Niniejszy tekst jest skróconą wersją opracowania „W poszukiwaniu rozsądnej polityki mieszkaniowej”, dostępnego tutaj.

Diagnoza

Mieszkanie jest specyficznym towarem. Służy zaspokojeniu podstawowych dla życia potrzeb a jednocześnie jest bardzo drogie. Jego kupno, wszędzie i zawsze, kosztuje wielokrotność rocznych dochodów rodziny; jego budowa uruchamia wiele procesów gospodarczych i w ten sposób wpływa na tempo wzrostu (spadku) całej gospodarki. Właśnie dlatego poziom dostępu do dachu nad głową, wielkość budowanych mieszkań, zasady obrotu nieruchomościami są (od dawien dawna) przedmiotem ingerencji i interwencji państwa – kierowanych zarówno do strony podażowej rynku mieszkaniowego (ilość budowanych i oferowanych do sprzedaży mieszkań) jak i popytu (ilość mieszkań kupowanych). Interwencja państwa przejawia się w wielu aspektach – podstawowe dotyczą: nadzoru publicznego nad wszystkimi transakcjami rynku mieszkaniowego (np. notariusz, księgi wieczyste), instytucji kredytu hipotecznego (zastaw kredytu obowiązkowo wpisany do ksiąg wieczystych pozwala na emisję długookresowego a mimo to, względnie taniego kredyt kredytu), wsparcia finansowego z budżetu publicznego – dla budujących (np. ulgi podatkowe) i kupujących (np. dotacje do stopy oprocentowania spłacanego kredytu, ulgi podatkowe), limitowanie/ regulowanie wysokości czynszu w mieszkaniach wynajmowanych, opracowywanie miejscowych planów przestrzennego zagospodarowania czy wręcz budowa i wynajem mieszkań dla mniej zamożnych obywateli, których nie stać na kupno mieszkania: czytaj – zaciągnięcie i spłatę kredytu mieszkaniowego. Tak jest we wszystkich demokratycznych krajach gospodarki rynkowej, bogatych i biednych. Specyfika potrzeb mieszkaniowych, poziom zamożności, planowana strategia gospodarcza i społeczna decydują o kształcie uprawianej w danym kraju polityki mieszkaniowej. Jest ona inna we Francji, Wielkiej Brytanii, Holandii czy Polsce. Co więcej jest ona inna na różnych etapach rozwoju w każdym z tych krajów – wraz ze zmianą uwarunkowań gospodarczych i społecznych (w tym i tych osiąganych w wyniku stosowanej uprzednio polityki mieszkaniowej), zmieniają się jej cele i narzędzia dochodzenia do nich.

Jak jest w Polsce? Najprostsza odpowiedź brzmi – daleko nie najlepiej. Jeśli dla opisu realizacji polskiej polityki mieszkaniowej zastosujemy klasyczne kryteria oceny sprawności działania, to ocena będzie negatywna. We wszystkich trzech elementach składających się na sprawność działania a więc korzystność, skuteczność i efektywność nie osiągamy, od lat, zamierzonych celów. Co więcej, błędnie postawione (od 2008 r.) cele obniżają efektywność wydatkowanych na mieszkalnictwo środków publicznych a nieadekwatne do potrzeb instrumenty finansowe dodatkowo pogarszają sytuację. Wyczerpującą analizę prowadzonych w minionym 25-leciu w Polsce polityk mieszkaniowych zawiera ekspertyza pt ”Potrzeby mieszkaniowe w Polsce. Dostęp do mieszkania w kontekście polityki prorodzinnej”, dostępna tutaj.

Niedobór mieszkań w Polsce jest nadal bardzo wysoki. Na 1000 mieszkańców przypada 351,5 mieszkań, a w UE średnio – 466. Plasuje to nas na przedostatnim miejscu wśród krajów UE – za Maltą i przed ostatnią w tym rankingu Słowenią. Mimo wyraźnego – w kilku ostatnich latach – wzrostu liczby oddawanych do użytku mieszkań poziom niedoboru mieszkań nie uległ zmianie – nadal jego wielkość szacuje się go na ok. 1,5 mln. Więcej danych na ten temat można znaleźć w opracowaniu J. Strzeszyńskiego tutaj.

Wysoki niedobór mieszkań jest jedną z zasadniczych przyczyn bardzo niskiej mobilności siły roboczej w Polsce. W sposób bezpośredni obniża to poziom efektywności procesów restrukturyzacji gospodarki i osłabia tempo wzrostu. Bez znaczącego wzrostu budowy nowych mieszkań efektywność ta będzie nadal niska a różnice poziomów bezrobocia i wykluczenia społecznego w poszczególnych regionach będą się utrwalać. Nie jest jednak obojętnym, jaką strukturę własnościową będą miały nowobudowane mieszkania a przede wszystkim, czy będą to mieszkania na wynajem czy kupowane/budowane na użytek własny.

Struktura własnościowa mieszkań w Polsce ma charakter patologiczny. Polska jest krajem niezamożnym, PKB na 1-go mieszkańca jest o ok. 40 % niższy od średniego poziomu krajów UE. Ale struktura własnościowa mieszkań w Polsce: 20% mieszkań na wynajem i 80% własność prywatna – tego nie odzwierciedla. W większości krajów europejskich i większości zamożniejszych krajów na świecie, liczba już istniejących i tych nowo budowanych (w stosunku do populacji) mieszkań na wynajem jest znacząco wyższa niż u nas. Tak właśnie jest w Szwajcarii (ponad 65% to mieszkania na wynajem), Holandii (50%), Francji (50%), Finlandii (50%), Szwecji (50%), Danii (55%), Niemczech (ponad 60%), Wielkiej Brytanii (40 %) czy USA (ponad 40%) i Japonii (65). W Holandii, Danii, Szwecji, Francji czy Wielkiej Brytanii znaczącą rolę odgrywa publiczny sektor na wynajem, ale we wszystkich wymienionych wyżej krajach regulacja czynszów obejmuje także część mieszkań odnajmowanych przez prywatnych właścicieli (w Niemczech większość mieszkań na wynajem stanowi własność prywatną). Więcej informacji o strukturze rynku mieszkaniowego  w krajach OECD można znaleźć tutaj.

Brak mieszkań na wynajem w istotny sposób hamuje procesy dostosowawcze na rynku pracy – łatwiej bowiem bezrobotnemu emigrować „za pracą” do Irlandii czy Niemiec niż np. z Suwałk do Poznania – gdzie praca może i jest osiągalna, ale nie ma dostępnego mieszkania (bezrobotny nie dostanie kredytu na zakup mieszkania, wynająć można „od razu”, proces zakupu czy sprzedaży mieszkania trwa dłużej niż proces jego wynajmu).

Niezależnie od wysokiego poziomu niedoboru mieszkań, w Polsce występuje dodatkowo zjawisko drastycznej dekapitalizacji istniejących zasobów mieszkaniowych. Szacuje się, że ok. 1 mln mieszkań należy wyburzyć – ze względu na ich zły stan techniczny i nieracjonalność ekonomiczną nakładów remontowych. Jest to liczba równa 7-letniej realizacji mieszkań w Polsce.

Pomimo zauważalnego od 2007 r. trendu wzrostu budowy nowych mieszkań, średnia jakość warunków mieszkaniowych plasuje Polskę na jednym z ostatnich miejsc w OECD i UE i nie ulega poprawie. I tak:

• w krajach OECD liczba pokoi na osobę w gospodarstwie domowym wynosi 1,6. W Polsce wskaźnik ten spada do 1,0. O ile w liczbach bezwzględnych wydawać się może, że różnica ta jest niewielka, o tyle relatywnie w krajach OECD na osobę przypada średnio 60% więcej miejsca w mieszkaniach niż w Polsce,
• Polska posiada najwyższy wskaźnik przeludnienia gospodarstw domowych ze wszystkich krajów Unii Europejskiej,
• wielkość nowo wprowadzonego wskaźnika EUROSTAT-u – mierzącego poziom ciężkiej deprywacji mieszkaniowej (przeludnienie mieszkań, brak przynajmniej jednej z podstawowych wygód/mediów lub niedoświetlenie) – wynosi w Polsce 15,2% i jest jednym z najwyższych w UE; co prawda Rumunia, Łotwa i Bułgaria nas przeganiają, ale znakomita większość krajów ma ten wskaźnik na poziomie 1-2%, a średnia wynosi 6%. Więcej na ten temat polityk mieszkaniowych w krajach EU – tutaj.

Kryzys mieszkaniowy dotyka w pierwszym rzędzie miast. Tam też najostrzej występuje problem luki remontowej. Na wsi, poziom zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych (a także stan techniczny budynków) jest wyższy niż w miastach. Znacznie wyższy jest tam jednak także poziom bezrobocia. Uruchomienie procesów wyrównania się poziomów bezrobocia i zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wsi i miasta jest w obecnej sytuacji niewykonalne – w dużej mierze właśnie ze względu na deficyt mieszkań w miastach. Mieszkań dostępnych brakuje szczególnie w dużych miastach, gdzie łatwiej o pracę.

W odróżnieniu od lat 90-tych, obecnie o kryzysie mieszkalnictwa w Polsce w znacznym stopniu decyduje nie tylko i nie tyle poziom efektywnego popytu na mieszkania (zakup, najem po cenach rynkowych), ale poziom podaży mieszkań. Przy względnie niskim obecnie poziomie stóp procentowych i sprawnie działającym systemie kredytów hipotecznych, zwiększenie populacji ludności kupującej mieszkanie (poprzez zwiększanie pomocy publicznej) napotka względnie szybko na naturalną barierę, jaką jest racjonalność ekonomiczna przeznaczania takiej pomocy dla niezamożnych grup ludności (ponoszenie kosztów utrzymania mieszkania, przywiązanie do miejsca zamieszkania). Niezależnie od tego, bardzo szybko od momentu uruchomienia programu pomocy w zakupie mieszkań, wystąpi zjawisko wzrostu cen mieszkań związane z barierą podażową.

W Polsce budowano w latach 90-tych średnio nie więcej niż ok. 100 tys. a w 2000 – 2014 średnio ok. 140 tys. mieszkań rocznie, nie tylko dlatego, że popyt na mieszkania jest niski, ale w dużej mierze dlatego, iż istniejące rozwiązania w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiają istotne zwiększenie frontu robót budowlanych. Bez zmiany regulacji prawnych w tym przedmiocie oraz bez uproszczenia, odbiurokratyzowania przepisów regulujących cały proces inwestycyjny (od pozyskania terenów pod budowę aż po przepisy odbioru mieszkań do użytku), zwiększenie poziomu pomocy publicznej dla mieszkalnictwa uruchomi przede wszystkim silny wzrost cen mieszkań. Dodatkowa pomoc publiczna trafi do podmiotów gospodarczych a poziom corocznej realizacji mieszkań nie wzrośnie adekwatnie do wielkości wsparcia finansowego. Problem ten szczególnie silnie wystąpi w dużych miastach.

Przyczyny utrzymującego się wysokiego poziomu niedoboru mieszkań oraz pogłębienia dekapitalizacji istniejących zasobów mieszkaniowych, mają – w przeciwieństwie do okresu sprzed 2000 r. – przede wszystkim charakter strukturalny a nie makroekonomiczny. Obecnie niski poziom inflacji, wieloletnie utrzymująca się dodatnia stopa wzrostu płac, rosnące saldo oszczędności ludności, stopa wzrostu gospodarczego a także sprawnie działający system kredytów hipotecznych tworzą warunki umożliwiające przełamanie polskiej mizerii mieszkaniowej.

Potrzebne jest nie tyle silniejsze od obecnego, ale kompetentne wsparcie państwa, respektujące realne uwarunkowania funkcjonowania rynku mieszkaniowego, w tym przede wszystkim niską elastyczność rynku podaży mieszkań oraz ograniczoną poziomem zamożności społeczeństwa, w szczególności przeważającej grupy młodych gospodarstw domowych, niską zdolność do zakupu mieszkania.

Rekomendacje. Założenia nowej polityki mieszkaniowej.

Poprawa sytuacji mieszkaniowej w Polsce to nie tylko sprawa godnych warunków mieszkania, ale i warunek przyspieszenia wzrostu gospodarczego, stymulacji pożądanych zmian sytuacji demograficznej, uruchomienia procesów dostosowawczych na rynku pracy, zwiększenia spójności społecznej. To także efektywniejsze wykorzystanie środków publicznych – wspierając ze środków publicznych działania pozwalające na poprawę warunków mieszkaniowych rodzin, finansujemy inwestycje a nie wydatki pomocy społecznej (dostęp do mieszkania w miejscach, gdzie zatrudnienie łatwiej uzyskać zamiast zasiłków dla bezrobotnych).

Bez finansowej pomocy ze środków publicznych, zmniejszenie niedoboru mieszkań w Polsce oraz sanacja istniejącego stanu zasobów będzie procesem trwającym dziesięciolecia. Pomoc państwa w dochodzeniu do „dachu nad głową” powinna być kierowana – równolegle – do różnych grup zamożności. W zależności od poziomu zamożności poszczególnej grupy, powinna ona przyjmować odpowiednio zróżnicowane formy. Inne w przypadku zakupu mieszkania (własność), inne w przypadku rodzin, których sytuacja finansowa nie kwalifikuje do skorzystania z kredytu hipotecznego – dla nich potrzebna są mieszkania na wynajem o umiarkowanym czynszu. Biorąc pod uwagę względnie niski poziom zamożności (65% PKB krajów UE), w sytuacji ograniczonych środków pomocy publicznej, priorytetem powinno być wspieranie (najbliższe 8-10 lat) budownictwa czynszowego (mieszkania na wynajem), tańszego i poprzez ułatwienie mobilności ludności, uruchamiającego na większą skalę procesy dostosowawcze na rynku pracy. Konieczna jest, zatem rezygnacja z realizowanego w ostatnich 5 latach priorytetu wspierania ze środków publicznych zakupu mieszkania.

W październiku 2015, rzutem na taśmę rząd PO wznowił program mieszkań na wynajem o umiarkowanych czynszach w oparciu o preferencyjne kredyty udzielane przez BGK. Zakłada on uruchomienie w okresie 10 lat kredytów preferencyjnych na kwotę 450 mln zł. rocznie na budowę ok. 30 tys. mieszkań na wynajem. To niewątpliwe dobra nowina. Tyle tylko, że adekwatny do potrzeb program wymaga zwiększenia udziału całego sektora mieszkań na wynajem do poziomu 30-35% ogółu zasobów mieszkaniowych, a więc 30 tys. mieszkań rocznie a nie w okresie 10 lat. Aby temu sprostać konieczna byłaby budowa, co roku ok. 25-30% mieszkań na wynajem (w ogólnej wielkości mieszkań oddawanych do użytku), z tego ok. 50% z nich w sektorze mieszkań o czynszu regulowanym i 50% w sektorze prywatnym. W najlepszych dla siebie latach (2000 -2003), oddane do użytku mieszkania społecznego budownictwa na wynajem, stanowiły niewiele ponad 10% ogółu nowo wybudowanych mieszkań (11,64% w 2000 r.; 10,88% w 2001 r.; 10,40% w 2002 r. W 2007 r. a więc już po uruchomieniu programu RnS – tylko 3,77%, a w 2011 r. – 0,83%.).

Istotną barierą zwiększenia wielkości corocznie budowanych mieszkań jest niska elastyczność ich podaży, związana z brakiem miejscowych planów przestrzennego zagospodarowania i nadmiernymi, ahistorycznymi już regulacjami prawa budowlanego.. Skuteczny program sanacji sytuacji mieszkaniowej w Polsce a także efektywne wykorzystanie go do stymulacji wzrostu gospodarczego wymaga, zatem pilnej reformy dostępu do terenów budowlanych i uproszczenia przepisów regulujących przebieg procesu inwestycyjnego. Działanie to powinno być realizowane wyprzedzająco w stosunku do uruchomienia programu wspierającego dochodzenie do własności mieszkania – w przeciwnym przypadku powtórzy się wspomniana wyżej sytuacja: rzeczywistym beneficjentem wsparcia ze środków publicznych będą przede wszystkim banki i deweloperzy.

Wsparcie publiczne dla programu mieszkań na wynajem o umiarkowanych czynszach może być uruchamiane niezwłocznie, z chwilą opracowania takiego programu – w tym przypadku wykorzystywane mogą być w pierwszy rzędzie zasoby gruntów znajdujące się w gestii samorządów terytorialnych.

Zmiana priorytetów polityki mieszkaniowej nie musi automatycznie przekładać się na wzrost wydatków publicznych. Formułując rozwiązania instytucjonalno-prawne nowej polityki mieszkaniowej należy nie tyle podnosić wydatki publiczne, ale przede wszystkim zmienić ich strukturę a także, w miarę możliwości, wykorzystać te instrumenty i instytucje, które już skutecznie funkcjonują. Co więcej, upowszechnienie nowego instrumentu, jakim jest partnerstwo publiczno – prywatne (PPP) pozwoli na stymulację wzrostu podaży mieszkaniowej bez konieczności przeznaczania na ten cel dodatkowych środków budżetów

Nowa polityka mieszkaniowa powinna zakładać realizację kilku podstawowych programów: zwiększenia dostępu do mieszkania na wynajem, zwiększenia dostępu do zakupu mieszkania, poprawy stanu technicznego budynków mieszkalnych i jakości mieszkania (program remontowy) oraz zwiększenia poziomu inwestycji w zakresie budowy infrastruktury technicznej towarzyszącej mieszkalnictwu. Sukcesywnie powinno się odchodzić o funkcjonującego obecnie tzw. programu mieszkań socjalnych. Pod tym pojęciem dosyć powszechnie rozumie się wspieranie wszystkich, którzy nie są w stanie ze względów ekonomicznych, społecznych, zdrowotnych i podobnych nie tylko samodzielnie wejść w posiadanie mieszkania, ale także ponosić opłat czynszowych. Jest to grupa bardzo zróżnicowana i tworzenie dla nich jednego programu jest mało racjonalne. Dla rozwiązania tego społecznie i ekonomicznie bolesnego problemu proponuję rozwiązania skierowane do dwóch grup beneficjentów: a) potrzebujących stałego miejsca zamieszkania; b) potrzebujących mieszkania o charakterze okresowym. Dla każdej z tych grup potrzebny jest inny rodzaj mieszkania i inna forma pomocy dla finansowania ich budowy. Rodziny potrzebujące wsparcia w opłatach czynszowych powinny być objęte programem mieszkań na wynajem i korzystać z dodatków mieszkaniowych; odrębny program zachować można jedynie dla budowy tymczasowych miejsc zamieszkania typu noclegownie.

Uruchamianie poszczególnych programów powinno być skorelowane z terminem wprowadzenia koniecznych, nowych regulacji prawnych. Skuteczna i efektywna realizacja wyżej zaproponowanych programów wymaga w szczególności następujących zmian:

• wprowadzenia przyspieszonej amortyzacji wydatków majątkowych z tytułu realizacji wybranych inwestycji mieszkaniowych lub towarzyszących mieszkalnictwu,
• zamknięcia (ew. znacznego ograniczenia) systemów refundacji premii gwarancyjnej oraz wykupu odsetek od kredytów mieszkaniowych udzielonych w latach 90-tych,
• powrotu do wspierania środkami publicznymi systemu oszczędzania na cele mieszkaniowe.

Wykorzystana literatura:

Andrews, D., A. Caldera Sanchez and Å. Johansson (2011), “Housing Markets and Structural Policies in OECD Countries”, OECD Economics Department Working Papers, No. 836, OECD
Herbst. I. (2013). ”Potrzeby mieszkaniowe w Polsce. Dostęp do mieszkania w kontekście polityki prorodzinnej”. Ekspertyza przygotowana na zamówienie Kancelarii Prezydenta RP i wykorzystana do sformułowania programu polityki prorodzinnej Prezydenta RP.
Strzeszyński J. (2011). „Polski rynek mieszkaniowy. Analiza porównawcza największych miast„. Instytut Analiz Monitor Rynku Nieruchomości
Pittini, A., Ghekière, L., Dijol, J., Kiss, I. (2015). The State of Housing in the EU. European Federation for Public, Cooperative and Social Housing, Brussels

Wiedza dla polityki