. Przypomina gonienie króliczka – tak to obrazowo określiła prof. Mączyńska. Rzeczywistość staje się coraz bardziej złożona, pojawiają się nowe zjawiska i instytucje, nowe unijne dyrektywy i rozporządzenia, nowe produkty finansowe i nowe zagrożenia. No, to prawnicy – jak to ujęła – ciup, ciup, ciup coraz to nowe, szczegółowe przepisy doszywają, doszywają posłowie, bo coś tam wyborca powiedział, doszywają lobbyści z silnych sektorów i korporacji itp. itd. Ten patchworkowy system formowania prawa sprawia, że staje się ono zbitkiem różnych regulacji, często niespójnych. Króliczka nigdy się nie dogoni, prawnicy nie nadążają, ekonomiści też nie. Bo jak mówiła prof. Łętowska, sędziowie nie lubią sądzić, sądy mielą spraw zamiast je rozstrzygać, ważny jest przerób nieważny jest efekt. Stąd różnego rodzaju działania, które kończą się umorzeniem. Umorzenie to znaczy nie wiem, nie wykryto, nie mogę nic zrobić. Dotyczy to także prokuratur jeżeli idzie o sprawy karne, również sporów sądowych, które się po prostu rozmywają w pewien sposób. Potwierdza się wyrażona przez panią profesor przy innej okazji opinia, że w Polsce działa niepisana zasada: in dubio contra activitatem  - w wypadku wątpliwości nie działamy.

Być może dlatego notowania wymiaru sprawiedliwości spadają. Według lipcowego sondażu CBOS pracę sądów źle ocenia 42%, a dobrze jedynie 28% badanych, o 5 pkt. procentowych mniej niż w marcu, prokuratury – źle 39%, dobrze 26%, mniej o 7 pkt. procentowych.

Być może spadają także dlatego, że – jak mówił prof. Jasiecki – mamy codziennie informacje takie, że ktoś za kradzież batonika trafia do więzienia, a równocześnie dowiadujemy się, że firma Amber Gold latami nie płaciła podatków, a urząd skarbowy tym się nie interesował.

Może dlatego, że (…) u nas para idzie w gwizdek, traci się czas i energię na projektowanie kolejnych zmian w prawie, co kieruje dyskusję na ślepy tor. Bo zamiast ciągle zmieniać trzeba się zająć rzeczywistymi przyczynami niewykonania i nieprzestrzegania prawa. (prof. Łętowska, tygodnik „Przegląd” nr 27/2014). Prawo musi się zmieniać, bo rzeczywistość się zmienia, ale musi się zmieniać tym częściej im bardziej niepotrzebnie je uszczegóławiamy. W końcu sami prawnicy nie wiedzą jak interpretować to „uszczegółowione prawo” – uważa szefowa PTE. Prof. Mączyńska przytoczyła też wyniki badań, z których wynika, że polskim przedsiębiorcom właśnie ta zmienność prawa najbardziej doskwiera. Bardziej niż wysokie podatki, konkurencja, czy „roszczeniowi” pracownicy.

A może spadają, bo nie sposób „ogarnąć” prawa, by żyć zgodnie z jego literą i duchem. Mamy na przykład ustawę VAT-owską, która liczy „tylko” 190 stron, ale łącznie z interpretacjami 12 tys. stron. Jak mawiali starożytni, przy największym państwa nierządzie najliczniejsze były prawa – przypomniała prof. Mączyńska. Jeśli my, naukowcy, badacze nie będziemy pokazywali tego absurdu gąszczów prawnych to będzie coraz gorzej. Prawo jest dla ludzi, ma chronić słabszych, musi być tak sformułowane, aby można je stosować – mówiła. Pani profesor pracuje w zespole ds. nowelizacji prawa upadłościowego i naprawczego, i – jak powiada – jest wieczna wojna z prawnikami, aby zapisy formułować krótko, w bardziej przejrzysty sposób. Oni nawet nie mówią, że tego tak nie można, oni po prostu upierają się przy swoich wersjach. I moim zdaniem ten bezdyskusyjny upór jest to choroba, która drąży prawo w Polsce.

Niska jakość stanowienia i egzekwowania prawa jest tym groźniejsza, że – jak wynikało z debaty – zalewa nas fala unijnych paragrafów. Gdybyśmy chcieli i umieli można by ją „oswoić” i lepiej niż dotąd wykorzystać. Wypada zgodzić się z opinią prof. Mączyńskiej, która zamknęła „czwartek u ekonomistów” stwierdzeniem: warto jest dbać o to, aby prawo się jakoś poprawiło, chociaż na pewno ani nie osiągniemy stanu idealnego, ani to doskonalenie nie jest łatwe.

*Autorka jest publicystką ekonomiczną.