Jak stworzyć w Polsce system darmowej pomocy i edukacji prawnej?

Rząd wraca do tematu darmowych porad prawnych dla obywateli, finansowanych z budżetu państwa. Wzorcem mając być rozwiązania amerykańskie. Na razie poznaliśmy ten projekt tylko hasłowo. Zanim nabierze on konkretnych kształtów, warto podyskutować nad jego modelem, ale także zacząć tworzyć system powszechnej edukacji prawnej.

„Zbyt często w naszym kraju barierą do skorzystania z dobrej usługi prawnej są pieniądze. Mój rząd zaproponuje program „Prawo dla każdego”, wzorowany na rozwiązaniach amerykańskich, który dzięki współpracy rządu, samorządów i organizacji pozarządowych zagwarantuje bezpłatny dostęp do darmowych porad na poziomie lokalnym” – mówiła w exposé premier Ewa Kopacz.

To zaledwie kilka zdań na ten temat, które wypowiedziała nowa szefowa rządu. Ale fakt, że problem pojawił się w jej programowym wystąpieniu, już należy uznać za dobrą monetę. Nawet jeśli jej rządy mają trwać tylko rok, wystarczy czasu, by rozruszać machinę, której celem byłoby zwiększenie dostępu do wsparcia prawnego obywateli.

Dwa rodzaje wsparcia

Po pierwsze, musimy zacząć wyraźnie rozróżniać system pomocy prawnej na etapie przedsądowym i sądowym. W Polsce ten drugi funkcjonuje i nie wymaga rewolucyjnych zmian. Dziś osoba, która chce prowadzić spór sądowy w sprawie cywilnej, może wystąpić o pełnomocnika z urzędu. Sąd jej odmówi tylko wtedy, gdy uzna, że stać ją na prawnika lub gdy sprawa jest na tyle nieskomplikowana, że przeciętny Kowalski da radę sam reprezentować swoje interesy przed wymiarem sprawiedliwości. Ponadto składając oświadczenie o stanie majątkowym i rodzinnym możemy ubiegać się o zwolnienie z kosztów.

Jednak podstawowym elementem wsparcia obywateli jest instytucja obrońcy z urzędu. Jakość tego wsparcia bywa różna. Rząd i samorząd adwokacki powinny wypracować takie zmiany, które uwzględniałyby fakt, że dziś nie każdy adwokat zajmuje się w bieżącej pracy prawem karnym. Nie każdy z nas powinien być obrońcą z urzędu, ponieważ specjalizujemy się w różnych dziedzinach prawa. Brak doświadczenia u takiego adwokata może bowiem zaważyć na losie oskarżonego.

Ale w dyskusji nad projektem „Prawo dla każdego” chodzi o wsparcie na etapie przedsądowym. To niezwykle cenna inicjatywa: udzielać na bieżąco wsparcia prawnego obywatelom w ich codziennym życiu i już na wczesnym etapie sporu czy konfliktu z prawem działać tak, by sprawa nie trafiła przed sąd. Porady prawne są źródłem wiedzy m.in. w przypadku konfliktów rodzinnych czy sąsiedzkich, spraw lokatorskich, naruszenia praw konsumenta, niewywiązywania się z umów czy niepłacenia długów.

Model amerykański

Mogłoby to stanowić uzupełnienie istniejącego systemu pomocy prawnej na etapie sądowym. Ale jak to zorganizować? Nasz rząd jako wzór podaje model amerykański. W USA na papierze taki system istniał już w XIX wieku, jednak w rzeczywistości zalążki tzw. legal aid zaczęto realizować dopiero wraz z uruchomieniem programu Fundacji Forda w 1960 r. A zatem świadczeniem pomocy prawnej zajmowały się NGO-sy. Zgodnie z ustawą Kongresu z 1974 r., do życia powołana została Legal Services Corporation. Przekazuje ona środki na świadczenie pomocy prawnej Amerykanom o dochodach poniżej 125% granicy ubóstwa, wyznaczanej przez rząd.

Pomoc ta obejmuje wsparcie na wszystkich etapach sprawy (nie tylko postępowania), więc również pomoc przedsądową i przedsporną. LSC otrzymuje środki z budżetu federalnego (w 2013 r. było tego 350 mln dol.) i sama swobodnie nimi dysponuje. Świadczenie pomocy odbywa się poprzez finansowanie różnych podmiotów, np. tzw. legal clinics. Obecnie LSC wspiera ok. 800 z nich.

Model duński i niemiecki

W Europie prawo do bezpłatnej pomocy prawnej (nie dla każdego) zagwarantowane zostało przez art. 47 Karty Praw Podstawowych.

W Danii profesjonalna obrona w postępowaniu karnym jest darmowa (inaczej jest w przypadku recydywy), natomiast w postępowaniu cywilnym bezpłatna pomoc pełnomocnika przysługuje obywatelowi, którego roczny dochód nie przekracza 50 tys. dolarów i którego roszczenia wydają się rozsądne. Aby otrzymać darmową pomoc, należy złożyć aplikację.

W Niemczech odróżnia się pomoc sądową (zwolnienia z kosztów itp.) oraz pomoc pozasądową, realizowaną za pomocą Legal Advice Scheme Act. Osoby, które nie posiadają dochodów wystarczających do zatrudnienia prawnika, a korzystające z LASA, uzyskują pomoc merytoryczną w postaci darmowych porad prawnych oraz, jeśli dojdzie do postępowania sądowego, pełnomocnika lub obrońcy. Co ciekawe, w sprawach karnych LASA udziela jedynie porad, nie zajmuje się natomiast reprezentowaniem obywateli.

W Niemczech system pomocy prawnej oparty na LASA wprowadzony został w 1981 r. Obejmuje pomoc przedsądową, która w przypadku wejścia w spór sądowy uwzględnia także udział profesjonalnego prawnika w postępowaniu. Podstawą takiego systemu jest ustawa – Beratungshilfegesetz.

Inaczej to wszystko wygląda, gdy mamy do czynienia z postępowaniem karnym. Wówczas nie działa ani system pomocy procesowej (zwolnienie z kosztów itd.), uregulowany oddzielnie, ani LASA (Beratungshilfegesetz). Sąd po prostu za darmo wyznacza oskarżonemu obrońcę, chyba że ten już jakiegoś zatrudnił. W praktyce składa się wniosek o pomoc prawną do sądu (właściwość nie gra roli). Należy też spełnić tzw. przesłanki Means Test (zarobki etc.), bo od tego zależy, czy ktoś jest uprawniony do bezpłatnej pomocy prawnej.

Sąd może udzielić porady prawnej samodzielnie albo wydać wnioskującemu odpowiedni certyfikat, który uprawnia go do skorzystania z pomocy prawnika, którego sam wybierze. Bywa jednak i tak, że obywatele nie zwracają się z odpowiednimi wnioskami do sądu. Idą po prostu do prawnika, który sam ocenia, jakie jest prawdopodobieństwo, że wniosek do sądu zostanie odrzucony.

Prawnik udzielający porady może zażądać od obywatela opłaty w wysokości 10 euro, od czego jednak, jeśli zachodzi taka potrzeba, może odstąpić. Resztę pieniędzy za poradę otrzymuje z budżetu państwa. Warto zaznaczyć, że pomoc w ramach Legal Advise Scheme Act nie obejmuje wsparcia w sprawach podatkowych.

Model włoski, angielski i walijski

We Włoszech osoby zarabiające poniżej ok. 11 tys. euro rocznie są zwolnione praktycznie ze wszystkich kosztów związanych z toczeniem sporu, w tym z pomocą prawną.

Niemiecki system może się wydawać rozbudowany, jednak to nic w porównaniu do tego, który funkcjonuje w Anglii i Walii. Obywatele otrzymują tam pomoc prawną (w formie doradztwa przedprocesowego/przedspornego) 8 razy częściej niż obywatele Niemiec. Jest to związane przede wszystkim z państwowym finansowaniem: w Anglii i Walii w 2009 r. wyniosło ono 2 mld funtów rocznie, najwięcej na świecie.

W Anglii i Walii obowiązuje tzw. green form scheme. Na tej podstawie pomoc przysługuje obywatelom o niskich dochodach (w praktyce to ok. 29% obywateli) i obejmuje ogólne porady prawnika (adviser/solicitor). Dotyczy niemal wszystkich gałęzi prawa i niemal wszystkich czynności, w tym przedsądowych (m.in. pisanie wniosków/listów, mediacje, sporządzenie opinii prawnej). Jest to więc system bardzo rozbudowany. Z pomocy prawnej wyłączonych jest dosłownie parę zagadnień, np. zniesławienie, odpowiednik naszego prawa ochrony konkurencji itp.

W praktyce system działa podobnie do niemieckiego. Podmiot powołany przez parlament w ciągu ok. 4-6 tygodni od złożenia wniosku wydaje osobie, która kwalifikuje się do bezpłatnej pomocy prawnej, certyfikat uprawniający ją do zgłoszenia się do jednego z „uczestniczących” prawników (solicitor/adviser), których koszty pokrywa w całości Legal Aid Agency. Istnieje także możliwość, że ktoś kwalifikuje się do takiej pomocy nie w pełni, a jedynie w części. Wówczas LAA może zaproponować mu częściowe pokrycie kosztów.

W Anglii i Walii dostęp do darmowej pomocy prawnej przysługuje ok. 29% obywateli w bardzo szerokim zakresie spraw – od karnych, przez cywilne, po administracyjne. Administrowaniem pomocą prawną zajmuje się Legal Aid Agency. Pomoc prawną świadczą zarówno prawnicy zatrudnieni przez administrację (w urzędach miast itd.), jak i – w przeważającej mierze – prywatne praktyki.

System brytyjski od niemieckiego różni się też tym, że w Niemczech pomoc mogą świadczyć wyłącznie profesjonalni prawnicy z uprawnieniami, którzy nie muszą być uczestnikami jakiegokolwiek programu. W Anglii i Walii z kolei, poza solicitors, porad prawnych udzielać mogą również advisors, tj. prawnicy, którzy niekoniecznie posiadają uprawnienia do reprezentowania klientów przed sądami. Muszą oni jednak uzyskać certyfikat wydawany przez LAA i być wpisanymi na sporządzaną przez LAA listę. Wówczas otrzymują od LAA wynagrodzenie.

Kilka ważnych pytań

Na świecie funkcjonuje już kilka sprawnych modeli pomocy prawnej dla obywateli, warto więc korzystać z gotowych rozwiązań. Wcześniej musimy sobie jednak odpowiedzieć na kilka pytań. Po pierwsze, kto tej pomocy ma udzielać. Adwokaci? Absolwenci wydziałów prawa bez uprawnień adwokackich? Etatowi prawnicy zatrudnieni przez państwo? A może należy ją zlecić organizacjom pozarządowym, wybieranym w ramach kilkuletnich grantów? Może powinna to być jedna taka organizacja na całą Polskę, a może każde województwo lub powiat powinny wybierać swoją samodzielnie?

Negatywne skutki „otwarcia” zawodów prawniczych, których nie przewidziano, mogłyby być nieco złagodzone przez takie państwowe opłacanie usług prawnych. Jestem przekonany, że na tego typu formę wykonywania zawodu zgodziłoby się wielu młodych prawników, darmowe porady prawne muszą się bowiem opierać na dobrowolności ich świadczenia. Nie do zaakceptowania byłoby za to włączanie w poczet świadczeń uprawnień wynikających dziś ze wsparcia prawnego w ramach tzw. urzędówek.

Może jest to też szansa powrotu do sensownego klasycznego podziału na radców prawnych i adwokatów. Pierwsi pierwotnie byli etatowymi prawnikami instytucji państwowych, drudzy wykonawcami wolnego zawodu, świadczącymi głównie pomoc prawną osobom fizycznym i podmiotom gospodarczym.

Oprzyjmy to na powiatach

Oparcie wspomnianych porad prawnych na strukturach powiatowych jest pomysłem wartym rozważenia. Już dziś mamy sieć powiatowych bądź miejskich (w przypadku miast na prawach powiatu) rzeczników konsumentów. Może warto ich doinwestować, zapewnić im lepsze warunki kadrowe i lokalowe, traktując to jak pierwszy etap projektu „Prawa dla każdego”? Może następnie trzeba by było, modyfikując tę strukturę, rozszerzyć zakres świadczonej pomocy z prawa konsumenckiego na inne jego gałęzie?

Myślę, że założenie etapowego rozwoju tej inicjatywy jest nie tylko słuszne, lecz i konieczne. Nie ma co bowiem ukrywać: „Prawo dla każdego” będzie musiało pochłonąć niebagatelne środki z budżetu państwa. Nikt tych porad nie będzie udzielał pro bono – ani adwokaci, ani etatowi prawnicy, ani nawet organizacje pozarządowe. Zresztą, jak coś jest za darmo, to jakość tego bywa wątpliwa.

Oparcie na powiatach sieci wsparcia prawnego obywateli byłoby jednym z argumentów na rzecz utrzymania tych jednostek administracyjnych. Sens ich istnienia jest bowiem od dawna kwestionowany przez różne środowiska. Obok powiatowych czy miejskich rzeczników konsumentów mamy też sieć powiatowych i miejskich inspektorów nadzoru budowlanego, urzędów pracy czy ośrodków pomocy rodzinie. Te instytucje mogłyby tworzyć nową formułę powiatów jako mikroregionów uzupełniających to, co dziś dają swym mieszkańcom gminy.

O prawie trzeba też uczyć

Jednak system darmowych porad prawnych to tylko jedno z dwóch niezbędnych uzupełnień istniejącego porządku. Wprowadzenie takich porad bez równoczesnego wdrożenia programu powszechnej edukacji prawnej (w tym obywatelskiej i ekonomicznej) byłoby tym, czym wymyślenie leku łagodzącego objawy choroby, a nie ją zwalczającego. Konieczne jest równoległe wprowadzenie do szkół, i to już na wczesnym etapie, edukacji w zakresie podstawowych pojęć prawnych. Zajęcia z podstaw prawa czy ekonomii powinny być przedmiotem obowiązkowym – dostosowanym oczywiście to poziomu rozwoju dziecka – w podstawówce, gimnazjum, szkole średniej i zawodowej.

Podstawowa wiedza Polaków w sprawach prawnych jest bardzo mała. Jej wzbogacenie pozwoliłoby uniknąć kłopotów w wielu codziennych sytuacjach – w pracy, w prowadzeniu dbiznesu, kontaktach z urzędami itd. Dlatego z uwagą śledzę konkurs ogłoszony przez Ministerstwo Sprawiedliwości na projekt książki dla dzieci i młodzieży szkolnej dotyczącej edukacji prawnej. Ma być ona wydana jeszcze w tym roku. Życzyłbym sobie, by choć w części wzbudziła takie zainteresowanie, jakie wywołał elementarz MEN-u.

Pomyślałbym też o programie warsztatów dla dorosłych Polaków, organizowanych przez gminy, a także dokształcaniu prawnym urzędników samorządowych.

Popieram projekt „Prawo dla każdego”, niemniej powinien się on opierć na kształceniu prawnym każdego ucznia w podstawowym zakresie, a także na pomocy prawnej przedsądowej i sądowej, dostępnej szczególnie dla tych, których na to nie stać. Dopiero te dwa elementy – uzupełnione o dokształcania dorosłych Polaków, w tym urzędników – przyniosłyby efekt.

*Autor jest adwokatem, dziennikarzem, działaczem społecznym.
Instytut Obywatelski