Debata publiczna kieruje się swoją logiką i łatwo jest wykorzystać jednostkowe przypadki nadużyć dla podważenia ogólnie słusznej zasady

Sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego Irena Kamińska w wywiadzie zapytana została o największe problemy wynikające z ustawy o dostępie informacji publicznej. Nie powiedziała wcale o ciągłej obstrukcji urzędów, które podejmują walkę sądową zamiast udostępnienia dokumentów, o przeciąganiu się procedur w nieskończoność i nieprzestrzeganiu terminów, o nieaktualizowaniu stron podmiotowych Biuletynu Informacji Publicznej…

Pokusa nadużycia

Nie, największym problemem informacji publicznej ma być to, że prawo do informacji jest nadużywane, a urzędy nie mogą skutecznie pobierać za nie opłat. Wypowiedź dziwi głównie z uwagi na rolę jej autorki. Sędzia jest postawiony w systemie władzy między jednostką a władzą wykonawczą i ma tej jednostki praw i wolności chronić. To właśnie Naczelny Sąd Administracyjny ostatecznie wypełnia treścią ustawę o dostępie do informacji publicznej.

Debata publiczna kieruje się swoją logiką i łatwo jest wykorzystać jednostkowe przypadki nadużyć dla podważenia ogólnie słusznej zasady. Presja, by wykonywać obowiązujące prawo w zakresie dostępu jest bowiem w praktyce gaszona i informację publiczną bardzo trudno uzyskać. Poszkodowanymi nie są wcale pieniacze, ale ci, którzy najczęściej korzystają z takich informacji – radni, organizacje pozarządowe czy naukowcy. Zobowiązane organy bronią się rękami i nogami, często nawet przed udostępnianiem treści powszechnie uznanych przez orzecznictwo i doktrynę za informację publiczną w innych urzędach bez problemu otrzymywanych. Nie można lekceważyć tej sprawy, szczególnie w kraju o niezakorzenionej demokracji, w której jeszcze dwadzieścia kilka lat temu rządziła w poufny sposób nielegalna partia, prawa obywatelskie były fikcją, a obiegiem informacji rządziły dyspozycyjne wobec PZPR organy cenzury.

Prawo do informacji wynika dla mnie z podstaw aksjologii tego ustroju. Z zasady, że władza pochodzi od Narodu i w jego interesie jest sprawowana. Nacisk społeczeństwa obywatelskiego, by informacja wytworzona przez władze publiczne była dostępna dla obywateli, jest wynikiem upowszechniania się w naszym kraju standardów demokratycznego państwa prawa. Zapisaliśmy ją w art. 61 naszej Konstytucji. Jest także kanonem europejskiej demokracji – Unia Europejska zawarła ją w art. 42 Karty Praw Podstawowych.

Nie uważam więc za konieczne w argumentacji ciągłe szafowanie konkretnymi zaletami zasady jawności. Jednak tylko one potwierdzają polityczną i społeczną wagę tego prawa. Wiedza o działaniach władzy umożliwia ich ocenę przez obywateli. Pozwala uniknąć konfliktów wynikających z nieświadomości zamierzeń państwa i uwzględnić interesy wszystkich zainteresowanych w odpowiednim czasie. Umożliwia realne korzystanie z prawa do wnioskowania i przynosi docelowo lepsze rozwiązania administracji. Zwiększa świadomość prawa i interesu publicznego oraz ułatwia kształtowanie się partnerskich stosunków między administracją a społeczeństwem obywatelskim.

Co więcej, oszczędza pracy wewnątrz administracji na styku różnych urzędów. Łatwiej i taniej urzędnikowi sprawdzić coś w internecie niż występować każdorazowo do innego podmiotu. Są też bardziej szczególne możliwości wykorzystania informacji publicznej: wiele z nich przydaje się w toku studiów czy przy pisaniu prac magisterskich i doktorskich. Skarżący, którzy wygrali proces o udostępnienie map z publicznego zasobu kartograficznego, potrzebowali ich do rozwijania darmowego i otwartego projektu tworzenia dokładnej mapy Polski.

Informacja publiczna jest często przydatna do wielostronnego, gospodarczego wykorzystania, a otwartość wspiera rozwój gospodarczy. Jeśli mamy pewne istniejące dane, nie trzeba osobno robić tego, co już zostało zrobione za nasze wspólne pieniądze.

Jakie granice dla wiedzy?

Urzędnicy mawiają w kuluarach, że „pewnych rzeczy nie należy udostępniać”, bo „gdyby wszyscy wszystko wiedzieli, nie dałoby się rządzić”. Jednak w praktyce trudno oddzielić faktyczną dbałość o stan spraw kraju od ograniczania społeczeństwu obywatelskiemu o nim wiedzy. Zwłaszcza na poziomie samorządu trudno znaleźć takie istotne racje, które powodowałyby oczywistą konieczność niejawności.

Żadne prawo konstytucyjne, pozostając w relacji do innych praw, nie jest oczywiście nieograniczone. Konstytucja przewiduje ograniczenie dostępu do informacji publicznej z uwagi na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Ten katalog wyłączeń nie powinien mieć jednak nic wspólnego z interesami korporacyjnymi administracji, bo obejmuje jedynie szczególnie newralgiczny obszar władzy, gdzie szeroka wiedza osób trzecich realnie może zaszkodzić państwu. Interes gospodarczy też może być na tyle ważny, żeby pewne informacje utajnić, ale zasada proporcjonalności wymaga od nas, by były to przypadki naprawdę istotne. Chodzi tu raczej o np. negocjacje gazowe z Rosją niż działalność spółek skarbu państwa.

Jednym z najważniejszych praw innych osób, których przestrzegania należy pilnować, jest prywatność. Państwo w interesie jawności swojego działania nie może przecież naruszać praw, którymi samo nie powinno dysponować. Udostępnienie przez prokuraturę rejonową w Sopocie akt o sprawie rozwodowej Marii Kaczyńskiej należy uznać za naruszenie tej zasady. Prywatność nie obejmuje jednak kwestii związanych ze sprawowaniem funkcji publicznych czy wydawaniem publicznych pieniędzy i należy się cieszyć, że warszawski magistrat wdrożył nowe standardy i ujawnił zawierane przez miasto umowy cywilnoprawne.

Naprawdę różne inne prawa, wolności i interesy chronione są przez poszczególne przepisy ograniczające prawo do informacji. W polskim prawie jest przewidziana tajemnica: adwokacka, autorska, bankowa, dziennikarska, handlowa, giełdowa, lekarska, notarialna, państwowa, postępowania przygotowawczego, psychiatryczna, radcy prawnego, skarbowa, służbowa, skarbowa, spowiedzi, statystyczna, ubezpieczeniowa… i wiele innych.

Czy coś jeszcze trzeba dodawać? Słynna „wrzutka Rockiego”, ostatecznie uchylona przez Trybunał Konstytucyjny z powodów proceduralnych, powielała w tym celu konstytucyjny katalog wyłączeń, czyniąc faktycznie niemożliwą kontrolę konstytucyjności dodanego przepisu. Ograniczenia powinny być konkretne i jasne oraz zrozumiałe dla administracji i obywatela. W każdym przypadku za ograniczeniem powinien stać nadrzędny interes publiczny lub prywatny.

Problem dostrzega także Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji, które przygotowało lakoniczny dokument „Punkty kluczowe do zmiany w ustawie o dostępie do informacji publicznej”, stwierdzając, że „brak adekwatnego katalogu wyłączeń może utrudniać implementację przepisów”.

Ograniczeniem staje się też coś, co w założeniu być nim nie powinno – prawo autorskie. Debata nad prawami twórców w sektorze prywatnym trwa. Sytuacja aksjologiczna jest jasna: interes ogólny ma pierwszeństwo. Nie chodzi mi o hipotetyczne utwory włączane do dokumentów bez zgody autorów, ale materiały wytwarzane na zamówienie administracji czy w urzędowych procedurach, które bywają nieudostępniane z powołaniem się na prawa twórców.

Wyroki sądowe zaczynają ostatnio przyznawać ochronę w takich przypadkach. Materiały urzędowe są co do zasady wyłączone spod bycia przedmiotem prawa autorskiego, ale zakres tego pojęcia nie jest jasny. Interes publiczny wymaga wprowadzenia czytelnej zasady: informacja publiczna wytworzona jako taka nie jest przedmiotem prawa autorskiego ani innych praw własności intelektualnej. Tymczasem okazuje się, że np. załącznik do rozporządzenia ministra infrastruktury, obowiązujące w Polsce prawo, jest praktycznie dostępny tylko w prywatnej firmie!

Co robić?

Ilość „wariatów” wnioskujących o informację jest w pewnym sensie pozytywną informacją zwrotną. Prawo do informacji publicznej wyszło z formy zapisu i stało się społecznie akceptowaną i znaną wartością. Dziś ludzie nie tylko chcą mieć możliwość zdobycia wiedzy, ale też oczekują od rządzących podania jej w zrozumiały dla nich sposób czy formułowania jasnych zobowiązań na przyszłość. To tajność postępowania i brak rzetelnej informacji spowodowały w naszym kraju histerię związaną z ACTA. Właśnie między innymi poprzez wprowadzenie nowych standardów w stanowieniu prawa międzynarodowego i poddanie jawnej procedurze legislacji Unia Europejska jest uważana za nową jakość w stosunkach międzynarodowych.

Brak konieczności wykazania interesu faktycznego i prawnego do uzyskania informacji nie znalazł się w ustawie przypadkiem, ale po to, żeby nikt nie oceniał celu uzyskiwania przez obywatela informacji. I nawet gdyby miał to być niezawisły sędzia. Celem objęcia całego działania administracji ustawami było od początku ograniczenie dyskrecjonalnej władzy urzędnika i sędziego, i nadanie obywatelom trwałych praw podmiotowych niezależnych od przygodnej woli władzy. Ten XIX-wieczny postulat liberałów stał się oczywistością i niewyobrażalna jest dziś demokracja liberalna bez państwa prawa.

Informacja jest prawem politycznym i samoistnym interesem obywatela, dlatego wszelkie „nękania” urzędów przez obywateli mogę traktować tylko jak koszt uboczny. Podobnie zresztą jak emitowane w publicznej telewizji spoty marginalnych komitetów wyborczych.

Szczególne wymogi dotyczące interesu żądającego zostały zawarte w ustawie w odniesieniu do informacji przetworzonej. Przesłanką jej udzielenia jest interes publiczny. Sądy są tu dość restrykcyjne i NSA orzekł, że nie ma go np. w przypadku pisania pracy doktorskiej.

Samo pojęcie informacji przetworzonej jest do tego interpretowane zbyt rozszerzająco, czemu zdaje się przyklaskiwać sędzia Kamińska, mówiąc: „Jeżeli jest ona tak duża, że jej wytworzenie zaburza funkcjonowanie organu, angażuje znaczne środki finansowe bądź kadrowe, to zbiór informacji, których żąda wnioskodawca, tworzy informację przetworzoną, nawet jeśli jest to zbiór składający się z informacji prostych”. Nie o to chyba chodziło twórcom ustawy i takie ujęcie może ograniczać prawo przysługujące na podstawie Konstytucji.

Z punktu widzenia sprawności państwa rozmiar żądanych danych może być jednak istotnie problemem. Z tym, że wina leży po stronie samej administracji: praktyczne wykonanie ustawy posługuje się błędną logiką zmuszającą obywateli do czynności w celu uzyskania informacji. W demokratycznym państwie to administracja ma dbać o wiedzę na temat swojego działania! Tryb wnioskowy naprawdę powinien być wyjątkowym sposobem dowiadywania się o sprawach publicznych. Gdyby rzekomo poszkodowany urząd gminy umieszczał żądane informacje w Biuletynie Informacji Publicznej, to odpowiedzi dla osoby wysyłającej setki zapytań mogłyby się ograniczać do wskazania adresu tej strony. Myślmy o standardach rządzenia, a nie o marginalnych przypadkach.

Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji we wspomnianym wyżej dokumencie obawia się, że przy rozszerzeniu przedmiotowego zakresu BIP „z dużym nakładem pracy urzędy będą realizować zadanie, które w niektórych przypadkach nie przyniesie wartości dodanej”. Myślę, że u podstaw leży nieświadome błędne zrozumienie roli władzy. Rolą administracji jest praca dla obywateli, a informowanie jest równie ważne co samo działanie. Obywatel ma mieć możliwość wiedzy, nawet jeśli z niej nie skorzysta w danym momencie. Nikt nie jest w stanie przewidzieć, co będzie ważne za jakiś czas; często dawne decyzje mają swoje konsekwencje wiele lat później.

Problemy logistyczne i nakład pracy? Wszystko jest obecnie tworzone elektronicznie! Gdzie leży problem w dokonaniu dodatkowej czynności przy tworzeniu takich dokumentów i opublikowaniu w odpowiednim dziale? Czy i tak nie muszą znajdować się na serwerze, i czy urząd nie tworzy Biuletynu? Dodatkowym plusem przy takim działaniu byłby format dokumentu, który umożliwiałby kopiowanie, nie będąc zbiorem plików typu „pdf” i „tiff” zawierających skany pojedynczych stron.

Istnieje wiele urzędów, które sprawnie i uczciwie radzą sobie z wykonywaniem swojego zaszczytnego obowiązku i nie trzeba czekać na to, aż reszta się dostosuje i od tego uzależniać wykonanie politycznych praw obywatela. Kwestia doręczenia i publikacji jest zwyczajną materią ustawową i należy w każdej ustawie, która mówi o konkretnych typach aktów administracji (na przykład w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy), umieścić obowiązek publikacji ich treści w BIP.

Powinniśmy dążyć do stanu, gdzie materiały urzędowe są albo chronione z uwagi na przepisy prawa, albo powszechnie dostępne. Zbliżyliśmy się do niego w kwestiach środowiskowych, ale jest to wynikiem zobowiązań europejskich i międzynarodowych, a do tego zakres obowiązkowej publikacji cały czas jest zbyt wąski. Przykładowo jakże ważne decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach udostępnia się na wniosek.

Problem cyfryzacji komunikatów jest szerszy niż decyzje administracyjne: przestarzałe przepisy (jak np. kodeks postępowania cywilnego) mówią często o wymogu wywieszenia w urzędzie albo publikacji prasowej dla rozgłoszenia pewnych treści.

Niedobrze, że ministerstwo, które w nazwie ma cyfryzację, „redukcję zasięgu podmiotowego bipu i przedmiotowego informacji obowiązkowo umieszczanych na bipie” w ogóle przewiduje jako opcję! To rozwiązanie zwiększyłoby zasięg trybu wnioskowego, zwiększyło wysiłek obywateli, pracę urzędników i ilość spraw w i tak już przeciążonych sądach.

Najważniejszym jednak mankamentem wnioskowań jest to, że tylko osoba wnioskująca dostaje odnośne informacje, a wszyscy inni często nie wiedzą nawet, że dany dokument istnieje. Ministerstwo zauważa ten problem i postuluje stworzenie centralnego rejestru przejrzystości, który spiąłby całą wiedzę udzieloną na wniosek. Oby w praktyce nie sprowadził się on do długich wykazów z przepisanymi tytułami zamiast tego, czego nam potrzeba: usystematyzowanego według typu i sprawy zbioru dokumentów.

Czy naprawdę tego chcemy?

Oczywiście, można powiedzieć, że coś zmienia się na lepsze w tej dziedzinie. Rusza centralne repozytorium danych przydatnych gospodarczo, ruszyły portale sądów apelacyjnych z orzecznictwem zamieszczanym na bieżąco… Tyle że owo repozytorium jest wynikiem implementacji dyrektywy o ponownym wykorzystywaniu, na co termin minął w lutym 2005 r. Polska najdłużej w całej Unii zwlekała z dostosowaniem swych przepisów, a przed Trybunałem Sprawiedliwości UE toczyło się postępowanie spowodowane niewdrożeniem dyrektywy. Portale sądowe natomiast są odpowiedzią na druzgocący raport Fundacji Forum Obywatelskiego Rozwoju o publicznej dostępności orzeczeń sądowych.

Ministerstwo uważa, że „jest zgoda co do tego, że państwo stopniowo musi stawać się bardziej transparentne i że to jest prawo obywatela, ale również może usprawniać działania państwa”, ale wszystkie działania wydają się istnieć tylko z uwagi na powinność, a nie faktyczną chęć. Konkretną propozycją jest bowiem „doprecyzowanie” pewnych pojęć, takich jak „dokument roboczy” czy „dokument wewnętrzny”, w domyśle zamykające dostęp do tak zdefiniowanych grup pism. Obywatele jak gdyby mieli prawo tylko do wiedzy o zewnętrznej stronie urzędu, a nie o jego realnym sposobie myślenia i działania. Ministerstwo wyjawia swój kierunek myślenia, pytając: „jaka zmiana możliwa jest bez zmiany Konstytucji?”.

Hiszpanie nie mają w ogóle ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ostatnio wyszli na ulicę, domagając się jej uchwalenia. Konflikt o informację będzie trwał, jak długo tylko będzie istnieć władza polityczna. Michel Foucault ujął problem następująco: „władza i wiedza wprost się ze sobą wiążą; (…) nie ma relacji władzy bez skorelowanego z nimi pola wiedzy, ani też wiedzy, która nie zakłada i nie tworzy relacji władzy”.

*Mateusz Kokoszkiewicz – student prawa na Uniwersytecie Warszawskim, działacz wrocławskich ruchów miejskich: Towarzystwa Upiększania Miasta Wrocławia, Obywatelskiej Rady Kultury i Wrocławskiej Inicjatywy Rowerowej

Instytut Obywatelski