Artykuł analizuje pozycję sędziego w projekcie konstytucji autorstwa Prawa i Sprawiedliwości z 2010 r. ^*) Poszczególne regulacje projektu konstytucji są porównywane z aktualnie obowiązującą Konstytucją RP i konfrontowane ze standardem sztrasburskim, prezentowanym przede wszystkim w opiniach Komisji Weneckiej. W artykule omawiane są kolejno: mechanizm powoływania sędziów, kwestia niepołączalności stanowisk, problem gwarancji statusu materialnego sędziego, zagadnienie nieusuwalności sędziowskiej, problem immunitetów i postępowań dyscyplinarnych, a także konstytucyjnego organu sędziowskiego.

Wprowadzenie

W kręgach obecnie rządzącego w Polsce ugrupowania politycznego od lat przewija się pomysł uchwalenia nowej ustawy zasadniczej. Widoczna jest przy tym tendencja do idealizowania projektów konstytucyjnych autorstwa PiS przy jednoczesnym radykalnym deprecjonowaniu aktualnie obowiązującej Konstytucji RP. Zakłada się przy tym utopijną i charakterystyczną dla nieprawników tezę o omnipotentnym charakterze regulacji prawnych, gdyż nowa konstytucja miałaby automatycznie kreować nowe silne państwo, idealny, homogeniczny światopoglądowo naród (nie społeczeństwo!) oraz nowego idealnego sędziego. Ponieważ idea zmiany konstytucji została przypomniana i „odświeżona” przez czołowych polityków PiS przy okazji święta 3 maja (czemu towarzyszą butne i na wyrost zapewnienia, że już w tej kadencji Parlamentu znajdzie się wystarczająca większość konstytucyjna), warto przyjrzeć się, jaki pomysł na niezawisłość sędziowską i niezależność sądów ma ugrupowanie prezentujące wyłączną „wolę suwerena”. Punktem wyjścia będzie projekt konstytucji autorstwa PiS przedstawiony w 2010 r. Wprawdzie przed wyborami parlamentarnymi w 2015 r. został on „ściągnięty” z oficjalnej strony tej partii, niemniej potwierdziło to tylko maksymę, że „w Internecie nic nie ginie”¹. Projektowane regulacje zostaną porównane z obecnie obowiązującą Konstytucją RP² oraz skonfrontowane ze standardem sztrasburskim, przez który dla potrzeb artykułu rozumiane są przede wszystkim opinie Komisji Weneckiej³, ale także dorobek orzeczniczy Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC).

Powoływanie sędziów

Stan obecny: Konstytucja RP w art. 179 stanowi, że sędziowie są powoływani przez Prezydenta RP na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa. Co istotne, powoływani są na czas nieoznaczony, od której to zasady Konstytucja nie przewiduje wyjątków.

Projekt PiS: projekt konstytucji PiS przewiduje w art. 144 ust. 1, że sędziego powołuje Prezydent RP na wniosek Rady do Spraw Sądownictwa, wskazując sąd, w którym osoba powołana sprawuje urząd sędziowski. Przepis w tym zakresie jest zatem literalnie zbliżony do art. 179 Konstytucji RP, sprawiając wrażenie kosmetycznej zmiany. Jest ono mylne, gdyż dotychczasowy organ samorządu zawodowego w postaci Krajowej Rady Sądownictwa zastąpiony zostaję przez, złożoną w znacznej mierze przez polityków, Radę do Spraw Sądownictwa. Zapewnia to rządzącej sile politycznej znaczący wpływ na nominacje sędziowskie. Co niezmiernie ważne w ust. 2 art. 144 znajdziemy postanowienie, że sędziego powołuje się na wprawdzie na czas nieokreślony, z tym że „w przypadkach określonych w ustawie powołanie sędziego po raz pierwszy następuje na czas określony”. Postanowienie o fundamentalnym znaczeniu, mające wpływ na niezawisłość sędziowską zostaje zatem przesunięte do materii ustawowej, bez gwarancji, że nie będzie ono traktowane rozszerzająco. Brak stabilizacji materialnej i zawodowej nowo powołanego sędziego (projekt nie określa przy tym okresu czasu, na jaki sędzia ma być powoływany, czy ma to być np. rok, trzy lata?) może powodować, że w celu zapewnianie sobie nieokreślonego czasu powołania będzie on bardziej podatny na sugestie, co do rozstrzygania spraw płynące z ośrodka władzy wykonawczej. Nie określono przy tym ważnej kwestii, kto i na podstawie jakich kryteriów ma oceniać możliwość przedłużenia okresu powołania.

Standard sztrasburski: Komisja Wenecka w licznych opiniach wskazywała na pożądane standardy w zakresie powoływania sędziów. Wskazywała przy tym, że istotny jest czynnik kultury politycznej i prawnej. O ile w „starych” demokracjach wpływ demokratycznego czynnika politycznego na powoływanie sędziów jest uznawany za element tradycyjny i efektywny, o tyle w nowych demokracjach (a do takich zalicza się niestety Polska) zaangażowanie polityków w proces powoływania sędziów jest „jednym z podstawowych wyzwań”, przed którym stoją młode demokracje. Zagraża ono bowiem niezależności sądownictwa. Wprawdzie nie ma jednego modelu powoływania sędziów, któryby zapewniałby idealnie poszanowanie zasady podziału władzy i niezależności sądów, jednak międzynarodowe standardy faworyzują raczej „znaczną depolityzację” tego procesu. Zwłaszcza w nowych demokracjach potrzebne są wyraźne konstytucyjne postanowienia chroniące mechanizm powoływania sędziów przed politycznymi nadużyciami. Dopuszczalne jest wprawdzie powierzenie głowie państwa wykonywania aktu powołania nowych sędziów, ale pod warunkiem, że podstawowa rola w tym procesie będzie należała do niezależnego organu sędziowskiego⁴. W takim układzie udział głowy państwa będzie sprowadzał się do charakteru ceremonialnego, jedynie formalizującego decyzje podjęte przez organ sędziowski⁵ (w Polsce Krajową Radę Sądownictwa). Zatem udział głowy państwa jest dopuszczalny do granic, w których jest on związany decyzjami organu samorządu sędziowskiego⁶. Komisja Wenecka rozważała m.in. kwestie, czy głowa państwa może odmówić powołania kandydata zgłoszonego przez organ sędziowski, ewentualnie powołać innego kandydata spoza przedłożonej mu listy. Co do zasady głowa państwa może odrzucić propozycję powołania konkretnej osoby jedynie wyjątkowo⁷, włączona przy tym powinna być możliwość wykonywania dyskrecjonalnej, arbitralnej władzy przez głowę państwa (np. odmowa powołania kandydata bez podania uzasadnienia)⁸. Prezydent nie może powołać kandydata nie ujętego na liście przygotowanej przez niezależny organ sędziowski⁹. Na wypadek sytuacji, gdy prezydent odmawia „ratyfikacji decyzji rady sędziowskiej” (niedopuszczalne veto prezydenta), powinna istnieć zawarta w konstytucji norma, zgodnie z którą propozycje organu sędziowskiego wchodzą w życie bezpośrednio, bez potrzeby podejmowania jakichkolwiek działań przez głowę państwa¹⁰. Akt powołania sędziów powinien być zarazem traktowany jako prerogatywa głowy państwa, a zatem nie wymaga on kontrasygnaty rządowej¹¹.

Co do okresu powołania Komisja Wenecka stoi zdecydowanie na stanowisku, że sędziowie powinni być powoływani na czas nieoznaczony. Powoływanie na „okres próby” jest „problematyczne z perspektywy niezależności” sędziowskiej¹². Zasadniczo powinno być uważane za zagrożenie dla sędziowskiej niezależności i bezstronności¹³. Zdecydowanie lepsze gwarancje daje powołanie sędziego na czas nieoznaczony (appointment for life)¹⁴. Wprawdzie ETPCz nie stwierdził dotychczas w swoim orzecznictwie, że wyznaczania okresu powołania sędziów jest sprzeczne z gwarancją art. 6 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (EKPCz; sądzić można, ze art. 6 EKPCz nie wymaga zatem powoływania na czas nieoznaczony; zob. rozważania ETPCz w sprawie Oleksandr Wołkow przeciwko Ukrainie (skarga nr 21722/11), wyrok ETPC z 9.01.2013 r.; §§ 154-156)¹⁵, niemniej procedura ponownego powołania wiąże się z ryzykiem politycznego wpływu i rzuceniem cienia na niezawisłość sędziego, którego dotyczy sprawa¹⁶. Komisja Wenecka dopuszcza przy tym ustanawianie okresów próby przy powoływaniu sędziów w państwach o niegruntowanym jeszcze systemie niezależnego sądownictwa, gdzie zachodzi potrzeba, czy dana osoba przed bezterminowym powołaniem spełnia warunki do należytego wykonywania funkcji sędziowskich¹⁷. Retoryczne pytanie brzmi jednak, czy Polska chce dołączyć do grupy takich państw? Nawet wówczas jednak prawo rangi konstytucyjnej powinno przewidywać obiektywne kryteria ponownego, nieoznaczonego czasowo powołania sędziów, tak by zapewnić ich niezależność¹⁸. Tym bardziej, że pierwsze powołanie na czas nieoznaczony może być porównane z awansem zawodowym¹⁹. Projekt konstytucji autorstwa PiS takich kryteriów nie przewiduje, odsyłając do ustawy.

Resumując, propozycje rozwiązań zawarte w projekcie konstytucji PiS nie spełniają standardów formułowanych opiniami Komisji Weneckiej i prowadzą do upolitycznienia, a wręcz upartyjnienia procesu powoływania sędziów.

Niepołączalność stanowisk

Stan obecny: art. 178 ust. 3 Konstytucji RP expressis verbis stanowi, że sędzia nie może należeć do partii politycznej, związku zawodowego ani prowadzić działalności publicznej nie dającej się pogodzić z zasadami niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Dodatkowo odnoszący się do składu Sejmu art. 103 ust. 2 Konstytucji RP zabrania sędziom sprawowania mandatu poselskiego.

Projekt PiS: propozycja konstytucji autorstwa PiS pomija milczeniem kwestię publicznej aktywności sędziów. Enigmatycznie odsyła w tym zakresie do ustawy, stanowiąc w projektowanym art. 126, że zasady niepołączalności sprawowania urzędu sędziego z pełnieniem innych funkcji lub prowadzeniem innej działalności regulują konstytucja (milczy na ten temat) i ustawy. Ponadto, w art. 81 ust. 2 wykreślono postanowienie, że sędzia nie może być posłem, zakazując jedynie łączenia mandatu z „wykonywaniem innej funkcji publicznej”. Nie jest przy tym jasne, czy funkcja publiczna obejmuje także sprawowanie urzędu sędziego. Dosłowne odczytanie tego przepisu, przy jednoczesnej zawężającej wykładni konstytucji, oznacza, że sędziowie mogliby należeć do partii politycznych, nie mówiąc o członkostwie w związkach zawodowych czy prowadzeniu działalności publicznej. Wzorzec takiego „zaangażowanego” sędziego nie tyle jednak rodzi obawy, co wręcz przekreśla wymóg sędziowskiej bezstronności. Jak się ma do gwarancji zawartych w art. 6 EKPCz?

Standard sztrasburski: zasadniczo sędziowie powinni powstrzymać się od działalności, która podważałyby ich niezawisłość i bezstronność. Uzasadnia to regulacje krajowe wprowadzające obowiązek incompatibilitas w przypadku sprawowania urzędu sędziego oraz ograniczenia w zakresie politycznej aktywności sędziów²⁰. Sędzia powinien najpierw zrezygnować z urzędu zanim podejmie starania o sprawowanie urzędu wiążącego się z zaangażowaniem politycznym, ponieważ jest wówczas identyfikowany z konkretną opcją polityczną, co oznacza szkodę dla sądowej niezależność²¹. Z drugiej jednak strony postanowienia, które umożliwiałyby udział sędziów „w komisjach reprezentujących państwo zagranicą” instytucjach o celach charytatywnych lub podobnych, byłyby nadmiernie restrykcyjne²².

Reasumując, postanowienia projektu konstytucji PiS, obniżające standardy związane m.in. z zakazem politycznej aktywności sędziów, rodzą poważne ryzyko podważenia sędziowskiej bezstronności i niezawisłości. W razie ich ewentualnego wejścia w życie, nie oznacza to jednak, ze bezstronność wszystkich sędziów zostanie podważona. W takim przypadku każdy indywidualny sędzia orzekający w sprawie, będzie badany pod kątem spełniania subiektywnego i obiektywnego testu bezstronności, jaki sformułował ETPCz w swoim orzeczeniu w sprawie Micallef przeciwko Malta²³. Niezależnie jednak od tego przepisy projektu konstytucji PiS podminowują niezależność wymiaru sprawiedliwości i z pewnością odbiłyby się negatywnie na społecznej legitymizacji orzeczeń sądowych.

Gwarancja statusu materialnego sędziego

Stan obecny: art. 178 ust. 2 Konstytucji RP gwarantuje sędziom warunki pracy i wynagrodzenie odpowiadające godności urzędu oraz zakresowi ich obowiązków.

Projekt PiS: w projekcie konstytucji PiS znika gwarancja zawarta w obecnie obowiązującej ustawie zasadniczej. Samo w sobie nie jest to podejście, które należy oceniać jednoznacznie negatywnie, zważywszy na programowy charakter normy z art. 178 ust. 2 Konstytucji RP. Niemniej jednak brak takiej normy, zakorzenionej już w polskim porządku prawnym stanowiłby trudno zrozumiały regres. Otwiera także władzy wykonawczej szersze możliwości manipulowania wysokością sędziowskich wynagrodzeń. Przedsmak takiej sytuacji doświadczyliśmy już w 2014 r., gdy do ETPCz wpłynęły, z inspiracji stowarzyszenia „Iustitia” polskie skargi, związane z zamrożeniem wynagrodzeń sędziowskich w 2012 r.

Standard sztrasburski: wysokość wynagrodzeń sędziowskich powinna być gwarantowana przez prawo, tak by zapewnić poszanowanie godności i należyte wypełniania urzędu. Należy także stopniowo eliminować uznaniowe dodatki finansowe oraz gratyfikacje nie mające takiego charakteru²⁴. Choć brak w tym zakresie ścisłego standardu międzynarodowego zaleca się, by wysokość zarobków w odniesieniu do różnych rodzajów stanowisk w obrębie sądownictwa precyzować w ramach prawa konstytucyjnego²⁵. Pożądanym bezpiecznikiem sędziowskiej niezawisłości jest wynagrodzenie, które powinno pozostać stabilne i nie obniżane w czasie pełnienia urzędu. Niski poziom wynagrodzenia skłania bowiem sędziów do uczestniczenia w działaniach korupcyjnych²⁶. W wyjątkowych sytuacjach, np. kryzysu ekonomicznego dopuszcza się obniżenie wynagrodzenia, musi to być jednak uzasadnione i nie może stanowić naruszenia sędziowskiej niezawisłości. Zasadniczo, wynagrodzenie sędziów powinno być porównywalne z zarobkami wyższych urzędników państwowych (higher civil servants) i opierać się na przejrzystych kryteriach²⁷. Należy także unikać zwiększania wynagrodzeń w stosunku do sędziów zajmujących się określonymi rodzajami spraw (w rozpatrywanym przez Komisję Wenecka przypadku chodziło m.in. o przestępczość zorganizowaną, korupcję, terroryzm i zbrodnie wojenne)²⁸.

Nieusuwalność sędziów

Stan obecny: art. 180 ust.1 Konstytucji RP stanowi, że sędziowie są nieusuwalni. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu złożenie sędziego z urzędu, zawieszenie w urzędowaniu, przeniesienie do innej siedziby lub na inne stanowisko wbrew jego woli może nastąpić jedynie na mocy orzeczenia sądu i tylko w przypadkach określonych w ustawie. W świetle ust. 3 art. 180 sędzia może być przeniesiony w stan spoczynku na skutek uniemożliwiających mu sprawowanie jego urzędu choroby lub utraty sił. Tryb postępowania oraz sposób odwołania się do sądu w takim przypadku określa ustawa.

Projekt PiS: znika gwarancja nieusuwalności sędziów przewidziana w art. 180 ust.1 Konstytucji RP. Zamiast tego pojawia się pozornie uspokajające brzmienie art. 145 ust.1 projektu konstytucji PiS. Zgodnie z nim: „Złożenie sędziego z urzędu, zawieszenie w urzędowaniu lub przeniesienie do innego sądu wbrew jego woli może nastąpić jedynie w przypadkach określonych w ustawie, na podstawie orzeczenia sądu dyscyplinarnego, z zastrzeżeniem ust. 2”. Kluczem do rozumienia tego przepisu jest wspomniany ust. 2, który musi być odczytywany łącznie z ust. 1. Według niego: „Sędzia, którego dotychczasowe postępowanie świadczy o niezdolności lub braku woli rzetelnego sprawowania urzędu, może zostać złożony z urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej na wniosek Rady do Spraw Sądownictwa wyrażony w uchwale podjętej większością 3/5 ustawowej liczby członków Rady po przeprowadzeniu określonego w ustawie postępowania z udziałem osoby, której dotyczy. Akt Prezydenta Rzeczypospolitej nie podlega zaskarżeniu”. Ta kuriozalna regulacja stanowi najbardziej dotkliwą ingerencję w sędziowską niezawisłość i sądową niezależność spośród wszystkich dotąd omówionych. Nie tyle wzbudza obawy o te wartości, co wręcz je subtelnie przekreśla. Wątpliwości budzi tak niezwykle ocenna przesłanka materialna zastosowania tego przepisu (braku woli rzetelnego sprawowania urzędu), jak i przesłanka formalna (złożenie z urzędu przez organ władzy wykonawczej przy dekoracyjnym udziale złożonego z polityków organu przewrotnie nazwanego Radą do Spraw Sądownictwa; przeprowadzenie bliżej nieokreślonego postępowania, które w dodatku ma być uregulowane w ustawie; pozbawienie zainteresowanego sędziego możliwości ochrony prawnej). O ile dotychczas omówione postanowienia projektu konstytucji PiS były kontrowersyjne, o tyle to stanowi ewidentne naruszenie twardych zobowiązań międzynarodowych Polski, w tym związanych z członkostwem w Radzie Europy i Unii Europejskiej. Trudno sobie wyobrazić, by takie barbarzyńskie regulacje, udrapowane w sprawiedliwość ludową mogły funkcjonować w państwie, przy jednoczesnym jego pozostawaniu w kręgu oddziaływania standardów sztrasburskich i luksemburskich.

Standard sztrasburski: Komisja Wenecka podkreśla fundamentalne znaczenie zasady nieusuwalności sędziów. Dyscyplinarna sankcja w postaci złożenia sędziego z urzędu powinna zatem być odpolityczniona i poprzedzona oceną zachowania sędziego dokonywaną w formie opinii przez „wąskie ciało eksperckie złożone wyłącznie z sędziów”²⁹. Złożenie sędziego z urzędu bez zapewnienia określonych gwarancji byłoby sprzeczne z zasadą rządów prawa³⁰. Zasadniczo dopuszcza jednak możliwość złożenia z urzędu, pod warunkiem jednak, że jej przyczyną nie jest stan zdrowia sędziego. Uzasadnia ją natomiast: nie wykonywanie zawodowych obowiązków, zachowanie sędziego nie licujące z profesjonalnymi standardami uczciwości, dokładności i poprawności (fairness, accuracy, correctness)³¹. Decyzja o złożeniu z urzędu nie powinna być pozostawiana organom politycznym, nawet zaś jeśli należy do Sądu Konstytucyjnego (jak było w przypadku Armenii) powinien się z nią wiązać środek ochronny w postaci możliwości odwołania³². Komisja dopuszcza inicjowanie procedury składania sędziów z urzędu przez ministra sprawiedliwości, podkreślając jednak rolę organów sądowych w tej materii³³. Nie uznaje natomiast inicjowania sędziowskiego impeachmentu przez grupę obywateli (przypadek Ukrainy), gdyż może to prowadzić do tego, że sędziowie „będą raczej starali się zadowolić wyborców, np. poprzez orzekanie wysokich kar pozbawienia wolności w medialnych sprawach karnych, niż stosować Konstytucję i ustawy”³⁴. Kwestia pozbawiania sędziego funkcji była ostatnio przedmiotem głośnego orzeczenia ETPCz w sprawie Baka przeciwko Wegry³⁵. András Baka był prezesem węgierskiego Sądu Najwyższego, który po wprowadzeniu nowej konstytucji w 2011 r. i w konsekwencji przekształceniach Sądu w Kurię, został, przed upływem kadencji i z mocy prawa pozbawiony pełnionej funkcji. Nowe regulacje przewidywały m.in. wymóg pięcioletniej pracy w zawodzie sędziego na Węgrzech, którego to warunku nie spełniał A. Baka, gdyż przez większość swej kariery sędziowskiej sprawował funkcję sędziego ETPCz. Argumentował on, że pobawienie go urzędu miało podtekst polityczny, gdyż sprzeciwiał się on zmianom w systemie sądownictwa wprowadzanym przez rząd V. Orbána. ETPCz przyznał skarżącemu rację, stwierdzając m.in. naruszenie art. 6 EKPCz, czyli prawa do sądu (skarżący nie miał możliwości zaskarżenia decyzji o odwołaniu, ponieważ nastąpiło ono w wyniku zmiany konstytucji). Ponadto, uznał naruszenie art. 10 EKPCz, gdyż Węgry nieproporcjonalnie ingerowały w wolność wypowiedzi A. Baki, pozbawiając go funkcji jako retorsję na wyrażaną przez niego krytykę polityki władz odnoszącej się do wymiaru sprawiedliwości. Wyrok powyższy powinien stanowić memento dla ewentualnych naśladowców węgierskich reformatorów. Powinni o nim pamiętać zwłaszcza sędziowie i byli sędziowie współpracujący z Ministerstwem Sprawiedliwości w zakresie przygotowania zmian prawa o ustroju sądów powszechnych.

Kwestia immunitetów i postępowań dyscyplinarnych

Stan obecny: w świetle art. 178 ust 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Zgodnie z art. 181 Konstytucji RP sędzia nie może być, bez uprzedniej zgody sądu określonego w ustawie, pociągnięty do odpowiedzialności karnej ani pozbawiony wolności. Sędzia nie może być zatrzymany lub aresztowany, z wyjątkiem ujęcia go na gorącym uczynku przestępstwa, jeżeli jego zatrzymanie jest niezbędne do zapewnienia prawidłowego toku postępowania. O zatrzymaniu niezwłocznie powiadamia się prezesa właściwego miejscowo sądu, który może nakazać natychmiastowe zwolnienie zatrzymanego.

Projekt PiS: art. 125 projektu konstytucji PiS stanowi, że sędziowie są niezawiśli. Zrezygnowano z gwarantowania immunitetów przewidzianych w art. 181 Konstytucji RP. Brak takiej konstytucyjnej gwarancji w powiązaniu z, nieokreślonym jeszcze kształtem przyszłego postępowania dyscyplinarnego wobec sędziów, może budzić istotne obawy o zachowanie sędziowskiej niezawisłości.

Standard sztrasburski: kwestię standardów sztrasburskich w zakresie postępowań dyscyplinarnych wobec sędziów omawiałem w artykule opublikowanym w numerze kwartalnika sędziowskiego „Iustitia”. Odsyłam do tej publikacji³⁶.

Konstytucyjny organ sędziowski

Stan obecny: istnieje umocowana konstytucyjnie (art. 186-187 Konstytucji RP) Krajowa Rada Sądownictwa, złożona w zdecydowanej większości z sędziów (17), którym towarzyszą Minister Sprawiedliwości, przedstawiciel Prezydenta RP (1) oraz przedstawiciele Sejmu (4) i Senatu (2). Powyższy skład sprawia, że Rada jest rzeczywistym najwyższym organem samorządu sędziowskiego, odrębnym tak od władzy wykonawczej, jak i ustawodawczej. Dzięki temu może należycie wypełniać swoje konstytucyjne zadanie polegające na staniu na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów (art. 186 ust. 1 Konstytucji RP), w tym także na występowaniu do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami w sprawie zgodności z Konstytucją RP aktów normatywnych w zakresie, w jakim dotyczą one niezależności sądów i niezawisłości sędziów (art. 186 ust. 2 Konstytucji RP).

Projekt PiS: zostaje stworzony całkowicie nowy organ w postaci Rady do Spraw Sądownictwa (art. 147 projektu konstytucji PiS), który zastępuje Krajową Radę Sądownictwa. W ramach „odzyskiwania” sądownictwa oparto go na formule nie samorządowej, ale politycznej. Świadczy o tym jego skład. Zgodnie z art. 148 ust. 1 projektowanej konstytucji PiS Przewodniczącym Rady do Spraw Sądownictwa jest z urzędu Prezydent Rzeczypospolitej, a jego zastępcami są z urzędu Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, Prezes NSA i Minister Sprawiedliwości. Ponadto, w skład Rady do Spraw Sądownictwa mają wchodzić (art. 148 ust. 2): cztery osoby powołane przez Prezydenta RP oraz po dwie osoby powołane, przez Sejm i Senat bezwzględną większością głosów w każdej z izb – spośród osób „wyróżniających się wiedzą o wymiarze sprawiedliwości”; cztery osoby powołane przez Ministra Sprawiedliwości spośród sędziów wyróżniających się doświadczeniem zawodowym związanym z orzekaniem w instancji odwoławczej przez co najmniej 10 lat. Łącznie Rada ma liczyć 16 osób, w tym tylko sześcioro z nich musi być sędziami (w dodatku czterech jest powoływanych przez Ministra Sprawiedliwości). Taki skład Rady zapewnia absolutną dominację przedstawicieli władzy wykonawczej i ustawodawczej, czyli aktualnie rządzącej siły politycznej. Na marginesie zwraca uwagę, że o ile obecna Konstytucja RP wyraźnie stanowi w art. 173, że „Sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz”, o tyle projekt konstytucji PiS w art. 7 ust. 2 enigmatycznie przewiduje, że „władza ustawodawcza, władza wykonawcza i władza sądownicza są rozdzielone”. Zwraca uwagę pominięcie sformułowania o niezależności sądów i Trybunałów. Obniżona zostaje tym samym konstytucyjna gwarancja trójpodziału władz. Innymi kuriozami są przewidywana pozycja w Radzie Prezydenta RP i Ministra Sprawiedliwości. Pierwszy z nich dokonuje aktu powołania sędziów, jednocześnie zaś ma przewodniczyć instytucji, która przygotowuje listę kandydatów do powołania. Drugi, już dziś sprawuje nadzór administracyjny nad sądami, może inicjować postępowania dyscyplinarne wobec sędziów (art. 114 § 1 ustawy – prawo o ustroju sądów powszechnych³⁷) oraz odwoływać się od wyroków sądów dyscyplinarnych wydanych w pierwszej instancji (art. 121 § 1 ustawy – prawo o ustroju sadów powszechnych), a także wydawać decyzję o przeniesienie sędziego na inne miejsce służbowe bez zgody zainteresowanego (art. 75. § 2 ustawy – prawo o ustroju sadów powszechnych). Teraz dodatkowo stawałby się najważniejszym w istocie organem decydującym o awansie zawodowym sędziów i nadzorującym funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości. Humorystycznie w tym kontekście brzmi postanowienie art. 147 projektu konstytucji PiS, zgodnie, z którym Rada do Spraw Sądownictwa ma stać „na straży niezawisłości sędziów, wykonując kompetencje określone w Konstytucji i ustawie”. Wychodząc poza konwencję analizy naukowej wypada stwierdzić, że jest przypadek podobny do sytuacji, w której notorycznego piromana mianuje się strażakiem odpowiedzialnym za zapewnienie wysokiego stanu bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Rola Prezesa SN i Prezesa NSA w Radzie zostaje sprowadzona do legitymizującego i częściowo dekoracyjnego listka figowego. Warto przy tym zwrócić uwagę, że nowy organ ma posiadać okrojone zadania w stosunku do Krajowej Rady Sądownictwa. Ma on stać, jak już wspomniano na straży niezawisłości sędziów, podczas gdy Krajowa Rada Sądownictwa także czuwa nad niezależnością sądów. Ponadto ma dbać o „wysoki poziom kadr wymiaru sprawiedliwości i jego należyte funkcjonowanie” (art. 147 projektu konstytucji PiS). Traci przy tym, posiadaną przez Krajową Radę Sądownictwa kompetencję do występowaniu do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami w sprawie zgodności z Konstytucją RP aktów normatywnych w zakresie, w jakim dotyczą one niezależności sądów i niezawisłości sędziów.

Standard sztrasburski: istnienie niezależnej rady ds. sądownictwa jest właściwą metodą gwarantowania niezależności sądów. Powinna ona posiadać decydujący wpływ na decyzje dotyczące powoływania sędziów i przebieg ich kariery. Nie ma jednego europejskiego modelu takiej rady, choć Komisja Wenecka zaleca, by miała ona pluralistyczny skład, jednak z przeważającą, większościową grupą sędziów jako członków³⁸. Jej istnienie nie wyklucza możliwości sprawowania nadzoru administracyjnego nad sądami przez inny organ³⁹. Skład rady powinien uwzględniać udział przedstawicieli władzy ustawodawczej mających właściwe prawnicze kwalifikacje i zapewniających demokratyczną legitymację oraz uniknięcie ryzyka sędziowskiego korporacjonizmu⁴⁰. Należy także zapewnić reprezentację sędziów z różnych poziomów sądownictwa i sądów⁴¹. Przewidziany przez prawo wymóg dziesięcioletniego doświadczenia zawodowego sędziów (taki wymóg czasowy przewiduje także projekt konstytucji PiS), jako warunku ubiegania się o członkostwo w radzie ds. sądownictwa jest zbyt wygórowany, ponieważ utrudnia wybór członków rady zwłaszcza na poziomie sądów najniższej instancji⁴². Skład rady zakładający udział jedynie 8 sędziów w 24 osobowym organie pozostaje poniżej standardu zapewniającego należytą sędziowską reprezentację w takiej instytucji⁴³. Członkostwo przedstawicieli władzy wykonawczej w radzie może wzbudzać wątpliwości, ale jest to częsta praktyka w państwach systemu Rady Europy. Sama obecność takich przedstawicieli w radzie nie podważa automatycznie jej niezależności, chociaż w przypadku członkostwa Ministra Sprawiedliwości powinien on powstrzymywać się przed udziałem w całości prac rady (powinien być wyłączony w sprawach decyzji dotyczących przenosin sędziów, czy postępowań dyscyplinarnych)⁴⁴. Przewodniczenie w radzie powinno być sprawowane przez bezstronną osobę, która nie jest powiązana z partiami politycznymi. Dlatego Komisja Wenecka dopuszcza, by w państwach o parlamentarnym systemie rządów funkcję tę pełniła głowa państwa⁴⁵.

Wnioski

Pewien kynolog miał trójkę psów. Rodzeństwo było bardzo zróżnicowane charakterologicznie. Pierwszy z braci miał wyraźną potrzebę dominacji, starając się podporządkować sobie pozostałych braci. Nie ograniczał się przy tym do jedynie agresywnego szczekania, potrafił bowiem boleśnie ugryźć i pokąsać. W stosunku do właściciela pozostawał przy tym niezwykle przymilny, często łasząc się u jego stóp. Innych, obcych ludzi traktował podobnie niechętnie i agresywnie jak rodzeństwo. Drugi z braci był uległy, chętnie i łatwo podporządkowując się bratu. Za to trzeci, wyraźnie zdystansowany, rozsądny i chodzący własnymi ścieżkami, zdecydowanie nie chciał uznać prymatu pierwszego brata. Spotykał się za to z agresją pierwszego brata, coraz bardziej rozdrażnionego ciągłym oporem. Trzeci brat był także oddany właścicielowi, który jednakże nie zauważał początkowo, że harmonia w stadzie została zaburzona. Gdy wreszcie to dostrzegł, wówczas, gdy trzeci z psów został do krwi pogryziony przez pierwszego, zatrudnił psiego behawiorystę, który, który miał mu doradzić jak przywrócić poprawne stosunki między podopiecznymi. Wszelkie rady zdawały się jednak na nic, gdyż pierwszy z psów nagminnie nie chciał stosować się do żadnej z nich. Stopniowo właściciel zaczął tracić cierpliwość i sympatię do niepoprawnego „trouble makera”. Jednocześnie trzeci z braci początkowo cierpliwie znoszący szykany, zaczął być coraz bardziej asertywny, podejmując walkę o swoje prawa. Wreszcie po czterech latach właściciel oddał agresywnego psa do schroniska, biorąc na jego miejsce innego, spokojniejszego, który odnalazł się w nowym domu. Trzeci z braci przetrwał, zachowując swoją tożsamość i nie pozwalając się zdominować.

To, nieco naiwne i toporne porównanie, oddaje aktualną sytuację trzeciej władzy w Polsce. Właściciel psa to społeczeństwo/naród (proszę wybrać, co kto woli), pierwszy z psów uosabia aktualną władzą wykonawczą, drugi reprezentuje władzę ustawodawczą, trzeci zaś sądową. Pierwsza z wymienionych władz wyraźnie dąży aktualnie do ograniczenia sądowej niezależności i sędziowskiej niezawisłości (wymowne w tym zakresie są regulacje projektu konstytucji autorstwa PiS). Przed właścicielem (społeczeństwem/narodem) usilnie jednak udaje, że absolutnie nie jest to jej celem. Po dłuższym lub krótszym okresie ten ostatni zauważy szkody, jakie wywołuje lekceważenie trójpodziału władz i niezawisłości sędziowskiej. Szukając pomocy zwróci się wówczas do instytucji międzynarodowych (Komisja Wenecka, Rada Europy, ETPCz, UE itd... – w porównaniu rolę tę pełni psi psycholog), te zaś takiej, głównie doradczej, pomocy udzielą. Państwa są jednak suwerenne, zatem, nie przejmując się opinią zewnętrzną, wszelkie sugestie międzynarodowe zostaną odrzucone i zagłuszone rzekomą „wolą suwerena”. Sytuacja taka nie może jednak trwać wiecznie i prędzej, czy później władza wykonawcza będzie musiała zmienić zachowania albo odejść, odwołana werdyktem suwerena. Zanim to nastąpi, sędziom pozostaje przetrwać trudne czasy pozostając odpornymi na naciski, apatię i oportunizm (m.in. poprzez uwzględnianie i stosowanie niepublikowanych wyroków Trybunału Konstytucyjnego). Istotna rola w strzeżeniu sędziowskiej przypadnie sędziowskim stowarzyszeniom, które powinny wziąć na siebie ciężar edukacji społeczeństwa w zakresie trójpodziału władz i zbiorowej obrony środowiska sędziowskiego.

*) Całościowego omówienia projektu konstytucji PiS dokonuje P. Rachtan, zob. "Konstytucja: co PiS planuje Polakom zrobić"

Przypisy:

1Projekt Prawa i Sprawiedliwości, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, styczeń 2010 r., tekst zob.: https://drive.google.com/file/d/0B2JtpyJv1BeRa29yd2hPMm9xaEU/view?pli=1

2 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. 1997, Nr 78 poz. 483.

3 Europejska Komisja na rzecz Demokracji przez Prawo.

4 CDL-AD(2007)028, Report on Judicial Appointments by the Venice Commission, §§2-3, 59, 12-17, 25.

5 CDL-AD(2013)034, Opinion on proposals amending the draft law on the amendments to the constitution to strengthen the independence of judges of Ukraine, §16; CDL-AD(2013)010, Opinion on the Draft New Constitution of Iceland, § 137.

6 Jw.

7 Ibid., przypis 4, §16.

8 CDL-AD(2014)021, Opinion on the draft law on introducing amendments and addenda to the judicial code of Armenia (term of Office of Court Presidents), §§34, 3.

9 CDL-AD(2005)023, Opinion on the Provisions on the Judiciary in the Draft Constitution of the Republic of Serbia, §17.

10 Ibid, przypis 5.

11 Ibid, przypis 9, §17.

12 CDL-AD(2010)004, Report on the Independence of the Judicial System Part I: The Independence of Judges, §38.

13 CDL-AD(2003)019, Opinion on three Draft Laws proposing Amendments to the Constitution of Ukraine, §39.

14 CDL-AD(2005)003, Joint opinion on a proposal for a constitutional law on the changes and amendments to the Constitution of Georgia by Venice Commission and OSCE/ODIHR, §105

15 Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4.11.1950 r., Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.

16 CDL-AD(2002)32, Opinion on the Amendments to the Constitution of Liechtenstein proposed by the Princely House of Liechtenstein, §31.

17 Ibid., przypis 4, §§40-43.

18 CDL-AD(2002)033, Opinion on the draft amendments to the Constitution of Kyrgyzstan, §10.

19 CDL-AD(2010)003, Joint Opinion on the Draft Law on the Judicial System and the Status of Judges of Ukraine by the Venice Commission and the Directorate of Co-operation within the Directorate General of Human Rights and Legal Affairs of the Council of Europe, §§39,46-47.

20 Ibid., przypis 12, §62.

21 CDL-AD(2008)039, Opinion on the Draft Amendments to the Constitutional Law on the Status of Judges of Kyrgyzstan, §45.

22 CDL-AD(2005)005, Opinion on Draft Constitutional Amendments Relating to the Reform of the Judiciary in Georgia, §§6-7.

23 Wyrok ETPCz z 15 października 2009 r. w sprawie Micallef przeciwko Malta (skarga nr 17056/06, §§ 93-99.

24 Ibid, przypis 12, §51.

25 CDL-AD(2011)012, Joint Opinion on the constitutional law on the judicial system and status of judges of Kazakhstan by the Venice Commission and OSCE/ODIHR, §52.

26 CDL(1995)074rev, Opinion on the Albanian law on the organisation of the judiciary (chapter VI of the Transitional Constitution of Albania), p.3

27 CDL-AD(2010)038, Amicus Curiae brief for the Constitutional court of “The Former Yugoslav Republic of Macedonia” on Amendments to several laws relating to the system of salaries and remunerations of elected and appointed officials, §§16-20.

28 CDL-AD(2011)010, Opinion on the Draft Amendments to the Constitution of Montenegro; Draft Amendments to the Law on Courts, the Law on the State Prosecutor's Office and the Law on the Judicial Council of Montenegro, §34.

29 Memorandum: Reform of the Judicial System in Bulgaria, CDL-AD(2003)012, §15.

30 CDL-AD(2008)007, Opinion on the Draft Laws on Judges and the Organisation of Courts of the Republic of Serbia, §61.

31 CDL-AD(2003)016, Opinion on the Constitutional Amendments reforming the Judicial System in Bulgaria, §16.

32 CDL-INF(2001)017, Report of the Venice Commission on the Revised Constitution of the Republic of Armenia, §63.

33 Jw.

34 CDL-AD(2013)034, Opinion on proposals amending the draft law on the amendments to the constitution to strengthen the independence of judges of Ukraine, §§31-32.

35 Wyrok ETPCz z 24 maja 2014 r. w sprawie Baka przeciwko Wegry (skarga nr 20261/12).

36 J. Barcik, „Postępowanie dyscyplinarne wobec sędziów w standardach Komisji Weneckiej Rady Europy”, „Iustitia”, nr 4(22)/2015, s. 203-208.

37 Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych, Dz.U. 2001 Nr 98 poz. 1070 ze zm.

38 Ibid., przypis 12, §32.

39 CDL-INF(1998)009, Opinion on recent amendments to the law on major constitutional provisions of the Republic of Albania, §9.

40 Ibid., przypis 4, §29.

41 CDL-AD(2012)024, Opinion on two Sets of draft Amendments to the Constitutional Provisions relating to the Judiciary of Montenegro, §23.

42 CDL-AD(2011)019, Opinion on the introduction of changes to the constitutional law “on the status of judges” of Kyrgyzstan, §36.

43 Jw., §24.

44 Ibid., przypis 4, §33; przypis 39, §16.

45 Ibid., przypis 4, §35.

* Autor jest adiunktem na WPiA Uniwersytetu Śląskiego.